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提要:
从1980年邓小平在中央工作会议上提出加强“法制教育”，到2014年党的十八届四中全会强调“法治教育”，我国新时期法律宣传教育历经30多年的实践探索，完成了从“法制教育”到“法治教育”的转变，虽一字之差，却体现了我国法律教育理念的巨大转变。不论党的相关文献变化还是历次“五年普法”演变，都反映出我国法律宣传教育从知识层面提升到了意识层面，是党和国家治理水平提升的标志，体现出以人为本的法治教育思想，既提升了民众参与法治教育的积极性，又有利于民众法律信仰的养成。
关键词:
法制教育;法治教育;法制;法治;教育理念
从“法制教育”到“法治教育”的转变，是新时期我们党推进“依法治国”战略进程的一个重要方面。1978年十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”16字方针;1997年，党的十五大确立“依法治国”基本方略;2002年，党的十六大将“依法治国基本方略得到全面落实”列入全面建设小康社会的重要目标;2007年，党的十七大提出加快建设“社会主义法治国家”;2012年，党的十八大提出“全面推进依法治国”、“法治是治国理政的基本方式”;2014年，党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。与此相适应，党的十八届四中全会改变了1980年邓小平在中央工作会议上“法制教育”的提法，首次提出“法治教育”的概念，强调“深入开展法治宣传教育”，“把法治教育纳入国民教育体系”，“把法治教育纳入精神文明创建内容”［1］。从“法制教育”到“法治教育”，标志着我国法律宣传教育历经30多年的实践探索，完成了从知法守法教育到提升法治思维、培养法律意识的转变，反映了我国法律教育理念和教育目标的重大变化。
一、“法制教育”与“法治教育”的区别和联系
无论是在理论研究还是实际工作中，我们常常模糊“法制教育”与“法治教育”这两个概念的界限。事实上，二者无论从内涵上还是价值理念方面都有很大的区别，对于我国社会主义民主和法治建设的作用也显著不同。对二者进行分析比较，厘清其区别与联系，剖析两者所表达的不同理念，对促进我国社会主义民主与法治的进步，实现全面依法治国的战略目标具有重要意义。
(一)“法制教育”与“法治教育”的区别
改革开放以来，面向大众的法律宣传教育经历了从“法制教育”到“法治教育”的发展历程。初期阶段的“法制教育”侧重于法文化器物层面上的传播，其主要内容在于“法律常识和基础知识”的传播，而“法治教育”则以法文化与法律精神的传授为内容，以实现广大民众知法、守法、用法、信法的教育目的，“法制教育”与“法治教育”仅一字之差，却有着不同的价值追求。“法制教育”与“法治教育”是由“法制”“法治”与“教育”构成的复合词，“法制教育”与“法治教育”的区别，源于法制与法治的区别。法制，是一个中性概念，从静态角度看是“法律制度”的简称，指法律和制度的总和;从动态角度可以理解为法律和制度的运行，就是法律主体行使法定权利或权力，并履行法定义务的过程，是立法、执法、司法、护法和守法等环节有机统一的活动。法制作为一种国家统治工具，与民主没有必然联系，有维护权利和自由的法制，也有限制权利与自由的法制。与“法制”一样，“法制教育”也是一个中性概念，有人治模式下的“法制教育”，也有法治模式下的“法制教育”。“法制教育”以民众守法为教育目标，以维护社会秩序为核心价值，维护统治阶级的长治久安是“法制教育”的基本理念。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”虽然国家的安定和谐、公民的安全自由都离不开秩序，维护秩序体现了法制教育的重要性所在，但现代法治国家所追求的应该是正当的社会秩序，是以严密保障公民权利和自由为最终目标的社会秩序。如果法制教育忽视公民权利和自由，甚至宣扬以牺牲公民权利和自由为代价的法制秩序，它就丧失了正当性价值，破坏了法律信仰的正义基础，导致法律虚无主义、法律工具主义，难免与人治有关联，甚至有专制之嫌，最终造成“法制教育”实效性的欠缺。同样，我们对于“法治教育”的理解也应该从“法治”概念开始。“法治”的内涵，亚里士多德早在几千年前就给出了经典的论断，“法治应当包含两种重要意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”［2］。所以，法治有明确的价值取向，与民主自由、权利保障密不可分。2009年，中共中央政法委组织编写的《社会主义法治理念读本》认为，“法治”既是通常理解的“法律之治”，用法律进行国家治理，又是指“法治社会”的状态，即权力和权利通过法律得到合理配置的社会。“法治”的核心价值就是保障公民的权利，通过限制权力来保护民众的权利，满足公民的利益，这就决定了“法治教育”也有明确的价值倾向性，即发展民主、保障人权。“法治教育”的最终目标是使广大人民享有广泛真实的权利和自由，它不仅教育公民在与他人交往中不侵害他人权利，而且强调在官民交往中公民要勇于维护自身权利，不受非法权力侵害。与“法制教育”相比，“法治教育”对保障民众权利和保障社会秩序都非常重视。一方面，“法治教育”是培养法治理念和民主权利的教育;另一方面，“法治教育”也非常重视社会秩序的维护。在“法治教育”的过程中，必须强调权利和自由只能是法治范围内的权利和自由，离开法律和秩序，个人的权利和自由就无法真正实现。“法治教育”是教育民众认识并接受宪法法律在实现公民权利进程中的重要价值，禁止任何人以超越宪法法律之上的手段和方法实现个人权利，鼓励民众努力追求合法权利。维护权利，把权利和秩序有机结合起来是社会主义民主法治建设的价值追求。
(二)“法治教育”是“法制教育”的升级版
“法治教育”不是空中楼阁，并不是“在白纸上作画”，它是以长期以来“法制教育”的实践成果为基础的。二者之间存在着千丝万缕的连续性和继承性，这也根源于“法制”与“法治”的紧密关系。法制是法治的构成要件，是法治的前提和基础，“有法制并不一定有法治，但是没有法制，却绝对谈不上有法治，任何法治都是以法制作为基础建立起来的”［3］。法制的完备与否，关系到法治能否实现。而法治社会的实现，也关系到法制是否可以真正完备，法治是法制的方向和归宿。我们发展社会主义市场经济和建设社会主义和谐社会，需要健全的法律制度，迫切需要良好的法制;建设社会主义民主政治的关键在于真正实现人民当家作主，更必然要求实行法治。从“法制教育”到“法治教育”的转变，是新时期依法治国历史发展的必然结果。20世纪七八十年代，“”之后百废待兴，民主基础薄弱，为此不仅要加快法律制度建设，更要进行法律宣传教育，人人知法、懂法才能促进社会主义民主政治建设。1980年12月25日，邓小平在中央工作会议闭幕式上所作的《贯彻调整方针，保证安定团结》报告中提出:“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。”［4］这是十一届三中全会以来党中央首次提出“法制教育”的指导思想。1982年9月，党的十二大报告继续强调:“要在全体人民中间反复地进行法制的宣传教育，从小学起各级学校都要设置有关法制教育的课程，努力使每个公民都知法守法。”［5］这一时期的法制教育侧重法律法规初步的宣传教育，以法律基本常识和基础理论知识的传授为主要任务，使民众对社会主义法律法规有初步的了解和认识是主要目的，即“法制教育”的最主要目标是教育对象的知法和守法。1995年，在《关于加强学校法制教育的意见》中，国家教委明确规定学校“法制教育”的主要教学目的就是通过向学生传授法律基本常识和基础理论知识，使其初步了解和认识社会主义法律制度，最终达到培养守法公民的教学目标。“法制教育”的内容设置和目标定位，有其时代的合理性、实践的迫切性。随着依法治国的深入，在全面建设法治社会的语境下，仅仅满足于知法守法的“法制教育”已经不能适应社会主义法治实践的需要，“法治教育”必须提到日程上来，因为“法治教育”不但让民众知法、守法，更重视培养其用法、信法、护法的自觉意识。“法治教育”确立以权利和自由为核心的“法治教育”理念，建立完备的以权力控制和维护的国家机制，确立以宪法为核心的法律信仰教育目标，这是提升民众法律素养、全面实现法治国家的新要求。从“法制教育”转变到“法治教育”，意味着我国的法律宣传教育从知识层面提升到了意识层面，逐步实现文化与精神一体化的教育与传播，最终提高民众整体性法律素养。这一重大转变是国家治理方式从人治到法治转变的结果，是历史发展的必然选择，标志着党和国家治理水平的提升。以否定人治为前提，以法治为指导，以法治国家为目标是从“法制教育”到“法治教育”最重大的价值。
二、从“法制教育”到“法治教育”的发展历程
从“法制”到“法治”的转变，意味着从国家治理到社会层面的改革，必须有相应的法律制度和法治思维来适应这种变化，体现在法律宣传教育方面，从“法制教育”到“法治教育”就是适应法治建设的顺势调整，是国家培养民众权利意识、提升民众法律素养的过程。
(一)从“法制”到“法治”的转变
从“法制”到“法治”的转变，是新时期社会主义民主法治建设进程中党和国家治理思路的转变，这个过程不是一蹴而就的，而是经历了一个艰难反复的历程。十一届三中全会前，党的文件基本上都是采用“法制”的说法。1978年12月，十一届三中全会公报明确提出要加强社会主义法制建设，强调“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”，这一时期的“法制”主要是指法律制度的强化建设。在思想大解放的条件下，理论界于1978年年底展开了“法制”与“法治”的大讨论，这种讨论伴随着国家治理方式的改革探索从未中断过。1979年9月，《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》指出，刑法等7部基本法律通过后，它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。这是党中央第一次明确使用“法治”概念的文件，是我国迈向法治国家的宣言书，标志着我国社会主义法治建设进入新的阶段。1997年党的十五大确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，1999年九届人大二次会议正式通过“依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法修正案，“法治”作为一种治国理念正式确立下来，在我国社会主义法治建设过程中具有里程碑意义。
(二)从党的文献看“法制教育”到“法治教育”的转变
作为一个缺少法治传统、法治基础薄弱的国家，我国的法律教育一直推行以国家为主体、自上而下的宣传模式，中国共产党作为执政党在法律教育中担任了总设计、总指挥的角色，通过党的重要相关文献，可以追寻到我国法律教育改革的轨迹。在法制教育初期，受制于法治理念发展的时代局限，中国共产党更多地关注法治的法律属性，强调法律的工具性和形式性，即追求形式法治，凸显法律工具主义。直到党的十五大，党对保障人权、公平正义的法治理念有了本质的认识，全面确立依法治国策略。党的十五大报告指出:“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”［6］这表明，我国的法治教育途径及教育目标已经明确，由“法制教育”到“法治教育”的改革拉开序幕。随着党和国家对社会主义法治的本质和规律更加深刻地把握，十六大以后，党中央高度重视法律的宣传教育，围绕“全面依法治国方略”“中国特色社会主义法律体系形成”提出了一系列重要概念和思想———“社会主义法治理念”“法治思维”“尊重保障人权”等。十六届六中全会专门阐述了“加强制度建设，保障社会公平正义”的具体要求，并且再次强调“加强社会主义法律体系建设”“尊重和保障人权”。党的十七大进一步提出:“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。”这表明中国共产党对于“法治教育”的研究继续深化，充分认识到了法治意识、法治理念、法治精神等精神层面建设的重要性。法治理念属于法治意识的理性认识阶段，是法治观念发展的高级形态，而法治精神又是法治理念通过法治实践提炼升华的更高层面。法治精神一旦生成必将有利于促进民众法治理念的普遍提升，民众的法治理念越是接近并反映这个国家的法治精神，其法治化程度就越高。培养法治精神的提出和践行，标志着我国法律教育改革正从法律知识的层面深入法治精神的内核。党的十八大以来，以同志为核心的党中央不但发展了依法治国的治理理念，而且丰富了“法治教育”的理论和内容，明确了法律教育的基本定位、重大任务和重要措施。党的十八大报告提出，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，为此要“弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”［7］。十八届三中全会明确要求“健全社会普法教育机制”，十八届四中全会首次提出“深入开展法治宣传教育”，要“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”［1］。这是中共中央第一次在正式文件中出现“法治教育”的明确表述，一改以往“法制教育”的提法，标志着我国法律宣传教育历经30多年的实践探索，完成了从“法制教育”到“法治教育”的转变，我国社会主义民主与法治建设、社会主义法律宣传教育进入了一个全新的阶段。
(三)从“五年普法”看“法制教育”到“法治教育”的转变
作为我国法律教育重要组成部分的历次“五年普法”教育活动，从1986年实行第一个“五年规划”至2016年“七五”普法，已经走过了30年。“而立之年”回首，普法宣传教育的每一步进展都与中国改革开放和法治建设紧密联系，每一个“五年普法”教育对象、教育内容和教育目标的改变都对应着国家法治建设方针、政策和工作重心的变化。经过6个“五年普法”，我国法律宣传教育实现了从常识性普及、知识性传授到法律意识灌输、法治精神培育的转变，这个过程一言以概之就是从“法制教育”到“法治教育”的转变过程。“一五”“二五”普法阶段是我国普法宣传的开端，法制教育侧重于基础理论常识。经历十年“”冲击后的中国深刻认识到法律、制度建设的重要性，顺应社会形势发展的需求，党和国家做出了加强“法制教育”的决定。1985年11月通过的《关于在公民中普及法律常识的决定》，标志着我国第一个五年普法教育启动。无论是1986—1990年的“一五”普法，还是1991—1995年的“二五”普法，“法制教育”的主要内容是“十法一条例”的法律常识和与人民群众工作生活相关的法律基础知识，“法制教育”的初衷主要是促进社会稳定、教育民众知法守法，“法制教育”处于探索起步阶段。从1996—2010年，是我国普法宣传的上升期。“三五”普法阶段，依法治国理论的确立，“法治”取代“法制”成为我国新时期的治国方略，“法制教育”迎来发展的春天。在“三五”普法工作开展过程中，第一次提出理论要与实践相结合，普法侧重点开始从教育民众“学法”向鼓励民众“用法”转变。“四五”普法规划明确提出，不仅要让公民知法、守法，而且更要学会用法、护法。“五五”普法进一步提出社会主义法治文化建设重要的任务之一，就是进一步开展法制宣传教育，加强公民意识教育，在全社会形成自觉学法、守法、用法的氛围，树立社会主义的民主法治、自由平等、公平正义的理念。这一阶段我国普法教育实现了转型并步入了“权利至上”的新阶段。2011年开始的“六五”普法标志着我国“法制教育”进入提升期。这一阶段的显著特点就是开始重视法治理念的教育和法治精神的培养，在民众法律素养显著提升、我国社会主义法律体系基本形成的大背景下，2012年党的十八大不但再次强调弘扬法治精神、树立法治理念的重要性，并确立了“法制教育”的重点是培养民众的“法治思维”和“法治方式”。十八届四中全会正式提出“法治教育”概念，这是30年“普法宣传”和“法律教育”顺理成章的结果，标志着我国法律教育完成从“法制教育”到“法治教育”的转变。2016年开始的第七个五年法治宣传教育工作已经全面展开，“七五”普法规划再次强调注重弘扬法治精神、培育法治理念、树立法治意识，要引导民众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的习惯。至此，我国“法治教育”进入全面推进的成熟发展时期。
三、“法制教育”向“法治教育”转变的重大意义
当前，我国的法律教育已经取得了很大进展，但法治意识还没有成为全社会的普遍意识，民众的法律理念与法治精神与法治社会的根本要求还有相当大的距离。提高人的法治化程度，关键是提?人的法律素养，而法律素养的提高离不开教育，正如邓小平所说:“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。”［8］“法治教育”是社会主义法治建设的基础和必要途径，是衡量法治建设水平的重要标准。从“法制教育”转化到“法治教育”，对培养民众的法治精神与法治理念、提高法治教育实效性具有重要意义。
(一)从“法制教育”到“法治教育”明确了以人为本的教育理念
从“法制教育”转为“法治教育”，是法律教育理念的重大变化，督促政策制定者、理论研究者和法治教育执行者有意识地去除传统的法制教育观念，建构符合新时期新阶段需要的新理念、新体制，实现人民依法治国、政府依法执政、公民依法行使权利的“三位一体”的法治中国模式。以往我们的“法制教育”往往侧重于义务与禁令的宣传，权利本位的教育相对不足，更多地强调法律的约束和义务等强制功能，给民众产生“法律是约束人们行为的准则”“个人只是义务的主体”等片面认识，法律成为国家的工具，公民权利和利益没有应有的位置，随之而来的就是民众对法律的距离感，认为“只要不违法就可以不学法”，对国家自上而下的法治宣传教育持消极态度甚至逆反心理。加之我们的“法制教育”存在一些与时代脱节的教育方法，比如法律教育转化成知识传授或某些法条的讲解，法理教育退化为纯粹的知识记忆，缺乏法治精神层面的培育等，法制教育的实效性不强。马克思认为，驱使人从事一切活动的最终驱动因素是人的需要，人类一切活动的出发点和归宿都基于人的需要，所以作为蕴含特定价值导向和价值理想的法律规范，只有符合民众的基本价值需求，才有可能获得民众的内心认可进而得到普遍有效遵循。法国思想家卢梭曾说:“这种法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”［9］长期以来国家本位的“法制教育”理论与教育模式，使法律成为政治统治的工具，以国家为中心的“法制教育”制约了法律教育的有效性，已不再能够适应新形势发展的需要。现代化的国家治理体系和治理能力要求明确“法治教育”的内涵，以社会政治经济发展需要为基础，以民众的权利需求为导向，推进法律教育的改革和完善，让法治理念真正深入人心。从“法制教育”转化到“法治教育”，体现出党和国家以人为本的教育思想，通过公民法律知识传授、法治能力培育提高公民的综合素养，改善公民生活状况，以广大民众的生活需求作为开展法治教育的基础和出发点，彻底摆脱法律工具主义和法律国家主义的束缚。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。公民法治精神的培育离不开以人为本的导向，“法治教育”的根基也在于此，只有这样，才能真正实现“法治教育”形式与内容的实质性统一，实现“法治教育”的有效性。
(二)从“法制教育”到“法治教育”凸显了全新的教育模式
“法治教育”是一个关乎国家、社会、公众参与的事业，需要多方合力成就。基于国家对于法治建设的高度重视，以及法治精神在社会治理中的重要作用，“法治教育”无疑应该是社会各界关注的重要课题。以实践的视角对社会主义法治教育进行研究，探索一套调动全社会积极参与的行之有效的“法治教育”机制，不仅能够继承“法制教育”，传授法律知识，强化遵法守法的传统，更能充分彰显“法治教育”的影响力，推动国家法治建设的强大功能。在我国法律宣传教育的实践中，普遍存在一个现象，即缺失广大民众积极主动的参与。法治社会建设初期的“法制教育”，主要是关于法律的规范性教育，在教育方式和路径上，多采用自上而下、以灌输为主的方式，缺少社会成员积极有效的参与，进而缺少民众的认同感。可以说，对“法制教育”理论认识的局限性、实践操作的单一性，造成了在法治社会的建构中，“法制教育”成效的有限性，即被动的教育模式，由于缺乏参与、互动和反馈，很大程度上降低了“法制教育”的实效性。从“法制教育”到“法治教育”，民众由被动地接受“法制教育”到积极主动、有目的有计划地参与“法治教育”，这应该是从“法制教育”转化到“法治教育”重要的实践价值。“法治教育”的首要动力来源在于民众对国家法治理念的认可接受，“法治教育”的有效途径在于民众与国家在“法治教育”中实现良好的互动。“法律活动中更为广泛的公众参与乃是重新赋予法律以活力的重要途径。除非人们决定那是他们的法律，否则就不会尊重法律。”［10］通过有组织的教育活动，传授给民众有关法治的规范性和价值性的法律知识，使广大民众具备主动参与“法治教育”的动力和技能。通过传授法律规范的理论和应用，教育民众知法、守法，培养民众护法、用法的能力，是“法治教育”实践性的体现。但从根本上说，“法治教育”应以公民为教育主体，为公民提供所需求的法律教育，按照公民感兴趣的方式吸引公民的参与。“法制教育”成为“法治教育”的一个重要部分，“法治教育”模式从被动到主动的转化，反映了社会环境的变化，顺应了社会的发展需要。由民众法律知识的学习到法律素养的提高，由强调守法教育到培养民众的民主法治意识，是关系到社会主义法治社会建设成败的重要转变。
(三)从“法制教育”到“法治教育”强化了法律信仰的教育目标
法治，从制度的层面讲，它是一种治国方略;从精神层面讲，它是一种理念，一种文化，是一种把法律作为社会运行最高权威的观念和意识。只有社会成员普遍把法律当作最高行为准则，并以这种普遍的社会信仰支配其日常行为，法治社会才能真正实现。我国法律教育体制之所以有必要由“法制教育”向“法治教育”转变，就是因为在我国社会还没有形成维护法律权威的浓厚氛围，法律至上的理念尚待培养。而加强“法治教育”，培养公民法治观念，建构新的“法治教育”机制是培养法律信仰的必经路径。维护法律权威是法治的固有含义。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。从“法制教育”到“法治教育”，强化公民的权利意识，使公民由被动接受“法制教育”到积极主动参与到“法治教育”和法治建设中来，营造法律信仰的社会环境，更有利于实现法律信仰的教育目标。只有“法治教育”才真正培养法律的权威，促进法律信仰的形成。不论古代的中国还是西方，法制往往与人治、专制紧密相连。在社会主义中国，如果不重视法治的价值追求，不改进以往的某些“法制教育”的缺陷，某些社会群体背离民主、脱离法治的可能性也是存在的。几千年的封建专制历史使中国缺乏法治的传统理念，也导致我国长期以来的“法制教育”倾向于重义务、轻权利的实体法教育，强调禁令与守法，这不利于法律权威与法律信仰的形成。转化后的“法治教育”不但向公民传授法律知识，教育公民对法律有直接的感官了解，而且帮助公民理解法治的基本价值，培养公民对宪法和法律的认同，形成民主法治、自由平等和公平正义的现念，养成良好的公民意识，自觉树立法律至上的法律意识与法律信仰。只有切实提高法律至上的法律意识，“法治教育”才能实现其培养目标，人民的幸福安康、法治中国的建设才会有可靠保障。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。法治教育要把依法治国和以德治国结合起来，对全体人民深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法，遇事找法，解决问题靠法。从一点一滴做起，从日常生活做起，养成懂规矩、守法律的习惯，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者和践行者。
作者：王树荫 房玉春 单位：北京师范大学马克思主义学院
参考文献:
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基金项目:
本文为北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心(北京师范大学)阶段性成果。