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［摘要］
我国已基本形成了体系完整、规模可观的民办高等教育，但在发展过程中面临着资金困境、质量评价困境以及监督困境。为了从上述困境中突围，可从以下几方面努力：一是构建民办高等教育投资补偿机制，解决资金困境；二是建立健全民办高等教育的质量评价体系，明确多元化的评价主体，制定科学合理的评价标准；三是完善民办高等院校的监督机制，形成政府监督、社会监督、高校自我监督的相互协调的监督体系。
［关键词］
民办高等教育；投资补偿机制；评价机制；监督机制
要想促进中国教育迅速发展，就不能忽视民办高等教育这一重要力量。国家的政府工作报告以及教育事业发展的政策性规范文件都要求充分发挥民间资本推动教育事业发展的重要作用，拓宽民间资本参与教育事业发展的渠道，制定并完善促进民办教育发展的政策，引导民办教育健康发展①。经过几十年的发展，我国民办高等教育取得了重要成果，但也存在诸多问题，如民办高校的法人属性模糊，办学自主权受到限制，师资力量不强，资金短缺，质量评价机制以及监督机制不健全等。本文认为构建投资补偿机制是解决民办高等教育发展资金短缺问题最便捷、最有效的途径之一。此外，还要构建教育质量评价体系和监督机制。本文以民办高等教育的投资补偿构建、评价机制的建立、监督机制的健全为重点，深入分析我国民办高等教育事业的机制建构，为我国民办高等教育事业的发展提供有价值的参考。
一、中国民办高等教育的基本状况与发展困境
（一）中国民办高等教育发展的基本状况
改革开放以来，经济建设对人才的需求量急剧增加，民办高等教育应运而生。经过几十年的发展，民办高等教育呈现多层次性，发展模式呈现多元化。2006年以来，中国民办高等教育规模整体上呈扩张趋势，教育质量也不断提高，成为人才培养的主力军之一，但过速发展难免会出现漏洞，具体问题如下：一是区域、省域民办高等教育发展不平衡，差异比较明显；二是民办高校的办学层次比较低，民办高校的本科与研究生教育发展缓慢；三是人才培养重心偏低，偏重于专科层次的人才培养；四是民办高校教师的科研水平较低，科研条件相对缺乏；五是民办高校办学相对不规范，高校属性模糊，产权不明，教师权益未得到较好保障等；六是民办高校财政投入普遍不足，资金短缺成为阻碍民办高校发展的重要因素。此外，质量评估体系不健全以及监督机制的缺失也制约着民办高校的发展。
（二）影响中国民办高等教育发展的因素分析
1.民办高等教育发展的资金困境。我国高等教育经费的主要来源：一是政府的财政性教育经费；二是非财政性教育经费，具体包括社会团体与个人的办学经费、社会捐资、事业收入（含学杂费收入）、企业办学教育经费、校办产业、社会服务收入以及其他收入。公立大学的教育发展经费主要来源于国家的财政性经费，而民办高等教育主要是非财政性教育经费，主要包括举办者的投入、学杂费、银行贷款、社会捐赠以及高校经营收入。我国民办高校的办学经费呈现出以下特征：“一是资金来源相对单一，过度依赖于学杂费；二是政府的财政投入微薄，银行贷款条件苛刻，比较艰难；三是社会捐赠相对较少，投资收益率比较低下等。”②资金困境在很大程度上制约了我国民办高等教育事业的长远发展，同时也影响到教育大众化目标的实现。
2.民办高等教育发展的评价困境。民办高校培育了一批又一批社会需要的优秀人才，尤其是办学实力雄厚、办学历史悠久的民办高校，其教育质量堪比公立高校。但对民办高校的评价仍存在以下问题：一是评价主体单一，主要依赖于政府评价机构，即主要立足于官方评价，而社会主体评价机制与民办高校自我评价机制不健全；二是民办高等教育的评价标准粗放统一，民办高等院校根据市场需求适时调整专业设置、教学计划、人才培养方案，但当前的政府评价机构却采用公立大学的评价标准来对民办高等院校进行评估，违背了民办高等教育的发展规律；三是缺乏后续的监督机制，当前的评价机制仅停留在评估阶段，没有充分重视评估后的监督，不能从根本上推动民办高等教育质量的提升。
3.民办高等教育发展的监督困境。公立大学的日常运营与发展经费主要源于国家财政性支出，政府对公立高校的监督管理关系比较明确，监督机制比较健全，监督实效也比较理想。但民办高校与公立高等教育的监督机制截然不同。《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条规定：“民办高等院校设立理事会、董事会或其他形式的决策机构，由民办高校设立的理事会或董事会聘任和解聘校长，校长全面负责教育教学和行政管理工作。”政府教育主管部门对民办高等院校的监督并不清晰。在民办高等教育发展的过程中，教育的公益性与民办高校的逐利性之间存在矛盾，协调这一矛盾的关键在于政府的监督管理机制。教育行政主管部门监督管理机制的缺失，不利于民办高等教育的健康发展。
二、中国民办高等教育可持续发展的未来之路
目前，我国基本形成了“民办高校与公立高校共同发展的新格局”。但在发展过程中也存在诸多问题，这些问题在一定程度上制约了民办高等教育的可持续发展，最突出的问题表现在以下几个方面：一是民办高等教育的发展经费短缺；二是民办高等教育的质量评价机制不健全；三是中国民办高等教育的监督管理机制不完善。民办高校要实现可持续发展，必须构建投资补偿机制，健全评价机制，完善监督管理机制。当然，并不是只要做好上述三项工作就一定能实现民办教育健康持续的发展，因为民办高等教育的发展是一项系统工程，需要全方位的支持与努力。
（一）构建中国民办高等教育投资补偿机制
中国民办高等教育的投资补偿机制的基本内容包括投资补偿的主体、对象、方式评估体系。构建中国民办高等教育的投资补偿机制的基本目的是寻求民办高等教育的公益性与逐利性的平衡。
1.民办高等教育投资补偿的主体与对象。目前，我国民办高等教育的投资主体主要是企业或个人。然而，企业与个人的资金实力有限，在发展民办高等教育的过程中，为了追求教育事业的公益性，其盈利目标的实现会受到影响，为了使二者得到均衡发展，民办高等教育就出现了投资补偿机制。本文认为，民办高等教育的投资补偿主体主要是政府、社会资本与捐赠者。政府通过国家财政性支出对民办高等教育进行投资补偿，这是公益事业对政府的基本要求。政府应是民办高等教育投资补偿的主体。此外，国家鼓励社会资本与捐赠基金进入民办教育领域，成为政府补偿的有益补充。民办高等教育投资补偿的对象是指投资补偿的受益者。要实现民办高等教育的可持续发展，需要对以下主体进行补偿：一是民办高等教育的投资者；二是民办高等院校；三是民办高等院校的教职工以及其他利益相关者。这是一种全方位的补偿对象机制。
2.民办高等教育投资补偿的方式。民办高等教育投资补偿的方式是指投资补偿主体通过何种途径对接受投资补偿的主体进行补偿。投资补偿的方式分为直接补偿与间接补偿，前者是指政府、社会资本或捐赠者直接将资金等资源补偿给民办高等教育的举办者、民办高校及其师生。后者是指通过第三方对投资补偿的对象进行不同形式的补偿。直接补偿与间接补偿各有特点与优势，从促进民办高等教育的可持续发展以及增强竞争力的角度考虑，本文认为“中国民办高等教育投资补偿机制应采取间接补偿为主、直接补偿为辅的综合补偿方式”③。具体而言，民办高等教育投资补偿机制的构建，应采用多元化的方式：一是对民办高等院校师生的补偿，可加大财政资助的力度，加大对民办高校学生的奖助学金的投入力度，保障民办高校教职工的权益；二是改善民办高校的融资环境，扩宽融资渠道，降低融资成本；三是从政策层面支持民办高等教育的发展，完善民办高校的优惠政策，完善税收政策，减免相关税费，降低办学成本；四是建立健全社会捐赠制度，落实社会资本进入民办高等教育领域的政策，确保民办高等院校能得到社会资助与补偿；五是对民办高等教育投资者进行补偿，通过各种财政税收政策，鼓励社会群众积极筹资投入民办教育事业。
3.民办高等教育投资补偿的评估体系。构建民办高等教育投资补偿机制，首先要创建民办高等教育投资补偿合理化评估体系。评估内容包括对投资补偿的主体、对象以及方式的评估，对投资补偿合理性的评估，对教育投资补偿实效性的评估，对民办高等教育投资补偿目的的评估。如果不对民办高等教育投资补偿机制自身进行评估，那投资补偿就可能不符合民办教育事业可持续发展的要求，因为创建投资补偿机制的目的是为了缓解民办高等教育办学资金短缺的问题，不让民办高校因资金短缺而影响教学质量和人才培养大计。
（二）健全中国民办高等教育质量评价机制
评价机制的关键在于由谁来评价以及用何种评价标准来准确评价。建立民办高等教育投资补偿机制的作用是提升民办高等教育的质量，进而全面提高我国高等教育的整体水平。“民办高等教育质量评价在我国民办高等教育发展的现实中发挥着‘指挥棒’的作用。”④因此，建立健全民办高等教育评价机制对于促进民办高等教育的发展具有重要作用。
1.明确民办高等教育质量评价的主体。过去很长一段时间，政府是我国高等教育质量的评估主体，随着教育事业的发展，单一的政府主导评估已不能适应社会对教育评估发展的要求，必须对教育评价机制进行改革。从社会治理视角来说，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”⑤。在建立健全民办高等教育质量评价机制时，也需遵循上述原理，所以本文认为民办高等教育质量评估主体包括政府、社会中介评估组织、民办高校自身，这三者各司其职，协调配合，才能制定出合理完整的民办高等教育质量评估体系。
2.完善民办高等教育质量评价的标准。在现有的民办高校教育质量评估中，对民办高等院校的评估是简单套用公立高校的评估制度，但针对公立高校的评估制度并不符合民办高等教育的发展规律。民办高等院校与公立高等院校相比，从办学条件、生源以及现有的社会环境来看，公立高校远比民办高校有优势；另外，公立高校的诸多制度，如教学评估、监督管理等制度还未在民办高等院校建立。因此，必须针对民办高等院校的实际情况，结合社会对人才的需求，制定有利于民办高校健康可持续发展的评价标准。
（三）完善民办高等教育监督机制
民办高等教育的教育教学工作与行政管理工作都需要一个完善、科学的监督机制，“它实际上是政府机构和市场之间的关系相对均衡的稳定化机制，是对民办高校投资办学的约束机制，是民办高校的责任、权利、义务、程序、行为的规范体系”⑥。完善针对民办高等院校的监督机制，需要从以下几方面着手：
1.政府监督机制。政府机构中的教育行政主管部门是专司教育管理与发展的职能部门，起着约束、指导、监督与管理的作用。本文认为完善政府监督机制，可从以下几方面努力：“一是政府教育行政主管部门积极探索各种方法对民办高等教育进行监督，如通过民办高校的教学质量评估等方式；二是积极探索制度促进民办高等院校办学信息公开，使民办高等院校的办学情况公知社会，实现监督的目的；三是通过建立健全监督信息反馈机制，确保教育行政主管部门的监督结论让民办高校知晓，促进落实改正。”⑦
2.社会监督机制。社会监督机制是我国民办高等教育监督机制的重要组成部分，社会监督机制的主要工作是建立并坚定地执行民办高校办学信息公开与披露制度，信息公开与披露制度的主要内容如下：一是公开民办高等院校的基本情况，如学校性质、办学条件；二是公开民办高等院校的办学经费来源与支出情况；三是公开高校的人力资源信息；四是公开民办高等院校招生就业信息；五是公开教学评估情况。只有信息公开，才能让社会公众以及新闻媒体对其进行监督，建立在此基础上的社会监督体系才有监督实效。
3.高校监督机制。任何失去制约与监督的权力最终都会导致腐败，民办高等院校的办学权力也是如此。目前，我国民办高等院校自身监督机制存在如下问题：自我监督体系不完善，自我监督制度与法规缺失，自我监督流于形式等。本文认为，建立健全民办高等院校的自我监督机制的基本思路是深化民办高等院校内部管理体制，构建以教职工以及学生代表大会制度为主的自我监督机制，充分保障民办高等院校教职工和学生参与学校管理的权利。
作者：胡健 单位：商丘工学院
［注释］
①有关文件如2010年5月的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发［2010］13号）、2010年7月的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，2010年3月国务院作的政府工作报告，2012年6月的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育事业发展的实施意见（教发［2012］10号）》以及2012年党的十八大报告，均提出要鼓励民间资金进入民办教育领域。
②杨德岭，陈万明.我国民办高等教育投资现状与投资对策探析［J］.河南师范大学学报：哲学社会科学版，2012（5）：238-239.
③⑥王斌.中国民办高等教育投资补偿机制研究［D/OL］.武汉：武汉理工大学，2013［2016-05-26］.
④杜瑛.高等教育评价范式转换研究［M］.上海：上海教育出版社，2013：5.
⑤俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2006：6.
⑦阮平南，赵琦.民办高等教育发展中的监管机制分析［J］.清华大学教育研究，2007（1）：51.
