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摘要：《中国教育现代化2035》提出，要加快发展城乡社区老年教育。老年教育是我国教育现代化的重要组成部分，是终身教育的最后一公里，在助力国家老龄事业发展、加快学习型社会建设以及完善国家社会治理体系与提升治理能力上具有重要地位与作用。加快发展城乡社区老年教育，让老年教育从过去相对封闭的单一系统扩散到广袤的城乡基层社区，创新老年教育的体制机制，明确发展城乡社区教育的途径，由过去完全依靠政府举办到社会多元共治多方参与，鼓励和吸引更多社会力量参与老年教育，扩大老年教育的社会资源供给，丰富教育内容与形式。
关键词：城乡社区；老年教育；体制机制创新；终身教育
基于近40年的探索实践，我国老年教育在促进老年人身心健康、通过终身学习赋权增能、活跃社会参与、助力社区治理方面的功能不断凸显。尤其是“十三五”以来，在日趋严峻的老龄化形势面前，国家发展老年教育的政策指向发生了明显变化，从过去以传统老年大学办学为主的单一形态转向依托城乡社区教育资源、举办家门口的老年大学，服务体系进一步完善，资源供给进一步扩大。2016年，国务院办公厅下发《老年教育发展规划（2016—2020）》，明确提出“推动开放大学和广播电视大学举办‘老年开放大学’或‘网上老年大学’，并延伸至乡镇（街道）、城乡社区，建立老年学习网点”［1］。2019年2月，《中国教育现代化2035》进一步明确，要“加快发展城乡社区老年教育”［2］。同年4月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，提出“大力发展老年教育，优先发展社区老年教育”［3］。这些国家层面的政策与制度，进一步释放了加快发展城乡社区老年教育的信号，为各地开展老年教育指明了方向。加快发展城乡社区老年教育，让老年教育从过去相对封闭的单一系统扩散到广袤的城乡基层社区，创新老年教育的体制机制，明确发展城乡社区老年教育的途径，由过去完全依靠政府举办到社会多元共治、多方参与，鼓励和吸引更多社会力量参与老年教育，扩大老年教育的社会资源供给，丰富教育内容与形式。国家统计局的数据显示，2019年末，中国60岁及以上的老年人口数达到2．54亿，占总人口比例18．1％；65岁及以上老年人口达到1．76亿人，占总人口的12．6％。［4］中国将在2022年左右，由老龄化社会进入老龄社会，届时65岁及以上人口将占总人口的14％以上。而转型发展城乡社区老年教育，应以尽快建立与之相配套的工作体制机制为必要条件和重要保障。
一、我国老年教育体制机制的发展概述
（一）关于老年教育体制机制的概念界定
体制是指有关组织形式的制度。老年教育体制是指老年教育机构与教育规范的有机统一体，由老年教育的机构体系与规范体系所组成，更侧重于顶层设计与制度规范。机制指系统整体运作时所需要的结构关系和运行方式。老年教育机制是指在组织开展老年教育时，各参与主体如何相互协作，更好地发挥作用达成目标，更侧重于运行质量和各组成部分的交互作用。新时期，老年教育应当形成一种政府、市场、社会等多元主体协同推进，相对明确牵头统筹部门与责任主体，在经费投入、师资建设、资源供给等领域充分社会化的工作机制，才能打破老年教育中存在的瓶颈，有效扩大供给，切实推进老年教育稳步发展。
（二）我国老年教育体制机制的演进过程
我国老年教育的体制机制，由于在各个发展阶段受到不同社会历史因素的影响，在不同时期由不同部门为主体负责推进，形成了主体分散、政出多门、各管一方、纷繁复杂的局面，给现阶段老年教育的整合统筹带来了挑战。中国老年教育的雏形，始于建国初期国有企业通过工会组织对退休职工的管理服务，以组织退休职工参与政治学习、读书看报等定期活动为主。1980年以来，党中央先后以相关决定、十二大修改的党章规定等形式，着手废除干部终身制，实施各级领导干部的退休制度，从中央到地方各级政府开始组建成立老干部局，专门服务老干部退休后的思想政治学习、文化保健、休闲娱乐等需求，一种以退休老干部为主要对象，思想性、政治性特色较为突出，同时具有比较明显福利色彩的老年教育模式诞生，全国各地涌现出一大批老干部大学、老年大学。1983年，中国第一所老年大学———山东省红十字老年大学的率先成立，标志着我国相对正式的老年教育进入了起步探索期。1988年，中国老年大学协会成立，各地老年大学的办学经验开始在全国层面进行交流，各级县区以上的政府、基层单位、军队、高校纷纷开始举办老年教育。1999年，全国老龄工作委员会成立，被明确赋予“积极组织老年人教育、文化娱乐和体育活动”的工作职能，一批以老年市民为服务对象的以民政、老龄部门为主导的老年大学与学院应运而生。1990年，全国老年学校达到2300余所，学员22万人，初步形成全国老年教育网络。截至1996年，全国老年大学、老年学校已增至8300余所，在校学员70万以上［5］，极大地带动了老年大学数量的增长。2000年以来，教育部以全国社区教育实验区、示范区的创评为抓手，在全国开展城乡社区教育，从局部试点到目前全面推开，在工作机制、师资队伍、社会参与、项目引领等领域积累了大量的实践经验，这种办到家门口的教育激发了许多老年人的学习热情，也直接催生了社区老年教育的迅速发展。自此，一方面，具有较为明显中国特色的、以服务体制内退休干部、国有企业职工、军队与学校的退休公职人员为主的老年教育模式得到了进一步发展巩固；另一方面，逐步出现了以广大城乡居民群众广泛参与的老年教育新景观，形成了以老年大学（学院）为骨干、以社区老年教育为主体、互补互促、共同发展的新格局。我国老年教育体制机制的变革，呈现出以下四个特点：一是重心下移，分级办学。由过去基本在县市及以上层级的老年大学集中办学，变为依托城乡社区教育机构网络，分级管理，分散办学的新特色。二是主体多元，协同推进。由原来政府部门直接组织实施，到动员社会各方面参与，主体不断呈现多元化特征。三是参与范围从局部到全体。从当初起步时仅仅关心离退休干部和职工到现在关心城乡全体老年人，老年教育的惠及范围不断扩大。四是从开展教育转为开展学习。过去是主办部门认为应当向老年人进行什么教育服务就开展什么教育服务，有条件用什么形式开展教育就采用什么教育形式，现在是围绕老年人切身需求，更加凸显老年人在参与终身学习中的主体地位和主观能动性，以人为本地开展老年教育。《全国老年教育发展规划》印发，形成了全国老年教育一盘棋的体制机制。该规划首次明确，建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制。由于拥有丰富的教学管理经验和教育资源，能较好地解决老年教育面临的师资、教材、场地、远程教育等问题，教育行政部门逐渐成为全国老年教育的主导推动部门。
二、我国老年教育体制机制中存在的主要问题
（一）管理体制尚没有理顺
首先，现阶段的全国老年教育既然明确了以社区为重要阵地，就应当在社区公共服务体系中对老年教育进行整体规划、整体支持与整体保障，实施横向管理模式，而不是仍然采取以各部委局自上而下的纵向推进模式。2017年，中共中央、国务院下发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“建立健全城乡一体的社区教育网络，推进学习型社区建设”［6］。而老年教育作为社区教育的主要组成部分，机构建设并没有同时跟上。其次，统筹主体尚不明晰。《老年教育发展规划》在国家层面相对明确了党委领导、政府统筹下齐抓共管的管理体制，各省市也纷纷从2016年起相继出台各自的老年教育指导意见或地方规划，都相应成立了党委、政府协同，教育、组织、卫健、民政为成员单位的区域统一工作小组或联席会议。而明确规定教育作为业务牵头统筹部门来整体规划推动本区域的老年教育工作的只有上海市、天津市和福建省等五个省市；明确了由教育行政部门负责统筹社会化老年教育的有浙江省和河南省。2019年8月，河北省教育厅在全国率先成立了老年教育处。大部分地区的老年教育管理体制并没有完全理顺，往往在一个区域，老干部活动中心由老干部局管理，老年大学由老龄委和民政局各自举办，老年活动中心和老年协会由老龄委负责，而各级社区教育学习点和文化活动中心又分别隶属于教育局和文广新局，依然存在各自为政、权责交叉的现象。很明显，老年教育事业的统筹规划、资源整合与协同推动，还需要进一步理顺管理体制。
（二）保障力度仍然较弱
由于老年教育政出多门，在众多参与部门的庞大业务职能中又属于相对薄弱边缘的一块，长期以来存在着不少政策盲区，以致保障手段不到位。一是老年教育的场所设施缺乏，老年教育服务供给严重不足，很多老年人想参与老年学校的学习却报不上名，自发成立的学习社团或学习共同体又苦于找不到场地开展学习活动。二是老年教育工作者队伍力量不足，老年教育的机构、编制、人员尚未按照公益教育事业单位配备，大多数老年大学没有事业编制和在职人员，教师无论从数量到质量、从专业化程度到社会化程度与满足现阶段老年教育需求之间还存在很大的差距，待遇较低，老年教育志愿者队伍也不稳定。三是经费投入不足，缺少老年教育经费多元投入和成本分担机制，远远落后于国家对养老、医保事业的投入力度，绝大部分区域的社区没有配备社区老年教育经费。四是总体上有限的老年教育资源与快速增长的老年教育生源之间的矛盾仍然比较突出，不少地方还存在“一座难求”现象，全国老年人参与率仍然偏低。
（三）老年教育的发展极不平衡
一是区域发展的不平衡。在当前全国的62，211个各级各类老年大学和老年学校里，从数量上看，60％以上在华东地区，西北地区不到2．4％。上海形成了完善的4．5级老年学习网络，共有4所市级老年大学，44所分校和系统校，18所区级老年大学，221所街（镇）老年学校，5，589个居村委学习点，老年教育机构291个，社会学习点326个，远程老年大学收视点5，941个，养教结合学习点531个［7］，覆盖全市、层次清晰、融合开放的老年教育办学格局全面形成。广州共有老年教育机构329个，老年活动室2，635家，老年文体团队1，820个，各类老年协会2，426个，覆盖了95％以上的城镇社区以及80％的农村社区。成都市仅有锦江区、双流区实现了区级老年大学、乡镇街道老年学校和社区老年学习辅导站100％全覆盖。而中西部有的地区还仅仅依赖区（市）县及以上层级的老年大学开展老年教育，农村地区特别在乡镇及行政村，老年教育的基础设施非常薄弱，难以满足老年人的学习需求。截至2019年底，福建省经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数比例达到20．1％。上海、北京的规划目标是实现参与老年教育的人口达到全市老年人口总数的40％。二是参与人群的不平衡。据有关调查，目前我国老年教育的主要参与者，70％以上属于老干部和老教师等受教育程度相对较高者，文化程度越低的老年人学习愿望越低，参与意识越缺乏。三是经费投入不平衡。上海在“十二五”期间，由市教委争取政府财政积极投入，对该市两大主体项目各投入1亿元，投资7，000万建设街镇老年学校。2019年度，市级、区级、街镇级投入合计为2．68亿元。长春市投入2亿元财政资金重建市老年大学，新校舍建筑面积达5万平米。福建省年度老年教育经费投入达到4500万。而中西部大部分地区，老年教育经费在当地教育行政部门里还没有单独列支，只能在社区教育经费里统筹共用。存在以上这些问题，究其原因：一是缘于许多地方的党政领导对人口老龄化的严重性认识不足，紧迫感不强，对老年教育工作重视程度依然不够，相关部门尚未形成齐抓共管的格局，在政策倾斜、财政支持上不足；二是对社会宣传不足，导致社会其他主体如行业、企业、高校、医院、培训机构对老年教育不太关心，认为老年教育和自己关联度不大，并不积极参与，举办老年大学的普通高校只占少数；三是参与渠道受限，对于那些有意愿参与的培训机构或社会主体，又由于2017年国家工商总局、教育部联合印发的《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》等相关政策的限制，无法举办老年大学；四是老年人的终身学习理念未得到引导，导致其参与不积极。部分老人缺乏终身学习理念，受身体机能退化、照顾第三代分身乏术等原因的影响，没有自发学习的愿望。
三、创新老年教育体制机制的对策与建议
（一）注重政策推动，营造制度环境
健全和完善相关法律法规以及政策制度。加强法制建设，通过立法、制定规划与发展意见等形式，将老年教育上升到维护老年人生命权益、助力城乡社区治理的高度，为其提供法律依据和政策保障。有条件的省市可以率先出台地方性《老年教育条例》，积极将老年教育事业纳入经济社会发展规划和教育发展规划中，进一步明确其属于政府提供的城乡社区基本公共服务的属性，将老年教育作为民生工程和公益性事业予以推进。在领导体制上，组建涵盖教育、组织、卫健、民政等跨部门的区域联动协作工作小组，明确牵头部门，结合各自职能，重点推进或解决老年教育某个方面的问题。上海市委市政府联合组建了上海老年教育工作小组办公室和11个老年教育支持服务指导中心，通过“五个纳入”完善了老年教育保障体系，构建了三级师资网络，制定全国首个《上海市老年学习建设指导标准》，大大增强了老年教育机构的能力。2017年，成都正式颁布《成都市社区教育促进条例》，其中，第十一条规定：“民政、文广新、老龄等部门和组织负责提供知识型、休闲型和保健型老年社区教育资源及教育培训服务”［8］。湖南省湘西州充分发挥老干部门的协调能力和教育部门的资源及管理优势，推行“老教共管”管理体制，真正形成了优势互补、主动作为、共同发展的工作格局。
（二）坚持科学规划，推动内涵发展
只有将老年教育放在一个整体区间和较长时期中去系统规划和科学谋划，与相关部门的自身发展规划充分衔接融合，才能为区域老年教育找准适合本地发展的目标与方向。上海市连续出台全市老年教育发展的“十二五”和“十三五”规划，十年来推动全市老年教育得到快速蓬勃发展。福建、河南、四川等二十七个省、直辖市出台了区域全省老年教育发展规划或实施意见，为突破制约老年教育发展的瓶颈提出解决方案，推进老年教育快速、可持续发展。遵循老年教育发展规律，加强老年教育理论和实践研究，积极开展老年教育活动的国际交流。建立老年教育课程体系，提升师资专业化能力，扩大社会师资参与面，不断增强支持服务能力，不断吸纳丰富的社会资源，提升老年教育质量。安徽省教育厅根据省政府办公厅印发的《关于加快“十三五”期间老年教育发展的实施意见》，于2019年初编制了《安徽省老年教育机构办学指南》，对办学场地设施条件、管理制度、教师队伍建设、学员管理、专业课程和教学活动等提出了清晰的要求。
（三）以政府为主导，建立多渠道经费投入机制
完善公共财政体系，加大对老年教育的专项经费支持力度。2010年国务院的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制”“非义务教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制”［9］，这充分说明在现阶段的中国国情下，各级政府是老年教育最大的投资主体。虽然从“十三五”规划出台以后，各地就积极制定文件，鼓励和吸引社会力量举办老年教育，但是，由于相关支持扶持社会力量参与的实际配套政策并不完善，许多地方的扩大参与只是纸上谈兵，加上老年教育投资周期长、收益慢，选择将老年教育作为投资方向的企业数量有限，投资规模也不大，目前作为社会力量参与主体的社会团体、社会组织还是通过政府向其购买服务来参与老年教育。目前，我国各级财政按财政性教育经费支出占国内生产总值的4％进行预算编制，这个投资量是其他任何主体不可比拟的。按照“利益获得”和“能力支付”的教育投资原则，各级政府应该逐步加大对老年教育的投入，比如参照全国社区教育开展实验区创建评估中人均一元的标准，固定区域老年教育经费投入。通过开展各级老年教育示范校的创建活动，有力地推动全国老年教育的整体发展，这才能真正体现国民老年教育的公益性和普惠性特征，彰显政府不可替代的主导地位。《福建省老年教育发展规划》明确提出，各级政府将老年教育经费列入财政预算［10］；同时，公办学校从开展老年教育中获取的低偿收入不纳入单位绩效工资总额，可进行单独核增，可从中安排一定比例补贴教师。
（四）打造复合多元的社会共建格局
“未来的教育必须成为一个协调的整体，在这个整体内，社会的一切部门都从结构上统一起来。这个教育运动是不可抗拒的和不可逆转的。”［11］面对基数庞大的老年群体和日益高涨的老年学习需求，仅凭政府一己之力远远不能提供有效供给。推进各级各类全日制学校开展老年教育，推动社会公共设施服务老年教育，鼓励图书馆、科技馆、博物馆、纪念馆、美术馆、公共体育和文化设施向公益性老年教育机构免费开放或提供优惠服务。鼓励和支持社会团体、企事业单位、民间组织和各种非营利组织参与老年教育，引导各方社会力量投资举办老年教育。通过在全社会传播终身学习的理念，让更多的机构和个人理解建设学习型社会的意义，激发全社会都来参与支持、共同推进老年教育的活力。积极探索养教结合，延展老年人终身学习的生命弧度，扩大老年人受教育的机会，让老年人共享城乡经济发展的成果。
（五）探索社区自治、居民自主的社区老年学习模式
模式既是体制机制的一种具体形态，又是体制机制改革的一个重要内容。模式是在一定的理论（理念）指导下，理论和实践融为一体的产物，属于制度体系、方法论的范畴，因而更易于学习效仿和推广应用。教育部等九部门在《关于进一步推进社区教育发展的意见》中把探讨中国特色的社区教育发展模式列为发展目标之一，可见其重要性。就老年教育而言，社区老年学习模式就是其中的重要内容。在当前及今后一段时期，在以下方面需要进一步关注并加大探索：拓展社区教育多级网络办学，把社区老年教育延伸至居村社区学习点；发挥社区自治功能，依靠兼职教师和志愿者，引导支持居民开展自主学习活动；依托社区托老、居家养老体系，实施养教结合，普及医疗卫生、养生健身知识，把老年教育学习渗透到养老过程中去；支持老年学习团队自主开展各类适需适用的学习活动，发展终身学习促进终身发展；倡导基于自愿自觉的老年志愿服务组织，面向社区、奉献才艺、助人为乐、服务社会，这既是把老年学习成果转化为老有所为的积极举措，也是展示老年人精神风采的一种最佳机会。社区老年教育是整个老年教育的基础基石，是构建服务全民终身学习的终身教育体系的最后一公里。而探索社区老年学习又是基础的基础，是关系到老年教育能不能最终落地落实、惠及百姓最基础的问题。只有真正做实做细社区老年教育，才能接地气、旺人气，才能增强可及度、感知度，才能吸引更多老年人参与到社区老年教育中来，使更多老年人得到实实在在的获得感和幸福感。
作者:刁元园 单位:成都广播电视大学
