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【摘要】世纪之初我国开始了对教师教育的全新探索，教师教育政策无疑是其中的热点和核心问题。在新的历史时期，本文以政策文本为视角，分析教师在培养、任用、研修三个不同阶段的政策特征并提出了未来教师教育政策研究应该加强政策文本分析和关注政策评估研究的建议。
教师教育政策是教育政策的重要组成部分。从层次上看，教育政策可以分为教育基本政策和教育具体政策两类。教师教育政策属于教育具体政策，是党和国家根据教育基本政策为解决教师教育问题而制定的具体政策法规的总和。2018年是教师教育政策的创新期，国家先后印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》以及《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》以加强教师队伍的质量建设。教师教育政策研究有利于为我国教师教育发展提供方向上的引领。有学者认为，“教师教育学”知识体系应有三大组成要素，即“培养”“任用”“研修”，三者是教师专业发展必要的基石并且相互连贯、不可分割。“培养”在很大程度上决定了初任教师专业化水平更是奠定教师专业发展的根基；“任用”衔接着教师的“培养”和“研修”，以制度形式决定了教师职业对优秀人才的吸引力和教师队伍的整体素质、结构、容量及稳定性；“研修”是教师入职后的继续学习历程，是教师专业发展中最为重要的组成部分。[2]进一步推进我国教师队伍建设的质量，有必要从这三个方面对教师教育政策进行研究与审视。
一、教师培养政策的演进
1.教师培养“免费—收费—公费”的政策变迁
我国师范教育制度肇始于1904年颁布的《奏定学堂章程》，其中规定师范生学习的费用由政府免费提供，但学生“需自行出具亲供甘结，言明毕业后勉力从事教职，确尽报效国家之义务”；“毕业生有不尽教育职事之义务或因事撤销教员凭照者，当酌令缴还在学时所给学费以示惩罚。”此后，由于教育财政紧张以及人们对教育和教师地位认识的变化等因素，教师的培养在不同时期历经了“免费-收费-公费”的多次政策变迁。1922-1931年国家停止了对师范生的支助，1997-2006年间教师教育学费制度开始从部分收费向全额收费调整。对教师教育优惠与扶持政策的弱化致使师范生生源质量和教师职业的吸引力逐渐下降，师范院校教师教育的优势和特色无法凸显，为了扭转师院校办学特色被弱化的局面，国务院、教育部等国家相关部门于2007年5月出台《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》师范生免费教育政策得以重新回归历史舞台。在中国特色社会进入新时代之际，为了在全社会形成尊师重教的浓厚氛围，吸引优秀人才从教，2018年8月10日国务院办公厅印发并实施《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》在六所教育部直属师范大学对今年9月新入学的师范生实行由中央财政承担其在校期间的学费和住宿费并提供相应生活补助的培养管理制度，使师范生享有最优质的教育资源。社会环境和国内主要矛盾变化以及制度自身存在的不足是教师教育收费制度调整的推动因素。从教师培养“免费-收费-公费”的政策变迁来看，教师教育公费制度的实施不是历史的偶然，而是国家基于现实考量对尊师重教的社会期望作出的政策反应和对建设高素质专业化创新型教师队伍目标的落实。
2.教师教育培养目标从“合格”至“卓越”的政策转变
教师教育培养的价值目标取向由合格走向卓越。首先，教师教育办学层次逐步提升，建国前我国的教师教育体系主要以初、中级师范教育为主，建国之后我国建立了中专、大专、本科的三级师范教育体制。2004年3月，国务院批转了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》指出要“改革教师教育模式，将教师教育逐步纳入高等教育体系，构建以师范大学和其他高水平大学为先导，专科、本科、研究生三个层次协调发展的教师教育体系。”教师教育学历层次结构历经了由早期的二级师范向三级师范过渡到如今的旧三级向新三级师范过渡。教师学历的整体提高正是教师培养目标从“合格”向“卓越”看齐的体现。其次国家对教师的关注从数量的扩张到质量的提升。改革开放时期一切政策以恢复和发展国民经济为根本目的，1978年教育部颁布了《关于加强和发展师范教育的意见》提出“办好师范教育以配合各项经济事业和社会事业的发展。采取强有力的措施，扩大和加快各级各类教育事业发展的规模和速度。”[5]进而在1985年中共中央颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》其中也强调：“建立一支有足够数量、合格而稳定的师资队伍是实行义务教育、提高基础教育水平的根本大计。”这一时期教师培养的目标以数量充足，质量合格为原则。随着教师数量扩张基本满足了基础教育的需要，教师教育的目标逐渐由数量的补充转向质量的提高，国家制定和完善了促进教师质量提升的政策，如1986年《关于加强和发展师范教育的意见》明确提出要积极推行教育和教学改革，不断提高师范教育培养质量。1995年教育部颁布了《教师资格条例》明确了教师从事教育事业所要具备的资格和能力，2011年12月《中小学教师专业标准》颁布从专业理念与师德、专业知识和专业能力三个维度对教师的专业化提出要求。2014年9月《教育部关于实施卓越教师培训计划的意见》将目标定位为“培养一大批师德高尚、专业基础扎实、教育教学能力和自我发展能力突出的高素质专业化中小学教师”。2018年8月颁布的《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》完善了公费师范生不合格的退出机制，提出培养优秀中小学教师工作成效是衡量部属师范大学办学水平的关键指标。一系列教师教育政策的颁布体现了国家和社会对教师的期望早已由从前的“合格”教师转变为如今的“卓越”教师。
3.教师教育培养体系从一元封闭向多元开放的政策转变
从1904《奏定学堂章程》创办师范教育至20世纪90年代之前我国师资培养主要的特征是贯彻实行以师范院校培养师资的封闭型师范教育制度。20世纪90年代末，我国的教师教育培养体系开始从一元封闭向多元开放转变。1999年6月中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出：“调整师范学校的层次和布局，鼓励综合性高等学校参与培养、培训中小学教师工作，探索在有条件的综合性高等学校中试办师范学院”。自此，开放共通的教师教育格局初显端倪。随后国家接连出台相关政策推动多元开放教师教育体系的建立，先是2001年5月颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定：“完善以现有师范院校为主体，其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系。”紧接着在2004年3月国务院批转了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》明确提出“全面推动教师教育创新，构建灵活开放的教师教育体系”的总体目标。教师教育培养政策的演进和发展，打破了原有教师培养体系孤立封闭的壁垒，使我国多元开放的教师教育体系最终得以确立。
二、教师任用与就业制度的演进
传统的教师任用方式与师范生培养的收费制度紧密相连。20世纪80年代末以前，高等师范院校的学生基本实行免费教育。建国后相当长的一段时间，我国教师任用采取任命制，即教育行政部门和组织人事部门根据学校情况和师范毕业生规模，编制用人计划，按行政区域将师范毕业生向学校委派，教育部门对师范院校的毕业生实行优生优分，好的学生一般派往大中城市好的学校，边远艰苦地区则实行行政指令性计划安排。[1]建国后由于我国劳动人口数量庞大加之其文化程度较低，提高劳动人民教育文化水平的任务十分艰巨同时为适应国内计划经济环境的需要，急需一大批教师来推动国家建设和教育事业的发展，这一时期教师任用的特点主要是国家按计划经济的手段安排师范生就业。1993年随着社会主义市场经济体制的建立和劳动制度的改革，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》规定非义务教育阶段教育按培养成本收取一定比例的费用，成为高校就业制度改革从市场经济体制跨入自主择业阶段的重要标志。此后，一些省市开始向师范生收取部分费用，师范生收费制度开始从部分收费向全额收费调整，与之相对应，师范生毕业后的择业不受限制，可自主选择。2007-2017年师范生免费教育在六所部属师范院校试点，国家对师范生采取履约任教，先双选后安置的就业政策，同时规定师范生毕业后须从事中小学教育十年以上并到农村义务教育学校服务两年。免费师范生可先在生源地所属省进行双向选择，若双选不成功，省教育厅再通过特岗计划、农村教师发展计划等安排就业。自2007年师范生免费教育政策回归以来，免费师范生就业义务捆绑的规定屡遭诟病，一些学者认为回生源地义务从教十年的期限对于正处于人生转型阶段的师范生而言时间过长，就业自由度受限并且用四年的免费教育换取十年以上履约从教的义务分配是否平衡合理？针对上述问题2018年颁布的《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》（以下简称《办法》）对师范生就业政策作出了更合理的改进，如在履约年限上将师范生毕业后到中小学任教十年以上，必须在农村任教两年的义务期限调整为到中小学任教六年，农村任教一年。《办法》同时规定：“建立公费师范生专项招聘政策，通过双向选择等方式切实为每位毕业的公费师范生落实任教岗位。因特殊原因不能回生源所在省份任教的应届毕业可申请跨省就业，经所在学校、生源所在省份和接收省份省级教育行政部门审核同意后，按有关规定程序办理跨省就业手续。”对师范生就业作出了更灵活的制度安排。根据以上分析可以看出，教师任用和就业制度的演进与我国教育面临的现状联系在一起。建国后一段时间，新中国百废待兴，教师任命制在一定程度上有利于师资队伍的稳定供给，保证了全国基础教育的适度平衡发展。后来由于招生制度的改革，一方面高校扩招使高等教育的成本不断扩大，另一方面高校毕业生的数量与日俱增，免费师范生教育过渡为收费，教师任用制度也逐步实行双向选择，自主择业，使毕业生就业走向市场化。21世纪基于实现国家“教育优先发展”战略的重大实践以及对免费师范生政策的实施现状分析，国家改进和完善了师范生的就业机制，合理调整服务期限，放宽了就业限制。
三、教师研修政策的演进
教师研修包括入职培训和在职进修，它与职前培养相契合构成了教师教育一体化的三个不同阶段，是教师专业发展不可或缺的部分。建设一支高素质专业化创新型教师队伍，除了提高教师职前培养水平，优化办学模式外，还应大力改革和完善教师研修政策。近年来在教师专业化和终身教育理念的影响下，国家对教师从学校走向工作岗位的胜任力与适应性以及教师任职后的专业发展日益重视。20世纪80年代以前，国家需要大量的教师服务于中小学基础教育，但当时的现状是教师队伍学历层次普遍偏低。1980年，全国中小学教师845万人，其中，初中教师中达到大专毕业学历的人数约占10%，小学教师中达到高中、中师毕业程度的人数约占47%。鉴于此，针对教师培训工作，教育部先后下达《关于举办小学教师轮训班的指示》《关于加强中等学校在职教师业余进修的指示》等一系列文件都将教师研修的重心放在教师学历补偿问题上。90年代至21世纪初，伴随着我国基础教育的改革与发展，教师研修政策开始走向制度化的轨道，在这一阶段，教师岗前培训问题开始受到关注，并且国家开始有意识地将中小学教师在职培训的重点逐步转移到继续教育上来，中小学教师继续教育制度不断强化与完善。1994年《关于开展小学新教师试用期培训的意见》明确了培训对象为新分配到小学任教的中等师范学校、其他中等学校以上层次学校的毕业生，同时，对小学新教师在试用期阶段的培训目标、要求、时间及考核方式等内容，都做了详细而具体的规定。90年代中后期国家陆续颁发了《关于开展小学教师继续教育的意见》和《中小学教师继续教育规定》明确了中小学教师继续教育的含义、任务及培训的内容，形成了中小学教师培训的制度性框架。21世纪，受教师专业化思潮的冲击，教师改革与研修工作围绕提升教师专业化方向展开，2010年7月，国家颁布《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》这是我国进入21世纪之后的第一个教育规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。其中要求“提高教师业务水平，完善培养培训体系，优化教师队伍结构，提高教师专业水平和教学能力。”这一时期，为提高中小学教师尤其是农村教师的专业成长，2010年启动了中小学教师“国培计划”计划，拓宽了教师专业发展的路径。我国的教师教育研修政策的演进可以大致分为学历补偿型培训、制度化教师培训和专业化教师培训三个发展阶段。教师研修的第一个阶段重视外部条件的达成，第二个阶段发展重视教师研修的规范化，第三个阶段由外部条件的满足发展为内部能力的提升，走向了教师研修的内涵式发展阶段。
四、未来教师教育政策研究的建议
1.加强教师教育政策文本的研究
教师教育政策的建设是一个对自身不断进行扬弃的过程，它总是根据一定社会环境和教师队伍的状况不断变革和调整政策方案，因此，对政策文本研究是了解教师教育发展方向的手段。当前我国对教师教育政策的研究还主要集中在政策发展史、政策价值分析、政策认知等方面，对政策文本分析的研究较少。加强政策文本的研究一方面可以丰富教师教育研究的科研视角，另一方面也可以增进研究者对教育政策实施过程、政策环境和影响政策实施因素的关注与认识。
2.关注教师教育政策评估研究
教师教育政策评估是评估主体依据评估标准来对教师教育政策目标实现程度进行价值判断的过程。2018年是教师队伍建设备受关注的一年，特别是国家教育部于8月10日颁布的《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》使师范生的教育政策再度更新，此次《办法》提出“将地方制度探索师范生公费教育正式纳入国家制度体系并逐步健全”，可以预见对2018年师范生公费政策实施的跟踪问效及地方院校实施公费师范生教育路径的成果及问题进行评估是今后教师教育政策研究的重点和关键点。
【参考文献】
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作者:冉娅雪 何鑫 单位:西华师范大学