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学龄人口变化与教育资源布局是教育事业发展所需解决的两大基本问题。党的报告提出，要优先发展教育事业，并强调要推动城乡义务教育一体化发展，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。为提前谋划“十四五”时期基础教育资源配置，本文基于杭州人口变化与基础教育资源现状，着重研究杭州各阶段学龄人口变化情况与基础教育资源供给匹配度，预判未来15年各阶段学龄人口变化趋势，提前谋划“十四五”乃至今后更长一段时期内杭州基础教育资源的调整布局，为形成更高质量、更均衡的基础教育服务体系提供决策参考。
一、“十三五”时期基础教育现状
（一）常住人口持续净流入带来学龄人口增幅显著。“十三五”以来，杭州人口递增态势显著。2019年，杭州市户籍和常住人口总量分别达到795.4万人和1036万人，常住人口增速达5.65%，较2015年上升4.23个百分点，户籍人口增速达2.75%，较2015年上升1.62个百分点。学龄人口与青年育龄人口同步增加。杭州市常住人口中0-14岁人口占比由2015年的12.12%提升至2019年的12.90%，总人数由2015年的109.3万人增长至2019年的133.7万人，增幅达22.32%。同时，近两年杭州市新增户籍迁入人口中，年龄段主要集中在18-35周岁，占比达44%以上，青年育龄人口成为户籍迁入人口的主力军，亦是未来学龄人口快速增长的主导因素之一。学前和小学教育阶段在校生数增幅明显。伴随着杭州市常住人口中0-14岁人口数量的显著增加，杭州低龄段在校生数也在同步增加，幼儿园和小学教育阶段的在校生数较多且增长显著，2013-2019年年均增速分别为3.47%和4.15%，初中阶段在校生数年均增幅为2.27%，高中阶段在校生数基本持平。
（二）常住人口区域性差异带来学龄人口分布结构不均衡。受常住人口总量和增量地区差异较大影响，各地区之间学龄人口差异性也较为显著。萧山、余杭、富阳和钱塘新区等新城区近年受土地出让量较多、外来人口净流入量较大、外籍人员随迁子女增幅较快等多因素影响，各学段在校生数总量较大，尤其是学前及小学阶段学位供需矛盾日益突出。滨江区和江干区则由于常住人口中育龄人口占比相对较大，且近年新建商品房供给较为集中，义务教育阶段入学压力有增无减。上城、下城、拱墅和西湖等优质教育资源相对集中的老城区学龄人口保持基本稳定，近年在校生数稳中略增。
（三）基础教育资源持续增长但总量仍显不足。各学段专任教师数稳步增长。“十三五”以来，杭州市基础教育各学段专任教师数逐年增长，其中小学、初中、职业高中教师增速总体呈上升态势，幼儿园教师增速有所下降，普通高中教师增速基本稳定。各学段班级数呈逐年递增趋势。“十三五”时期义务教育资源供给力度有所加大，小学和初中班级数分别增加1733个和474个。学前和小学阶段班图/任延级数增速较快，较“十二五”末分别增长16.40%和16.54%。相对于学生数的增长速度，杭州的教师数和班级数仍显不足。随着近年杭州市多所中小学陆续建成投入使用，教师扩编和招聘压力急剧增大，教师结构不合理和超编现象明显。一方面，随着高校应届毕业生教师招聘数量持续增大，义务教育阶段30岁以下青年教师比重明显上升，小学、初中30岁以下教师占比分布达29.69%、21.13%，年轻教师培养压力较大。另一方面，杭州市小学教师已超核定编制数1173人，师资队伍中合同制临聘教师数量较多，容易造成师资队伍不稳定且教育教学质量难以保证。由于班级数偏少，出现“大班额”现象。学前教育阶段，江干区、桐庐县幼儿园入园压力较大，平均班级学额分别为31.15、30.71，超过幼儿园30生/班的招生标准。义务教育阶段，各区县市均已达到教育基本现代化班额标准，西湖区、余杭区入学人数常年有增无减，小学和初中班额均在40人以上；滨江区小学入学压力近年来持续加大，班额达到41.09，为全市之最。高中阶段，萧山、余杭、富阳、钱塘新区四大新区班额位居全市前列，高中教育班额压力较大。
二、“十四五”基础教育资源缺口分析
本研究采用年龄移算法推算“十四五”期间杭州市学龄人口大致变化趋势。考虑到杭州拥江发展、数字经济第一城等战略实施以及2022年亚运会等重大事件影响，未来3-5年以青年育龄人口为主的常住人口净增态势将持续高位，由此对学龄人口短期预测数据进行小幅上调。依据《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（教师〔2013〕1号）《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（国办发〔2001〕74号）和《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定（修订）》（杭函〔2016〕105号）测算教育资源缺口情况。
（一）从学段来看，学前和小学阶段教育资源缺口明显。2015-2019年，杭州市常住人口分别增加了12.6万、17.0万、28.0万、33.8万和55.4万，至2019年底达1036万人，结合2022年亚运会等重大事件影响，按照常住人口年均30万的速度，参考人口专家咨询意见，预计到2025年，杭州市人口总量在1250万人左右。学前教育和小学阶段教育资源的供需不匹配表现得尤为明显，中长期随着学龄人口年龄递增的传导效应，初中、高中教育资源将在不同时期呈现不同程度的供需不匹配现象。学前阶段，需新建幼儿园179所，幼儿教师缺口在5000人左右。“十四五”期间，杭州幼儿园学龄人口呈增长趋势，总量峰值将在45万人左右。按2019年幼儿园承载容量估计，将有约8万的学前教育学位缺口，全市需新建幼儿园179所，幼儿教师缺口在5000人左右。小学阶段，需新建小学66所，小学教师缺口在4000人左右。“十四五”期间，杭州市小学学龄人口增速最快，总量峰值约为75万人左右，缺口将在9万个学位左右，全市需新建小学66所，小学教师资源缺口将达4000人。初中阶段，需新建初中31所，初中教师缺口超3000人。“十四五”期间，初中学龄人口总量的峰值约为32万人左右，学位缺口达6万个，需新建初中31所，初中教师资源缺口超3000人。高中（职高）阶段，需新建高中（职高）41所，高中（职高）教师缺口超5000人。“十四五”期间，高中学龄人口总量的峰值约为30万人左右，学位缺口约9.9万个，需新建高中（职高）41所，高中（职高）教师缺口超5000人。
（二）从区域来看，余杭、萧山、西湖、钱塘新区和滨江等。教育资源缺口明显上城、下城等部分主城区学龄人口基本稳定，教育资源缺口不显著。建德和淳安主要是人口净流出区域，教育资源缺口总体相对较小。余杭、萧山、西湖、钱塘新区和滨江等为人口主要净流入区域，劳动力人口不断流入带来的学龄人口增加将增大教育资源缺口，三个阶段（学前、小学和初中）的学位缺口数分别为46813、23651、29279、16101和11122个，具体见上表。
三、对策建议
（一）强化顶层设计，发挥教育布局先导作用。加快修订教育资源建设布局相关规划，各区、县（市）要加快制定教育设施建设相关规划或三年行动计划，并将教育资源纳入城乡发展总体规划。根据不同地区学龄人口的变化趋势，有侧重地开展教育资源布局。对建德、淳安等学龄人口增幅不大的地区，教育投入应主要用于改善办学条件，加强师资培训；对萧山、余杭等人口机械增长较快，学龄人口呈快速增加态势的地区，主要以新建、扩建学校为主，尽可能加大教学设施的学龄人口承载量；对上城、下城、拱墅等生源相对稳定的老城区，在土地资源有限的情况下充分利用现有教育资源进行学校的改扩建等提升工作。灵活设置百户比指标，按六城区、四大新区、西部三县市为三大区块划定范围，分别设置最低百户比指标，比如四大新区可设置最低百户比为13，并进行动态调整。尤其是针对学位需求增加较快的滨江区、钱塘新区、未来科技城等典型区块可以适当提高百户比标准至15。
（二）落实建设标准，统筹盘活教育教学资源进一步加强居住区配套学校（幼儿园）规划建设的法规制度建设，执行《杭州市政府投资项目审核控制标准》（杭建审改〔2018〕3号），建立配套学校建设的“四同步”跟踪督查机制，推动学校建设标准、建设导则的修订完善。结合杭州的国家支持社会力量发展普惠托育服务试点城市建设，鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，推进托幼一体化服务。探索发展产业园区嵌入式幼儿园相关内容，鼓励有需求有条件有积极性的园区、企业开展产业园区嵌入式幼儿园试点，充分利用存量资产，突破现有规划、招生、办园等相关政策规定，举办产业园区嵌入式幼儿园。同时，结合不同阶段学龄人口的变化趋势和高峰期，可适当进行小学和初中合建，促进中小学教师的合理流动和优化组合，统筹整合教师、教室、场地、设备等各种教育资源。
（三）加强队伍建设，完善优秀教师培养机制。探索建立教师储备库，在新学校建成投入前2-3年招聘一批优秀教师纳入全市教师储备库，并在骨干学校进行教学实践、在职培训、跟踪考核。深化完善市域内优质教育资源共建共享新模式，深入推进中小学教师“县管校聘”管理改革，继续实施县域内义务教育公办学校教师校长交流制度，平衡各级各类学校之间的教学质量差距。实施国家“教师教育振兴行动计划”，落实师范生生均拨款标准上浮50%的要求，扩大师范类院校师范专业招生规模。尤其要加大力度新增设立教师紧缺的学前教育师范专业，鼓励支持高等院校开展学前教育教师培养，改变学前教育师范毕业生少、幼儿园师资相对薄弱的困境。探索建立与杭州基础教育专业相关院校的人才培养战略合作机制，加强对基础教育专业学生的定向培养，不断输送优秀专业人才。完善教师收入分配激励机制，有效体现教师工作量和工作绩效，绩效工资分配向班主任和特殊教育教师倾斜。设立市、区（县、市）二级尊师重教奖励基金，鼓励和引导骨干企业捐资助教，营造社会各界关心支持教育发展的浓厚氛围。同时，充分考虑新型城镇化、全面二孩政策及高考改革等带来的新情况，在现有编制总量内，统筹考虑、合理核定教职工编制，采取多种形式增加教师总量。进一步探索完善市域范围内教师编制统筹配置有关政策，推进跨层级、跨区域划转教师编制改革，建立跨层级、跨区域紧密型名校集团。探索借鉴建立事业编制周转池的做法，提高编制使用效益。
（四）创新发展机制，推进公民办协调发展。发展民办教育不仅是教育事业发展的需要，也是教育质量优化的需要。引导鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务，是扩大开放发展、拓宽教育资源的必要之举。创新民办教育管理模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办各级民办教育，引导和吸收社会优质资源参与基础教育。进一步规范杭州社会力量办学，促进民办教育健康有序发展，推进公民办教育协调发展。
作者:杭州市发展和改革委员会课题组 单位:杭州市发展和改革委员会
