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【摘要】农村最低生活保障制度，是社会保障体系的一个重要组成部分，也是宪法明确规定的社会保障制度的细化，也是解决农村贫困人口温饱的重要举措。但在实践的过程中，农村最低生活保障制度在实施中出现了一些列问题。发生在甘肃的“杨改兰事件”，给我们敲响了警钟，我们开始认识到该项制度存在的问题，制定一部适合我国农村实际可行的农村最低生活保障法尤为紧迫。
【关键词】农村最低生活保障；立法；监督
1农村最低生活保障制度概述和特征
农村最低生活保障是指国家对家庭平均收入低于当地政府公告的最低生活标准的给予一定的帮助，以保证能够维持该贫困家庭最低基本生活所需。对达到低保线的人口给予相应的经济补助以保证其可以维持最基本的生活做法。农村最低生活保障是保障农村穷困人口日常基本生活费用的补贴。这是为贫困人口提供的一种经济救济，确保其能解决最起码的温饱问题和基本生活所需。它具有一种临时性和动态性，由于每年的贫困线标准可能有所不同，原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果其生活有所好转，收入有所增加，超过了当地政府公告的救济标准，则不再享受最低生活保障救济；原先不曾享受最低生活保障的人口或家庭，如果由于天灾人祸等突发性灾难导致其收入减少低于当地政府公告的最低生活标准的，则也有资格享受最低生活保障救济。
2农村低保障在实践中的法律问题
建立农村最低社会保障制度是缓和农村社会贫困问题的有效手段之一，但在长期的实践操作中存在了一系列问题2016年8月26日，甘肃康乐县发生一起震惊全国的杨改兰惨案。对于事后的调查和报道，不难发现这其中的隐情：取消杨家这样十分贫穷的低保家庭是否符合甘肃省颁布的低保扶贫标准？确认杨改兰一家不享受低保政策的程序是否合法？毫无疑问，杨改兰一家惨剧已经对我国农村最低社会保障制度的落实提出了质疑，更是对我国农村最低生活保障的认定条件和认定程序法律问题的现实拷问。
2.1认定程序的规定不规范不透明
农村低保的认定程序中还存在许多不规范、不透明之处。比如：较为贫穷的村子有部分生活在贫困线以下的人口没有享受到低保，较为富裕的村庄生活水平高于当地其他贫穷村子的部分村民反而得到了低保的现象。这是因为各地均以上级下达的低保指标为标准，而指标是以人口的百分比下达的。此外，有的地方在确定低保对象时，常常是从操作便利、容易识别甚至是以节约行政管理成本为出发点进行按人口平均分配低保人数。另外，认定的程序不透明。低保对象认定中存在着不按规定召开村民会议进行申报、审核和公开评议而由村干部随意指定低保对象的问题，即暗箱操作，这就是村民们口中所说的“人情保”、“亲情保”、“关系保”、和“家族保”的现象。数据显示，在低保户认定程序上，只有59%的被调查者选择是按规范的程序“村委会决定并公示”确定的，41%的调查者回答要么是让村委会决定，要么是不知道程序。调查显示，由于认定程序不透明、不规范带来严重后果。当未享受低保的贫困户被问及“低保户与您的家庭条件对比”这一问题时，46%的调查者认为低保户比我贫困，44%的调查者认为低保户和我基本相同，有10%的人认为低保户的家庭情况比我要好，换句话说即54%的未享受低保的贫困户认为我也应当享受低保。
2.2监督机制失灵
农村最低生活保障金是维持农村贫穷居民的最后一道安全线，关系社会的稳定和农村的经济发展。首先，在落实中本应该由县级各级人民政府民政部门等制定管理制度并负责督促监督实施，但在实践过程中，县级人民政府民政部门监督松散、督促不积极；财政部门对资金的使用情况监督管理不到位；审计机关也没有依法加强对低保资金使用情况的审计。其次，严重缺乏对居民民主评议、资金使用情况等向社会公开接受来自社会大众的监督。监督体系的缺陷在很大程度上滋生了有关行政机关及其工作人员贪污、挪用、截留、私分农村最低生活保障金，事后对以权谋私、徇私舞弊、胡作非为的行为造成的结果不彻底的查处和严肃处理。
2.3低保金制度法律体系不健全
低保制度法律体系不健全的主要原因在于没有规范农村最低生活保障的法律、法规。目前规范农村最低生活保障的规制主要是政策，由此导致农村最低生活保障的法律效力层次太低、稳定性很差，权威性不够、法律责任缺失。国务院颁布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，系我国当前关于农村最低生活保障制度的条款，但缺乏规范农村最低生活保障制度的法律、法规。当然对于农村低保的立法方面较为滞后，有关农村低保制度的法律散见于其他法律条款中或以行政命令的形式颁布。虽然有个别地区的政府文件在一定程度上弥补了最低生活保障制度在立法上的不足和缺陷，但随着最低生活保障制度在运行中显露的各种问题，以及从农民要求的现实入手，我们亟需出台一部专门的法律法规，使最低生活保障制度在运行中做到真正有法可依。可见，农村最低生活保障制度亟待改进和完善，并急需相关的法律、法规配套执行。
3对农村最低生活保障制度存在的问题的法律思考
建立农村最低生活保障金制度的目标是：将符合条件的农村贫困人口都纳入保障范围，稳定、持久、高效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。建立农村最低生活保障金制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，因地制宜，合理确定保障对象范围和保障标准。与此同时，要做到制度完善、程序明确、执行严格、监督有力，让老百姓感受到政府关于农村最低保障工作是在保证公开、公平、公正的前提下开展的。
3.1完善农村最低生活保障金认定程序的规定
在“杨改兰事件”中，地方政府没有严格执行低保的认定程序，导致了本应该受国家救济的杨家由于经济上的窘迫而发生了五条命案。因此，必须加强对低保对象认定程序的科学化和规模化建设。首先，由于现行低保对象认定的政策规定过于零乱、繁琐且不易操作，所以要尽快制定利于操作的农村低保对象的认定实施细则。其次，加强行政机关低保对象认定程序的规范，加强低保的程序性建设。对农村低保的审批、核查、信息化管理等是行政机关作出行政行为的过程，依法行政原则要求行政机关行政行为的作出必须合情、合法、合理，所以，在规范农村低保对象认定方面，程序建设是必不可少的。规范农村最低生活保障金管理，既要严格规范，又要从农村的实际状况出发，采用简便易行的方法。
3.2建构农村最低生活保障金适用上的监督制度
强化监督机制，一定要强化基层政府的监管作用，使农村最低社会保障纳入规范化道路。
3.2.1完善系列监督体系
首先，各部门要加强对农村低保金工作的监督，各司其职，进一步加强对低保资金监管，建立健全责任追究制度，实行跟踪问效。其中各级民政部门要进一步建立完善低保金工作的申请，审批等程序，而各级审计部门要发挥其职能作用，加强对农村低保金预算执行和财务收支情况的监督检查；其次，加强上下级之间的相互监督，必要时可以成立专门的农村低保金监督委员会，全方面的监督低保金工作的实施；再次，加强群众对政府部门关于低保金工作开展情况的监督，设立奖励制度，积极鼓励群众举报贪污、以权谋私等不正之风的政府官员和弄虚作假的低保金申请人。最后，可以联合税务局、银行等部门加大对低保金申请人的经济状况进行监督核实。
3.2.2严肃处理违法违规违纪现象
各级纪检监察机关和农村基层党风廉政建设部门要发挥监督检查和纪律办案的职能作用，严肃查处贪污、挪用、冒领、和截留低保资金等案件，严格清查“人情保”、“亲情保”、“关系保”、和“家族保”，坚决消灭这种不正之风，特别是涉及农村基层干部以权谋私的案件，发现一起要查处一起，坚决不姑息和迁就。当然，要把查案、警示教育和改进工作相结合，发挥办案的正面积极作用，所以要选取一些典型案件公开曝光，真正起到震慑和教育的作用。
3.3完善农村最低生活保障方面的立法
从立法上解决农村最低生活保障方面的一般规定，确立农村最低生活保障方面的一般条件执行制度的规定。所以必须加强专门立法建设，虽然2007年7月国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,决定在全国建立农村最低生活保障制度,从而为农村低保制度的建立提供了政策上的指导依据，但仅靠此通知来规范和运行农村低保机制还是远远不够的。我们亟需一部专门的法律法规的出台。能够确定农村最低生活保障的一般条件和执行制度，目的是要使最低生活保障制度在实行中真正做到有法可依，有法必依，提高其效力层次，加大执行力度，以期适应最低生活保障制度建设的需要。
参考文献
[1]刘娟,滕艳军.试论农村最低生活保障制度的构建[J].黑龙江教育学院学报,2007(4):105.
[2]刘娟.对构建农村最低生活保障制度若干问题的思考[J].山东农业大学学报,2007(1):3.
[3]孙睿.农村最低生活保障问题研究[D].山东:山东农业大学,2016.
[4]吴彦洁.我国社会救助之最低生活保障制度的法律问题浅析[J].知识经济,2013(23):53.
作者:郭振陶 单位:广西师范大学
