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一、教育政策
1.从片面的技能性培训转向全面的发展性培训
随着城市化的推进，失地农民的职业技能培训已经引起了国内的重视和关注，学者的研究主要涉及职业技能培训的必要性、培训内容与体系设置等。实践中，各地政府在城乡统筹发展中积极开展了失地农民职业技能培训项目以促进他们再就业。调查表明，失地农民职业技能培训的预期效果并未达到预期目标。如：2004年，浙江省遂昌县为了推进失地农民再就业确保他们的可持续生计，举办了电动缝纫技术职业技能培训班，但是由于培训内容比较片面失地农民的参与规模较小；失地农民参与培训项目积极性不高，从而导致培训效果低下的案例同样发生在杭州市余杭区东湖街道、西湖区三墩镇等地。通过对浙江各地的调研，笔者发现现行失地农民培训缺乏针对性。要提高培训效果，必须根据失地农民的特征和需求，调整现有失地农民的职业技能培训项目并构建教育培训体系，从追求以提高技能性培训目标转向以追求全面发展的培训目标。全面发展性培训项目至少应包含补偿性、职业技能及创业等培训内容。
由于受社会资源和教育程度的限制，失地农民逐渐形成其独有的特征，与其他群体相比，他们在语言表达、阅读能力、认知情感、社会交往等方面均存在着能力相对不足或缺陷，造成这些能力不足的根本原因是受制于社会和文化背景以及不利的社会地位而失去的受教育机会。因此，补偿性培训内容宜侧重于基础知识培训，集中在提升其语言表达、社会交际、城市适应、法律及宏观政治经济知识普及等方面。通过对失地农民的基础知识补偿性培训，将会最大程度地消除和弥补其“文化上的欠缺”和社会关系网络的排斥，从而为下一步失地农民的职业技能和创业技能培训奠定基础性作用。当前，各地政府对失地农民的职业技能培训已有较多实践，并积累了一定的培训经验。但实践中，补偿性培训并没有积极开展，导致单一的职业技能培训效果不佳。根据失地农民的特征，如果先对他们进行补偿性培训，那么后期开展的职业技能培训效果将会显著提高。由于小农生产的相对独立性，农民在长期的农业生产中缺乏团队合作等经历，导致其纪律性和组织性较为缺乏。因此，在失地农民的技能培训中不可忽视职业道德和职业素养的教育，这是提升其工作发展潜力、提高经济收益、改善人际关系和消除社会排斥的心理驱动力。
在就业工作中，处于社会底层的失地农民往往被视为职业技能缺乏者，容易被社会各界忽视其就业和创业的积极性。因此，失地农民很少能够享受政府部门及社会组织提供的创业培训及后续服务。然而，创业培训却是提升失地农民可持续发展能力的关键性措施之一。国际劳工组织(ILO)倡导的SYB(StartYourBusiness)培训等经验表明，创业培训主要包括创业引导培训、创业技能培训以及创业计划培训三个方面。在失地农民创业培训中，创业引导培训以培养失地农民的创业意识为目标。根据失地农民独有的特点，笔者认为艰苦创业意识、风险创业意识、合作创业意识应成为创业引导培训的主要内容。失地农民创业技能培训应侧重于创业实践能力的培养，应包括培养行业技术和经营管理技能两方面的能力。失地农民的创业计划培训通过为他们理清创业整体思路、明确创业各个阶段的关键任务，形成各具特色的创业计划书，从而提升失地农民整体创业成功机率。
2.引导各类高校关注失地农民培训
目前，开展失地农民培训的机构主要是各类农广校或其他社会性培训机构。作为国家教育体系中的重要组成部分—高校在失地农民培训方面则鲜有涉及。可能有人认为高校主要是培养全日制学生，所以无暇兼顾成人培训。但是我国高校至少有四个职能：一是培养高级专门人才；二是开展科学研究；三是从事社会服务；四是文化传承。因此，从理论上看成人培训是高校社会服务的内容之一。实践中，很多高校也在大力开展成人培训和继续教育。这些培训往往都是大师班、总裁班，很少看到针对社会底层，特别是农民以及失地农民的培训。当社会面临困难之时，问题不在于大学要不要关心社会上的问题，而是如何尽职尽责地去帮助解决社会上的问题。目前，失地农民教育培训效果不佳，高校有义务、有必要参与失地农民的培训，从而让这些失地农民由“劳动型”转向“技能型”，增强其在劳动力市场上的竞争力。激励高校开展失地农民教育培训，首先要转变传统培训理念，发挥高校真正服务社会的价值，将优质教育资源用于社会弱势群体的能力培养上，而不是目前广泛开展的大师班、总裁班培训。要让大学精神、人文理念在关注民生中得以传承，而不在追名逐利中丧失，除了高校的自我反省，还需要教育部门出台政策引导。教育部门可行的引导政策包括采取相关经济措施补偿高校开展失地农民培训的相关支出、设立失地农民培训项目给予资金支持、对民生问题的贡献度纳入高校领导班子的考核范围等。
二、金融和税收政策
失地农民教育培训机构的举办主体可以由政府设立，也可由非营利组织设立，甚至还可由私人设立。私人设立的培训机构是对前两类机构的延续补充，能够进一步完善教育培训体系，通过建立政府、私人、非营利机构相互合作的培训网络平台将有助于提高失地农民教育培训的效果。私人设立的培训机构不同于政府培训机构和非营利组织设立的培训机构，它以追求利润为导向。因此，要鼓励更多私人教育培训机构的建立，就要降低此类机构的总体成本，比如设立成本和日常运行成本等。通过一系列相关政策加以引导和融资优惠，可以降低私人培训机构的培训成本，提升私人培训机构设立意愿的同时，也利于更多的失地农民参与其中。反之，若缺乏相应的政策引导和资金支持，将使得失地农民承担的培训费上涨，这无疑会在失地农民面前筑起一道不可逾越的“经济门槛”。税收政策虽然作为一个外生变量，但是可以通过政策的杠杆效应发挥扶持失地农民的效用最大化。建议对失地农民培训建立税收优惠的认证制度，首先从政策上给予明确规定，其次确认失地农民的身份问题，便于税务部分对减免税资格的认定。从税收内容来分析，这主要是包括哪些项目可以在税前列支，哪些不可税前列支。当
然税前列支的多少直接会影响到税前的应纳税所得额，从而进一步影响应纳所得税。增加私人培训机构的税收扣除范围，比如相关成本费用允许在税法上也予以扣除，部分收入予以减计，在一定年限内予以减免等等。把相关税收优惠方式包括免税、减税、加计扣除、加速折旧、减计收入、税额抵免等充分运用到失地农民教育培训实践中，以减少私人培训机构的税收项目，从而降低税收成本。从税率角度来分析：一是加大税收优惠的扣除比例，给予一定的税收返还奖励；二是降低机构总体适用的所得税税率，可将失地农民教育培训机构列入重点扶持的对象或者是小型微利企业，使其享受较低的税率，从而减轻总体的税收负担，间接地提高收入、增加利润。因此，要吸引、鼓励私人企业积极参与设立失地农民教育培训机构，提供失地农民教育培训服务，国家必须出台相关的税收优惠政策以支持私人培训机构，降低其税收成本，减轻其整体负担，同时降低失地农民面对的“经济门槛”，从而通过税收政策来减少税收支出，增加利润，既符合私人机构对利益的追求，又有利于社会公共事业的发展。
除了上述税收政策外，还可从金融层面促进失地农民培训，也就是从培训机构融资成本角度来扶持。对于私人机构而言，融资难是目前最大的困难之一，这不仅体现在可融资来源数量少，而且还在于融资成本高，这无疑会对培训机构的设立产生重大影响。因此，要实行对失地农民培训的金融支持，应该以政策性金融支持为主，辅之以农村合作金融支持，并鼓励商业金融参与，使参与金融单位呈现丰富化和多样化，加大机构可融资金的来源。同时鼓励中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用合作社等金融机构为失地农民培训事业发放低息贷款或降低贷款门槛和放宽贷款条件，为培训提供资金支持，从而达到降低融资成本的效果。为了有效发挥政策性银行在失地农民培训事业中应有的作用，建议尽快为政策性金融制定专门的财政预算和立法，向有政策性金融业务的机构提供贴息资金。这既能保证其稳定的资金来源，又能通过一定的财政补贴引导社会资金流向失地农民培训等公共事业。其实施可由政府委托政策性金融机构办理与失地农民培训相关的贷款业务，财政部门根据政府委托的业务给予定额补贴。总之，对设立教育培训机构而言，税收和金融政策的保障，是失地农民教育培训必不可少的政策保障，需要建立配套的财税支持和金融支持，以满足发展教育培训的需要，鼓励私人培训机构的设立。
三、财政和土地政策
在当前失地农民的教育培训实践中，主要由地方政府以财政专项及培训学费拨款等形式为失地农民提供培训经费，培训经费是开展失地农民创业培训的基础条件。分税制改革后我国各地政府财政资源较为紧张，往往依靠土地财政来补充。而以土地出让金为基础的土地财政，从长期看是不可持续的，比如目前很多地方政府就遇到土地财政风险。因此，依靠财政专项形式支付失地农民培训经费不仅极为有限，而且难以持续，无法从根本上解决失地农民教育培训的经费问题。事实上，由财政全部负担失地农民教育培训经费对于处于发展中的地区并不现实。
笔者认为，可辅助构建政策支持体系，通过立法和政策设立支持失地农民教育培训基金。失地农民教育培训基金的主要来源可由中央政府和地方政府的部分财政拨款、培训基金运营收入以及慈善机构捐赠等获取，但是对失地农民的教育培训既任务重，又难度大，简单依靠财政拨款和捐赠收入不足以维持运转，还可从征地过程中产生的土地补偿费、安置补助费以及土地转用后的增值收益中提取（比如提取2.5%），具体比例可参照《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）中关于“一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5%提取，列入成本开支”的规定。从土地增值收益中提取一定比例用于教育培训，主要的依据是“涨价归公”思想。土地增值是由于社会整体经济发展和特殊的地理位置所导致的，并非是由于部分人员实现的，因此大部分的增值收益应该由全体社会成员共同分享。然而在实践过程中，大部分的土地增值收益主要被开发商以及政府机构所获取，真正落实到失地农民的部分十分有限，这样的分配模式不符合社会的公平和正义原则。因此，将土地非农化产生的增值收益作为失地农民教育培训基金的主要来源之一，显然具有一定的理论依据和实践基础。
此外，失地农民教育培训能否顺利实现的另一关键要点是教育培训基金能否高效运营和保值增值。借鉴智利等国家的成功经验，将失地农民教育培训基金交由专门机构运营和管理，并引入竞争机制。同时，可以采用多样化的投资方式，来实现失地农民教育培训基金顺利地保值和增值，比如进行实物投资、股票投资、外汇投资、期权交易以及各种抵押贷款、债券等。但是伴随着投资方式多样化和收益的增加，面临的投资风险也会加大，需要进行投资风险管理。投资风险管理可以依靠信托公司及其聘用的投资顾问公司和投资机构来完成，通过信托公司可以评估投资市场上各种投资工具的风险和收益，确定最为合理的投资组合和投资组合比例，以确保严密监控风险，并适时调整投资组合，以达到在管理风险最小的情况下实现收益的最大化。
同时，成效良好的基金运营必须使基金管理机构与经营机构分开，前者负责对后者的监管，后者负责基金的筹集和投资运营等。毕竟教育培训基金涉及到的是无数失地农民的利益和社会公共事业的发展，不同于一般的商业基金活动，对此要进行严格有效的监管，健全监管机制，加强监管力度。可以通过建立该领域的法律法规体系，进行财务公开并结合信用和绩效评级制度，以及严格的经济处罚制度。对于专门的经营机构可以是私营机构也可以是银行和非银行金融机构，前提是符合严密的监督管理机制。培训管理部门可以县级为单位设立，根据基金不同资金来源，分别建立不同的账户，待条件成熟时，进一步发展全国联营失地农民教育培训基金，从而促进基金的保值增值以确保未来有足够的支付能力。
四、结论
随着失地农民群体的不断壮大，社会各界将逐渐关注这一处于社会底层群体的未来生存和发展问题。但是由于失地农民群体本身的知识和技能的缺陷，无法快速适应脱离土地后的城市生活，加上劳动力市场竞争的日益激烈化，对失地农民进行教育培训将成为刻不容缓的重大事项。政府除了在完善补偿机制和社会保障体系外，还应该积极为失地农民自主创业和再择业创建服务平台，加大对失地农民培训的资本投入，建立和不断完善教育培训体系，形成政府、市场和农民三方协调一致的教育合力，以培养出适合现代社会生产和发展的新型失地农民，从而解决他们的长远生计和发展问题。
对失地农民开展教育培训，要有相应政策体系予以支持，从政府角度出发，通过教育政策、税收金融政策、财政与土地政策构建的政策支持体系，全方位支持失地农民的教育培训，提高他们的就业能力，激发创业潜能，达到培训的预期效果，进而提高失地农民的发展能力和参与市场竞争能力。要实现失地农民的可持续生计，除了提高他们的能力外，还需要创造更多的就业、创业机会。这就要求地方政府从微观上建立多层次的公益性服务载体，为失地农民及时提供多种就业和创业信息；简化失地农民申请营业执照手续，放宽失地农民信贷条件，降低门槛，扶持和保障失地农民发展经营。
作者：鲍海君 单位：浙江财经大学城乡规划与管理学院