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摘要：
为公民提供高质量的基础教育服务不仅仅是共享发展的重要内容，也是全面建成小康社会的基本目标，更是社会主义制度的本质要求。当前城乡基础教育服务严重不均衡，主要表现在农村基础教育服务严重匮乏，这不仅影响精准脱贫与小康社会的实现，更关乎国家治理能力现代化的水平。以甘肃省Z乡为例，阐述农村基础教育面临的不足及产生这一困境的原因，深入研究了在农村基础教育建设中政府责任，从培育共享发展理念出发，打破城乡二元教育体制，构建公平共享的城乡教育制度体系；完善多渠道筹措教育资金途径，提升农村基础教育投入水平；加大对地方师范类院校扶持力度，培养服务农村教育的师资队伍等方面推进，以促进农村基础教育水平的提升。
关键词：
共享发展；协调发展；农村基础教育；政府责任
一、Z乡五所“普九”学校基础教育发展中面临的困境
Z乡位于甘肃省西南部，自然条件恶劣，经济发展落后。全乡共有五所“普九”学校，学生共345人，教师职工共20人。通过笔者走访调查，总结出Z乡农村基础教育面临的三大困境：
(一)师资不足，整体素质还需进一步提升
教师队伍建设关系到整个教育事业发展成败。通过Z乡五所“普九”学校的走访，笔者发现师资不足是五所学校面临最重要的难题。首先，教师队伍数量不足。教师职工共20人，学生345人，即个老师负责5个学生，部分学校一个老师负责学生数达到25人。其次，教师队伍素质不高。五所学校教师队伍中，就教师队伍学历层次来说：专科学历有6人，本科学历有30人，民办教师5人；就五所教师毕业学校来说：重点师范院校毕业的有2人，普通二本、三本院校毕业生占教师总人数的3.9%，大专院校中师范类院校毕业占59%，剩下的教师基本是中专毕业，通过自考取得大专学历。结合大专类教师毕业学校，笔者发现这些教师大多都是高中文理偏科严重的学生，在进入教师队伍后，要求校领导仔细甄别其专长，扬长避短。最后，教师队伍专业性不足。在五所学校，笔者发现由于师资不足，校领导为体现公平，均匀地安排教师课时，这一行为导致校领导难以做到扬长避短、发挥各位教师的长处，几所学校不同程度地出现“学体育出身的老师教语数外”等现象，此现象在音乐和英语课程表现得尤为突出。
（二）设施不足，难以满足师生教学需求
在走访过程中，校领导提到的最多的一个问题就是“基础设施不足”。基础设施是学校办学的重要基础，是教学质量提升的重要支撑。在国家的扶贫下，Z乡大力新建、改建、扩建校舍，“两基”有了跨越式的发展，五所中学也不例外，然而教育基础设施仍难以满足师生教学需求。首先，校舍面积不足。尽管五所学校对校舍进行了改造、扩建，基本能够容纳在校学生，但随着义务教育的推进，教室不足的现象逐渐显露，其中一所学校腾出以前未拆除、用来堆放学校杂物的教室安置学生；一所“九年制”中学将小学生安置于新修教学楼里面，初中生在以前危房里上课。此外，五所中学中寄宿学生占到80.5%，目前在五所学校中，只有一所学校可满足学生寄宿需求，另外几所学校的学生住宿楼尚在筹建过程中。大部分学生寄宿于周边的民宿，这增加了不安全隐患的发生。其次，教师住宿条件差。在五所学校中，教师宿舍入住情况：“一般两人住一间，有些结婚并且离家近的教师三人住一间”，无浴室、无食堂。教师住宿条件较差。最后，基础教学用具短缺。在z县，几所学校的教学用具大多来源于县教育局分发、基金会赠与，只有一小部分是学校自己购买。学校财力有限的情况下限制了教学用具的更新换代。走访过程中，发现几所中学体育设施、音乐教具等严重缺乏，例如排球、棒球等体育项目基本尚未开设。一方面是缺乏专业的教师；另一方面则是学校无论在场地上，还是购买用具上都存在困难。
（三）资金不足，教育投入缺口仍然较大
资金是学校发展的根本保障。一方面，可用于学校发展的资金不足。尽管甘肃各级财政坚持财力与政策不同程度地向教育事业发展薄弱环节倾斜，可在薄弱的农村教育基础面前，中央与省财政拨款显得异常单薄。在Z乡五所中学，省财政教育支出中：小学生每生每年公用经费达到600元，中学生每生每年公用经费达到800元。“一般都是本学期才拨上学期的经费，而且拨款也很慢，有时候严重拖欠。如若遇到学校修建和维修，学生公用经费很难支撑学校周转。现在各个学校都面临资金经常短缺问题。”另一方面，社会教育经费投入较低。虽然甘肃各级财政一再想方设法拓宽教育经费来源与渠道，不断统筹教育费附加、土地出让收入以及彩票公益金等资金，持续不断地加大教育投入，但由于受到本省、市、县经济发展水平的影响，全社会教育经费支出仍然较低。因而资金不足是影响教育发展的重要因素。
二、农村基础教育建设问题产生的原因分析
（一）城乡教育二元体制影响城乡教育资源配置不均衡
城乡二元结构是我国实现社会主义现代化所面临主要差距和问题，而造成这一问题的体制根源就是城乡二元体制。[]城乡二元体制在教育公共服务领域的集中体现则是城乡教育二元体制。城乡教育二元体制是导致农村教育落后于城市的直接原因。城乡二元体制源主要包括二元行政管理体制、二元教育就业制度、二元福利保障制度、二元财政投入制度等在内的一系列社会制度体系。[2]教育制度作为社会公共服务的重要组成部分，在城乡二元体制下逐渐形成具有中国特色的城乡教育二元体制。在此教育体制下，秉持着“城市教育国家办，农村教育集体办”办学理念。城市逐渐成为优质教育资源的集中地，农村教育则不断没落，城乡教育的差距主要体现在校舍、设备、师资水平、教学质量等方面，教育资源配置严重失衡。尽管国家将基础教育均衡发展作为国家战略，致力于2020年实现城乡教育一体化，但固有城乡教育二元结构所产生的政策、思想等方面的惯性依然存在。在此背景下，导致农村基础教育面临类似于Z乡的困境。
（二）滞后的农村经济发展制约农村基础教育发展
农村经济相对于城镇经济，最显著的一个特征则是其经济结构的单一性，缺乏创新性与活力，导致农村经济发展滞后于城镇经济发展。落后的农村经济发展又制约了农村基础教育建设。一方面，落后的农村经济创造的社会财富总量比较少，政府可用于发展农村基础教育的则更少。例如，在城乡教育二元体制下，“城市教育国家办，农村教育集体办”。作为农村的Z乡，其教育主要依靠市、县。而在Z乡所在的县，农村经济发展主要依靠土地和青壮年外出务工，县域经济中可用于发展基础教育的支出占总财政收入的20%，达到600万，校均不足一万。落后的县域经济难以承担基础教育发展的责任。另一方面，落后的农村经济发展无力提供基础教育筹措资金的多元渠道。政府、市场和社会是提供基础教育服务的主体。在农村，一无大型企业，二无大型商业投资，堵塞了“以企带校”或者企业帮扶学校的渠道，使得学校只能依靠政府，加重了政府的财政负担。
（三）政府对农村基础教育服务重要性认识不足
政府是基础教育这一项基本公共服务的主要供给主体。当前城乡基础教育存在明显差距情况下，依靠市场机制这只“无形的手”是无法实现优质教育资源从城市向农村逆向流动的。[3]因此，政府成为农村基础教育的惟一提供者。一方面，受农村经济发展状况以及干部考核方式等的影响，政府不愿将不多的财政收入投入到教育这项当前收益成效不高的基础项目上；另一方面，各级政府无法准确定位自己在农村基础教育中的位置。政府尽管是基础教育的提供者，各级政府“各司其职”，努力搭建服务平台，方便社会主体为公民提供更优质的服务，并非大包大揽一切；而在现实中，政府要么全然退出教育服务，要么干涉基础教育办学主体的行为，大包大揽学校事务，抑制了社会力量协同性与办学主体基础性。
三、共享发展视阈下农村基础教育建设中政府责任
（一）培育公平共享的城乡教育发展观念，清除农村教育发展理念障碍
培育公平共享的理念是促进城乡教育均衡发展的基点。首先，政府要树立共享发展的理念。在我国，政府不仅仅是教育发展方向的指导者，也是教育服务的最大提供主体，因而政府要树立共享的教育发展理念，避免由于市场与经济作用下，城乡教育差距过分拉大。其次，社会群体要树立共享发展的理念。由于制度、经济等多元因素的影响，城乡基础教育出现较大裂缝，无法保证农村人群享受到教育发展的红利。社会群体是除了政府以外的第二大能够弥补市场失灵的群体，因此要树立共享发展的理念，承担起促进农村经济、社会以及教育发展的部分责任，以投资或是扶持的方式促进农村基础教育的发展。最后，农村要树立共享意识。农村较之城市经济发展水平较低。此外其本身在经济发展过程中，政府将有限的资金用于投资公路、工厂等获利快的基础设施，忽略了农村基础教育，忽略了经济发展的根本在于人的发展；而人的发展依靠教育这一观念。因而农村要树立共享的发展理念，清除教育发展过程中的思想障碍，在经济发展的同时带动教育的发展，促进农村基础教育水平的提升。
（二）构建公平共享的城乡教育制度体系，推进农村基础教育均衡发展
打破城乡教育二元体制是构建公平共享的城乡教育制度体系，推进城乡基础教育均衡发展，建设全民平等享有的教育机制的突破点。首先，发展规划要统一。科学规划、全面统筹不仅是发展的龙头与根据，也是城乡基础教育均衡发展的向导。要推进基础教育均衡发展，就要从根本上解决“分而治之”的历史难题，即从“全域”观念出发，将全省、市、县城乡幼儿园、中小学教育基础设施建设全部纳入城乡一体化发展规划中，并于城乡建设、产业发展全过程，做到基础教育资源规划与城乡基础设施建设同步协调发展。其次，经费投入统一。经费投入是基础教育发展的根本性保障。当前农村基础教育落后的主要因素则是二元教育投入体制，即在“优先发展城市教育”理念下，大量教育经费投入到城市基础教育中，导致农村基础教育在投入、配置等方面远远落后于城市。因此要建立统一的城乡教育经费投入机制，改变过去农村教育由集体筹资办、城市教育由国家办的局面。最后，办学条件一体化。办学条件是城乡基础教育均衡发展之基，基础失衡导致城乡基础教育产生巨大差距。针对城乡学校办学条件差距明显，农村学校远落后于城区学校这一现象，可从城乡基础教育标准化建设为突破口，实施“全域或全省统筹”的重大项目和工程，促进资源向农村地区和薄弱学校倾斜，全面改善农村办学条件。[4]
（三）完善多渠道筹措教育资金途径，提升农村基础教育投入水平
限制农村基础教育发展的根本问题是资金不足。首先，政府提供政策上的支持。为公众提供公共服务是政府的基本责任，也是基本义务。服务型政府建设的一个重要标志是公共服务无短板。农村作为基础教育服务的薄弱环节，政府可采取政策、资金等方式，加大对农村义务教育的扶持力度,使农村中小学办学条件明显改善。认真落实好新机制各项改革措施,使义务教育真正义务起来,为建设社会主义新农村提供重要的基础条件。其次，依靠中央和地方财政的支持发展农村教育。积极争取中央与省专项教育经费支持，进一步加强教育基金会工作,增强筹款力度,扩大基金,改善农村学校办学条件。最后，建立社会投资、捐资教育的激励机制。地方政府要积极宣传和引导社会、企业和公民个人出资和投资办学、捐资助学的行动,积极争取海外、港澳台地区、沿海经济发达地区、省内经济发达地区为农村捐资办学,同时积极开拓金融、信贷、教育服务、科技开发等筹措教育经费的途径，扩大学校经费来源，提升农村基础教育投入水平。
（四）加大对地方师范类院校扶持力度，培养服务农村教育的师资队伍
地方师范院校是基础教育的工作母机，对促进农村基础教育的改革和发展有义不容辞的责任，是培养农村基础教育队伍的摇篮，因而要加大对地方师范类院校的扶持力度，提高其办学质量，争取培养全面而优秀的师资队伍。[5]首先，加大对地方师范类院校的资金扶持。地方师范类院校不同于综合性大学，很难与企业携手共创利益，因而缺少必要的运转资金、多样化的运作资金以及研究农村基础教育的科研资金。在这一过程中，政府要加大对地方师范类院校的扶持力度，帮助地方院校在院校改革的浪潮中保持其特色，保证其能充分发挥自身在培养农村基础教育师资方面的优势，为农村基础教育的改革和发展做贡献。其次，搭建师范类院校学生参与农村教育的平台。地方政府可利用政策、优惠等方式吸引地方师范类院校毕业生从入学起就参与到农村教育的队伍中，例如搭建农村中学与地方师范类院校交流平台等方式，促使师范生尽早地适应农村生活，适应农村基础教学。最后，提高农村教师薪资待遇。教师是教育的灵魂。当前由于农村办学条件、教师待遇等因素，地方师范类院校毕业生不想去农村，投身于教育的浪潮中去:农村师范类毕业生通过高考跳出“农门”，不想再回农村；城市师范类毕业生难以适应农村生活，不想去农村教学。这种现象导致农村教师队伍难以注入新鲜血液，导致农村教师队伍断层等。因此，政府采取政策扶持、经济激励等方式吸引广大师范类院校毕业生到农村，提升农村教育师资水平。
作者：宋红妹 单位：中共重庆市委党校科社教研部
参考文献：
[1]厉以宁.论城乡二元体制改革[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2008(3).
[2][4]姜晓萍.构建城乡基础教育均衡发展的制度体系：以成都试验区为例[J].中国行政管理,2013(6).
[3]张旺.城乡教育一体化:教育公平的时代诉求[J].教育研究,2012(8).
[5]郭育红.地方师范院校服务于农村基础教育的现状和对策[J].山西师范大学学报（社会科学版),2015(5).
