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摘要:供给侧结构性改革提出的“解放全要素生产力”中的人力资本要素最为重要，而教育是人力资本的主要配置渠道。可以说改革的思路同样可以指导与解决高等教育发展的问题与矛盾。一些发达国家如美国、日本、英国、德国等已经通过对高等教育供给端的改革获得了新的生机，虽然这些国家的改革与我国供给侧结构性改革的叫法不同，但手段基本是相似的。文章通过对这些国家改革经验进行总结，为我国高等教育供给侧结构性改革提供一些借鉴与启示。
一、高等教育供给侧结构性改革的内涵与背景
2015年11月，在中央财经工作领导小组第十一次会议报告上，要求在扩大社会总需求的前提下，重点加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。供给侧结构性改革，主要是指改革原有“需求侧”的被动供给与无效供给的不足，通过制度供给，推动增量改革带动存量调整，在改革制度结构、产业结构、优化产权的基础上，平衡政府与市场的关系，减少低效或无效供给，通过调整供给结构、推进体制机制改革等。高等教育供给侧结构性改革的基本内涵可以归纳为:从提高高等教育的质量出发，用改革的方法推进结构调整，提高制度供给的效率与质量，减少低效供给，提高高等教育供给结构对需求变化的适应性和灵活性，促进高等教育的可持续发展。以供给侧改革为主线的结构性调整、经济增长方式的转变满足人民群众希望接受优质教育资源的强烈需求。根据当前经济社会发展的需要，尤其是经济新常态的形势下，加强高等教育的内涵建设，把高质量的、普惠性的、均衡的教育发展好，为我们经济社会发展做出更大的贡献。国外发达国家高等教育供给侧结构性改革的发起主要源于以下三个方面:第一，全球竞争态势的加剧深感危机。二战后，美国将高等教育的发展作为一项国家战略，开始干预教育的发展。《国防教育法》《国家在危机中———教育改革势在必行》以及新世纪后的《美国教育改革与国家安全》《回应世界之挑战:为21世纪而加强教育》等一些法案与报告的出台都是美国面对高等教育的问题与全球的激烈竞争而采取的做法。欧洲一体化进程在政治、经济等领域虽然取得令人瞩目的成就，但是欧盟各国纷繁复杂的学位制度、参差不齐的质量标准，极大地影响了欧洲整体教育质量的提升，限制了国与国之间的教育国际化进程，阻碍了欧洲经济的发展与大劳动力市场的建立。日本、韩国等亚洲国家也在高等教育的封闭性、与非国际化等问题上备受质疑，被各方指责为“大学在知识的创造中没有提出任何能从根本上有效地提高生产力与竞争力的方法”，教授们被指责为“效率低下并试图掩盖缺点的群体”［2］。第二，经济危机对高等教育的冲击。21世纪初，面临全球的经济危机，政府财政税收减少，对高等教育的财政支出不足。日本文部科学省划拨给国立大学的办学经费减少6%。2010年夏季的一份报告称，未来3年文部科学省将再削减10%的预算，这对日本高等教育来说将面临一个前所未有的经济危机。意大利等欧洲国家的政府也宣布在2011－2022年将减少5%－10%的高等教育财政投入。由于经济危机引发的高等教育供给不足也是各国供给侧结构性改革直接诱因。第三，国内政党理念的促进。美国与保守党两个党派不同的党派意志有力地推动了高等教育供给侧结构性改革。代表的克林顿总统上台后不久即颁布《2000年目标:美国教育法》，将美国的教育战略上升为国家意志。而后，小布什在当政期间采取新保守主义理念，使美国低收入家庭学生和少数族裔学生的高等教育入学机会下降，造成学生群体的不满。奥巴马在上台伊始就提出许多促进高等教育质量提高与公平发展的改革举措。日本在结束“五五年体制”后，出现多党执政的局面。日本高等教育改革呼声高涨，迫使政治人物不得不思考是否该顺应民意做出一些改变，精简机构、裁撤冗员、提高效率等举措成为日本高等教育领域的重要改革。总之，教育质量下降、国际竞争加剧、政府财力不足、教育国家化程度不高、政党力图通过教育改革赢得民心等，都是世界各国进行供给侧结构性改革的主要原因。
二、高等教育供给侧结构性改革的国际经验与特点
1．从调整高等教育结构出发提高供给效率
高等教育系统的结构布局是否合理，直接影响高等教育供给效率及其教育功能的发挥。尽管多数国家高等教育发展的社会背景不同、历史长短不一、办学目标多样、培养人才的方式有别，但其供给侧结构性改革首要的是通过调整结构来提高教育资源供给效率，主要表现在以下四个方面:第一，清除低效供给，合理整合高等教育资源。20世纪90年代，日本通过“远山计划”将耗资巨大、运行机制僵化、办学效益不高的一些国立大学进行重组与合并。改革没有政府的直接干预，而是由国立大学自主选择合并对象，对自身的选择负责。改革后，日本原来近百所的国立大学减少近三分之一，这一做法不仅提高了大学的办学活力，还大大减轻了政府的财政压力。第二，实行优势互通，提高供给效率。欧洲博洛尼亚进程亦是整合高等教育、调整高等教育供给结构的典型案例。如推行“博洛尼亚宣言”签约国共同设计的、全面介绍学业课程的解释性文件，即毕业证书补充说明(DiplomaSupp1ement)，旨在提高学业水平国际透明度以及欧洲通用的可比性学位证明。再如，学分转换系统(ECTS)、教育联合学位制度(jointdegrees)［3］都是欧洲调整高等结构、提高供给效率的举措。此外，德国高等教育的优势互通还体现在大学与相关专业的研究机构合并，以实现教学与科研互联互通。如慕尼黑大学合并了在20世纪中叶成立的欧洲著名的经济信息研究所，该所依旧相对独立，在慕尼黑大学开设了大量的课程，这一做法使慕尼黑大学的教学质量与研究水平上了一个新的台阶。德国历史最悠久的工科院校卡尔斯鲁厄大学(KIT)通过合并以粒子物理研究见长的卡尔斯鲁厄研究中心希望可以帮助该校与麻省理工学院等世界一流大学相抗衡［4］。第三，鼓励私立大学发展，与公立大学并举。美国、日本、韩国、印度等国家都鼓励私人投资高等教育，其私立高等教育比重都达到30%以上，其中，日本对创办私立学校的有关人士提供资助与低息贷款，同时为选择私立大学的家长减免税收，其私立高等教育比重已经达到60%以上。韩国私立高等教育的比例超过70%，远远超过公立学校的比重［5］。在一些阿拉伯国家，政府鼓励本国私立大学与欧美大学合作，实行跨境联盟。第四，分层办学，保持其发展的多样性。德国高等教育供给特色主要体现在将大学分为七个不同层级的办学类型［6］，通过各个层级之间的资源互补，既保证了大学免于“同质化”的倾向，又避免了高校之间的恶性竞争，提升了整个高等教育资源配置效率。
2．从供给需求着手提高办学质量
立足需求的针对性供给是世界各国在高等教育供给改革的经验之一。第一，迎合当地经济发展需求，力求教育投资的多元化。如美国社区学院产教合作(CommunityCollege－IndustryPartnerships，简称CCIPs)制度［7］。这种制度主要指学校根据当地企业、商会、行业协会或个人的需要提供人才，同时获得对方贡献的资金、设备等达到企业发展的目的。第二，面向全球，满足受教育者的多样化需求。英国开放大学、美国的虚拟大学、日本的短期大学的设立是为了满足不同阶层、不同年龄及社会背景群体的教育需要。开放大学在以高质量著称的同时，自成立以来始终秉承促进“教育机会均等与社会公正”的价值观，尤其是对弱势群体与处境不利群体提供均等入学机会，并提供补偿拨款或减免学费。此外，日本还提出“建设30所世界高水平大学计划”简称“G30计划”，并将这些大学作为日本高等教育国际化的中心来引领整个日本社会的国际化，这些大学计划在2020年接收30万的外国留学生。第三，多元化的高等教育筹资。政府拨款不断下降、经济危机此起彼伏、高等教育自身资源消耗巨大等原因导致的资金短缺是各国高等教育供给不足的直接问题。目前，世界各国大学除了争取政府拨款、购买债券、寻求社会捐赠等方式以外，还拓展了其他的筹资方式。如美国南卡罗来纳州、佛罗里达州等地区已经通过教育彩票筹集大量基金用于学校建设以及科研经费及奖学金资助。另外，以美国大学为代表的举办大型体育赛事募款，以加拿大高校为代表的房地产信托及资产证券化投资，都是国外高校为增强供给而选择的筹资方式。
3．以制度供给立足带动高等教育创新
供给侧结构性改革的核心是制度供给，目的是创新。通过制度供给推动高等教育创新是世界各国的主要手段。改革大致分为以下三类:一是变更结构供给模式。这类模式是把制度理解为一种结构，变更其内部的要素如规则、任务、时间、人员等，通过调整结构中的要素来推动创新。代表案例有美国的马里兰大学和英国的华威大学。例如，马里兰大学旨在改变学科结构提出《未来十年发展规划》，为促进本科学生的创新能力，把培养能力与学科发展紧密联系起来，建立了如全球环境变化、纳米生物科技、语言、文化与认知等大批的交叉学科。华威大学2010年启动了“知识中心”(Knowl-edgecenter)，通过整理五大交叉学科的最新研究成果呈现给学生，帮助学生敏锐地嗅到前沿信息，启发学生的创新意识。再如，哈佛大学首推的“弹性选课制”和“学分制”，规定学生可以跨专业、跨学院甚至跨学校选课，学生只要修满学分，不受时间和空间条件的限制都可以拿到学位。这种制度极大地激发学生学习的兴趣、动力以及创造力。二是政府主导的供给模式。该模式包括政策法案的推动以及专项资金的扶持。如政策法案方面，日本政府在21世纪初专门出台了助推高等教育创新的法案《第二次科学技术基本计划》，法案中明确提出“争取用未来50年的时间培养30名诺贝尔奖获得者”［8］。三是利益关联模式。该模式旨在调动和引导大学组织外的社会资本参与，使其作为大学创新的加速器。例如，芬兰国家技术局(TEKES)的企业资助项目明确规定，企业要想获得资助，必须寻找大学或研究机构作为合作伙伴，才能得到资助，同时大学或科研机构想获得更多的资助也要与企业合作［9］。再如，哈佛大学艾略特校长提出的培养学生具有“全球视野”与“公民意识”的校企合作机制，促进自然科学成果的快速孵化，为人类发展做出贡献。日本文部科学省提出的《为了以大学为起点的经济活性化的构造改革计划》，明确提出创新大学与创新企业的互助制度。
三、启示
1．发动政府与市场的“双引擎”效力推动供给效率提升
比较国外的改革经验，我们可以发现清除低效供给、整合优质供给、公立与私立并行发展等举措为其高等教育供给效率的提升提供保障。相比之下，我国高等教育的供给效率依旧不高，表现为投入与产出效益不高、自身资源配置低效、教育的接受者满意度不足等。针对上述现象，许多教育改革人士以及学者也都提出大学应该“办出特色、分层办学、分类发展”等实施办法，但改革的效果并不明显。究其根源是我国大学依旧没有处理好与政府、市场的关系，而这恰恰是供给侧结构性改革的核心环节。在与政府的关系方面，我国的高等教育结构目前是政府与大学博弈的产物。大学与政府的博弈是一种“非零和”博弈、不对等的博弈，政府对资源的控制使其掌握了更多的主动权，大学被动地迎合导致其发展的“错位”与“趋同”。如果高校得到政府的“护身符”，就会争取到更多的资源。我们的高等教育看似是满足社会的需要，实际上是迎合政府的需要，是一种低效的供给。与市场而言，它并不是慈善机构，不能满足教育市场中对公平的需要。不是所有的大学都能以同样的价值来满足市场对它们的交易需要，它的唯一原则是等价交换。因此，市场只是关照了少数名牌高校，并没有给多数大学带来更多利益。这种由市场引发的大学之间的差异也导致高等结构的严重失衡。因此，在借鉴国外已有的经验并结合中国现实的基础上，笔者认为，若想提高供给效率，必须改变政府独大的局面，采用政府与市场的双引擎共同发力。一是政府对资源配置的主导地位虽然不可动摇，但是可以做出政策性的战略调整，如在区域分布上，应通过建立区域教育财政补偿扶持制度与捐赠税收优惠政策来打破中西部地区教育的结构性失衡现状。在对失衡的结构性资源配比的同时，应加强分类指导与评价，侧重与社会经济需求深度融合。在层次分类上，应进一步调整本专科教育比例，加大对高等职业教育的扶持，扩大应用型、技能型人才的培养规模。在办学形式方面，应鼓励多元主体办学，如支持民办高等教育发展与终身教育的推行。二是引入市场机制。如通过引入第三方机构对高校所提供的同类专业进行评估，并向社会公开，根据市场的选择进行优胜劣汰。此外，还应鼓励建立专门人才市场供需信号的机构，减少高校专业的设立与淘汰的周期。总之，要通过体制和机制的变革建构多元、和谐、共融且可选择的供给结构，通过协调政府、市场与大学的关系，提升高等教育的整体功能。
2．立足需求构建多元化的高等教育供给渠道
与其他行业的供给侧结构性改革相比，高等教育的供给侧结构性改革有其自身的特殊性。随着经济社会的发展以及终身教育的理念不断深入，我国居民教育消费层次呈现出多样态特征。在高等教育大众化的背景下，我国民众对高等教育的需求从“有学上”转向“上好学”。因此，高质量的教育服务才是未来大学必然之选，多元化的优质教育供给势在必行。参考欧美发达国家供给侧结构性改革的相关经验，我国可以从以下两个层面着手:第一，扩大高等教育的供给渠道。其他国家的高等教育的失败经验表明，必须引入市场竞争机制吸收社会资本，构建起合理的教育多元化供给制度。同时，应鼓励各大学采取营销式引资战略，根据自身的特点以及优势进行市场定位，在历史、学科和专业优势、区位优势及校园文化等方面准确定位捐赠市场，才能选择独特营销策略以争取有限资源。如行业学校可以针对自身专业与某一行业的内在联系，与潜在目标建立合作关系，发挥学校专业优势和影响力，吸引行业内部捐赠。地方高校则可以强调自己对地方建设的推动作用，发挥在地方的影响力，争取地方政府、企业以及祖籍本地的海外华人的支持等。总之，多主体分担教育成本是提高教育质量的必要途径，是满足市场需求的内在要求，是缓解财政压力的必然之举。第二，增强民办教育的办学活力，增强其公益属性导向。根据国际经验，在公办教育财政供给不足的情况下，民办教育是教育资源补给与缓解资源压力的优选。重视发挥民办教育的“鲶鱼效应”，通过民办教育供给的改革与创新推动教育系统的整体发展。此外，政府应根据不同民办高校公益性程度的强弱，给予不同程度的财政拨款或专项资金扶持，对公益性较低的营利性民办高校采取保底线的基本补贴，政府通过购买教育服务与委托培训等形式拨款。对满足人民多元化的教育需求的民办高校应给予鼓励与扶持，如学生奖学金、教师科研经费等。总之，要通过竞争机制培育一批优质大学，淘汰落后高校，形成竞争有序、和谐共生的高等教育生态圈。
3．建立有利于高校创新能力发挥的制度体系
供给侧结构性改革的实质是创新。高等教育供给侧结构性改革的实质是通过机制体制的变革，使其成为创新人才的培育所、经济发展的助推器、科技转化的智囊团。目前，我国高校创新能力不足，其根本的原因是我们对高等教育创新能力提升的改革一直采用的是“修补”方式，而制度供给始终不足。2011年，虽然国家为解决创新能力不足问题提出“高等学校创新能力提升计划”，但自启动以来，相关的配套制度一直缺失，无法满足现实问题的需要。供给侧结构性改革，首先是制度供给而非产品供给［10］。制度供给需要考虑总体性，而现实的制度设计与供给似乎正好相反，呈现出单一化、碎片化、去实践化的特征。此外，制度的供给不能与需求衔接得天衣无缝，它在多数情况下具有一定的滞后性与不对称性。在现实中，高等教育的行政主管部门与其所管理对象的信息量并不对称，虽然其是制度的制定者，但又游离于制度的场域之外，缺乏解决问题的一手资料。一些制度的制定过于依赖制定者的偏好，他们往往是“没有乐谱的即兴演奏家”，所制定的制度是低效甚至无效的。因此，在供给侧结构性改革精神的指导下，政府应逐渐加强有助于高等教育创新的配套制度供给，如筹资制度、成果转化与评估制度、产权制度等。同时，也应鼓励大学自身进行制度创新，为自身创新能力培养与塑造设计内部的相关制度如组织制度、财务制度、人事制度、风险防控制度、评价与考核制度等，推动高校形成有利于其创新能力发挥的制度系统。
作者:于东超 单位:哈尔滨师范大学
