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摘要:
美、英、法、德等国家的高等继续教育在立法、办学形式、经费保障、评估体系等方面形成一定的特征，并取得显著成效。反观我国高等继续教育的现状则存在一些问题，这些发达国家在高等继续教育方面的成功经验对我国具有一定的启示。
关键词:
高等继续教育;发达国家;教育立法
一、发达国家高等继续教育发展的共同特征
(一)注重立法，为高等继续教育提供法律保障
《阿杰斯法》颁布于1919年的法国，使法国成为世界上第一个为继续教育立法的国家。1947年提出《朗之万—瓦隆教育改革方案》，再次提出发展继续教育的主张。1968年从立法上规定提供继续教育是大学的基本职能。1971年法案将继续教育作为职业培训，规定为公司雇主的责任。1984年继续教育被列为与本科教育、科研开发并列开发的项目。20世纪80年代，法国继续教育只是勉强达到收支平衡。直至20世纪90年代初，当教育部长宣布给予高校更多自由后，法国开始开发高等继续教育，自此高校开始承担认证职业技能的职能。各种法案在确保继续教育经费、推荐继续教育终身化、建立教育休假制度以及在中等学校和高校开展继续教育活动等方面起到重要的作用，并对法国继续教育的发展产生重大影响［1］。德国一向重视法治，在高等继续教育方面也不例外。在德国，学校以外的继续教育和学校的继续教育由联邦政府和州分别负责，因而德国有着多达上百部的教育法律，这其中也包含对高等继续教育的保障与支撑。美国对继续教育的立法也尤为重视。1862年的《莫里尔法案》主张办“赠地学院”以促进农业技术教育的发展，1965年《高等教育法案》提出加强对继续教育活动的援助，1966年《成人教育法案》对成人教育从目的、任务、内容到管理体制、经费等都进行完整而详尽的阐释，为高等继续教育的发展奠定基础，提供法律保障。1944年巴特勒法案标志着英国继续教育的确立。1963年英国政府发表的《关于英国高等教育》报告指出“所有提供中学以上教育的学院”部署继续教育，这种教育是较高水平的继续教育，因而其所提供的教育可以认为是高等继续教育。1992年颁布的《继续和高等教育法案》使得英国继续教育得以进一步完善。
(二)设置专门机构，为高等继续教育提供证书
在德国，继续教育学院是专门的继续教育机构，同时，德国所有的大学(无论公立与私立)都有提供高等继续教育的资质。此外，私人培训机构、应用科学大学、艺术或音乐学院、科研机构、专门的公司研究性机构也在德国继续教育体系中发挥重要的作用。在德国，如果能够完成某一学科所规定的专业课程，并且得到规定学分，就可以得到该学校所颁发的毕业证书;如果是企业办学，按要求完成任务的可以得到双证。在法国，终身教育巴黎大学、短期技术大学以及大学与地方合作设立的继续教育机构是专门的继续教育机构，其高等继续教育的主体可以是公立、半公立或私立学校，所有的继续教育成果由是否依法取得学历为依据。在法国，通过高等继续教育获得的毕业证书和普通高等教育的毕业证书是没有区别的。大部分参加工作相关培训或个人发展课程的学员都有大学教育背景，一项在十三所教育机构的调查显示，参加继续教育课程或培训的学员中四分之三的人已拥有学术学位。而且，美国对高等继续教育取得的能力与技能的认可程度是依据提供教育的机构而有别的。调查显示，越是中小型大学院校越乐于承认高等教育取得的成就，而在大型综合型院校取得高等教育文凭的人数只占其培训人数的五分之一。在英国，现有131所大学及学院提供高等继续教育课程，此外，还包括成人大学和宗教团体。与德国一样，接受高等继续教育的成人，在完成学校规定的学科专业课程并获得相应学分之后，就可以得到该校的毕业证书。并且有些大学的继续教育学院所颁发的成人继续教育毕业证书与该校的大学文凭等同。
(三)政策扶植，予高等继续教育以经费保障
美国高等教育体系没有国家或州的限制，由此高等继续教育体系也享有很高的自治权利———高度的自治和多元化是美国高等继续教育的主要特点。同时，美国对继续教育的经费投入较充足，不仅有国家财政拨款、企业支持，还鼓励民间团体、个人投资。英国与美国一样给高校放松式管制，但与美国不同的是，英国对高校仍有如教育质量监管、教育基准、学院审核等为取得财政支持在法律上的要求。值得一提的是，英国高校可以与独立的质量管理机构签订正式的关于审计与检验书面协议，该协议内容依情况有别。为得到认证，高校必须保持特定的教学质量、符合一系列的标准，从而取得国家的财政投资款项，国家为继续教育的财政拨款也会体现出一些地域差异。根据学习和技能委员会的统计数据显示，2004年至2005年间，通过该委员会划拨用于继续教育建设和发展的经费超过87亿英镑，2007年至2008年间这个数据达到108亿英镑［2］。经费投入的逐年增长，体现出国家对继续教育的重视，增加的经费也将用于支持优秀继续学院的建设与完善。法国的高等继续教育或免费或由雇主承担，法国政府专门为高校建立高等继续教育部拨款，提供开发经费，这是别国很少有的优厚条件。2004年法国对教育投入1163亿欧元，占GDP的7．1%，其中132亿欧元分配到继续教育［3］。在德国，继续教育的经费主要由企业、联邦劳动局、公共财政经费(联邦、州和市县政府)和继续教育的参加者等四个方面承担。1998－1999年度，德国继续教育体系的总投入为659亿马克，其中:企业为343亿马克，个人141亿马克，联邦劳动局132亿马克，公共事业费支出43亿马克［4］。
(四)社会监督，予高等继续教育以持续评估
在美国，无论是普通教育还是继续教育，都十分注重其教育教学水平与质量。因而，在美国众多具备提供高等继续教育资格的机构和院校中，特别重视对其进行持续性考核与评估，以保障其教育教学质量稳步提升。也就是说，不仅在这些机构申请提供继续教育之初对其资格进行审核与考察，而且还对已经具备资格的机构和院校的办学质量进行连续性、长期性的考察与评估，以促使其始终坚持坚定的办学理念与方向，始终保持教育教学水平与质量的稳步提升。其评估所涉及的内容有是否具有充足的图书和媒体资源、师资的情况、参与的方法、适当的测试标准、学生的学习成果等［5］。德国继续教育质量管理的一大特色在于实行一系列的质量测试、教育评估等体系，在这一点上，德国继续教育机构受到的是工商业质量标准管理的启示。质量测试和评估是通过国家的协调由有关机构如行业协会、雇主组织、社会党派等来进行的。例如，由行业协会来统一指定晋升培训的标准和过程、继续教育的考试由经济界的行业协会主持等。
二、我国高等继续教育发展现状
(一)缺乏国家层面的专门立法
在高等继续教育的法律保障上，我国除台湾、香港、澳门以外的31个省、自治区、直辖市中，12个行政区已经制定继续教育地方性法规，16个行政区制定继续教育地方政府规章［6］，暂时还没有出台国家层面的、专门性继续教育法律或国务院行政法规。但地方性法规、章程的法律效力是远远不够的，“钻空子”、有法不依等行为与现象仍时有发生，使高等继续教育难以得到国家法律保障。这对高等继续教育工作带来许多消极影响，诸如，办学标准不一、办学质量不齐、监管力度不够、改革方向不明等。
(二)沿承学历教育为主的单维模式
普通高校、成人高校和广播电视大学是我国主要的高等继续教育提供机构，纵观其所提供的高等继续教育不难发现，无非是函授、夜大、网络教育、开放教育、自考以及各类非学历继续教育培训等。虽有涉及非学历继续教育培训，但培训所获得的证书也大多为学历教育所必需，为学历教育所服务。国家通过组织认可自学考试(包括对学历与学分两个部分)承认并支持继续教育，当前我国的自考文凭已被23个海外国家所认可。但我国目前而言，无论何种类型的高等继续教育都主要以学历教育为主，人们接受高等继续教育大都与评职称、升职、提薪等直接相关。在高等继续教育的对象与内容上，我国的高等继续教育采取宽进严出的政策，即高中或同等学力学员可以直接入学，但在授予文凭时采取统一的严格标准，且我国目前高等继续教育毕业证与全日制普通高等教育的毕业证还是存在差别的，二者的“含金量”并不相同。
(三)投入经费不足
在高等继续教育的国家经费支撑上，我国还存在较为突出的资金短缺，对高等继续教育投资力度较小，未设立专款专用等问题。加之我国教育经费本就不充足，国家对基础教育和普通高等教育的经费投入比重又明显多于高等继续教育，使得在高等继续教育的国家经费支撑上存在较为突出的资金短缺。
(四)评估机制不完善
在高等继续教育的评估机制上，还没有形成像正规教育那样完善的评估机制，缺乏对高等继续教育办学机构、办学质量、办学标准等的社会监督与监管。致使我国高等继续教育的质量难以保证，证书的真实性堪忧，无法对参加高等继续教育者知识、能力水平等进行真实的评判。也从一个侧面导致高等继续教育与全日制普通高等教育之间差距的存在。
三、发达国家高等继续教育发展对我国的启示
(一)建立健全相关立法，创造良好发展环境
与上述发达国家相比，我国目前尚无专门的国家层面教育立法对高等继续教育给予法律法规上的保障与规范。在倡导终身教育的今天，高等继续教育如何与学前教育、小学教育、中学教育、大学教育、硕士教育与博士教育相结合，如何融入终身教育体系，由于其自身地位没有明确定位，所以处于尴尬的境地。故可以以立法的形式来有效保证高等继续教育的地位，使其运行做到有法可依。在立法方面，我国可以效仿上述发达国家，建立符合我国国情的具有我国本土特色的高等继续教育法规和相关体系，以创造一个良好的高等继续教育法制环境。同时加强法律监督与管理力度，避免有法不依现象的发生。
(二)丰富办学形式，提高证书“含金量”
我国在高等继续教育的办学渠道上，要充分借鉴上述发达国家的优秀经验，将国外的社区学校、企业学校、校企结合等办学形式结合我国具体国情与特色加以借鉴，形成企业办学、校企合作、社区学校、高校办学、政府办学等相结合的多样化办学形式。各普通高校、成人高校和广播电视大学在高等继续教育课程设置与人才培养计划上，应紧随时展的步伐，充分适应现代化发展需要与人才发展需求，多设置一些实用类、技能类课程，同时提供较多实践、操作机会。同时，不断更新办学理念，不断优化办学目标，不断规范办学管理，不断优化课程设置，不断加深对高等继续教育参与者的要求，使其通过高等继续教育能够得到与普通高等教育者同等甚至更高的发展，从而使得高等继续教育毕业证书具有与普通高等教育毕业证书同等甚至更高的“含金量”。
(三)争取政府经费，寻求第三方支持
从教育的目的来讲，可以将高等继续教育分为两个层次:职业基本需要与学术深造;适应个人发展与个人素质提升。可对前者适当强调公益性，通过完成各种科研项目争取政府经费与财政补助，对无经济能力或经济基础较差的继续教育学生推出奖学金计划支持鼓励;后者可以考虑由企业及个人主导，主要提供营利性有偿教育培训服务。从而达到两手抓，技术职业性与学术兴趣性继续教育齐头并进，防止“一刀切”性政策弊端。教育第一要务是培养高素质人力资源，从而保证社会国家整体的可持续发展。因此，适当加大对教育的财政投资是国家履行其教育培养职能的必要形式，但对继续教育一定要分清层次，将财政补助用于解决最主要的矛盾。另外，积极寻求第三方赞助也不失为一种行之有效的举措。比如，高校和企业联合办学，高校为企业职员提供适应其职业需求与能力提升的高等继续教育，企业为学校提供适当赞助以提高其办学质量，企业职员在不需要花费太多学费的前提下提高自身能力，从而更好地为企业创造价值，进而实现高校、企业、个人的共赢。
(四)加强社会监督，建立健全评估体系
为将高等继续教育融入科研终身教育的大体系中，可以考虑引入继续教育评估机制，对申请继续教育深造的学生进行通识性与专业性考核，对职业背景与个人学历背景结合考察，个人经验作为加分项，使每一个渴望通过继续教育进修的学习者得到相对公平的学习机会，从而创造终身学习的环境。此外，教育部应该带头制定从严的政策措施，保证生源与办学质量。同时，由国家、社会或第三方对高等继续教育的提供机构进行持续评估与审核，充分保证其办学资质，对于不合格的提供机构予以调整，进而保证高等继续教育的办学质量。此外，还应该建立科学合理的高等继续教育评价准则，应着重考虑高等继续教育的考核、评估与行业认证的结合，形成一套系统、完善的认证体系，使得行业规划与国家教育在各种考试与审核标准上形成良性互动，进而避免高等继续教育中名不副实甚至“变相卖证书”等情况的发生。
作者：张云平 齐恩平 单位：天津商业大学
参考文献:
［1］肖凌．论法国教育立法及其对我国教育发展的启示［J］．黑龙江高教研究，2007(11):109．
［5］于飞．国外继续教育研究及对我国的启示［J］．广西广播电视大学学报，2008(3):13．
［6］闻建华．我国继续教育立法现状及相关问题思考［J］．宁波大学学报:教育科学版，2008(3):131