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【摘要】各地经济和社会发展需要对当地多样的高等教育发展提出了不同的要求，也迫切需要建构完善的具有地方色彩的区域高等教育质量保障体系。文章首先在借鉴国外高等教育质量保障体系的基础上，从动态性和整体性的角度对其进行理解；并从区域经济发展的需要入手，以地方政府的评价来促进整体的、区域高等教育质量保障体系建构的角度，呈现高等教育质量保障体系建构方面的思考。
【关键词】高等教育；质量保障体系；区域视角
一、对“高等教育质量保障体系”的内涵
洞悉：动态和发展的视野对“高等教育质量保障体系”的认识离不开对“高等教育质量”的认识。随着各国对高等教育质量的关注，也形成了不同的质量观。英国高等教育质量保证署专家DianaGreen根据已有专家对高等教育质量的定义，分析认为对高等教育质量的内涵理解主要集中在三个方面：一是指为顾客提供满意的、独特的产品和服务，二是达到预期目标（质量标准）的程度，三是办学效率［2］。1998年在巴黎召开的首届世界高等教育会议所通过的《21世纪高等教育：展望和行动宣言》进一步指出：“高等教育的质量是一个多层面的概念”，要“考虑多样性和避免用一个统一的尺度来衡量高等教育质量”［3］。我国学者也从不同的角度对高等教育质量进行界定：安心总结出八类观点“不可知观、产品质量观、测量观、替代观、外适性观点、内适性观点、绩效观和准备观”，并指出高等教育质量就是教育满足现在和未来需要的特性总和［4］；韩映雄将已有的观点概括为六种典型的高等教育质量观“阶段论质量观、需要论质量观、适应论质量观、目标论质量观、产品质量观、全面质量观”［5］。综上所述，可以看出这些不同的高等教育质量观虽然代表着不同的价值倾向，但都一致认同它是一个多维度的概念，比如体现为“人才培养”“科学研究”“社会服务”三位一体的具有整体性的高等教育质量结构，也比较认同“满足需要”的界定，即满足个人发展和社会发展、满足及时发展和未来发展等等，从而体现出对质量标准的描述：“培养出与预期目标相符的学生”“适应当前社会发展及为地方建设服务”“引导社会前进”并“控制在一定的成本之内”等方面［6］。伴随着对高等教育质量的思考，以20世纪70年代中期和80年代早期联合国教科文组织制定的一系列高等教育资格认证的区域公约为先机，迈出了高等教育质量保障体系的第一步。随后世界各国更切实、更具可行性的质量保障行动也日趋丰富，高等教育质量保障简单地来理解主要是“为维持和提高高等教育质量而采取的管理过程”［7］。伴随着社会需求的多样化和高等教育关涉利益群体的多元化，再加之“高等教育质量”其标准潜在的“社会适应性”和“社会引导性”，决定了我们对这两个概念的认识要秉持“与时俱进”的观念和态度，动态地审视和发展这两个概念及其背后的实践。
二、国外高等教育质量保障体系建构的探索
（一）高等教育质量保障的模式：政府、社会、高校共同发挥作用
随着社会的发展，尤其是一些发达国家，越来越多的社会利益群体参与到对高等教育质量保障体系的建构当中，打破了传统的以第三方评价机构为主、高校自我监管和评估为辅、政府间接监管评估机构的格局，越来越倾向于政府、社会和高校共同建构和完善高等教育质量保障体系，形成了政府－高校－社会多元的评价主体结构模式。当然，其过程既是政府、社会和高校基于各自利益和质量诉求不断进行博弈的过程，也是不断协调多元主体价值需求的过程。美国的高等教育发展比较强调地方性和多元化，因而地方政府和高校有较大的自主权。美国的高等教育质量保障主要体现在教育认证方面，这些认证活动都是学校自愿的，认证委员会也是非政府的，且认证标准是由院校与认证机构共同合作制订的［8］。在地方层面，截至2000年，以田纳西州为首的17个州采取了绩效拨款的方式来构建高等教育质量保障体系；加州则通过使命分化和招生政策分化的分层设计制度有效地解决了区域内不同类型院校分工协作的问题。英国对高等学校的直接控制比较少，大学享有比较大的办学自主权。大学可以按照自己的准则，依据自己的条件选择教学人员、学生、课程并授予学位，教育质量也主要由学校自身保证，其中，专家学者在学校内部质量保障中起到重要作用。再者，英国还强调社会在质量管理中的作用，比如让校外人员直接参与学校管理、专业职业团体及其他法定组织的质量评价、《泰晤士报》每年一次的高等学校排行榜［9］。而英国高等教育质量保障署（QAA）由过去对高等教育质量的直接评估和监督，转变为通过评估和监督高校教育质量内部保障机制的有效性，来达到保障高等教育质量的目的，从而形成了现在英国高等教育质量以内部控制为主、内外监督为辅的保障体系［10］。欧洲的高等教育质量保障体系建设尤为突出政府的主导作用。在统一欧洲思想指导下，欧盟国家于1999年开始进行旨在推进欧洲高等教育一体化的博洛尼亚进程，于2000年左右成立了国家级的高等教育质量保障机构，2002年这些组织进一步联合，组建了欧洲高等教育质量保障协会（ENQA）［11］，2005年ENQA完成了《欧洲地区高等教育质量保障标准和指南》，建立了统一的欧洲高等教育质量保障标准，这份标准中还包括对学校内部的质量保障标准。
（二）高等教育质量保障标准：注重综合性要素和过程维度
美国比较重视高等教育质量保障的地方性和多元化，强调学术自治和学术自由，因此没有全国统一的标准。英国的高等教育质量保障标准比较重视学校的自我评价、毕业生情况、教育理念、持续改进、全球化视角、社会贡献等方面。欧洲构建了统一的质量保障标准。欧洲高等教育质量保障协会（ENQA）不仅构建了供高校使用的内部质量保障标准，还构建了供国家或校外评估机构使用的外部质量保障标准，并且强调内部质量保障标准是外部质量保障标准的基础。其中，ENQA从学校质量保障政策的确立、重视各类学术项目、学生评估过程、教师质量保障条件、学习资源保障、信息系统畅通、评估信息公开等方面对校内质量保障体系的基本框架和内容进行了规定；从外部质量保障的程序、评估标准、评估程序、评估报告的撰写和使用、评估后的跟踪、评估周期等方面对外部质量保障体系的基本框架和内容进行了阐述［12］。
（三）高等教育质量保障的方法：多元方法的运用
美国的高等教育质量保障方法之一是通过质量认证来进行。1980年后美国高等教育发展进入新阶段，这一时期新发展出来的质量保障措施包括学术项目定期评审制度、大学排名制度、学生学习效果调查、毕业生跟踪调查等［13］。另外，正如前文提到的，地方政府的绩效拨款和规划也是重要的质量保障方法。1991年5月，英国颁布的《高等教育：一个新框架》白皮书明确把质量控制、质量审计和质量评估列为三种主要的高等教育质量保障机制［14］。博洛尼亚进程自1999年启动以来，为了与2010年欧洲高等教育质量框架保持一致，确定了欧洲第一至第三层次学位制度、欧洲学分互换与累积系统及资格证书认证框架。内部质量保障框架含自我评价、周期性评价、学生评价、教师评价、学生资源与支持评价、信息系统和公共信息的评价等形式；外部质量保障框架包括评估、认证、审计、基准和正在实施的欧洲注册、欧洲质量标志与欧洲排行以及协商论坛［15］。总之，除了质量评估这一常见的高等教育质量保障方式之外，各国还根据地方和高校发展的需要，越来越综合性地选用高等教育质量保障的方式方法。其中通过绩效拨款和规划来构建高等教育质量保障体系的实践也越来越凸显出力量。从以上梳理可以看出，各国高等教育质量保障体系的建设各具特色，也具有不同的优势和局限，但共同的趋势是：越来越强调政府、社会和高校协同作用的发挥，政府逐渐从基于入学人数的拨款和对评估机构的监管，通过规划和绩效评价及绩效拨款方式过渡并融合到质量保障体系的有机组成部分。这也要求我们将传统的对“高等教育质量保障体系”定位在质量评估方面的理解予以纠正或拓展：政府、社会和高校共同组成了高等教育质量保障体系的主体，三者缺一不可。
三、对我国区域高等教育质量保障体系建设的启示
（一）我国高等教育质量保障体系需求的区域性特征显著
我国地域辽阔，各个地方的经济和文化发展水平各不相同。而不同区域的高等教育发展在很大程度上与当地的经济和文化发展水平息息相关，反过来区域地方经济的发展也在很大程度上依赖区域高等教育的发展质量，高校的发展不仅仅涉及人才培养的问题，还涉及地方经济的竞争力问题，我国高等教育的发展具有很强的区域性特征。因此，区域高等教育质量保障体系逐渐成为人们关注的问题。
（二）思考我国区域高等教育质量保障体系建构的角度：整体性
有学者认为，区域高等教育质量主要体现在自身可持续发展方面，具体体现为持续性、全面性、公平性和协调性等特性，而这种自身发展的可持续性又能推动地方经济和社会的可持续发展［16］。换句话说，高等教育作为一种教育的类型，本身是为了促进人的发展和社会的发展，那么对区域高等教育质量的考量，不只是要审视培养的人才质量，还要审视对社会尤其对地方社会和经济发展的促进作用，即内在适应性和外在适应性的协调；同时鉴于区域高等教育的多层面、多样化特征，不能用一种质量标准去套用各种不同类型的高等教育；另外，也不能仅仅从产出的结果来看待质量，还要考虑投入和产出之间的关系，要考虑成本问题，即绩效问题。因此，区域高等教育质量应是在一定的绩效条件下，能促使不同类型的学校有机协调学生发展的需要，能动态地符合并促进区域经济社会发展水平的质量。而基于高等教育对区域经济社会发展的具有针对性的推动作用，区域高等教育质量保障体系的建构应秉持整体性的视角。
（三）促进区域高等教育质量保障体系构建的构想和实践
区域高等教育质量保障体系构建的关键是构建一个切实可行的评价体系，而解决上述问题的基本思路也要本着开放、多元、综合、客观、适切的原则。首先，不拘泥于建构一个统一的指标体系，而是尽可能充分利用社会或政府已有的对高校的评价结果，避免对学校某些方面进行重复性评估而带来的浪费和扰乱。其次，鼓励学校多方面提供能够充分反映学校各方面办学情况的材料，学校可以根据认定指标的思路和内容，广泛地提供简洁、客观、有效的佐证材料，即凡是对学校办学绩效起到积极影响的能够全面反映和证明学校办学绩效的材料都可以提供，如此一来，学校可以在全面梳理经验、总结办学成效的基础上，进一步促进学校发展。再次，高校的办学质量应体现出基本关注方面，比如对学生发展和对区域经济社会发展的促进作用上。在此基础上，着眼于区域高等教育发展多样化、多类型的实际，宁波构建了基于战略管理的高等教育绩效评价方法。围绕学校的战略定位和战略目标，进一步选取有利于实现这些目标的关键性指标［17］，进而构建出“战略—行动—绩效”一体的宁波市高校办学绩效战略管理框架。经过两年的实践，宁波市运用战略管理视野下的绩效评价体系，不仅客观、真实地反映了各校的办学情况，强化了学校的战略意识，把分散的行动、举措聚焦到战略，有利于高校特色发展；也构建起政府、社会和学校之间的合作、互动，增强了高等教育区域治理能力。地方政府在质量保障体系建设中不能仅仅定位在“管理”职能上，更应该定位在“服务”的职能上，因为地方政府发展高等教育本身也承载着促进地方经济增长、促进产业转型升级、繁荣城市文化、推动城市化进程等方面的利益诉求。这就要求地方政府应减少具体、微观的行政管理，突出学校办学主体地位，调动社会各界利益相关者对办学的积极影响。而政府绩效评价起到统筹、引导作用，有利于更加完善区域高等教育质量保障体系。
作者:闫艳 单位:宁波幼儿师范高等专科学校
