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【摘要】
吉利博图•凯珀脑（GilibertoCapano）着眼于政府在塑造高等教育治理模式中的核心角色，以目标与手段为经纬构建了四种高等教育治理模式，即等级制模式、程序性模式、间接监管模式、自治模式。近年来，程序性模式在一些国家已经废止，高等教育治理模式明显地转向间接治理模式并呈现融合的趋势。
【关键词】
等级制模式；程序性模式；间接监管模式；自治模式
20世纪90年代以来，随着高等教育改革的不断深入，高等教育治理模式正在经历一些重要的变革。传统的模式越来越难以适应变化了的高等教育，新的治理模式不断涌现。吉利博图•凯珀脑（GilibertoCapano）在前人研究的基础上，以目标和手段为经纬，构建了一个新的分析框架，试图对高等教育治理问题给出新的阐释。
一、高等教育治理模式变迁中政府角色的强化
1978年，克拉克（Clark）最早提出了高等教育的两种治理模式，即政府控制模式和市场调节模式。时至今日，克拉克提出的高等教育治理模式已经暴露出一定的局限，传统治理模式不得不改变。一百多年前，大学从未面对如此大的压力，需要急剧地变革其传统的治理模式。近来，全球竞争要求持续不断地提升人力资本的质量，要求找到新技术，支持经济发展。在此背景下，政府对高等教育表现出极大的兴趣，要求高等教育系统有效地回应社会需求与公众利益。与此同时，政府用于投资高等教育的资源有限，需要提高高等教育系统的治理效益。这种环境和财政压力的不可避免的结果是改变传统的治理模式。这种治理模式的变革最初可追溯到20世纪80年代，尤其是在英国和荷兰。在过去的十多年里，英国大学的治理、领导及管理模式的变革出现了加速的趋势［1］。实际上，西方各国政府从20世纪90年代都开始了对高等教育的系统性干预，但在不同的时间，干预的程度会有所不同。在欧洲大陆，各国政府通过改革高等教育治理模式，调整了院校的内部治理结构。高等教育传统治理模式的一些基本特点已被近来的政府重新设计，政府强化了它们监管高等教育的角色。政府继续统治着高等教育，没有丧失任何政策制定权力，只不过改变了其监管高等教育的方式而已。高等教育治理持续向着不明的、完全相反的方向变化着。在有些国家，院校自治程度增加，而在另一些国家，院校自治却出现了下降。一些国家在朝着更大的分权方向发展，而另一些国家则在坚持着集权管制。更值得玩味的是近二十多年来，瑞典的高等教育治理模式从国家行政模式到市场模式又回到了国家行政模式［2］。在挪威，事前规制向事后控制的转变强化了政府对高等教育的控制。吉利博图•凯珀脑（GilibertoCapano）认为，理解高等教育治理模式及其变化的内在逻辑需要聚焦政府角色的变化，区分治理与政府这两个不同的概念。治理指的是政策主体联手解决集中性问题和政策制定过程被监督的可能性方式。政府是高等教育治理的主体，其角色随具体的背景和治理结构而变。在不同的治理模式中，政府扮演不同的角色。政府是治理中多变的核心要素，而不是对立性或外在性因素。彼德•马森（PeterMaassen）也认为，在国家的高等教育治理模式中，应该慎重考虑政府的角色及其重要性。政府通过监控系统在不断强化其形塑高等教育的角色，促使高等教育满足国家的政策目标。像在其他公共领域一样，政府在不断强化其管控与监视角色，甚至驾驭并控制了科研活动。政府对高等教育施加的压力在持续增加，它通过向公共资金提供者施压来达到广泛的政策目标，比如削减成本、提高质量或确保社会公平。政府在高校的身份、内部结构、治理群体、责任领域、决策程序及行动范围等方面作出原则性规定，使高校成为治理规范，更具责任感和反应性的机构。比如，政府能够通过对市场的调控决定一个国家高等教育市场化的程度。在许多欧洲国家，教师由政府而不是大学管理，或至少政府能够影响到学术职业。近来，高等教育治理出现了等级的强化和权力向中央政府的集中。欧洲各国政府从未像今天这样关注高等教育。政府在以一种更加自信的方式积极干预高等教育，不管是中央政府、区域性政府还是地方政府都倾向于干预高等教育治理。政府拥有难以回避的权力界定治理是什么或可能是什么，它具有潜在的权力颠覆决策过程。当政府在高等教育中的角色不可避免的时候，当政府主导着设计现行的治理模式的时候，它在考虑所追求的政策目标以及通过何种手段实现这些目标时，可以通过赋予其他政策主体程度不等的自由来形塑高等教育治理模式。正如艾文•弗雷（EwanFerlie）等人所指出的，以往政府的角色是确保高等教育的自治，其对于高等教育的干预受到限制。而今政府在高等教育中的角色已经被重新界定，政府正在努力更加积极地塑造高等教育［3］。没有一个国家的政府打算放弃它驾驭高等教育的责任，政府正在变得越来越卷入制订高等教育的目标和职能［4］。高等教育已经偏离了传统的自治。
二、基于目标与手段分类的高等教育治理模式
在高等教育领域，政府决定将提高参与频率作为一个系统的目标，然后决定采用严格的规章制度或财政刺激去实现这一目标，而且政府总是主导着院校差异是否是一个系统性的追求目标，若此又该如何去达到这一目标，是通过规章制度还是竞争性机制。政府通过整合战略目标与手段设计高等教育治理模式，建立实现这些战略目标的政策工具。吉利博图•凯珀脑（GilibertoCa－pano）着眼于政府在塑造高等教育治理模式中的核心角色，基于政府确立高等教育治理目标与采用治理手段的水平构建了四种高等教育治理模式［5］。等级制治理和程序性治理代表了两种传统的治理模式，其中政府扮演着轴心的命令与控制角色。在这两种治理模式里，政府的直接角色严重束缚了大学作为法团行动的能力。
1．等级制模式
在等级制模式（hierarchicalmode）里，政府的命令与控制战略覆盖了高等教育的治理目标与治理手段，通过这些详细的指导精确地确立那些可以追求的目标以及实现目标的手段。政府是一个绝对的核心，它直接协调政策制定的各个方面。等级制治理模式代表了政府向大学强加其治理目标和治理手段的主宰角色，大学拥有非常有限的程序性或实质性自治，资金分配完全由政府掌控，很少或没有质量评估。与这种治理模式类似的有：卡耐基高等教育委员会1973年提出的公共控制模式（publiccon－trol）；克拉克（Clark）1978年提出的政府控制模式（fullstateadministration）；克拉克1983年提出的官僚模式（bureaucratic）、政治模式（politi－cal）；尼夫（Neave）1984年提出的命令导向的治理模式（demand－led）；胡纳（Hüfner）1984年提出的高度集权的治理模式（highlycentralized）；卡里和菲舍（CurryandFischer）1986年提出的国家控制模式（state－controlled）［6］；玛瑞安娜•鲍尔（MarianneBauer）和贝瑞特•阿斯克林（BeritAskling）1999年提出的贝纳的社会主义模式（Bernal’ssocialistmodel）［7］；彼得•斯科特（PeterScott）2001年提出的政治指派模式（polit－icalpatronage）、国家官僚模式（statebureaucra－cy）［8］。
2．程序性模式
在程序性模式（proceduralmode）里，治理主体可以自由选择其目标。不过，为了追求这些目标，他们必须遵守由公共机构公布、控制并强制实施的程序性规章制度。这一模式的常见治理主体是中央管理人员，而这常常赋予了一些最重要的利益群体特殊的权力，如学术行会和学术人员。在程序性模式中，政府向大学强加严格的程序性规章，但是给大学留下了实质性自治，即大学能够做它们想做的，但必须遵守中央政府出台的程序性规章。比如在欧洲大陆国家，政府要求大学遵守中央有关学术人员招聘与晋升、学生学费、课程等的规章。程序性模式和等级制模式有所重叠。尽管在这两种形式的政府直接干预中其工作逻辑存在实质性差异，但等级制模式从程序性模式的政策工具里有所吸收。程序性模式为自下而上的实质性决策留下了空间，它赋予了大学里的学术寡头选择学术事务内容的自由。这种自由在等级制模式里是相当有限的，因为等级制模式对于决策的性质有实质性的限制。程序性模式契合伯顿•克拉克（BurtonClark）1983年所界定的欧洲大陆模式，类似于1999年迪特麦•布朗（DietmarBraun）提出的官僚模式（bureaucraticmode）、公司化模式（corporatemode）［9］。间接监管模式和自治模式代表了政府非直接影响的两种模式。这两种模式一般以相当的院校自治和系统的院校绩效评估为特征。政府有意回避了行政权力的直接介入。在具体的学术事务上，政府不会也没有想过要去撼动学术的尊严和权力。政府明白，“自治的价值在于保持机构活力，外界太过直接的问责，将导致大学把握潜在机会的效率大幅下降”［10］。然而，这两种模式之间也存在一些实质性差异。
3．间接监管模式
在间接监管模式（steeringatadistancemode）中，政府对于追求一些集中性目标有强烈的意愿。不过，政府还是给政策主体留下了足够的自由选择达到这些目标的手段。政府也会设计某些特别的政策鼓励政策主体与中央政府的目标保持一致，比如增加学生数、投资应用性研究。在这种治理模式中，政府不扮演直接的角色，政策协调由一套复杂的规章保障，常常由公共机构代表出面。在不同国家，政府的监管模式（steeringpatterns）有相当的变化，以反映其不同的倾向性、路径依赖及地方化的改革路径［11］。政府尽量不通过直接的命令影响学校的行为，而是通过运用一些软规则，如提供财政刺激和绩效评价。政府现在不得不通过合同、联盟、伙伴关系与说服进行监管。中央政府扮演着一种更有影响力但非直接的角色。有时，为了重新设计院校的内部治理机构，依据国家制度和传统，政府可能会直接干预。该治理模式认为，政府与高校以一种负责任的方式行动。政府应该明确它们的高等教育目标、鼓励和限制的性质，在规划自己的行动时，大学需要考虑政府的诉求。大学应该以一种理性的方式建立自身的机构战略，也就是努力找到政府投入、自身内部资源及社会经济环境之间最佳的平衡点。
4．自治模式
在自治模式（self－governancemode）中，政府放开几乎所有的政策领域。部门协调的基本准绳建立在参与者之间的制度化关系。必要时，政府保留了干预权，以此改变治理模式和政策工具。自治模式是院校拥有选择它们想要做什么以及如何做的自由。根据图1所示，在水平轴以上的两个治理模式中，政府的影响是直接施加的。在水平轴以下的两个治理模式中，政府的影响并非缺席，而是一种间接（间接监管模式）或潜在（自治模式）的变体。尽管间接监管模式和自治模式在形式上极其不同，但两者均在“政府的阴影”之下。与自治模式类似的有：卡耐基高等教育委员会1973年提出的机构独立模式（institutionalin－dependence）；克拉克1983年提出的专业化模式（professionalmode）；迪特麦•布朗（DietmarBraun）1999年提出的学院模式（collegialmode）［12］；玛瑞安娜•鲍尔（MarianneBauer）和贝瑞特•阿斯克林（BeritAskling）1999年提出的洪堡模式（Humboldianstatemodel）、纽曼的自由主义模式（Newmanianliberalmodel）［13］；彼得•斯科特（PeterScott）2001年提出的学术自我控制模式（academicselfgovernment）［14］；利昂•塔克曼（LeonTrakman）2008年提出的学术人员治理模式（universitygovernancebytheaca－demicstaff）［15］。这种四分法凸显并澄清了高等教育政策制定实践中这些治理模式的潜在本质和构成，显示了政府与治理之间的两分法实际是个误导，以及所谓的没有政府的治理是完全不可能的，原因是政府有帮助的、有意识的意愿不断地涌现。政府决定是远离还是直接介入，以及在什么程度上介入一个既定的政策领域，是间接监管还是暂时从人们的视线中隐去。
三、高等教育治理模式的变革趋势
整体而言，高等教育治理已经从历史上的传统模式转向管理的、竞争导向的模式，从程序性模式和自治模式转变到等级制模式和间接监管模式，尤其是间接监管模式。在从政府控制模式转向政府监督模式中，政府不仅是高等教育系统的守卫者和设计者，而且是高等教育系统的仲裁者、调解者、推动者［16］。政府在不断强化其影响大学目标与意图的角色。第一，传统的程序性模式在德国、意大利、荷兰已经废止。这表明欧洲大陆国家那种学术行会比大学自身更有权力的传统治理模式面临着深刻危机。近年来，在多数OECD国家，尤其是欧洲大陆，传统的高等教育治理模式正面临考验，新公共管理改革已经对传统的高等教育治理模式提出质疑，导致了高等教育内外治理模式的变革［17］。程序性模式的弱化意味着更大的院校自治，但也伴随着政府兴趣的增加和政府对高等教育的承诺。这在英国也是如此：先前英国政府采取不干预政策，大学拥有治理自己的自由；现在英国政府干预了，大学也不像以前那样独立了。在挪威，高等教育机构虽然享有高度的自治，但同时要服从于国家的标准并臣服于强大的事无巨细的控制［18］。第二，高等教育治理模式明显地转向间接治理模式，尽管以不同的方法和不同的速度。这表明了一种普遍流行的治理模式是政府主要扮演监管角色，即便是以间接监管的形式。这一趋势深受国家环境和政策遗产的影响。每一个具体的治理模式都是在重新混合先前治理模式的诸多因素的基础上重新设计和重新塑造的结果。荷兰和英国更加趋近于间接治理模式。间接治理模式在两个核心要素上相当有效：一是政府设计和形成清晰的政策目标和激励机制能力；二是大学像公司一样行动的能力，这得益于大学内部治理的有效应对。德国政府比意大利政府更有能力实施间接监管模式，比如德国在院校的差异化发展方面有着明确的激励政策，而意大利在这方面没有进展。间接治理模式在大学里以一种强大的、管理主义的、垂直治理的形式在运行，能够处理连贯的政府计划。第三，高等教育治理模式呈现融合的趋势。尽管存在不同的文化传统和历史，但一个融合的趋势正在清晰地显现。所有国家都通过或多或少地放弃过去遗留下来的治理模式选择了新的政策战略。面对类似的外部压力，各国以相同的原则进行改革，出现了一个普遍的治理模式，即多种多样、各具特色的间接治理模式（varioussteeringatadistancemodes）。在这些治理模式中，旧的治理模式中的一些要素并未消失，只是与新的治理模式共存。虽然融合的方向是类似的，但民族国家对共同的治理模式的理解却是基于国内诸因素考量的，也深刻影响了新治理模式中政策工具的口径。尽管在议题方面存在重要的融合，但在运行层面却是多样性在主导着。各国在高等教育治理模式改革的步伐和内容上均有所不同［19］。这似乎有些自相矛盾，但持政策融合观点的学者认为，这是一个广为认同的现象。民族国家的高等教育治理模式常常是混合治理，其中唯一的共同因素是政府的重要角色，不仅在治理模式中本身是一个重要主体，而且在选择何种治理模式中是真正的决策者。现在，取代直接的自上而下的对院校事无巨细的行为监管的治理模式的是一个更具调控性质的“间接监管”（steeringatadistance），间接治理手段不断扩展。目标管理变得重要，目标由政府界定，理想的是能够与大学协商。至于达到这些目标的行为方式则留给大学自己。政府在这个过程中的规制并没有减少，政府在高等教育治理中依然扮演重要角色［20］。
四、结语
在认识和建构高等教育治理模式时，应该避免把治理当作一个囊括一切的概念使用或要求它必须是正面的。新的治理模式并非总是比旧的治理模式更好、更有效率或效益，甚至是更民主。高等教育治理模式的变革应该放在公共政策变革的大背景下进行分析。这意味着为了确保政治秩序并协调政策行为和政治主体之间的关系，政府需要恰当地分配权力。政府在高等教育政策监督过程中角色改变的结果是高等教育治理模式的变革。所有这些变革标识着一种清楚的转向：在追求政策目标的达成上，存在一个更强力的政府定位；在设定高等教育目标上，政府扮演了更加重要的角色。实际的高等教育治理变革不存在任何单纯的模式，而是不同治理模式各种特征的混合。治理模式的混合是高等教育治理变革的一个普遍特征。所有的高等教育治理模式都是等级制的政府控制模式、市场竞争模式、学术自治模式的混合。纯粹的某一种高等教育治理模式较为罕见［21］。伯顿•克拉克（BurtonClark）指出，多数高等教育系统都吸收了他所提出的四种高等教育治理模式，尽管是在不同的时间、不同的地点且吸收的量不同［22］。民族国家高等教育治理模式的改革深受不同程度的历史遗产影响，尤其是文化遗产与制度遗产。高等教育治理的讨论应该注意政府监管政策的方式的变化，尤其需要整合影响其政策制定的多种因素。治理目标多样化是高等教育治理模式变革的另一个普遍特征。无论选择哪一种治理模式，政府都需要保持政策目标与政策工具的相称和融合［23］。无论选择何种治理模式，我们都有必要再一次细心体会伯恩鲍姆（Birnbaum）的教诲：“最好的治理是无形的。如果一所机构无节制地花费大量时间与精力在治理、批准、认可、制裁、程序等问题上以确保合规，这就是一所机构运行不良的征兆。”［24］因为这些并不能保证院校获得成功。学生的培养质量、教学与科研、师生的满意度才是治理的关键所在。
作者：余承海 程晋宽 单位：安徽工程大学教务处 南京师范大学教育科学学院
【参考文献】
［4］［荷兰］弗兰斯•F•范富格特．国际高等教育政策比较研究［M］．王承绪，译．杭州：浙江教育出版社，2001：415．9．
［7］［13］甘永涛．权威－目的两分法：大学治理模式解析［J］．教育发展研究，2006（21）：51－53．
基金项目：
2015年安徽工程大学高等教育研究重大项目“高等教育发展规律指导下的安徽工程大学高等教育事业发展的理论与实践研究”（2015gjzda001）；2015年安徽省重大教改项目“高校综合改革背景下师资队伍动态管理的研究与实践”（2015zdjy084）；2016年中国高等教育学会“十三五”规划课题“高等学校科研、教学协同育人的长效机制研究”（16YB060）。
