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摘要：我国高等教育的财政拨款模式经过不断改革，成效显著，为高等教育发展提供强有力支撑，但仍未摆脱以成本为导向的财政拨付模式。文章分析了现行高等教育财政拨款模式及其改革过程中衍生出的问题，参考了国外较为成熟完善的绩效拨款做法对我国高等教育财政拨款的进一步完善提出相应建议。
关键词：高等教育；教育财政；绩效拨款
一、我国高等教育财政拨款制度历史发展
（一）基数加发展阶段
教育财政经费基数是高校前一年度到账的拨款数，在基数加发展的模式中，下一年的拨款数额是根据前一年的拨款基数，同时适当考虑和估测下一年学校发展所需，据此增加一定数额的经费。这个拨款模式存在许多不足之处，例如所定数额具有较大的随意性，缺乏真正科学的测算，同时公开透明程度也不足，容易出现人为因素干扰。在实际使用中经费限定的使用范围太死板，缺乏灵活性，不利于经费的高效率利用。
（二）定额加专项补助阶段
“定额”指的是政府相关部门制定的生均教育经费的标准。生均经费是根据高校在校生人数为基数核定的，即每个学生给予固定的培养费用。这部分经费是高等教育事业经费的最重要组成部分。“专项补助”是指拨付给高校的额外经费。其主要以各个高校上报的项目为依据，拨付专项经费。其主要根据在校人数和学校各种基础支出为标准来确定和拨付经费。但这个模式经常会导致高校的盲目扩张，通过扩张招来更多学生以期获得更多定额经费。
（三）基本预算加项目支出预算阶段
在这个阶段中，“基本预算”是指支撑学校日常运转的所需经费，而“项目预算”是支撑学校自身项目开展和事业发展的经费。这个教育财政经费拨付模式具有集中拨付、收支分开的特点。同时还对经费的使用过程进行有效的监督，也因而提高了教育经费的使用效率。
二、我国高等教育财政拨款模式存在的不足
（一）投入型拨款模式效率低下
在投入型模式中，学校所获得的经费数额多少主要是以在校学生数作为衡量标准。这往往会刺激一些高校通过扩张扩招来获得更多的教育经费。本质上高校也是“经济人”的存在，他们也会追逐自身利益的最大化，而高校所具有的教育经费又是一定的。在这种情况下高校可能会以更低的成本去完成培养任务，进而导致的是教育质量的下降。
（二）二元拨款模式缺乏科学性
现行的二元体制是政府和高校两者对接，不存在第三方机构。拨款的数额和程序都由相关主管部门的官员主导，其受到较大的人为主观因素影响。在整个定额和拨付过程中，独立性和透明度都不足，而这随之而来的就是不公正性和权力的腐败等。除此之外，政府对高校的拨款是一种单向行为高校和公众都没有话语权，而这必将带来的问题就是实际供需上的脱节。
三、国外高等教育绩效拨款模式的特点
在教育经费紧张的背景下，绩效拨款模式日趋成为各个国家的首选。这个模式主要强调的是绩效一词，绩效主要强调的是投入和产出。具体可以化为以下参考指标：所培养学生的质量和素质（主要通过就业率和就业质量来衡量）、高校及其培养学生对国家的贡献等等。在此模式中，不仅绩效和拨款两者相互联系，而且是将绩效作为高校获得经费多少的最主要依据。教育财政绩效拨款模式所具有的特点和优势。
（一）强调教育事业的产出和效率
绩效拨款与传统拨款模式之间具有很大的不同之处，前者将高校绩效与高校所能获得的拨款数额相挂钩，高校在教学、培养学生质量、科学研究等方面综合评估所取得的绩效是其能获得教育经费多少的依据。同时，要切实有效的实施绩效制度就必须要建立具体、规范、合理的绩效指标。
（二）强调对责任主体的问责
今年来，高等教育日渐趋于大众化，录取比例越来越高，大学生人数也越来越多。同时，随着时展，生均培养成本逐年上涨，而政府对高等教育的投入增速非常缓慢，这使得部分高校尤其是普通地方高校出现财政危机。以此同时，公众认为高校获得的经费来源于财政，那么作为责任主体的高校就要向社会公众负责，高效透明的使用有限的教育资源，让其更好地为培养人才服务。若教育经费使用不当，公众作为纳税人可通过公共权力对高校进行监督和问责。
（三）强调程序的透明公正
绩效拨款依据的主要是高校的产出和成果，所获经费数额与其教学质量和科研水平紧密相关。同时，绩效拨款模式中所采用的各项评估指标、高校评估情况、最终绩效结果等都是透明公开的。当前，为世界各国所采用的教育财政绩效拨款模式主要有三种:第一种以丹麦为代表，其拨款数额多少只与高校有效学生数产出指标有关，有效学生数指的是最终完成学业获得文凭的人数。第二种以美英等国为代表，他们通过构建中介组织来对高校的教学和科研进行客观评估，依据评估结果拨付经费。第三种以荷兰为代表，他们是有效学生数和投入拨款结合起来，各占一定比例。通过分析采用绩效拨款模式的几个国家的实际情况，可以发现他们有几个共性：一是这些国家各个领域的法律法规体系较为健全和完善，有了法律作为支撑就能更好的确保绩效活动在教育领域的开展。二是这些国家多设立第三方拨款中介机构，破除政府高校的二元结构。这些第三方机构对高校经费的核算、管理、使用等过程进行客观公正的监督和评估。三是这些国家的绩效评估体系也比较健全、具体评价指标设置合理科学。
四、我国高等教育财政拨款模式的路径选择
（一）完善教育财政方面的法律法规
目前我国关于教育尤其是教育财政方面的法律法缺失严重，这极大阻碍了针对高校的教育政策的推行和整体高等教育事业的健康高效发展。实施绩效拨款已经成为一种必然趋势，而良好的法律环境是绩效拨款顺利实施的基本前提。为此需要将绩效拨款的相关要求和细则纳入诸如《高等教育法》、《预算法》等与教育相关的法律中，进一步强化和保障其法律地位，以便实施绩效拨款时有法可依。
（二）建立第三方机构，破除政府与高校的二元结构
在我国，高等教育财政拨款是由政府和高校两者直接对接，这经常会受到人为因素的干扰，随意性大。为此，可增设独立于政府和高校之外的第三方中介机构。第三方机构应由政府官员、高校领导、公众、教育和财政方面的专家等多种利益相关主体组成。其主要职能充当政府和高校之间的缓冲器，同时由其负责为政府部门制定相关教育财政计划以及对高校绩效进行评估测算。而为了使中介机构能够正常高效的履行其职能，政府部门应该通过法律法规保障它的地位，同时为其提供正常履行职能所需资源。最后，第三方中介机构也要主动接受相关部门和公众的的监督。
（三）“绩效型”与“投入型”拨款相结合
“投入型”拨款即按需拨款，是我国高等教育财政的主要来源。这部分经费是维持高校日常运作的最重要基础。但是各个高校这部分经费的定额取决于多个参数，如学校属地地域（例如东北地区高校冬天需要供暖就需要额外的供暖专项费用）、教师和学生规模、生均培养成本等。在保障了最基本的公平基础上，高等教育财政投入还必须注重效率。“绩效”拨款就是为了效率服务，其可通过激励政策调动高校教学和科研的积极性和主动能动性。为了获得更多经费高校就会努力去提高教学和科研质量，以便获得更多产出和结果。绩效拨款多少主要根据中介机构对各个学校评估测算的结果来决定。绩效评分高获得更多经费，反之少。“投入型”拨款与“绩效型”拨款两者之间协同作用相辅相成，一方面保障了高等教育事业基本的公平，避免出现强者越强弱者越弱的马太效应产生。另一方面又引入激励和竞争机制，让各个高校在激烈的市场竞争中为了获得更大的“蛋糕”而不断优化办学质量和更高效地分配及利用有限的教育资源。
参考文献：
[1]孙志军,王善迈,成刚.论现代高等教育财政拨款制度[J].教育研究,2009(06).
[2]孙志军,金平.国际比较及启示:绩效拨款在高等教育中的实践[J].高等教育研究,2014(06).
[3]柯闻秀,曲红.高等教育拨款机构:政府与大学的“缓冲器”[J].湖南人文科技学院学报,2007(02).
作者:吴志远 张安东 朱子男 单位: 哈尔滨商业大学财政与公共管理学院