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摘要:
教育督导、教育立法与教育投入被认为是现代教育发展的三大支柱，科学的教育督导对加强高等教育管理、提高教育质量和促进学生发展具有重要作用。英国的高等教育督导制度强调法治建设，重视督导机构的“第三方”特性并保持适度竞争，有效地保障了政府督政与高校督学的有机结合。英国已经形成了较为完善的督导制度体系和法律法规，开展中英两国高等教育督导的制度比较与分析具有重要价值。为此，应从制度优化的视角深入推动中国教育督导制度的改革，努力构建体现中国国情的高等教育督导制度体系。
关键词:
英国;高等教育;教育督导;制度分析;督导机构
一、引言
当今世界的国际竞争日益激烈，教育在提高国民素质和增强国家综合实力中发挥了重要的作用，世界各国纷纷进行了教育质量提升的改革探索，而完善本国教育督导制度则成为各国保障教育质量发展的重要手段。纵观世界发达国家的教育发展经验，教育督导制度是各国基本教育制度的重要组成部分。在多数西方国家中达成了这样的共识，即“教育督导是教育机器中必不可少的齿轮”［1］。由于政治、经济、社会文化和历史传统等多方面的差异，世界各国的教育督导制度各具特色。以英国为例，特殊的文化背景使英国教育督导有着明显的特色，成熟的教育督导制度是英国教育普及和发展的一个重要因素。《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》中提出:“探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能;健全国家督学制度，建设专职督导队伍;坚持督政与督学并重、监督与指导并重。”这为中国教育督导制度的未来发展指明了方向，也成为近期改革教育督导实践的重要内容。当前，中国的教育督导实践仍然面临着一些问题，如督导的法制化建设滞后、督学人员“以政府任命”为主、专业化程度和独立性不够、督导标准体系和督导工作方式单一。文章试对中英两国教育督导的制度比较与分析，汲取英国的成功经验，为中国建立更科学合理的教育督导制度提供借鉴。
二、英国高等教育督导制度的基本特征
英国的教育督导制度起源于1839年设立的皇家督导团，负责监督和管理各个学校的教育教学。1871年颁布了《初等义务教育法》，逐步普及义务教育，皇家督导团也逐步壮大，英国分8大学区，有8名高级督学，每一个学区下面分8～10个分区，共有72名助理督学。1902年通过的《巴尔福法案》，皇家督学团组建了中央与地方的两级教育督导机构体系。1944年又通过了《教育法》，深入完善了皇家督导的工作内容、程序和标准等制度体系，构建了英国现代教育督导的制度基础。英国《1988年教育改革法》改变了英国教育管理的基本制度建构，皇家督学团代表政府实施督导的客观性和独立性受到社会质疑。此后，英国政府宣布解散皇家督学团。1992年颁布了《市民法案》和《家长法案》，成立英国教育标准局，独立于英国教育就业部，教育督导制度发生深刻变革。2006年《教育与督导法》成为新世纪英国教育督导制度建设的又一重要里程碑。
(一)建立督导机构:英国国家教育标准局
英国政府加大对教育的集权管理力度之后，原有的教育督导机构无法有效适应教育发展的需要，因此，1992年英国教育国家标准局从国家教育部中分离出来，成为与国家教育行业并行的部门，它能单独行使职权，以保障教育督导职能的发挥。作为独立的第三方教育督导组织，教育标准局督导评估的范围主要包括:资格大纲委员会管理的师范学校、教师培训工作机构和中等及中等以下私立学校;地方教育行政部门的教育工作等。［2］从行政管理体制角度看，英国教育标准局作为独立的中介组织，只对国家议会负责，而非隶属于教育行政部门，不受其管理。同时在教育的相关法案中也规定了教育标准局的主要职责，如通过制定评估标准，使教育督导高效化;定期对学校进行教育督导，使教育督导规范化;督查不受任何机构的支配，使教育督导清晰化;公开公布权威性教育督导报告，使教育督导透明化;提出改进建议和意见，以提高教育工作质量。
(二)教育督导实践中引入市场竞争机制
为有效保证教育督导实效，降低教育督导成本，英国政府把市场竞争机制引进到高校评估中。其运行的基本流程是:一是面向社会公开招标;二是督学进行投标申报，全国范围内的注册督学可以进行投标申报;三是审核批准投标申请。教育标准局会组织人员对注册督学的投标申请进行审核批准，签订合同，并按评估要求和准则实施评估。其中，督导小组内要有一位“非教育工作者”身份的人，他的任务是代表社区、家长等的意见，这增加了督导的公正性和客观性。这类督导方式改变了过去英国督学选拔范围的局限性，专业、优秀的督导人员以竞标的方式与政府合作，对教育质量的有效监控能够推动教育督导的社会化。［3］
(三)坚持督学与督政相配合的督导原则
学校发展以及办学水平的高低在很大程度上取决于所属政府或教育行政部门的教育理念以及对教育的重视程度。尽管学校自身改进措施层出不穷，但学校发展依然受到阻碍，其根本原因在于督学只注重评估学校的教育教学，而忽视了对学校具有指导作用的地方教育行政部门的评估。因此，英国政府1998年审议通过的《教育法》中增添了教育标准局的权力范围规定，一方面，引导地方教育行政部门帮助学校提高教育经费利用率;另一方面，地方教育行政部门要将学校发展视为自身责任的一部分。这项法案的有效实施，推动了督学和督政的有机结合，实现了学校发展和学生培养的有效提升。
(四)实施从外部督导到自我评估的督导机制
2005年，英国政府对绝大多数学校进行了第二轮和第三轮的督导评估，学校办学水平和教育质量有了很大改观。但原有督导制度只注重外部督导评估，在统一框架下，督导标准过于统一，学校发展千篇一律，学校难以培养出富有创新精神的学生。［4］因此，在原有外部教育督导的基础上，英国政府对学校自我评估予以重视和关注。英国的许多学校探索并形成了一套自我评估的模式，制定学校自身办学质量指标体系，学生也会参与到学校督导标准的制定和评估，在检查和评估的基础上，学校形成了一份完整的报告以及可操作的维持和改进的方式，从而更好地实现教育督导外部评估和学校自我评估的有机结合。
三、中英高等教育督导制度的比较分析
(一)教育督导的法制化建设
英国政府的教育督导实践严格以相关的法律法规依据，坚持依法督导原则，其督导机构设置、督导人员选拔、督导结果使用及问责等内容均有明确的法律规定，这有效保障了教育督导工作的科学性和实效性。英国政府对教育督导制度的立法级别较高，在教育基本法中对教育督导有明确的规定，确保了教育督导的法律地位。如1988年《教育改革法》中，增强了教育督导的权威性，更为有效地监控学校教育质量。1992年，英国又出台了《市民法案》及《家长法案》等，教育督导的法制化已步入成熟阶段。与英国教育督导的法制化建设相比，中国教育督导制度的立法进程相对缓慢。中国近代教育督导制度建立于1912年，以《省视学规程》为标志，此后还颁布了《教育部督学规程》和《教育部督学办事细则》等规章制度。当前，中国现有教育督导制度的立法层次相对不高，权威性和约束力有限。在1995年颁布的《教育法》中有对教育督导的相关要求，但是不够全面系统。［5］随着教育事业的不断发展，部分法律规定已经落后于教育发展需要，需要尽快完善教育督导方面的立法工作，加快教育督导的法制化建设进程。
(二)教育督导机构的设置
英国政府十分重视教育督导机构的建设，其教育督导机构属于自成体系的独立设置型机构，督导机构和督导体系比较健全。英国教育督导机构的显著特点是它的独立性，各个分管主任间责权分明，分工明确，各司其责。英国国家教育督导组织比较成熟，人员队伍庞大，有皇家督学270名，均为专职督学。教育标准局除在伦敦设总部外，还在英国全国设了12个分部。英国教育标准局直接对教育大臣及国会负责，在体制上保证了教育评估的客观性、公正性和权威性。中国现行的教育管理体制是一种以中央政府主导、中央政府管理与地方政府管理相结合的制度。目前，全国31个省(自治区、直辖市)均设立政府教育督导室，基本上形成了国家、省(自治区、直辖市)、地(市、州、盟)和县(区、旗)四级督导格局，构建了一个相对完善的教育督导网络。通过对国家四级督导机构的职责比较可知，各级督导机构对本级教育行政部门具有较强的依附性，缺乏独立性。中国多数教育督导机构是由同级政府授权实施督导，但其运行主要是在本级教育局内，会有双重领导问题。教育督导机构缺乏统一的组织，其权力来源及隶属关系的规定也不够明确，容易出现机构间关系难协调、相互推诿等问题，不利于教育督导工作的有效开展。
(三)教育督导人员选拔
教育督导人员的综合素质和业务水平直接影响到督导任务的完成程度，对于督导职责的发挥和实施具有重要的价值。中英两国教育督导人员的选拔标准和程序有着较大的差别。一方面，中国教育督导人员的产生基于任命制，而英国则采用公开招聘制度。中国教育督导人员是由地方政府或教育行政部门根据督导工作的需要而任命的，通常来源于教育行政领导、校长、高级教师、教育科研人员等，均是按照严格的条件推选产生。英国有皇家督学、注册督学和督学三个级别的教育督学，三级督学都是通过公开招聘产生，并且要遵循严格的招聘程序。英国教育督导队伍的专业化水平较高，适应了教育督导专业性强的工作要求。英国教育督学主要来源于教育管理、学科教学、学校管理、课程研究等方面的业务型专家，其中资深教育工作者占比较多。在有足够数量专职督学的情况下，英国还使用社会兼职督学来完成相关督导项目。2006年，中国教育部在《国家督学聘任管理办法(暂行)》中规定了督学的选拔程序和任职条件。与英国的兼职督学不同，中国兼职督学是为完成某项任务而临时组合，主要以在职人员为主，以退休人员为辅，具有较大的不稳定性。
(四)教育督导实施方式
科学的教育督导方式是根据督导任务的需要而选择的，英国教育督导的形式是在督导任务的基础上建立的多样化督导体系。如有全面督导与选择督导之分，全面督导就是对所有学校进行的督导，借此可以了解整个国家的教育概况，选择督导则是针对具体目标而进行的督导。［6］在具体的教育督导实践中，英国会根据情况灵活选择多种督导方式，在督导方法的选择上，主要有座谈法、观察法和检查测验法等。中国教育督导形式也具有多层次、多系列的特征，根据督导任务的内容不同，通常分为专项督导、综合督导和经常性检查;根据教育督导的功能来分，有终结性督导和鉴定性督导。中国教育督导通常采用点面结合、跨地区视导等方法。同时，为有效解决中国督导工作中人少、校多的问题，还需要建立灵活多样的督导方法体系。
四、改进中国高等教育督导制度的建议
(一)构建支持教育质量监测的督导机制
开展教育质量监测是当前中国教育督导工作的重点，在实施素质教育、促进教育公平等方面发挥着较大的作用。西方国家在教育质量检测方面的督导理论和评估工具已有较深入的探索和实践，以OECD组织的PISA项目为代表，对世界各国的教育质量监测有较大影响。英国政府从立法、财政和监测结果应用等方面加强对教育督导工作的监督，主导建立英国教育质量监测体系。同时，成了专门的教育质量监测机构，坚持第三方中介组织的督导角色，根据严格的评估程序实施质量监测。［7］与英美相比，中国教育质量监测仍有较长的路要走，一方面，要建立中国特色的教育质量监测体系，完善组织机构和制度保障，坚持教育促进学生素质发展和基础性的价值导向;另一方面，要建立独立运行的教育质量监测与保障机构，推进“管、办、评分离”，发挥非政府组织的第三方中介价值。
(二)充分发挥学校自我评估的改进价值
学校自我评估是学校改进的重要工具，属于典型的发展性评估，与外部评估有机结合推动学校的全面改进和发展。英国政府从教育政策、法律的层面来引导学校开展自我评估，建立完善自我评估机制，全面提高学校教育质量。当前，中国学校评估多数是被动接受的，处于“被督导”的状态。虽然教育督导评估采用的是“先自评、后他评”的方式，但是学校自评并没有发挥积极主动性。有的学校为了能有一个好的督导评估结果，不惜浪费不必要的人力、物力、财力来应对督导评估组。教育督导制度建设中需要发挥学校的自主评价价值，确保教育督导机制发挥有效服务价值的重要内容。第一，加强学校组织建设和制度环境的改进，推进学校组织的全面变革，厘清职责定位、组织架构和管理模式，同时要完善相关的配套制度，改进自评结果的应用规定、完善奖惩措施等。第二，加强学校自主评估价值和理念的培育，明确自评是为促进学校改进而不是政府对学校的等级评估，认识到学校自评对于促进学校内涵发展、提高育人有效性的重要价值。［8］第三，建立和完善学校自主评估机制，选择科学有效的自我评估标准体系，建立有利于学校自我评估的现代学校制度，完善学校自评的工作规程、管理制度和评估文化。
(三)加强教育督导政策及法制建设
完善的教育督导法律法规体系，是有力开展教育督导工作的重要依据和保障。英国教育督导工作的法制化建设相对成熟，有关教育督导的法律、法规比较完善，这有效保障了英国教育督导工作的科学性、法制化、规范性，提高了教育督导的工作质量。中国教育督导的法制化建设相对薄弱，教育督导相关法律文件不够健全，相关法律法规数量不足，立法层次不高，原有督导条例已不能有效适应新形势的需要，修订不够及时。一方面，建议全国人民代表大会制定教育督导方面的专门法律《教育督导法》，提高教育督导的法律地位，规范各级政府的教育督导权责配置，明确教育督导各项工作的规范要求，准确定位教育督导的法理属性，重点保障教育督导机构的独立地位。［9］另一方面，要完善相应的配套政策，构建教育督导的政策体系结构。不仅要完善国家层面关于教育督导的政策文件，推动不同政策文件的相互协调、配合和补充，还要推动地方政府教育督导政策的建设力度，因地制宜，确保中央与地方教育督导政策的连续性和协调性。
(四)加强教育督导机构及队伍建设
英国教育督导机构的重要特点是其独立性，能够借助于社会力量，通过中介组织介入对学校和地方教育行政部门进行督导。英国三级督学从选聘到培训，都非常严格，而且督学每一次升级，都要有严格的制度保障，从而打造了一支高素质的督学队伍。［10］中国教育督导机构通常是政府部门的一个分支，教育督导部门对于教育的督导评估往往是“自说自话”，自己设定目标和标准，然后再由本部门对其进行督导，既当“运动员”又当“裁判员”，没有实现“管、办、评分离”的目标。为此，一方面，通过制度建设保障教育督导机构的独立运行，独立于地方教育行政部门。另一方面，要完善督导机构人员组成，推动教育督导机构职责的一体化建设，实现监督与指导的统一、督政与督学的统一。此外，目前中国督导人员的选拔方面标准不够明确，督导人员的培养力度和专业化水平仍不高。首先，要严格督学的选拔程序，完善督学的选拔任用条件标准，尝试公开招聘的办法。其次，要加强督导人员的专业培训，包括初任培训、在岗培训、专项培训、高级研修等形式，注重培训实效。最后，完善对教育督导人员的管理制度，明确考核、晋升、培训和发展等方面的制度规定。
作者：赵新亮 单位：北京航空航天大学高等教育研究所
参考文献:
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