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摘要:
美国州际高等教育财政投入走的是第三种道路，即非均衡协调投入的道路选择。非均衡协调投入的运行机制涵盖竞争机制、宏观调控机制与法律保障机制。美国州际高等教育财政非均衡投入对中国的启示，合理布局各类高校的财政投入，加大对欠发达地区高等教育的财政支持，健全学生资助体系，实施高等教育财政投入绩效评估。
关键词:
州际高等教育财政投入;第三种选择;非均衡协调投入;肯定性行动计划
一、美国州际高等教育财政非均衡协调投入的提出
(一)美国州际高等教育财政非均衡协调投入的依据
1．地理环境因素。地理环境因素是影响地区高等教育财政投入的重要因素，有时甚至发挥决定性作用。美国沿海地区信息发达、交通便捷，处于美国经济地理的枢纽轴中心，科技实力强劲，贸易、金融、航运等方面在美国居领先地位，墨西哥沿岸的Texas州，拥有丰富的石油天然气资源，是美国最大的原油产地，聚集着众多的石油化学企业，太平洋沿岸的California州，是美国西部经济发展水平最高的州。五大湖地区物产资源富饶，作为老牌工业基地，有着丰富的煤炭、铁等矿产资源，水运便利，工业、农业皆很发达，重工业尤为突出。平原地区土质膏腴，农业发展精良，降水量适中，是美国最重要农业区。西部地区主要是山地，地形险恶，气候不佳，交通闭塞，信息不畅，如Vermont州、Maine州主要为集中于内陆的山区、盆地区，以农业、牧业、采矿业、渔业为主，工业不发达，人口稀疏。这种地理环境的多样性造成美国区域高等教育财政投入的非均衡性。可以说，美国区域高等教育投入在空间布局中的非均衡性，与美国地理环境条件的多样性是交相呼应的［1］。
2．高等教育结构特征。美国的高校可划分为五类:第一类为一流的、精英型的高校;第二类是可授予博士学位的其他全国性高校;第三类是可授予部分硕士学位的教学型高校，属于地区性高校，有500所左右;第四类是以本科教学为主的地区性学院;第五类是以职业教育为主，授予两年制副学士学位的院校与大量社区学院。美国高校在各州的布局呈现多样性、层次性与均衡性特质，各州普遍设置社区学院与州立大学，社区学院分布于各个城市的社区，使得高校分布在地区间较为均衡，推动美国高等教育的普及化与大众化，考量到地区分布、人口分布因素，在州内不同地区适当设置硕士授予高校，各州皆有博士授予高校或研究型高校，以确保高等教育布局结构的多样性、层次性、协调性。
3．经济发展水平。高等教育财政投入活动作为社会活动的组成内容，存在于社会活动中，高等教育财政投入来源于社会经济发展，经济增长为高等教育投入提供物质支持，经济发展水平不同的地区对高等教育的投入也不同，在人力、物力、财力方面有巨大差别，经济发展水平高的地区能够培育雄厚的师资力量，打造出优美的校园环境，政府或社会有能力加大对高等教育的投入规模，高等教育发展有坚实的经济保障，在经济发展水平低下的地区，无法保障基本的教学条件，无论国别，高等教育投入的经济基础离不开社会经济的发展。州际经济发展水平的差异是扰动美国州际高等教育财政投入空间非均衡的重要因素。
4．高等教育管理制度。美国宪法把高等教育管理权利交由各州及所属高等教育管理委员会掌管。联邦政府无权插手各州高等教育，也不能直接管理高校，高校要接受州政府的监督与指导，州政府对高等教育施以不同方式、不同程度的控制与管理，直接影响州所属高校的规划、教学、人事制度、财政拨款等。美国高校拥有较大的办学自主权，在招生、设置课程、聘用教授、调整专业、经费开支、筹集资金上有很高的自主性与独立性，这种自主性与独立性激励着高校的办学能动性，使得高校面对市场与社会需求的变动及时做出调整，推动美国高校生机勃勃地发展。政府只对高校进行宏观管理，为确保高校的办学效益，美国设有中间组织对高校进行监督管理，推动高校教学品质的提升。可以看到，美国州际的地理环境、经济基础、高等教育结构等皆存在一定差异，高等教育财政投入非均衡正是自然、历史、经济和文化等各种因素一道发生作用的结果。立足于美国州际差异极大的境况，只有正视州际高等教育财政投入非均衡的客观必然性，才能更合理科学地推动州际高等教育财政协调投入。
(二)美国州际高等教育财政非均衡协调投入形成的历史背景
美国作为英国殖民地时成立的HarvardCollege、YaleCollege等，运作经费部分来自英国国王或所在州的州政府，且形式多样。殖民地时期学院的主要资金来源为市政立法的土地支持与财政拨款、市政当局的彩票特许、学生学费、私人捐赠与遗产、国内外募集的资金。在《1862莫雷尔法案》《1887哈奇法案》《1914史密斯—莱沃法案》《1935班克赫德—琼斯法》的推动下，各州设置赠地学院，传授科学、古典学科、军事、农业、机械工艺等课程，推广实用技术。二战后，根据《1944军人权利法案》《1952军人权利调整法案》《1966军人权利再调整法案》，联邦政府永久性资助退伍军人教育或职业培训费用。联邦政府的财政支持极大地推动各州高校尤其是社区学院的发展。在《1958国防教育法》《1963高等教育设施法》《1963职业教育法案》《1965高等教育法》的实施下，联邦政府对高等教育实施多样化的资助，例如，资助高校的科学研究活动，资助高校图书馆建设、教师培训、学生培育、教学设施综合利用等。《1972高等教育法修正案》《1978中等收入家庭学生援助法案》《2009学生资助和财政责任法》《2015学生援助权利法案》为学生提供资金帮助，解决学生接受高等教育的费用问题。《2015美国社区学院承诺法案》，要求美国联邦政府在未来十年为合格的社区学院学生提供学费。
(三)美国州际高等教育财政非均衡协调投入的含义
高等教育财政非均衡协调投入是把非均衡发展理论运用于州际高等教育财政投入布局结构整合。在美国高等教育财政资源分配中，以州政府为主，高等教育财政投入区域分布的空间差异伴随经济、政治、人口因素的变动而异动，经济发达地区、人口密集区、政治关键区常常是高等教育财政投入重点区。在市场机制、学术竞争机制的扰动下，有限的高等教育财政资源会在区域间流转，力争达成最优的财政资源投入产出效益，资源集中聚集于效益高、回报率高的区域，要实现高等教育财政资源的高回报率，就需要有充裕的人才资源，有契合人才资源才智发挥的机制、政策等制度环境，资源偏好于流向能产生更高回报的区域，造成高等教育财政资源较多聚集于经济更发达、管理水准更高的区域，造成高等教育财政资源的非均衡投入，但在非均衡投入之时，要推动区域间的高等教育财政协调投入，在非均衡投入中实现动态协调投入，达成高等教育财政投入整体效益最优，充分发挥各区域高等教育比较优势，区域间联动发展，相互协同，共同进步的区域高等教育可持续发展态势［2］。高等教育财政投入的非均衡配置呈现为美国高等教育科研经费的基于表现的竞争性投入政策，比如，在研究经费上获得重点支持的研究型高校。高等教育财政非均衡协调投入政策进一步强化财政资源非均衡投入现状与区域高等教育资源集聚的事实，让那些高等教育基础与经济社会条件较好的州以及具有比较优势的高校，率先得到更充足的财政支持而发展起来，形成别具一格的高等教育增长极，来引领与支持地区高等教育发展，实现各区域高等教育投入的均衡，共同进步，协调投入始终寓于非均衡协调投入之中，以非均衡协调投入为动力机制推进协调投入，协调投入又有利于支持非均衡协调投入的平稳进行。非均衡投入和协调投入的有机统一是高等教育财政非均衡协调投入的核心。高等教育财政的非均衡协调投入有多重内涵:一是高等教育财政的非均衡投入现状，也就是高等教育财政投入的空间非均衡往往是存在的，有一定的合理性与现实性，这种非均衡投入最终要实现区域间高等教育利益同向增长，实现高等教育服务的均等化;二是高等教育财政非均衡投入的动力，也就是高等教育财政的非均衡投入具有自然产生的驱动力，不管怎样，高等教育财政投入屡屡形成区域集聚并引发区域间差异，同时充分发挥区域高等教育比较优势，形成区域间合理的高等教育发展格局;三是高等教育财政非均衡投入的政策抉择，也就是高等教育财政投入主体在制定财政投入政策时，偏好于采用非均衡投入策略，以获取最优的投入产出收益，推动国家高等教育整体实力的提升。
二、美国州际高等教育财政非均衡协调投入的运行机制
(一)竞争机制
财政对高等教育科研、教学、基建等项目采用合同拨款方式，合同拨款是高校获取联邦政府与州政府财政投入的一个主要途径，合同拨款方式基于竞争，依照合同标的给予拨款，既有利于择取优质的合作高校，也有助于实现政府的发展目标，此种方式能够较好地激发高校之间的学术角逐动力，促使高校更为合理科学有效地部署安排教学与科研活动，推动高校科研水平与办学水平的提高，不断提升高校的竞争力，还可提升高校的独立自主性，且合同拨款法易于进行目标评估与考核，推动政府对财政资金的有效管控，对高等教育体系的发展目标进行协调［3］。
(二)宏观调控机制
财政对经常性教学经费采用公式拨款方式，因为公式拨款方式考量的因素较为全面，可以引导高校发展服从服务于政府所设定的经济社会发展规划，并通过公式参数来推动高校的前进方向。《1980贝伊—多尔法案》合理规范了美国科技成果应用方面的问题，联邦政府财政支持的科研成果所有权从联邦政府所有转变为研发机构所有，激励高校与企业合作，对联邦政府财政支持的科研成果加以商业化运作。联邦政府对学生的直接或间接资助不断提高，高校要获得联邦政府的财政支持，就需吸纳更多的学生，顺应学生的需求，接受联邦政府的绩效评估，跟着联邦政府的政策导向走。
(三)法律保障机制
美国高等教育财政投入非常注重立法，由于美国宪法规定联邦政府无权直接干涉各州高等教育活动，联邦政府不能直接配置经费给高校，联邦政府关于高等教育的立法只有指导作用，不具备强制力，州政府可以选择不执行联邦政府的高等教育法律，二战之前，由于宪法的约束，联邦政府对高等教育的立法较为谨慎，二战之后，伴随高等教育在政治、经济、科技发展中的作用增强，联邦政府增强了高等教育上的立法活动，相继出台各类高等教育法案，确保了政府对高校的财政支持，明确了政府对高等教育活动的干预与调控职能，同时也为高校打造卓越的捐赠环境，使高校从各种渠道获得更多的捐赠收入，政府还制定了各种税收优惠政策推动高等教育的发展，如高校为进行基础设施建设所发行的债券利息收入可以免征个人所得税，刺激社会对高校基础设施建设的投资［4］。
三、美国州际高等教育财政非均衡投入的意义
(一)驱动人口集聚与经济发展
美国在实施城市化发展之时，就把高等教育发展与城市化紧密结合起来，不仅注重各区域高等教育财政资源的均衡分布，还通过高校在不同地区设置分校区，来实现高等教育财政资源的合理配置，发端于1868年的美国加州大学相继在不同地区设置9个分校，各分校都发展为所在城市的中心，吸引众多人口，有着良好的人口集聚光环，为经济社会培养众多人才资源，推动经济飞跃式发展。
(二)推进一流大学和一流学科的建设
斯坦福大学在二战前还是一个名不见经传的普通高校，在《1958国防教育法》的推动下，从联邦政府获得大量的研发经费，着重建设物理、化学、电子工程学科，研发实力得到极大提升，一跃成为世界一流的研究型大学，还打造世界知名的硅谷。美国犹他州1986年的卓越计划，重点扶持犹他大学、杨伯翰大学，优先资助计算机、生物工程、医疗器械等三大学科发展为一流学科，推动着犹他大学与杨伯翰大学发展成为一流大学，犹他州的经济结构转型为以高科技为主，发展为美国的第二个硅谷。
(三)确保少数民族的受教育权
《1890莫利尔法案》明确规定，只有符合联邦政府要求的高校，才能获得财政资助，若不符合要求，就不给予财政资助，联邦政府要求高校要汇报财政资金的使用情况与自身经费状况，在新生录取上不能有种族歧视。肯定性行动计划作为《1964民权法》延展而来的民权政策，在高等教育方面要求高校优先招录少数民族学生，保证少数民族学生的在校占比，确保雇员中少数民族的占比，增加对少数民族学生的财政支持力度和学习帮扶力度，实施肯定性行动计划的高校可以从联邦政府获得财政支持［5］。
(四)改善人民收入
在金融危机之后，美国面临强劲的复苏，美国就业岗位大幅增加，预计至2020年，新增加的就业岗位2400万个，总就业岗位为16460万个，高水平技能型人才的净需要量为500万左右，至少20%的岗位需要专科学历，至少23．3%的岗位需要本科学历，若社区学院、四年制教学型高校不改革，则无法为这些就业岗位提供所需的人才。在2016年美国联邦预算中，政府提出要向社会提供免费的社区学院教育，增强人才技能，进而提高人才收入，扩大中产阶级的规模，稳定社会。
四、美国州际高等教育财政非均衡投入对中国的启示
(一)合理布局各类高校的财政投入
从国家大局考量研究型高校的财政投入，推动研究型高校发展世界一流学科，进而发展为一流大学。从省域视角考量教学研究型高校的财政投入，财政要支持教学研究型高校大力提升教学水平，服务本省经济社会的能力，扶持教学研究型高校办出自身特色。从省内次区域视角考量教学型高校的财政投入，支持教学型高校服务地方。从城镇发展视角积极建设技能型高校，培养有一技之长的人才，解决就业问题，壮大中产阶级，实现社会平稳过渡。在推动高校开展科研活动、社会服务时，获取合理的有偿报酬，以获得更多的发展资金，鼓励高校除了财政资金之外，还要广开财源，争取社会的支持、投入与捐赠，而且在税收上给予相应优惠，以激励社会的参与。
(二)加大对欠发达地区高等教育的财政支持
欠发达地区财政紧张，省级财政的高等教育投入有限，高校的软件、硬件难以得到及时改善，教职工待遇低下，难以吸引高层次人才，而且本省高校培育的人才也纷纷“孔雀东南飞”。中央要加大对欠发达地区高等教育的转移支付力度，确保欠发达地区高等教育和全国高等教育的同步发展。同时，欠发达地区高校要大力进行教学改革，基于经济社会需要整合专业发展方向，强化教学管理，培育高层次的专业技术人才，不仅契合本地需要，还要提高人才待遇，为欠发达地区经济社会的发展培育留得住、用得着的专门人才。
(三)健全学生资助体系
发展以政府为主、社会积极参与、高校认真执行的多元学生资助体系，政府作为学生资助体系的主导者，增加财政投入，通过财政补贴、助学金、奖学金、生源地贷款、国家助学贷款等方式解决学生上学费用问题，还要强化制度建设，确保资金的渠道通畅，营造乐善好施的助学氛围，积极引领社会力量参与学生资助。社会力量作为学生资助体系的支持者，主动配合国家的学生资助计划，可以在提供适当经济帮助之时，为弱势群体学生提供心理安抚、能力帮扶等。高校作为学生资助体系的执行者，要科学规范地认定贫困生，构建贫困生档案，合理配置资助资金，增大励志奖学金的资助额度，让弱势群体学生经由勤奋学习获得必要的物质帮助，设置勤工俭学岗位，让弱势群体学生通过自己的辛勤工作获得相应的报酬，培育学生自食其力的意识。
(四)实施高等教育财政投入绩效评估
需要加强高等教育财政投入绩效评估的法治化建设与制度化建设，明确绩效评价的规范、流程与方式方法，科学合理应用绩效评估的结果，把绩效评估的结果直接与财政拨款相关联，设置监督机制与绩效评估报告制度，推动高校积极改进投入产出效率。构建高校交互自律机制，在高校间设立互助合作组织，通过互助合作组织整合高等教育标准、协调高校间的教育政策与教育活动，在高等教育财政投入绩效评估中发挥作用。构建独立于政府、高校的第三方评估机构，对高等教育财政投入绩效进行客观的评估分析，政府还要承担对高等教育财政投入政府评估和社会评估的评估，即加强政府的元评估职能，以防范不客观评估的出现，通过高校、政府、社会等三个维度设置高等教育财政投入评估体系，把这三个维度的评估体系有机结合，建构起高等教育财政投入评估的立体发展模式，推动高等教育财政投入的效益提升［6］。
作者：刘晓凤 朱俊青 单位：湖北经济学院
