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摘要:
私立高等教育是印度高等教育的重要组成部分。目前，印度私立高等教育的发展呈现出规模庞大、学科失衡、质量偏低和纯私立化等特征。面对市场化与商业化的冲击，印度私立高等教育在发展过程中产生了理念矛盾和现实矛盾。为改善这一状况，政府、中介组织和私立院校等纷纷采取行动积极应对，但受印度高等教育管理体系断裂、全国性私立高等教育法案及专门管理部门的缺失等影响，印度私立高等教育的发展仍充满挑战。
关键词:
民办高等教育;私立高等教育;私立院校;印度
印度自独立以来诞生了大批高校，其高等教育系统逐渐呈现出发展迅速、数量庞大和形式多样等特征。随着高等教育大众化进程的推进，印度私立院校的作用越来越突出。本文分析印度私立高等教育的特征、矛盾以及印度各界所采取的策略，对重新认识印度私立高等教育有着重要意义，也能对我国民办高等教育的发展提供参考。
一、印度私立高等教育的特征
印度私立高等教育有着悠久的历史，从独立前的自由发展、独立后经历国有化改革，到20世纪80年代末以来的快速发展，再到如今的高等教育主导地位，可谓是几经沉浮。
(一)规模庞大，发展迅速
据印度人力资源开发部调查，印度独立之初只有20所大学以及约500所学院，到2014年9月已分别激增至757所和38056所，此外还有11922所独立机构(stand-aloneinstitutions)①，增长速度极快。2014年，印度私立自筹经费学院(private-unaidedcolleges)已占印度学院总数的61%，私立公助学院(private-aidedcolleges)占15%;印度私立大学(privateuniversities)和自筹经费“相当于大学的机构”(institutiondeemedtobeuniversity)则分别占印度大学总数的23%和10%。②可见，私立高等教育机构早已占据印度高等教育系统的半壁江山。
(二)学科失衡，侧重专业教育
印度高等教育依照学科可分为文科、理科、商科、工科、教育、医学、农学、法律、兽医和其他十大门类，其中，文科、理科与商科被称作高等教育中的普通教育，其余各科被称为高等教育中的专业教育。受殖民时期教育观念的影响，印度传统公立大学及学院大多重视普通教育，所开设的课程也多与文、理、商科密切相关。与此形成鲜明对比的是自筹经费学院，该类学院的专业设置与市场紧密相连，灵活性较大，主要集中在工程、医学、管理和法学等就业前景与就业市场较好的实用性学科领域。以安得拉邦(AndhraPradesh)为例，2001年共有95所自筹经费工程学院与303所自筹经费医学院，公立性质的工程学院与医学院仅分别为11所、25所。①
(三)建设不足，质量堪忧
质量问题长期困扰着印度的高等教育。20世纪80年代以来，很多高校由于经费、管理等原因，教学质量严重下滑。以自筹经费学院为代表的全新私立高等教育机构的出现，在一定程度上缓解了高校经费不足的问题。然而，私人办学的主要目的在于营利，这在某种程度上又加剧了印度高等教育的质量下滑问题。据大学拨款委员会(UniversityGrantsCommission，以下简称UGC)的调查显示，2008年在印度具体负责办学的大学附属学院中，只有14%的学院办学质量有保证。②而在这些附属学院中，私立性质又占了绝大部分。为了实现利益的最大化，印度私立院校在硬件方面的投入并不多，师资力量也不符合相关要求，影响了教学质量。(四)纯私立化发展趋势印度私立高等教育机构较为多样，主要包括私立公助学院、自筹经费学院、自筹经费“相当于大学的机构”和私立大学四种类型。虽然同属私立性质，但是四者在办学方式、教学组织形式和管理方式等方面都存有差异，其中，私立公助学院在某种程度上属于公私合作性质，后三者是纯粹意义上的私立高等教育。随着私营化程度的加深，印度纯私立高等教育机构在数量与规模上迅猛发展。
二、印度私立高等教育的理念与现实矛盾
随着印度高等教育市场化的不断深入，其内在矛盾也日渐突显。从理念与现实两方面入手，理清私立高等教育的系列矛盾，有利于把握其内在规律，探寻印度私立高等教育的发展方向。
(一)理想与现实的冲突:理念矛盾
1．教育理念与市场理念的矛盾。在印度公立大学中，专业课程设置多以文、理、商科等普通教育为主，工程、医学、法律等专业教育涉及较少。随着全球化及印度经济的快速发展，社会对于实用性专业课程的需求不断增加，这类课程与市场之间存在着密切关系。20世纪80年代后，以工程技术教育、医学教育等为代表的各类专业教育，开始受到私人办学者们的青睐，许多自筹经费学院相继开设实用性学科专业，且发展态势良好。面对市场化的冲击，越来越多的印度私人投资者进军高等教育领域，对高等教育理念尤其是课程设置、人才培养定位等产生了巨大影响。近年来，除自筹经费学院等私立性质的高校外，一些印度公立大学也相继调整专业课程结构，开设了市场性较强的自费专业。在市场与就业面前，印度私立院校毅然选择培养专业型人才，而部分公立大学也开始转变传统的教育理念。
2．公益性与营利性的矛盾。人们对于高等教育属性问题的认识经历了一个发展的过程，在20世纪60年代，高等教育的公益属性较为突出。到20世纪80年代，一方面高等教育大众化开始在全球范围内取得显著进展，作为发展中国家的印度也积极寻求实现大众化的道路;另一方面，包括印度在内的世界各国自20世纪70年代以来遭遇了严重的财政危机，政府对高等教育的资助无法满足社会的需求。人们开始重新认识高等教育的属性，观念也逐渐转变。如今，公众对于高等教育的属性有了相对一致的认识，即高等教育属于准公共产品，既有公益性，又有私益特征。③这种认识的改变，为印度私立高等教育的发展创造了有利条件:既然高等教育是一种准公共产品，个人亦能从中获益，政府就不用承担起高等教育的全部费用，没有接受高等教育的公民也无须再分担这笔费用。此外，虽然印度法律明确指出教育是非营利性的，但私立院校收取合理比例的办学经费也得到认可，其公益性与营利性矛盾较为突出。
3．精神价值与经济价值的矛盾。高等教育以往重视培养人的智慧、丰富人的精神世界，如今则逐渐转向创造更多的经济效益，从而推动国家的经济发展。随着国家间竞争的日益加剧，人才竞争备受关注，印度政府大力发展高等教育，鼓励高校及研究机构开展各类研究活动。印度私立院校以培养专业实践型人才为主，直接为印度社会的进步与繁荣助力。高校需要为社会提供一定的经济动力支持，在资源总量不变的前提下，会与其培养学生精神世界的传统职能发生冲突。如何更好地协调两者之间的关系，也是印度私立院校今后将面临的一个难题。
(二)应然与实然的隔阂:现实矛盾
1．自治与责任的矛盾。自治是高校履行责任的基础与前提。如果缺乏一定程度的自由，高校可能无法履行自身的责任及义务。①受政治干预与资金束缚的影响，印度高校的自治权力已遭到破坏。从独立后到20世纪80年代，印度政府开展了“高校国有化”运动，通过提供财政资助等形式，直接或间接地干预高校活动，许多印度高校的自治权力已徒有虚名。之后，虽然管理权限下放到邦一级且具有较为完备的地区质量保障体系，但印度高校自治与责任的高效统一仍未实现。②对私立院校而言，虽然基本不依赖政府拨款，所受财政干预较少，但这并不意味着享有完全的自治权。以自筹经费学院为例，其需先向邦政府提出申请，并获得所在辖区大学的附属认可等层层关卡，自治权力同样受到侵害。私立院校只有获得更多的自由，才能有时间与精力开展工作，才能更自主、高效地履行责任。当然，有效的监督机制及制度安排是高校自治的前提。
2．自主与纳附的矛盾。印度高等教育体系有一个奇特的现象———纳附制。它以1836年的伦敦大学为模型，是母体大学与其附属学院相结合的一种组织形式，母体大学一般不进行教学，而是为附属学院制定教学大纲、组织考试等，教学工作多在附属学院中开展。以自筹经费学院为代表的诸多印度私立院校，就是纳附制的重要组成部分。从殖民时期开始，纳附制就对印度的大学及其附属学院产生了巨大限制。虽然印度政府希望通过发展自治学院的方式来逐渐克服这种体制带来的弊端，母体大学也逐渐开展教学与研究等活动，但均未取得预期效果。可以说，纳附制的消极影响是双向的:一方面，对附属学院的学术自治性、积极性等起到了压制作用，因为这些学院没有学位授予权，其教学大纲、考试制度等都要严格遵循母体大学的要求;另一方面，对母体大学而言，管理附属学院消耗了大量的人力、财力和物力，阻碍了大学的创造性发展。例如，孟买大学拥有364所附属学院，加尔各答大学拥有170所，德里大学则有83所，尽管大多数学生都在附属学院中学习，却是由大学负责其大量的考试工作。③由于印度私立院校中大部分为附属学院，纳附制的存在限制了该类学院的自主发展，使其一味配合母体大学的考试而忽视了其他教学活动的创新。
3．纵向分权与横向管理的矛盾。在纵向管理上，印度高等教育主要采取中央与邦共同管理的形式。中央政府往往负责全国高等教育中的一些重大决策，通过UGC为各高校拨款、建立中央大学等，人力资源开发部是其实现对全国高等教育行政管理的重要部门。邦政府则主要负责邦立大学及学院的创办，为其建设与发展提供相应的经费。迄今为止，印度还未出台统一的全国性的私立高等教育法案，因此各邦依据其实情，制定本邦的私立大学法。独立后，为了使专业结构适应国家现代化的发展，印度政府建立了几所理工学院，之后又成立技术教育局，专门负责全国范围内的专业教育。在人力资源开发部的高等教育司下又分设大学与高等教育局、技术教育局，负责管理高等教育领域的不同事务。这种纵向的分权合作、横向的复杂分工，导致印度高等教育管理在总体上呈现断裂性。具体来看，纵向的分权使得中央统筹偏弱，难以在宏观上把控印度高等教育的发展，致使私立院校的发展缺乏明确性与清晰性;横向的复杂分工使得各机构出现职能重叠的情况，不仅影响政府工作效率，也给许多高校尤其是普遍开设技术教育专业的私立院校带来诸多不便。
三、关于私立高等教育发展路径的探索
对于印度私立高等教育所面临的发展困境及系列矛盾，印度政府、各类中介组织和私立院校等都采取行动积极应对，探索科学、有效的发展道路。
(一)印度政府的战略性部署
市场因素的加强，并不意味着政府将从高等教育系统中退出。因此，要解决私立高等教育发展过程中的问题与矛盾，政府的地位不容置疑。
1．构建外部质量保障体系。为改善私立高等教育的发展现状，印度政府从前期准入与后期管理等维度构建外部质量保障体系。在准入机制上，对不同类型的私立高等教育机构有着不同的规定，对自筹经费学院的限制相对较少，只要通过邦政府的审查及满足大学基本要求即可;自筹经费“相当于大学的机构”则需符合独立办学的系列标准，包括拥有较高学术水平、能开展研究生教育和有完善的管理制度等;私立大学的准入条件是最为严苛的，耗时也较长。由于印度至今尚未有全国性的私立高等教育法案，因此各私立大学的创办须通过各邦的私立大学法，并遵守UGC的相关规定。以私立高等教育发展较好的拉贾斯坦邦(Rajasthan)为例，该邦于2005年制定了私立大学法，之后又于2007年了单独的“私立大学建设指南”，对私立大学的设立及管理等有较详细的说明，不仅办学主体的准入条件较严格，整个审批过程也十分繁杂，仅向邦政府递交的申请报告书中就有26项具体要求，涵盖办学宗旨、经费来源、硬件设施和师资力量等方面。①同时，印度各邦政府也对本邦的私立大学实行严格的管理。喜马偕尔邦(HimachalPradesh)在关于建立与管理私立大学的法案中就指出:“邦政府有权对本邦私立大学进行监管，邦政府就其关于评估纠正的结果与大学进行交流，大学应采取必要的行动以确保能够遵守政府的建议，如果其未能在规定时间内执行，政府将给予该校一定的约束。”②印度中央政府层面对私立院校的发展也愈加重视，在第十二个五年计划中明确指出:“要增强私立院校的运行透明度，要求它们向社会公开在招生、学费、教员、项目和财政等方面的准确信息。”③此外，印度国家评估与鉴定委员会(NationalAssessmentandAccreditationCouncil)也在高等教育质量保障体系中发挥着重要作用。
2．倡导公私合作新模式。公私合作(PublicPrivatePartnership)是一种关于公共产品或服务的提供方式，产生于20世纪90年代的英国，随后在世界各国盛行。印度在高等教育领域的公私合作尚处于起步阶段，但政府十分重视这一新的高等教育发展模式。在第十二个五年计划中指出:“在高等教育领域内，要通过可行、有创造性的公私合作模式，积极推进私有化改革进程，从更务实的角度重新考察现有的教育‘非营利’规定。”④印度政府尝试通过与私营部门共同出资建校或与著名的公司合作建立教育机构，鼓励传统大学与“相当于大学的机构”共同开发课程，以推进高等教育的公私合作。该模式对于印度高等教育有着重要意义:一方面，它促进了印度政府对社会资源的运用，提高了基础设施水平和高等教育毛入学率;另一方面，它在一定程度上又促进了政府与市场的互相协作，实现了优势互补，保证了高等教育的质量与公平。⑤其实，这也是印度政府为改变私立高等教育现状与缓解公益性及营利性矛盾所进行的积极尝试，通过合作双方签署合约，获得政府及私营部门双方的优势资源，使高校在办学设施及质量等方面有一定的保障。可以说，这种公私合作的模式在某种程度上真正实现了共赢，促进了公共利益和私人利益的最大化，使得印度私立高校有了新的发展前景。
3．强化国际交流合作。全球化与科技化增强了世界各国间的交流。为了提升私立院校的办学水平，印度政府努力推进国内私立院校与国外著名高校间的合作与交流。以哈里亚纳邦(Hary-ana)的O．P．JindalGlobalUniversity(JGU)为例，该校在调查研究、会议举办和项目交换等方面，与耶鲁大学、哈佛大学及剑桥大学等世界名校积极开展合作。通过交流与合作，这些名校的教学理念、教学方法及师资等被引入印度，在一定程度上完善了印度私立高等教育体系。2011年，共有161所外国教育机构和143所印度高校在641个多水平、跨学科的项目中实现了合作。①此外，印度政府还于2010年通过了《外国教育机构法》，在法律上保障来印度投资办学的国外投资者的权益，进一步丰富了印度高等教育结构。与国外高校加强合作交流，为印度私立院校提供了更加先进的教育资源及理念，促进其快速发展，使其既能兼顾学生培养，又能为社会发展提供动力。
(二)中介组织的协调性机制
中介组织作为第三方力量，在印度高等教育体系中发挥着独特的作用，由政府部门设立，是连接政府与高校的重要纽带。
1．完善拨款监管体系。在印度，没有任何一所高校的专业能够涵盖所有学科，因此，为了既满足社会对各类人才的需求，又保证其质量，各高校应有自身的学科专业优势，并重点打造。而对于其他学科专业，则可采取与以该学科为特色专业的高校合作的方式进行，由此便涉及“合作”与“专业性”的问题。UGC在及时、全面了解各高校的专业设置及合作情况中扮演了重要角色，成为印度高校间合作沟通的桥梁。印度中央政府赋予人力资源开发部下设的教育司管理高等教育的权力，而教育司又通过UGC来具体行使这一权力。因此，在某种意义上，UGC是一种半官方、半独立性的机构。②作为印度高等教育重要的中介组织之一，UGC通过提供拨款等方式，在协调高等教育发展与提高质量方面发挥着积极作用。除私立大学外，自筹经费学院和自筹经费“相当于大学的机构”都适用于接受UGC的拨款。为获取更多的经费支持，此类院校会遵守UGC的相关规章与制度，这就为UGC参与监管创造了条件。当然，为了更合理地解决私立高等教育的发展困境及矛盾，UGC还应不断完善拨款监管体系。
2．关注专业教育。除UGC外，印度还有全印技术教育委员会、印度农业研究委员会、印度医学委员会和印度医学研究委员会等诸多由政府设立或社会团体参与的中介组织，它们通过制定相关领域内的规章制度、设立各类研究基金等方式，在印度高等教育体系中发挥着积极的协调作用。与UGC不同，这些组织机构都在具体的专业领域内发挥作用，例如全印技术教育委员会就对全印度技术教育的发展进行相应的规划与协调，印度农业研究委员会则主要面向印度的农业高等教育等。由于印度私立院校多以专业教育为主，因此，它们与全印技术教育委员会等组织的联系也相对紧密。这类组织对印度私立高等教育中的专业教育起到了一定的监督、引导作用，从专业及课程的设置、实施到评价，全印技术教育委员会加强对印度私立院校专业教育的引导，帮助各院校重新审视自身的发展及定位。尽管组织机构间分散、缺乏宏观性调控，但全印技术教育委员会等中介组织的运行，对于印度错综复杂的分权管理模式亦是一种突破。
(三)私立院校的自发性探索
高校自身对于改革主观意识的强弱，在很大程度上决定着改革的成败。面对新时代的挑战，印度私立院校积极采取各种应对策略。
1．筹资渠道多样化。资金是遏制印度高等教育发展的瓶颈之一，为了突破这一限制，私立院校开始多角度、多方位地筹集资金。除向学生收取学费、争取企业赞助等形式，私立院校还通过对国外留学生收取高额学费的方式进行筹资。UGC就建议在自筹经费“相当于大学的机构”中，对免费生、付费生和非印度学生的收费按照1∶10∶20的比例，这可能延伸到全印度私立的非资助性专业机构中。③此外，在诸多世界名校中，校友资助在其资金来源中占了较大的比例。印度私立院校也开始关注这一特殊群体，虽然该模式还未盛行，但在印度的一些国家重点学院中已有典型案例，如从印度理工学院克勒格布尔分校毕业的学生，在事业有成定居美国后，向母校捐赠了200万美元。①如今，印度政府出台了大学捐赠税收全免的政策，无疑是对校友捐助的又一激励。上述形式多样的筹资渠道，在一定程度上丰富了印度私立高等教育的经费来源，而经济权的自主是印度私立院校自治与履责的基础。
2．校企合作创新化。面对全球化和市场化浪潮的冲击，加强与知名企业间的合作，逐渐成为许多印度私立院校的战略选择。随着时代的发展及社会需求的不断变化，高校研究开始改变以往单一学科的特性，逐渐走向多学科、多领域的融合。涉及科技、制药等领域的研究需要充足的经费支持，因此印度许多私立院校便采用与企业合作的形式。这是一种共赢的合作模式，高校为企业提供材料鉴定、设备检测及诸如电脑软件开发、组织调查等相关咨询服务，为技术人员、工程师等提供培训项目等;企业则通过资助来促进高校教学的发展，支持高校的研究项目，为其提供昂贵、精密的设备等。②这是印度私立院校调和教育理念与市场理念矛盾所作的一种努力，许多印度私立院校通过创新式的合作获得了发展资金，也为企业提供了技术指导。
3．学术管理革新化。除了改变外部环境，印度私立院校也开始进行内部革新。为了提高教育质量，更好地履行高校责任，高等教育系统的学术及管理改革势在必行。其中，在学术方面的改革包括:改变各类课程的准入程序;改进评估与测试方法;从年度测试转变为学期测试;采纳等级及信用系统;完善教师评价等。③同时，印度许多私立院校在学科课程的设置上也紧跟市场步伐，工程、医学和法律等实用性学科占据主导地位。通过一系列内部的深化改革，印度私立院校不断提高修养，为未来发展奠定了良好基础，尤其是对那些想要摆脱纳附制束缚、升级为自筹经费“相当于大学的机构”或私立大学的学校来说，内部革新的意义更为重大。
综上所述，私营化已成为印度高等教育发展不可扭转的趋势，为印度高等教育经费等问题的解决提供了全新路径，私立院校的发展也直接推动了整个高等教育系统的改革。然而，市场化又给印度高等教育带来了一些新的问题，如高等教育质量下滑较为明显、尚未出台全国性的私立高等教育法案和私立院校没有专门性的管理机构等，阻碍了印度私立高等教育的进一步发展。印度各界虽已采取行动积极应对，但私立高等教育的前行之路注定任重而道远。
作者：魏李飞 尹向毅 单位：浙江师范大学