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［摘要］
农村经济社会发展需要高等教育的支持，然而城乡二元体制的存在造成高等教育城乡发展失衡，主要表现在：高校分布结构城乡失衡、大学生就业人数城乡失衡、高校服务社会城乡失衡。为此，建议按GDP和人口比重，在经济发展突出的县或镇建立一批具有办学优势的应用型高校；实行定向招生、定向培养和定向就业的政策，为农村社会培养“下得去、留得住、用得上”的高级人才；合理调控专业和课程设置，通过制度推动高校服务农村，让农民享受到科教兴农的实惠。
［关键词］
城乡二元体制是在特殊历史条件下形成的具有中国特色的一种制度安排。在城乡二元结构体制下，我国长期实行着城乡分治的规划编制和管理模式，由此产生城乡脱节、重城市轻农村、城乡发展差距扩大等问题。城乡一体化发展是指将城市与农村作为一个有机整体来统一规划，统筹城乡间经济、社会、文化等方面的发展，打破城乡间长期分割的二元发展模式，逐步缩小城乡间的差距，构建并维护城乡间的良性互动机制，最终实现城乡的互惠互利与共同发展。尽管“十二五”规划实施以来，我国各省、市（区）在城乡统筹发展上取得了显著成就，但仍普遍存在许多问题，主要表现在：城乡经济失衡仍比较突出，差距仍在扩大；城乡区域发展非均衡性严重，区域一体化和均衡发展难度大；城乡公共资源分配失衡，社会文化发展不和谐。高等教育进入大众化阶段后，高等学校的一项重要职能就是为地方经济社会发展服务。改革开放30年来，我国高校为城市的现代化建设做出了巨大贡献，但由于城乡二元体制的存在，高校服务农村经济社会发展的作用极为有限。农村的农业现代化、工业化与城镇化建设迫切需要大量的高级专门人才和科技咨询服务，因此，高等教育应致力于促进城乡一体化发展。
一、高等教育城乡发展失衡的现状
当前，高等教育城乡发展失衡主要集中表现在高校分布结构、大学生就业和高校社会职能方面。高校分布结构城乡发展失衡主要表现为：高等学校集中分布在地级市以上的行政区域，高校数量与经济和人口总量不相匹配。大学生就业城乡发展失衡主要表现为：农村大学生毕业后大多留在城市，在农村工作的大学生也难以长期扎根，农村高级人才入不敷出。高校社会职能城乡发展失衡主要表现为：高校在教学和科研服务方面重城市而轻农村，服务农村的意识淡薄，与农村基层政府缺乏沟通，与农村社会缺乏联系。深入认识高等教育城乡发展失衡存在的重点问题，有助于我们有的放矢地进行改革。因此，接下来我们将就这些问题分别进行阐述。
1.高校城乡分布不均衡，与城乡经济社会发展不相适应。
中国农村的发展需要通过农业现代化、工业化和城镇化来实现，这就需要大量高素质人才和科学技术。高等教育具有服务社会的重要功能，然而，高校分布结构的不平衡制约了农村经济社会的发展，导致城乡差距逐渐拉大。当前我国各省的高等教育资源集中在省会和副省会城市，在地级市则比较分散，在县级市（含）以下则较为稀少。一些省份的部分地级市没有高等学校，全国一半以上的县级市没有高等学校。在中国，县镇既是农村经济、政治和文化的中心，也是承接城乡一体化发展的桥梁，经济强县强镇往往能带动周边农村的发展。如果县镇的发展缺乏高等教育的支持，城镇文明很难向农村渗透。虽然高校集中于省会城市可以获得较多的资源支持，分享大城市经济发展的成果，但一旦集聚过度，超过了当地经济发展的需要，又会造成资源的闲置和浪费。从理论上讲，高等教育的分布应与区域经济发展和人口的数量相匹配，但现实情况是，省会城市的高校比重远远高于GDP和人口的比重，而地级市（含）以下的情况却恰恰相反。全国县域经济占全国GDP的55.15%，人口占全国的70.9%，而高校数量只占全国的8%，其规模已远远不能满足当地经济社会发展的需要。
2.大学生就业体制不完善，农村发展缺乏高级人才。
30多年来，我国城乡子女在高等教育入学机会的数量和质量方面的差异一直在缩小。城乡子女在入学机会数量上的差异到2010年已基本消失，质量上的差异主要体现在优质高等教育的入学机会上，但整体呈现逐渐缩小的态势。也就是说，除了全国重点高校外，农村学生在高等教育的入学机会上是相对公平的，这是高等教育大众化所带来的福利。越来越多的农村学生接受了高等教育，但他们毕业后大都选择留在城市，很少再回到农村发展，不管是农学专业还是非农学专业学生皆是如此。据麦可思研究最新调查显示，农村大学生更多集中在中小城市就业。在农村就业的大学生中，具有农学背景的仅占4%。农村大学生首选在城市就业，造成农村精英人力资本大量外流，不利于农村社会的发展进步。虽然国家实施了大学生志愿服务西部计划、“三支一扶”政策、大学生村官选拔制度和重点高校招收农村学生专项计划等政策，但这些服务群体远不能满足农村经济社会发展的需要。此外，大学生到农村就业缺乏长效机制。很多参加定向分配计划的大学生到农村只是为了今后回城工作做准备，很难长期扎根农村，为农村建设服务。
3.高校未充分履行其社会职能，不能切实服务于农村社会发展。
高校的社会职能包括培养人才、发展科学与直接为社会服务。然而长期以来，高校的社会职能主要体现在为城市服务方面，为农村服务的目标逐渐被边缘化。在专业设置方面，高校普遍存在重视热门专业、轻视农林专业的现象。在高等教育大众化时代，生源竞争成为许多高校的主要工作目标。然而，大部分学生缺乏为农村发展服务的意愿，对与农村经济社会发展相关的专业存在偏见，与农村发展相关的农林等专业一向被社会认为是冷门专业。高校为了生源竞争，竞相开设热门专业并扩大招生规模，减少冷门专业并缩小招生人数也成为一种常态。高校在专业设置上的盲目性脱离了农村发展的实际需要，严重影响了我国新农村建设的人才培养。在课程设置方面，在对地市高校的调查中发现：有43%的课程管理者和教师根本没有“新农村建设课程”的概念，认为这是农林院校及其学科专业考虑的问题，与地市高校的课程建设没有关系；有55%的课程管理者和教师认为在专业课程体系中“不开设”或“可开可不开”与新农村建设相关的课程。从所调查的地市高校的校本课程研发和开设的实际情况看，面向新农村建设研发和开设的课程仅占校本课程总量的0.5%。除了农林等专业外，其他各专业课程体系中与新农村建设有关的课程设置或课程内容几乎没有。在科研方面，我国高校的农业科技转化率只有10%～20%，而发达国家高校的农业科技转化率可达60%～80%。由于高校农业科技转化率低，不仅消耗了大量人力、物力、财力，还将科技成果束之高阁。在直接为社会服务方面，长期以来高校都将教学和科研作为中心任务来抓，而服务社会特别是服务农村社会的意识较为薄弱。国家对高校办学水平的评估，主要是评价其人才培养水平以及办学条件等学校内部的因素。而高校与社会的结合，高校对社会对农村经济的影响和贡献，则没有或很少纳入国家对高校的评估体系。在高校教师职称评审条例和绩效考核指标中，服务三农的工作没有得到应有的重视。由于地域和制度的原因，长期以来农村与高校之间缺乏沟通。很多农村地区对高校的职能不了解，对高校服务的内容不熟悉，当地政府也不善于将农村发展的需要反馈给高校。尽管有些高校完全有条件、有能力为农村发展提供服务，但由于高校与农村社会之间信息不对称，没能使它们发挥应有的作用。综上所述，不管是国家对高校的分布结构、对大学生的就业政策，还是高校自身的社会职能，都缺乏服务农村经济社会的考虑。长此以往，势必加大城乡二元结构的分化，不利于社会主义新农村建设和城乡一体化发展。如何调整高校分布结构，使高等教育资源在城乡保持平衡；如何改革大学招生、培养和就业体制，为农村发展培养“下得去、留得住、用得上”的高级人才；如何改革高校评估和教师评价体制，充分发挥高校的社会职能，促进高校与农村社会的沟通与合作，成为当前迫切需要解决的问题。
二、对高等教育城乡一体化发展的改革建议
1.按GDP和人口比重，在经济发展突出的县或镇建立一批具有办学优势的应用型高校。
按GDP和人口比重来设计高校分布结构，不仅体现了高校为地方经济服务的职能，也遵循了当代国际通行的惯例。比如，美国的州级和郡级区域的高校数、在校生人数与当地的GDP、人口都呈现高度的正相关，其高校数量和在校生人数所占全国比例与当地的GDP、人口所占全国比例基本一致。而我国的地级市（含）以下的高校数量和在校生人数在全国的比重远远低于当地GDP和人口在全国的比重。显然，我国的一些地级市、经济强县和强镇需要新建一批地方性高校，为地方经济社会发展培养应用型人才。由于资源的限制，当前建校重点应放在地级市还是经济发展突出的县或镇呢？近年来的大学毕业生就业调查显示，越来越多的毕业生选择在中小城市就业。也就是说，集中于大中城市的高校已经在为中小城市（以地级市为主）的发展培养人才，而且地级市本身就有一些地方性高校，两股高教资源基本可以满足当地经济社会发展的需要。然而，全国的一些经济强县或强镇，特别是拥有国家级经济开发区的县和镇却鲜有高校进驻，尤其缺乏具有办学优势的公办院校。县和镇是承接中心城市和农村地区发展的重要桥梁，容易接受中心城市的辐射作用，可以带动周边农村的发展。要缩小城乡差距，应大力发展这些对农村地区具有较强拉动作用的经济强县或强镇。此外，针对县和镇的办学成本和生活费用较低的情况，政府和公办高校可以通过收取较低学费的办法吸引农村贫困家庭的学生就读，降低其教育成本和负担，使更多的农村子女能够公平享有接受高等教育的权利。暂且不论这些农村学生毕业后是否留在当地工作，在经济发展突出、人口相对集中的县或镇新建高校对提高农村人口的整体素质也有着极大的好处。因此，全国新建高校的重点应放在经济发展突出、人口相对集中的县或镇。当前，先行进入这些区域开展办学活动的基本是民办高校，有些还是初次办学的民办高校，他们的办学条件和办学能力堪忧。一种兼顾办学数量与质量的较好办法是将过度集中于大中城市的高校资源重新分配到这里，这样既可以解决大中城市高等教育资源过度竞争、闲置浪费的问题，又可以充分发挥大中城市高校在教学和科研方面的优势，真正带动农村社会的发展。这些具有办学优势的高校可以通过建立分校的方法，将适合农村经济社会发展的院系、学科专业和专业人才等资源向分校进行转移。从国外建校经验看，具有办学优势的高校在不同地区建立分校已成为加快高等教育资源合理分布的较好选择。创办于1868年的美国加利福尼亚大学，考虑到加州地域辽阔、城市分布比较分散、学校对较远地区的影响有限的情况，在此后若干年里先后在不同地区设立了10个分校，包括伯克利分校、戴维斯分校、尔湾分校、洛杉矶分校、美熹德分校、河滨分校、圣塔芭芭拉分校、圣克鲁斯分校、圣地亚哥分校、旧金山分校。这些分校建成后不久，就成为推动当地经济社会发展的重要力量。
2.实行定向招生、定向培养和定向就业的政策，为农村社会培养“下得去、留得住、用得上”的高级人才。
不管是位于大中城市的高校，还是位于中小城市的高校，如果培养的人才毕业后大部分流向其他地区，那么将很难实现推动当地经济社会发展的目标。当前，大学毕业生到农村就业出现“下不去、留不住、用不上”的情况，有主客观的原因。首先，农村的工作、生活条件差，工资待遇低；其次，不好解决婚恋问题、子女就读问题、父母赡养问题等；最后，大学生不了解农村就业的人事政策，普遍担心服务期后的去留问题等。大学生在农村就业期间离职的主要原因是无法接受农村的现实，与之前的设想存在较大差距；部分大学生把到农村就业作为升迁的跳板。大学生到农村后无用武之地的主要原因是对农村社会不了解，所学专业知识不适应农村发展需要，无法给农民带来实惠。大学毕业生有权利追求自己理想的人生目标，但是，如果我们给予了大学生一些他们原本没有的待遇，那么他们就应该履行相应的义务，否则就要承担违约责任。实行定向招生、定向培养和定向就业政策，就是一种有效解决大学毕业生“下不去、留不住与用不上”的方法。农村的学前与基础教育与城市存在差距，这种差距直接影响到农村学生的高考分数和入学机会。在农村，家庭经济环境较好的学生也渴望上大学，可往往因为分数不达标而与大学失之交臂。如果我们通过降低录取分数让这些学生能够上大学，并要求他们毕业后回乡服务一定的期限，相信很多学生都愿意接受。针对部分分数达标但因家庭贫困上不起大学的学生，可以根据家庭贫困等级为他们提供奖助学金，并要求他们毕业后回乡履行服务义务，相信大部分学生家庭也会接受。虽然这两种措施是可行的，但当前这两种交换机制还没有被有效应用起来。很多享受了降分录取和奖助学金利益的大学生毕业后选择留在城市发展，而从小养育他们的故土却依旧贫穷落后，这显然有违国家要求扩招农村大学生的初衷。实行定向招生政策，要有配套的培养计划。针对毕业后要为农村的政府、企事业单位工作的学生，制订的定向培养计划应该围绕学生未来的工作岗位、工作环境而定。用人单位有责任向高校提出岗位要求，高校也有义务对用人单位的需求展开调研，并根据调研结果制订培养方案。通过磋商后，双方修改培养方案，最终达成一致意见。高校在定向招生计划前，要将培养方案进行公告，让学生在选择未来的就业方向时做好自己的心理定位。既然是定向培养，用人单位除了协助完成培养方案制订外，还需要参与学生的培养活动。比如，用人单位需要派出专业人员开展实训课程的教学，用人单位需要与高校共同完成学生的就业指导，有能力的单位还可以开设一些专业或选修课程并承担教学任务，用人单位还需要为学生提供顶岗实习的机会，并主要负责学生在实习期间的工作指导与考核工作等。与定向招生配套使用的还有定向就业政策。定向就业不是指包分配工作，而要实行择优录用，并要求学生履行一定的服务期。这样做的目的是让学生在报考和学习阶段消除松懈和依赖心理，能够努力完成培养计划并成为用人单位满意的人才。对于享受降分录取和奖助学金的学生来说，如果不能完成培养计划，就不能拿到毕业证书而只能拿到结业证书，获取的奖助补贴还要按期退还。学生完成培养计划只是达到了用人单位的基本要求，如果在工作期间连续两年考核不通过，按定向招生和就业协议，用人单位有权与学生解除劳动关系，并将由其保管的毕业证书退还学校实行注销处理。学生在服务期间应享受与用人单位其他职工同等的福利待遇，受到劳动法律的保护。如果因用人单位违反相关法律或协议而损害学生的权益，学生也可以依照相关法律和协议解除与用人单位的劳动关系并要求赔偿。定向招生、定向培养和定向就业的政策并不需要长期一贯施行，根据学生的就业情况对政策做出相应的调整和变动是比较灵活有效的方法。比如，当城乡差距逐渐缩小，不属于定向招生的大学毕业生也持续主动进入农村就业时，我们就应该考虑减少定向招生的名额，直至完全取消定向招、培、就的政策。
3.合理调控专业和课程设置，运用制度推动高校服务农村，让农民享有科教兴农的实惠。
建设社会主义新农村，发展优质、高效农业，扩大农业产业化经营需要各种各样的农村实用人才，主要包括种植、养殖、农产品加工等农业生产能手和农民技术人员、农村经纪人、乡村医生、企业经营人才和农村管理人员等。为了培养农村实用人才，高校需要设置相应的专业和课程。由于社会对农村普遍存在偏见，大部分学生都不愿意报考涉农专业。许多高校迫于招生任务、生源收入和办学成本的压力，不得不缩减或撤销原来的涉农专业，转而扩大或新设一些热门专业。这样就造成高校在招生专业上的恶性竞争、大学生的结构性失业和社会资源的浪费。所以，教育行政部门有必要对专业选择和专业设置的非理性行为进行合理调控。首先，对于社会对涉农专业的偏见，教育行政部门应该通过媒体大力宣传科教兴农的伟大成就和新农村的巨大变化，向考生和家长介绍涉农专业的就业前景，及时向社会公布各专业的市场供求数据，引导人们形成对涉农专业的正确认识和预期。其次，对于社会盲目选择专业的行为，教育行政部门可以通过行政或经济的手段加以调控，比如，在提高热门专业的录取分数的同时降低冷门专业的录取分数；在提高热门专业学费标准的同时降低冷门专业的学费标准，对于国家或地方急需的专业还要给予学生一定的补贴，在奖、勤、助、贷政策上向选学该专业的学生给予倾斜和照顾；鼓励和支持高校将涉农专业和课程开设在距离农村社会较近的分校区，与农村经济社会发展需要保持紧密联系。高等教育直接服务于农村，包含两方面的内容：一是高校的先进科技成果直接推广运用于农村；二是高校的智力直接服务农村。当前我国高校普遍缺乏对农村发展需要的了解，教师缺乏服务农村的动力，农业科技转化率较低，没有真正担负起农村科技推广的职责。究其原因，表面看是由于高校缺乏服务农村的动力，实质是制度不完善。首先，国家对高校办学水平的评估主要是评价其教学科研水平以及办学条件等学校内部因素。而高校与社会的结合，高校对社会特别是对农村经济的影响和贡献则完全没有或很少纳入国家对高校的评估体系。其次，由于组织结构设计上缺乏横向联系的考虑，高校与基层政府之间的沟通与合作机制不完善，造成农村社会对高校服务的需求不足，高校的科研和推广项目很难与农村社会发展结合起来。再次，我国高校直接服务农村缺乏制度上的保障，相关职责被分割，教学、科研和推广活动不能有机结合。比如，现行的体制是农学院以教学任务为主，农科院负责科学研究，推广站主管农业推广。其弊端是教学和科研活动脱离农村社会的实际需要，推广活动得不到人才和科技成果的支持。最后，教师的评聘制度缺乏服务社会特别是农村社会的硬性指标，教师的社会活动没有得到明确的方向指导，教师的教学、科研和服务社会活动没有得到有机结合。教学型教师和研究型教师很多，而服务社会型教师却很少。因此，第一，政府应从制度上明确高校服务社会特别是农村社会的职责，并给予政策和资金支持，在高校的评估和排名活动中要求增加服务社会特别是农村社会的评价指标，并吸纳服务对象参与评估活动。第二，建立高校与基层政府横向联系的机制。比如制定对口帮扶的政策，要求高校主动了解农村社会发展的需求，通过向农村提供相应的教学、科研与服务活动支持农村社会的发展，让农民切身体验到科教兴农的实惠。同时，基层政府也要加强政策宣传力度，提高农民对高校服务社会职能的认识，使农民能主动向高校提出教育和科技上的需求并反馈实际应用的成效。第三，政府应通过制定政策帮助高校建立教学、科研和推广三位一体的发展体系，实行整合资源统一管理，提高教研成果的转化率，增加高校服务农村社会的效益。第四，在高校教师的聘用、职称评定与绩效考核等活动中增加服务社会特别是农村社会的硬性指标，通过宣传教育提高教师服务农村社会的意识，为教师提供服务农村的相关培训和到农村开展调研、教学和推广的机会，并给予一定的资金支持。当前，中国城乡发展失衡的问题普遍存在于经济、政治、文化、卫生和教育等领域，在高等教育发展方面尤为明显。然而长期以来，这个问题没有得到应有的重视，以至于城乡差距逐渐拉大，城乡二元体制的局面没有得到根本改变。教育具有促进经济社会发展的功能，高等教育更是直接助力当地经济发展的引擎。城乡一体化发展需要高等教育的配合与支持。针对高校城乡分布不均衡的问题，我们需要根据当地GDP和人口占全国的比重，在经济发展突出的县镇建立一批具有办学优势的应用型高校，为农村社会发展培养高层次人才。针对农村人才流失的问题，我们需要在高等教育阶段实行定向农村招生、定向农村培养和定向农村就业的政策，为农村社会切实培养“下得去、留得住、用得上”的高级人才。针对高校服务农村不到位的问题，我们需要运用政策工具推动高校涉农专业和课程的建设，拉近高校与农村的沟通距离，提高高校教师服务农村社会的意识，鼓励和驱动高校教师为农村建设提供教学和科研支持，让农民切身体验到科教兴农的实惠。只有切实解决了高等教育城乡发展失衡的问题，才能从根本上改善农村社会发展长期滞后城市的问题，有望实现我国城乡一体化发展的格局。
作者：李松 单位：广西工商职业技术学院
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