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【摘要】有效的成本控制是高等教育高质量发展的必然要求。然而，我国当前高等教育发展过程中存在建设贪大求全等不讲成本效益的现象，没有成本控制意识，存在成本失控风险。高等教育成本失控使财政不堪重负、学校债务沉重，究其原因是对高等教育成本控制的认识不足、动力不足，高等教育经费投入机制不科学，高校成本控制手段不完善。加强高等教育成本控制应加大高等教育市场化改革力度，促使高校加强成本控制；落实高校办学自主权，让高校在市场竞争中建立起自己的成本控制机制。同时应改革高等教育经费投入机制，建立高校成本核算制度，完善高校信贷管理机制。
【关键词】高等教育；成本控制；风险防范；资金效率
高等教育成本是指高校为培养人才、科学研究、传承文化和社会服务而发生的资源耗费。我国当前财政体制下，高等教育成本由政府、学校和学生个人分担。其中，政府是主要的承担者，学生以学费形式承担一部分，学校以社会服务收入、捐赠收入等方式承担少量教育成本。经济新常态对成本效益提出了更高的要求。高等教育适应新常态发展也必须转型。追求更高质量、更有效率的发展模式，控制教育成本就成为其中应有之义。
一、高等教育成本控制存在的问题
科学技术是第一生产力，人才是第一资源，人力资本是第一生产要素。党和国家高度重视高等教育发展，投入了大量资源和财政资金。但是，对资金的使用效益没有严格考核，对教育成本没有健全的控制体系。长期以来，成本控制机制不完善为高等教育的可持续发展埋下了隐患。1.学校建设相互攀比，贪大求全。随着竞争的加剧，高校都想做大做强。做强很难，做大却是只要有钱就能解决的事情，因此各高校都想把自己做成“大”学。除了更名为“大学”之外，最主要的是扩大规模扩建校园。为了吸引学生，甚至建设豪华校园，例如某学校花几百万元建设校门、花10亿元建豪华校区，某某大学扩建新校区等报道经常见诸报端。发展高等教育是改善民生的主要措施，建设高等学校是提升城市品位与形象的手段，是促进GDP增长的不二选择。因此，各级地方政府不管能力大小，都热衷于支持高等学校建设，为高校划拨土地、担保债务、争取项目。社会评价助推了高校建设的攀比。社会甚至部分专业机构对大学的评价都依据论文数量、办学规模、校园体量、设备器材等可量化的硬件指标。在大学同质化严重的情况下，许多学生及家长在选择大学时往往看重的是学校大不大、校园美不美。教育部门在项目验收评价中也把花了多少钱、钱是否花完作为评价考核的指标。这些评价方式助推了高校把建设简单地等同于基础设施、硬件设备的改善和新增。2.人员机构不断膨胀，人浮于事。服务业的“成本病”及其福利效应，导致高校就业人员不断增加，校内组织机构不断膨胀，人浮于事的情况越来越严重。以湖北省为例，在后勤社会化改革不断深化的背景下，2014年以来高校在校生人数不断下降，教职工和专任教师数量却都在不断增加。3.经费预算没有刚性，支出失控。高校预算编制在方法上普遍采用增量预算方法，即以“上年实际+本年预计增加数”的简单方法确定各项支出预算。这种方法在逻辑上会导致高校成本不断增加。在时间上，预算编制在每年11月完成，而此时高校基本没有编制下年度计划，导致预算编制与工作计划脱节，不具备科学性和可行性。在观念上，很多学校没有把预算管理作为提升治理能力的重要手段，而是把它作为应付财政部门的一种手段。在制度上，很多高校明确规定没有预算的开支项目，根据金额大小分别由校领导签字同意、校长办公会审批同意、党委会审批同意就可报销。但是对支出的合理性、必要性则没有明确的规定。类似“XX高校花6000万元买设备放了5年没有拆包”的事件在很多高校都存在。预算管理流于形式，加上高校较强的债务融资能力，使得高校疏于成本控制，而更关注财政供给能力、融资渠道和授信额度。
二、高等教育成本失控的危害
1.财政不堪重负。高校不关注成本控制，导致开支逐年增大。由于高校具有较高的社会地位，这种开支压力很快传至财政部门，从而形成沉重的财政负担。教育部直属高校由于具有较高的社会服务能力，以及中央财政较大的供给能力，这种财政压力并不明显。但地方高校对于地方财政造成的压力却非常突出。高等教育经费的增长率超出财政预算收入的增长率，且具有长期性趋势，导致高教支出必将超出财政承受能力。以湖北省为例，2010~2017年一般公共预算高教经费的增长幅度有6年超出了经常性财政收入增长幅度，而且均在20个百分点以上。在中西部的地级市中，高等教育更是地方沉重的财政负担。以湖北省黄冈市为例，2017年黄冈市市本级一般公共预算收入仅190567万元，承担两所高校的财政供给4000万元，高教经费占财政收入的2.1%。但按生均计算的拨款仅为每生2667元，与国家规定的生均12000元拨款有很大差距。如果落实国家标准，则需要18000万元，达到本级财政收入的9.44%，这种现象并不是个别的。在2010~2017年全国教育经费的统计中，超过三分之二的省市一般公共预算高教经费增长幅度都高于财政经常性收入增长幅度。2.债务隐患较大。在财政资金不能满足高校建设发展需要时，债务融资是高校最主要的筹资手段。2007年前后，我国高校出现过一次债务危机。2010~2012年财政部、教育部组织了一次全国性的地方高校化债工作，有效地减轻了地方高校债务负担。但并未建立起有效的成本控制与债务约束机制，导致近年来高校债务再次反弹。据不完全统计，到2015年年底我国公立高校共计欠债2000亿~2500亿元，高校的债务平均达到每所学校上亿元。2018年，云南部分高校陷入债务财务双重困境。3.资金效率低下。由于成本控制意识和手段机制缺失，高校普遍不关心资金使用效率。虽然在十八大以后，基于八项规定，各高校普遍比以前节约了，但仅限于办公费、招待费和差旅费等。消耗资金额度最大的人力资源成本不降反升，项目建设单位造价不断增加，资产利用率一如既往地低下，人才培养质量受到越来越多的诟病。这些都说明投入到高教领域的资金使用效率低下。这也是高教领域“成本病”的表现，实质是作为服务业的高等教育劳动生产率落后于第二产业的生产率。4.质量提升缓慢。大额的资金投入改善了高等教育的条件，促进了高教的发展，但并未有效提高高教的生产率。长期以来，高等教育仍然是以教师个人服务为核心的传统手工作坊生产方式。知识技能传授是高等教育的主要内容，而在人格塑造、素质培养方面缺乏有效的手段和方式。虽然培养了大量人才，但社会对大学生的评价并不高。大学生就业创业能力低下，啃老族越来越多。5.腐败案件多发。大量资金投入高校，又缺乏有效的监控，导致高校成为腐败案的多发地。自十八大以来，中纪委执纪通报中每年都有几十名高校领导干部。高校腐败的“重灾区”集中在基建、采购、后勤、招生等部门，而经费的不合理使用和不当监管成为高校贪污腐败的主要诱因。高校腐败相较于其他部门腐败的一个典型特征就是很多腐败都披着合法的外衣，因为相关财务制度并没有明确规定。
三、高等教育成本失控的原因
1.社会对高教成本控制重要性的认识不足。当前，我国仍然把发展作为第一要务。发展高教事业作为科教兴国战略的重要内容，也作为保障民生的重要措施，全国都关注教育投入问题，而不是成本问题。无论是财政部门还是教育部门对高教成本控制的重要性、对高教成本失控的危害性还没有给予足够的重视。甚至有学者以创造性劳动和创新性研发难以计量成本为由，认为教育成本研究是误入歧途。2.教育部门对控制成本的动力不足。在没有成本考核也没有充分市场竞争的情况下，哪个高校能够争取更多的经费，就意味着其拥有发展的资源。无论是教育行政主管部门还是高校本身，从本部门出发都是更多地争取经费，而不是控制成本。在当前的环境下，教育部门的目标是建设更好的学校、培养更多人才，因此有更多理由和途径申请经费，因而他们认为没有必要去做“吃力不讨好”的成本控制工作。3.高等教育投入机制不健全，不能合理确定高等教育经费投入。对于高校建设投入的资金额度，基本采用“一事一议”“一校一策”的决策方式，因而不同高校由于其地位不同、决策的影响力不同，其获取资金的能力也不一样，导致高校间投入不均衡。4.高教成本核算与控制的技术不够成熟，不能科学确定教育资金需求量。当前对高教成本核算在理论上还有很多争议，对成本核算的范围、核算对象、费用归集与分配方法仍在探讨中，没有形成科学可行的高教成本核算制度。由于会计核算的简单粗放，预算管理、标准成本制度等精细化的财务管理和成本控制技术在高校基本没有实施。因此长期以来，只知道高教经费投入是不足的，但到底多少才是必要合适的成本开支，没有准确答案。
四、高等教育成本控制机制构建
高等教育成本失控风险较大，因此建立成本控制机制非常必要。在新常态下建立高教成本控制需要高校、教育行政部门和财政管理部门齐抓共管，从高教外部、内部协同用力。1.打破高等学校对高等教育的垄断，用市场机制促进高教成本控制。高等教育作为经济活动受市场经济一般规律的指导，理应通过市场竞争实现资源优化配置。打破高校对高等教育的垄断，使更多市场主体能够进入高等教育服务市场。企业可以创办高校，也可以提供部分课程教学服务。未来的高校应该是一个教育平台，高校只有提供质优价廉的服务才能生存下去，这必然要求高校在追求教育质量的同时还应控制成本。2.落实高校办学自主权，用资源流动机制促进成本控制。高校要参与市场竞争须具备竞争条件，控制成本需要一定的成本控制能力。当前高校尚不具备这些条件和能力，因为高校的办学自主权不足。要控制成本，高校需要具有用人自主权，包括人员的聘用与解聘权、人员薪酬决定权；要有灵活的资产管理权，包括资产采购权、资产处置权。而这些在当前制度下均不具备，原因是社会普遍认为高教是公益事业、高教服务是公共产品，应该由政府提供。其实，由政府提供与政府生产不是同一回事。比如公路是公共产品，是政府提供的，但公路并不是政府生产的，而是具有企业性质的建筑施工单位生产的。政府提供的重点在于政府提供资金，而不是政府直接生产。高教领域也应该实施国有企业式改革，将高教服务的提供与生产分离开来，使高校和国有企业一样在法律法规的范围内自主运营、自我约束、自负盈亏、自我发展，自主地提供高教服务。政府则通过改革财政供给机制，更有效地为高教提供资金支持，同样地也允许高校破产。3.改革财政供给机制，用购买服务方式促进成本控制。当前高教财政拨款基本沿袭传统的“基数+增量”模式。这一模式保证了高校的正常运转，但没有考虑高校的实际需求，也没有考虑高校的服务产出，更没有考虑资金效率。竞争才能提高效率，有效的财政资金投入模式是竞争性资金分配。具体可采用政府招标购买高教服务的方式。每年政府根据本地人才需求、教育需求、财政负担能力招标采购高教服务的专业、人数。高校根据自身的能力和政府出价决定是否承接这批教育服务。通过这种模式，高教自然地实现了与地方经济社会的协同发展，也必然促进高校核算与控制成本。4.建立成本核算制度，加强高教成本核算。过去高校的会计核算采用收付实现制，完全没有成本核算基础。2019年以来，政府会计准则及相关制度的出台，并以权责发生制为基础建立行政事业单位的财务会计核算体系，为高校建立成本核算制度提供了有利条件。下一步应在财务会计提供的会计信息基础上，以作业成本法为指导，以教育服务为成本核算对象，制定高教成本核算制度。通过实施科学的成本核算制度，加强高教服务的成本核算，以进一步辨明哪些支出是必要的、哪些费用是可节省的。5.严格预算管理制度，加强支出控制。按照预算法的规定，建立严格的预算管理制度。在编制阶段，严格遵循量入为出原则，采用零基预算法，以标准成本和费用开支定额为基础编制预算。在执行阶段，严格执行预算标准，无预算不支出，超预算不支出。在考核评价阶段，将成本控制与预算执行情况作为单位内部和教职工考核的重要内容，对经费超支、成本超标的部门和项目在评价考核上予以扣分。6.加强信贷管理，严格控制高校债务。近年来，高校债务具有抬头趋势，银行等金融机构有着不可推卸的责任。在高度重视信贷风险管理的今天，银行对高校信贷风险的研究评估明显不足。社会普遍认为公办高校是政府办的，政府会为高校债务兜底。特别是2010~2012年的高校化债行动，强化了银行的这一观念。须知2014年新的预算法对政府债务进行了很多规范，政府没有为高校债务兜底的责任和义务。高校借债也仅受合同法的规范，不受预算法的支持。因此，银行等金融机构应加大对高校信贷风险的评估和管控，择优对高教服务领域具有竞争力的高校给予资金支持，对一般高校则应谨慎放贷。
主要参考文献：
[1]董云芝．我国高等学校成本研究综述［J］．中国集体经济，2018（19）：68~71．
[2]周常青．政府分担高职教育成本机制研究［J］．教育观察（上半月），2015（10）：101~102.
作者:周常青
