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一、高等教育中介组织理论概要
在教育界中，中介机构占据着举足轻重的位置。但是，学界至今并未对其进行清晰的、权威性的界定，反而产生了形形色色的观点理论来表现教育中介的性质特征。比较有代表性的有：缓冲器理论、中间机构理论和信息不平衡理论。在国外对教育中介组织的表述中，美国著名教育学家伯顿•克拉克（BurtonR.Clark）教授最早提出了bufferorganization/institutions，即缓冲器概念。缓冲器观念认为，教育中介实际上就是缓解政府宏观调控与高校自主治理过程中所产生的摩擦和冲突的工具。由这一桥梁所连接，高校能够和政府展开平和的协调，使二者的建议及意见能够趋于一致。当前，政府希望高校能够为经济发展提供原动力，而高校却希望沿袭传统的自主管理思想，顺应时代进步要求而产生的教育中介能够妥善缓解这一矛盾的激化。然而，大学的存在和发展不仅与政府发生关系，同时与其他许多组织机构有联系，因而将教育中介组织当作大学和政府之间的“缓冲器”还不够全面，实际上，其所调整和维系的是社会、政府、市场、高校以及学生等多方主体之间的关系。爱德加•弗瑞克曼就设计了一个图例，直观表现出了教育中介所处的社会位置，该理论的诞生使得教育中介所包含的内容变得更为广泛，使其界定范畴与作用变得更为清晰、准确。然而，该理论仅侧重于教育中介所反映的社会普遍性质，并未重点关注其教育意义。因为教育中介占据着非常特别的地位，相关人士对其考察和探讨范围变得更为宽广。根据信息不对称原理的观点来看，高校与政府及社会所获取的信息资源存在着明显的不平衡现象：首先，无论是高校还是政府，双方手中都拥有对方无法清晰了解的资讯内容。对于高校来说，掌握着大量的教学、财务流转以及科研资料，而政府拥有的是教育方面的财政资金、发展决策以及相应的宏观调控信息，在此环境中，中介的存在使得双方能够更为有效地共享相关信息，提升高校教学活动的规范化和一致性；其次,高校和整个社会所把握的信息内容更加不平衡，在社会领域里，拥有学界、机构组织、各类法人团体以及学习人员，而高校有权进行生源招录、学业设计，并能够得到大量的高科技研究信息和成果。立足于经济学来分析，如果信息无法充分沟通，广泛共享，就会导致成本不断提高，并无法维持良好的品质。所以，打造出合理、高校的信息沟通机构是有效化解以上矛盾的主要方式，这也促成了教育中介的诞生和发展。上述三大论点所处的层次有所区别，所以产生的结论也具有一定的差异性。缓冲器观点侧重于政治学思想，中间机构观点更重视社会学的论断，信息不对称观点所产生的理论依据是经济学思想。这也反映了教育中介的形成离不开经济、政治、文化以及科学技术等各个领域的作用。
（二）高等教育中介组织产生的合理性
高校所开展的教学活动是为了将可用之材传输给社会，其内部体系纷繁复杂，不管采用分权、集权还是二者兼顾的教育机制，政府的政策和行为都可能出现较大偏差，最终导致政府失灵。如在美国和加拿大，政府的失灵表现为中央和地方难以通力合作，进行有效的沟通，而中央所颁布的法规制度也无法获得地方政府的严格落实。对于我国来说，这种失灵现象反映在：政府无法对自身进行精准定位，对高校教学活动过于干涉，导致大学变成了政府手中的附随产物；而在这一过程中，政府并未掌握到大量、有效的信息资源，导致效率不高；相关的制度政策老旧、保守，无法满足教育发展需求；在干预的过程中未依据公平正义的原则。因此，政府在管理高效活动时会形成一定的问题，此时，大力打造教育中介就能够有效增强教育效果。
（三）概念界定
随着教育组织与社会及政府之间的关系变得日益紧密，教育中介也应运而生。从目前来说，高校需要高校自治、政府调控以及社会协调这三方面力量的通力合作，从而增强管理的平衡度与民主性。调整权力时，为提升效率和公正程度，部分高校及政府责任开始由社会的里的中介组织来承担。其往往具备自主资本与明确的运作方向，其专业水准和管理能力也十分高，有效弥补了政府效能低下以及高校自治的局限问题，并受到了社会各界的一致好评，某种意义上，妥善化解了大学和政府因差异化的目标利益而产生的冲突，在教育领域的深层次上，以“中间人”的身份发挥着自身的巨大作用。本文所研究和分析的教育中介是根据相关成文法律规范制度建立，严格遵守公正、独立、透明化要求，从属于我国教育系统，并合理地行使监督评估、沟通协调等职能的机构组织。
二、高等教育拨款咨询机构设置模式
（一）以美国为代表的多样化竞争模式
（1）美国政府对高等教育的经费支持。
一直以来，在美国各州拥有教育权，联邦政府并不拥有此项权利。在每一个州，高等教育机构的设置不同于其一体化程度，其中所占比例较大的为私立高校，高校管理中体现出明显的分权特征以及多元化趋势。对于高校，州政府并未加以全面地控制，放手将高校至于市场之中，自主地参与各个方面的竞争，包括生源、科技以及劳动力等。董事会（主要为校外人士）具有最终决定权，其发展导向为社会需求。联邦政府明确指出,只有通过政府认可的评估中介机构所评估的院校才有资格获得联邦项目资金支持，这项规定把非政府的评估与申请联邦经费的条件联系了起来,不仅提高了高校参与评估的积极性,更强化了中介评估机构评估的必要性。当然,评估机构寻求政府的认可是自愿行为,也可以随时退出政府认可,而且未经认可并不影响其开展评估活动。但是,因为高校需要联邦政府的各种资助项目,因而评估中介机构的政府认可就显得很重要,从而成了一种准政府行为。这也是美国高校评估制度的显著特点。针对高校，联邦政府资助的对象主要是学生还有研究。所谓的学生资助指向学生直接发放助学贷款或者是奖学金；亦或是将款项拨给学校，再通过奖学金，亦或是助学金的途径发放给学生。所谓的研究资助指向高校研究提供一定的经费，其主要目的在于促进科学研究以及高校改革创新的顺利开展，多数研究经费由不同的联邦政府同时进行管理，并加以使用。在美国，政府将会为公立大学提供四到六成的经费，专门委员会负责拨款，因此专门委员会起到一个桥梁作用，负责协调政府同高校的关系。财政拨款在其具体模式上呈现出多元化地特征，但是只有得到立法机构的批准后，才能进行拨款。
（2）美国高校的各种中介组织。
在美国，教育部认可的具有全国性质的高校评估中介机构共有：8个全国性的院校认证委员会和近60个学科70余个专业评估机构以及6个地区性院校协会下属的8个院校认证委员会是独立的协会，此外，还有属于各州的高等教育拨款中介机构。院校若通过某评估中介机构的评估就可以成为其的会员，评估中介机构也就成了吸收许多院校会员的“协会”，评估机构的活动经费主要于来源院校缴纳的会费。成员院校按照章程规定每年向评估机构或协会交纳一定的费用,数额按照学校规模亦即学生人数交纳，其标准由协会组织的代表大会投票决定,每年都要投票重新确定，并及时公布在协会出版物或网页上。美国有三个主要的全国性评估机构：一是全国高校鉴定政策委员会（NPB）。1993年，克林顿政府制定了一系列教育改革措施，进一步完善高等教育鉴定机构制度，强化美国政府在高等教育发展中的作用，成立NPB，其任务是研究评估高等教育面临的主要问题，提出解决办法，构思评估方案。可见高等教育鉴定机构在美国政府和大学之间的作用是不可或缺的。美国高等教育评估制度是协调大学与国家、受教育者和工商业投资者之间关系的重要纽带，高等教育评估制度的重要价值就是以“无形的手”来鞭策大学的发展。二是高校鉴定认可委员会（CORPA）。CORPA是1994年l月成立的非政府组织，其宗旨是促进、改善和确保美国高等教育的质量，任务是制定评审和认可各评估组织的准则和条例、程序和方法，对各评估组织进行评审、认可和协调，为评估组织提供服务，帮助其改进工作。CORPA的核心领导由7人组成，以个人身份分别代表公众、各种评估组织以及学校主要行政领导人和董事会。CORPA下设负责常务工作的认可委员会（COR），负责接收评估组织要求认可或继续认可的申请，进行评审，并作决定，每年公布获得认可的评估组织名单。三是专业鉴定协会（ASPA）。ASPA于1993年8月成立，是一个非营利性自治组织，领导各专业评估组织，代表其利益，为其服务。ASPA可以自己制订对评估组织进行评估的准则和程序，可以监督全国的专业鉴定过程，检查各评估组织的评估工作是否负责、有效、严格、公平，维护学生和大众的利益，促进提高教育质量。1994年7月，由24所高校的校长等组成了一个校长评估工作组，1996年3月工作组将关于成立新的高校鉴定委员会（CHEA）的建议，连同CHEA理事会的选票分送2990所院校的校长，从而实现了美国高等教育史上第一次全国性公决，成立了CHEA。同年，新的高校鉴定委员会（CHEA）有序接管了ASPA的工作。在这三个全国性评估机构中CHEA影响最大。CHEA是一家以评估中介机构的资格为主要任务的民间机构，其理事会由高校校长、学校代表以及公众代表等15人组成。美国“高校质量认证理事会”是一个大学的协会，拥有3200所院校会员，是高校会员组织中最大的一个。宗旨是通过对高等教育评估机构的资格认可来提高教学质量，从而为学生和家长、政府与院校及赞助机构服务。由于其机构的独立性，评价体系的科学性，得到广泛认同，在学校获得政府和社会各界的经费时，发挥着举足轻重的作用。
（二）以英国为代表的委托独立机构模式
英国于1992年出台了教育法案，自此成立了以高校为服务对象的拨款委员会，至此英国对高校拨款方面的工作进行了统一。现阶段，英国以高校为服务对象的拨款机构总共有4个，包括英格兰、苏格兰、威尔士等三家专门从事教育方面的拨款委员会，以及北爱尔兰地区的就业、学习部。中央政府负责确定拨款总额，此外政府亦或是一会有权确定分配资金时所需要坚持的基本原则以及具体的比例，拨款机构的职责是将资金具体地分配到每一所高校。对高校进行的拨款主要分为两类，一类是教学拨款，另一类是科研拨款，对此拨款机构在原则还有方法上要有所区别，教学拨款一定要坚持公平性原则，其基础在于标准费用，采用对教学拨款和科研拨款实行不同的原则和方法，教学拨款体现公平性原则，以标准费用为基础，再联系学生规模以及所需要的基础成本来确定拨款基数；此外，科研拨款的主要方式为竞争形式，其参考标准为科研水平。实际上，拨款机构起到一个的作用，其主要职能在于按照政府制定出来的预定目标，对高校的具体绩效标准加以确定，并以此这些标准来评估高校。它所体现的是政府的意志，不管是在目标上，亦或是在人员上，均反映出了高等教育市场不断实现市场化以及逐步朝着公司化方向发展的要求。基金委员吸纳了众多的外部人员，公司化导致大学治理方面，学术人员的地位不断地下降。并且基金委员同样会降低公共资助水平，从而加剧了竞争性，政府资助也形成了准市场，高校必须要在基金委员会的统一管理之下才能得到拨款。近年来，英国高校发展到评价型和审计型的新阶段，高等教育拨款委员会及其基金委员会管理趋于成熟，功能更为完善，如英格兰高等教育拨款委员会中的基金委员会（HEFCE）：
（1）HEFCE的治理框架。
促进高校有一个健康的财政，是HEFCE的最终目标，从而避免高校出现财政赤字而难以弥补。对此，基金委员会对治理模式进行了完善，主要三个构成主体：政府、基金委员会和大学三者之间有明确的分工。政府通过政策对高校发展进行控制，同时负责审查财政拨款，并对其实行问责制，对教学领域还有科研领域的质量加以保障，并对其加以评价；基金委员会的主要职责在于对公共资金进行分配，并制定出与政府目标相符合的战略；高校主要是在前两个主体所构成的工作体系当中进行合理的运作。问责制HEFCE治理所具备的最为明显的一个特点，严格地审计大学财政，并对其加以监督，从而确保政府拨款的使用价值，有效地提高高校的教学水平，还有研究质量。一是HEFCE支持大学教学。在进行教学自主的时候，主要依据是质量保障署所公布的教学排名。并且，HEFCE也会资助一些成年学生，以顺利完成他们的学业。虽然HEFCE所提供的资金支持对高校来说至关重要，但是课程设置以及内容设置都取决于高校。教学资助还有一项原则，即高校将当年HEFCE确定的标准当成是依据，获取额外的资助名额。HEFCE为了实现教育公平，划拨一部分的独立资金，主要用来资助一些劣势学生，比如说没有传统背景，残疾，或者是存在不能完成课程风险的学生。二是HEFCE支持大学科研。对于英国高校来说，研究基金主要来源于两个机构，一个是HEFCE，另一个就是各研究委员会，其中含有科学与工程、医学、量子物理学、自然环境、社会科学等各个学科的研究委员会，从而形成了“双重支持制度”。HEFCE所提供的资金用途在于研究设施，以及图书馆建设方面，还用来支付IT费用，以及相关学术人员薪酬等。对科研的资助，HEFCE所坚持的原则为择优分配。对此，高校必须要证明自身的科研评估同阶段要求相一致。HEFCE会将科研评估的实际结果作为依据，来确定资金支持的力度。高校需要在限定时间内将科研所取得的实际工作绩效提交给HEFCE。HEFCE负责对其进行打分，主要划分为六个等级，依据排名确定拨款的具体金额。对于英国高校来说，财政支持的作用是不可忽视的，然而最近这些年，基金委员会对高校的拨款在其总收入中所占比例在45%以下，以往的比例为90%，出现了明显的下滑，由此可见，高校有了更多的资金来源。
（2）HEFCE与高校签署的财政备忘录。
一是财政备忘录的工作流程。高校通过财政备忘录来对自身的绩效责任加以承担，HEFCE负责财政备忘录的制定，并对其进行颁布和实施。获取政府拨款时，高校需要同HEFCE之间进行财政备忘录的签订。总的来说，财政备忘录包括两个部分，首先是对所有的高校均能够适用的要求，其次是从一定高校的实际情况出发，有针对性地制定的要求，每年都要进行更新的要求。财政备忘录主要包括三个方面的主体：首先，HEFCE的CEO，确保政府拨款的具体用途；其次，高校治理机构；最后，高校CEO（一般为副校长）。在高校内部，治理机构掌握着最高权力，其主要职能是对高校的各项内部事务以及同外部环境之间的关系进行处理和协调。一般以1992年为界，之前由高校委员会来充当治理机构，之后就变成了董事会。不管是哪个组织，都有高校员工，也有学生，此外构成人员还包括工商业的一些外部人士。高校的整个发展战略取决于其治理机构，此外需要负责于公共资金。副校长担任Chief-Executive，主要要只能在于对HEFCE划拨的资金加以利用。高校的代表Vice-Chancelfor同HEFCE之间签订协议，倘若高校的行为中违背了备忘录的要求，一定要报告给治理机构；倘若治理机构无法妥善解决，那么就要报告给HEFCE。责任还有资金是财政备忘录的两大内容。财政备忘录对HEFCE以及高效之间的关系进行了界定，确保公共资金的正确使用；确保积极有效地实施风险管理机制，还有风险控制机制，充分发挥资金的效用。一定要强化财务管理，确保高校的偿债能力，将赤字控制在合理的范围内。二是财政备忘录对大学进行有效的风险管理。HEFCE于2007年对《高等教育机构问责制》进行了修订，其问责制框架反映出，其重点工作内容就是风险管理，以及风险评估。HEFCE属于公共机构，负责于议会，需要评估资助对象的风险。倘若HEFCE并未发现高校所存在的缺陷，无法为弥补缺陷提出有效地建议，却对此高校加以持续地资助，那么就属于不合理利用公共资源的行为，公共账目委员会就会对其追究责任，加以指责。在保险控制还有风险控制上，主要包括三个步骤：首先，高校于年底，即12月份将绩效情况提交；其次，HEFCE需要实地监督高校，例如对其进行访问；再次，HEFCE也要审计高校，同时需要提交书面报告。以上三个步骤对HEFCE评估大学风险具有决定性的作用。HEFCE对大学的风险评估通常有两类结论:一种是“较高风险”，另外一种则是“较低风险”。HEFCE的风险评估是在分析研究各个大学市场和大学发展战略计划的基础上，对大学的可持续发展和问责制情况进行评价。英国高校大多数处于较低风险状态，只有极少数被HEFCE评为高风险类型。对高风险大学，HEFCE与大学在3月底达成一致的风险评估。被认定处于高风险状态的大学，一般是财政和市场地位不能保证长期发展的需要，也可能是战略计划以及办学成本超过大学的自身能力。为体现信息自由以及公共问责制的原则，风险评估结果原则上要对外公开，但一般都在3年后公开，这样会给大学一个缓冲期，改善其自身存在的问题。
三、结论
英美两国的社会实际具有一定的差异性，但双方还是存在着共性部分：一是充分考虑了效率和公平两方面的问题。虽然双方国情不同，财政情况也有所差异，然而针对大学所采取的拨款手段都会兼顾效率和公平，确保均衡发展。二是建立了起缓冲作用的部门。大部分国家都会成立专门的缓冲机构开展相关的拨款决策活动，从而保障高校自治和国家调控工作的顺利展开。三是政府相关部门同步实行主导教学与自主办学。四是采取直接渠道与间接渠道并重的拨款模式。五是拨款源头分别来自中央与地方两级，有助于分权，缓解原本处于中央集权阶段的高等办学教育形势，也能实现高等教育办学由地方引导向国家引导的职能转变。六是以法律途径保证其顺利实施。明确立法项目中对政府地位与高校权限的划分，既要保证拨款规范，也要保证高校独立。英美政府对高等教育评估中介机构的宏观调控管理，既保证了政府对其进行间接管理，又为高等教育评估中介机构提供了广阔的发展空间。同时，高等教育评估中介机构较为完善的自我管理系统也充分体现了自治的特点。二者共同保证了高等教育评估机构的健康发展，同时也为高等教育质量提供了保障。对于我国正在规划的高等教育拨款咨询委员会有如下启示：
（1）政府要承担起管理职责。
首先，政府应当为评估机构的发展提供法律保障。到目前为止，我国还没有一部关于高等教育评估中介机构的法律法规，这使得高等教育评估中介机构的存在没有“安全感”，也无形中降低了高等教育评估中介机构在社会中的威信与地位，不利于评估机构顺利开展评估工作。因此，在我国教育管理体制转型时期，政府应当尽快在法律层面上确立高校评估中介机构的性质和定位，从而为评估中介机构的发展提供法律保障，促进评估机构的健康发展。其次，政府应当运用多种手段监督、调控评估机构。政府应当运用适当的协调方法指导评估中介机构的规范发展。在必要时运用行政、法律等硬性协调手段，对不同类型的评估机构实行不同的资格准入制度、注册管理审查制度等；但更多的时候应采用规划、指导、鼓励、培训教育等软性协调手段,扶持合法、守法的评估中介机构成长壮大。
（2）培育评估中介机构的自律机制。
从国外评估机构的发展经验来看,完善高等教育评估中介机构不仅需要来自政府的宏观调控，也需要评估中介机构的积极努力。评估机构自律机制是评估中介机构的内部管理机制，是发挥中介功能的基础，也是政府拓展公共管理职能的前提。我国高等教育评估中介机构的自我管理能力还应从以下方面来提高和完善：一要强化服务观念,树立优良的自律管理意识和较强的风险责任感。二要建立健全内部质量控制机制，努力提高评估机构的专业化水平,建立由评估专家、政府代表、高校代表等组成的评估人才资源储备以及科学、规范的评估标准与程序,保证评估工作的科学、公正和合理。
作者：陈齐 单位：江苏科技大学经济管理学院