建设用地管理范例

摘要：文章以太原市“美丽乡村”建设为例，结合工作实际，围绕“三农”工作，突出用地保障，提出通过统筹空间规划、有效盘活存量、优化审批流程、严格耕地保护、强化用地监管等方式创新管理模式，大胆探索土地制度创新，充分利用好、发挥好农村土地的功能作用，全力保障农村产业融合发展用地需求，助力乡村振兴。

关键词：建设用地管理；用地保障；助力乡村振兴

农村土地是重要的自然资源和生产要素，有生产、生活和生态三大重要功能，具有巨大的市场价[1]值和发展潜力。因此，充分利用并发挥好其土地功能和作用，释放其市场价值对乡村振兴显得尤为重要。深入学习贯彻习近平总书记重要指示重要讲话精神，认真贯彻落实党中央、国务院和省、市政策，用好用活土地政策，创新农村建设用地管理方式，助力乡村振兴。

1基本做法

1）用好用活城乡建设用地增减挂钩政策认真贯彻落实《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》精神，鼓励引导娄烦县和阳曲县紧紧抓住政策窗口期，大力推进土地增减挂钩节余指标跨市域、县域交易，将节余指标交易收益全部用于脱贫成效巩固提升和乡村振兴。阳曲县和娄烦县通过跨县域交易增减挂钩节余指标1000余亩，所得收益为乡村振兴提供了有力的资金支持。2）土地整治建设项目资金助力乡村振兴近年来，太原市在土地整治项目的安排和资金统筹方面进一步向阳曲县和娄烦县倾斜，通过土地整治，在提高耕地质量的同时，增加产出和农民收入。其中，高标准农田建设项目持续加大投向娄烦县和阳曲县的力度，收购娄烦县等转让的补充耕地指标3370亩，下达指标有偿转让费和高标准农田建设资金进一步助力乡村振兴。3）加大对乡村振兴项目新增建设用地计划指标的支持力度在农用地报批过程中，对列入国家、省、市重点乡村振兴项目，做到了随报随用、应保尽保。对阳曲县、娄烦县等申报的用地申请做到了应保尽保，确保乡村振兴项目的用地需求。

2面临的困难和不足

2.1乡村规划缺位且急需覆盖

摘要:

本文以城乡一体化的基本认识作为出发点，分析城乡统一建设用地法律管理制度问题，研究城乡统一建设用地法律管理制度构建方式方法。

关键词:

城乡一体化;建设用地法律管理制度;构建

一、引言

城乡一体化是中国现代化和城市化发展的一个新阶段，将城市和农村，农业和工业，城市和农村的村民作为一个整体，统筹规划的综合性研究的所有领域，改变二元经济机构不平等的国民待遇、互补的产业结构，从而使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

二、城乡一体化的基本认识

摘要:基于乌东德水电站对外交通工程的建设用地情况，剖析了永久征地和临时占地面积及费用增加的原因，使我们认识到，作为企业投资，必须将用地成本实事求是地纳入到建设投资概算中，并应着力提升建设用地的精细化管理水平，以降低投资。

关键词:红线征地;临时用地;改进措施

乌东德水电站位于四川省会东县和云南省禄劝县交界处金沙江河道上，水电站坝顶高程988m，最大坝高270m，总库容74．08亿m3。电站装机总容量1020万kW，年发电量389．1亿kWh，发电规模位居世界第七，国内第四。电站计划于2020年7月下闸蓄水、8月首台机组发电，2021年12月全部机组投产发电。乌东德水电站是是我国实施“西电东送”战略的骨干电源，也是我国“十三五”期间的标志性工程。根据重大件运输规划，兼顾地方经济发展要求，乌东德水电站对外交通由四川侧会东至河门口公路(以下简称会河公路，规划为辅助道路)、云南侧半角至新村公路(以下简称半新公路，规划为主要道路)和跨金沙江的河门口大桥(主跨240m)形成“两路一桥”的总体布局。会河公路起自会东鲹鱼河大桥，终点为乌东德场内河门口，总长43．08km，含大中桥12座(连续刚构桥3座)、隧道6条(长隧道4条)，桥隧比28．7%，设计路基宽8m，路面宽7m。2012年5月开工，2016年10月完工。半新公路起自禄劝县皎西接禄大二级公路，终点为乌东德场内河门口大桥，总长35．82km，含大中桥10座(连续刚构桥1座)、隧道7条(长隧道4条)，桥隧比49%，设计路基宽10m，路面宽7．5m。2013年8月开工，2017年8月完工。河门口大桥位于坝址上游约6km处，横跨金沙江，左岸通过场内高线路与会河公路连接，右岸顺接半新公路。大桥全长522m(桥型布置为135m+240m+135m的连续刚构)，桥面宽12m。2014年5月开工，2019年3月完工。

1建设用地基本情况

1．1红线征地

为提前启动建设，会河公路和半新公路分别在四川省和云南省发展与改革委员会立项审批，规划的永久占地面积分别为1027．6亩和723．8亩。工程开工前，中国三峡建设管理有限公司乌东德工程建设部(以下简称建设部)通过与会东县和禄劝县人民政府谈判，确定了公路建设用地补偿标准［1］。两县政府根据施工红线范围，牵头组织了土地丈量和房屋拆迁实调［2］。现场工作基本结束后，双方根据实调成果［3］签订公路建设红线征地拆迁补偿(总包)协议，政府方面主要负责用地协调、台账记录和补偿款发放等，建设部则根据征地进展分期支付费用。至合同收尾，会河公路和半新公路征地红线的丈量面积分别为1944亩和850亩(河门口大桥位于电站施工区红线内，不需重复征地)，超出规划面积89．2%和17．4%。

1．2临时用地

1江西省现行土地利用总体规划实施管理制度

一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的国家级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。

2实施管理成效分析

2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析

江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。

2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析

江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。

1引言   改革开放以来，我国逐步完成了从计划经济体制向市场经济体制的转轨，相应的，我国的土地制度也经历了一系列改革，从计划管理、行政划拨到市场化运作的转变激发了城市建设的热潮及对土地开发“增殖”的追求。在新旧制度的过渡期，许多城市非理性地快速拓展，土地资源不当消耗，甚至非规划建设区的土地也被大量蚕食，对城乡持续发展构成了巨大威胁。十六届三中全会提出了“科学发展观”的新理念，这可看作是国家层面针对这一时期城市粗放式发展的反思和回应；此后，中央进一步明确要“转变经济发展方式”和“统筹城乡发展”。在此背景下，规划界对传统城市规划“重建设用地、轻非建设用地，重开发、轻保护，重城市、轻农村”的倾向也有了较多反思，有的人还开展了对“非城市建设用地规划”的研究和实践。可以说，“非城市建设用地规划”是在“城市规划”向“城乡规划”演进的过程中，规划理念、研究视角与工作思路等方面发生转变的产物。需要指出的是，“非城市建设用地规划”的内涵模糊，沿用这个命题难以做进一步的深化研究和实践。笔者认为，要解决现实中存在的非城市建设用地问题，在满足规划理念性需要的同时，最基本的是要解决好“城市建设用地”与“非城市建设用地”的统一分类问题，以满足规划的工具性需要—将“非城市建设用地”纳入统一的城乡规划体系进行统筹布局和管控，为城乡统筹的健康城镇化模式提供完整的用地规划平台。   2“非城市建设用地规划”的“理性”与“困惑”   提出“非城市建设用地规划”这一命题是希望通过建立一种新的规划概念来解决“非城市建设用地”的现实问题，至于其是否真的能成为一个准确的规划对象尚需做进一步的研究。   2.1“非城市建设用地规划”的缘起   2003年以前，“非城市建设用地”曾被视作一种规划管理工具，探讨的也多是其规划管控的相关问题。深圳市早在《深圳市城市总体规划(1996—2010)》中就提出了“非城市建设用地”的规划管理问题；张永刚指出，在深圳市总规中划定为“非城市建设用地”的类型中，除水源保护地和部分农田保护区外，均缺乏相应的管理依据，没有形成合理的管理机制[1]；而对于“非城市建设用地”的管控手段，胡细银、廖永生提出以生态敏感区为重点的“非建设用地”的控制对策[2]；冯雨峰、陈玮提出了对“非城市建设用地”实行强制性控制的观点[3]。随着2004年《成都市非建设用地规划》《杭州城市非建设用地控制规划研究》《厦门市非城市建设用地控制规划》等较为完整而系统的“非城市建设用地规划(研究)”的相继完成，“非城市建设用地”开始作为一个相对独立的规划对象而被一些研究者所探讨，涉及对其规划理念、规划内容、规划方法、规划技术、规划体系构建等的研究。规划理念上，强调城乡统筹、生态保护、增长控制等原则；规划技术路线上，融入生态学、环境学、景观学等领域的概念和思路；规划内容上，表现为针对“非城市建设用地”，现有规划体系中非建设指向的内容被强化了(表1)。   此外，学术界将“非城市建设用地”作为规划控制和管理工具的研究也一直没有间断。谢英挺认为“非城市建设用地”保护难题源于规划局的实际管辖范围局限[4]；朱查松、张京祥进一步总结了当前“非城市建设用地”的保护困境，并从制度和规划两个层面分析其原因，指出多头管理是造成“非城市建设用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余则提出了基于“非建设用地优化分类”的控制对策[14]。回顾涉及“非城市建设用地”的规划理论与实践的既有研究成果，尚看不到欲将其作为独立的规划对象或是规划管理工具的统一认知，或者说对其尚难以形成概念共识(图1)。事实上，“非城市建设用地”与“城市建设用地”的划分在空间上相互嵌套；在各地已编的针对“非城市建设用地”的规划中，规划控制范围也很不一致(表2)。实现均是十分重要的。相比“90国标”，新版《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》(以下简称“新版国标”)已在用地范围、用地划分、体系衔接等方面有了长足的优化。在此基础上，应强化对新版国标的运用，以加强用地分类工具对城乡统筹规划的支撑力度。   3.1“90国标”对“非城市建设用地”的忽视及“新版国标”的有关规定   在“90国标”中，“非建设用地”主要是通过设定“水域和其他用地”来体现③，其实质“度量”的仅是城市规划区中的集中建设用地，未能真正做到全域覆盖。这种分类模式已无法满足当今城乡规划和用地管理工作对用地分类工具的要求[13]。对此，新版国标设立了“城乡用地分类”和“城市建设用地分类”两个完整体系；从城乡统筹的角度出发，对原“水域和其他用地”进行拆分与充实，将“非建设用地”划分为“水域”“农林用地”和“其他非建设用地”3个中类。同时，新版国标还注重与《中华人民共和国土地管理法》中的用地分类衔接，这样也有利于强化对“非城市建设用地”的管控④(表3)。此外，新版国标将“风景名胜区、郊野公园等的管理服务设施用地”“独立于中心城区、乡镇区、村庄以外的建设用地”和“农村居民点的建设用地”归为城乡用地分类体系中的“城乡居民点建设用地”。这在一定程度上解决了“非城市建设用地”既有研究中用地划分不闭合，以及相互嵌套等问题。总之，新版国标将用地视野拓展到市域范围，提供了与国土规划有效衔接的平台，细化了对“非城市建设类用地”⑤的界定和划分，可望能为城乡规划和空间资源管理提供更为适用的工具。#p#分页标题#e#   3.2新版国标的应用策略   可以说，新版国标已在城乡统筹的框架下，对“非城市建设类用地”做了较明确的划分。在此基础上，为加强用地分类工具对城乡统筹诉求的支撑力度，对其的运用应处理好以下问题：   (1)尊重非建设导向的主题规划的内在诉求。以城乡生态保护目标为例，新版国标中“非城市建设类用地”的分类没有与用地的生态服务功能有效对应。对此，在应用新版国标的过程中可将其中具有不同生态功效的用地分开设置(如绿地与广场)；较为彻底的做法是在有关的主题规划中，以用地的生态功能为依据，对用地进行细分⑥，如加入水陆交错带、消落带、湿地等生态敏感区用地分类，以此有效加强用地分类工具对生态保护诉求的支撑力度，便于城乡生态整体布局。   (2)充实用地分类对应的空间政策内涵。在新版国标的用地分类中，对于“非城市建设类用地”分类的划分基本局限于对用地功能属性的界定，欠缺与用地分类对应的空间政策内涵。相比“城市建设用地”而言，“非城市建设类用地”的功能通常较为简单；因为开发建设的比重较小，其所对应的控制内容往往具有很强的政策性，无法完全由用地功能所界定。故只有充分界定这些用地分类所对应的空间政策，且使其规范化甚至法律化时，才能切实有效地落实非建设导向的主题规划目标，进而有效保护与管理城市的非建设空间⑦。   (3)与管理部门的职能相配合。“非城市建设类用地”分类的设置涉及农业、绿化、环保、水利等多个管理部门的利益，鉴于我国现有的部门条块分割现状，分类体系应尽可能结合各管理部门的专项需要，使各管理部门在建设管理过程中各尽其职，以增强各部门在“非城市建设类用地规划”实施中的合作与协调，解决现存用地管理主体缺位的问题，故对“非城市建设类用地”的分类应能反映出各管理部门所掌管的用地类型，如将农用地中的耕地与林地分开标注。对于全局性与片区性的“非城市建设类用地”，无论是从其管理职能还是从城市用地指标计算的角度考虑，均宜分别划定，如将区域性与地方性的绿地及开放空间分别对待等。   4建构城乡统筹的完整规划体系   新版国标引入了“城乡用地分类”，这无疑将成为加强“非城市建设类用地”的保控、乃至建构覆盖城乡的完整规划体系的契机。只有建构统筹城乡的完整的规划体系—使规划回归其“本源”(即具有完整的资源配置功能)，城乡统筹的空间发展目标才能得到统一的谋划和解决。对此，应突出新版国标与《城乡规划法》的匹配，其中包括体现总体规划和详细规划两个层级的不同作用。总体规划层面主要确定规划指导思想和目标，明确城乡各类用地的总量、布局结构和主导政策；详细规划层面则突出规划管控与保障。   4.1城乡规划体系中的统筹安排   《中华人民共和国城乡规划法》第四条已明确规定“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”等战略目标和理念，将城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划纳入一个体系。这意味着长期以来的城乡二元规划局面被打破，城乡规划必将步入一体化的新阶段。为此，必须建立以城乡总体规划为核心的城乡规划编制体系，在战略层面支撑城乡协调发展。总规中的“空间管制区划”⑧的主要内容就是制定协调建设与非建设空间属性的空间管理策略，提出用地发展的宏观要求。其中，“划定禁止、限制和适宜建设的地域范围”为城乡统筹的规划诉求提供了明确的落实框架和统筹平台，但之前对空间管制区划的覆盖范围、具体划分标准等问题并没有定论，目前仍主要是基于经验判断的定夺[16]，故空间管制区划的划分方法、标准等技术基础仍有待进一步的论证和支撑，空间管制区划的细化空间政策也有待进一步的限定。   此外，为了统筹城乡发展，城乡规划区作为规划的空间落实对象，对其划定应跨越城市建设区的空间粘滞范围，拓展到本级行政边界。《中华人民共和国城乡规划法》规定，“规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。在城乡统筹发展的语境中，“城乡建设和发展需要”不仅包括城市空间增量外拓的需要，而且还包含城乡空间重组、社会结构优化、环境治理和改善等丰富内涵。例如，农田、山体、林地、水域等“非城市建设类用地”具有极其重要的生态功能，对人居环境有着重要的意义，故在规划中不应当只是消极地将它们划定为保护区，将其独立于城市规划系统之外，而应是保护、保育和必要的建设开发相结合，使“城市建设用地”和“非城市建设类用地”结合成为一个有机的整体。   4.2城乡规划体系中的制度保障   对于城乡土地统筹管控，虽然我国已提出了一系列的法定管控要求⑨，有些地区还针对生态保护诉求制定了规范性文件⑩，然而现实中土地的非法侵占并未停止。对此虽可以简单地归咎于执法不严，但也暴露了现存制度环境下缺少用地控制的有力空间抓手，从而导致法律保障无力的诟病。为此，在规划区全覆盖的基础上，还要在法定规划—控规层面细化总体规划对城乡用地的统筹安排。依据《中华人民共和国城乡规划法》的立法精神，控规的用地保护控制机制体现在其能够有效地控制管理主体过于宽泛的自由裁量权限—使规划许可行政行为遵循控规这一实体性依据，以便能有效地制止城市开发活动对土地的非法侵占，即实现“不占用就是保护”这一基本目标。#p#分页标题#e#   在此基础上，只有建立与适宜用地分类工具相对应的、差别化的控制要素体系，保证控规的“控权”操作性和实效性，才能切实统筹城乡空间发展。可设想对控规编制进行分类指导，如针对不同功能地域(如一般工业区、居住区、旅游度假区、生态保护区、防灾重点区域等)、不同特性地域(如新城区、老城区、历史街区、考古价值地区)采取差别化的策略；在可建区和适建区范围内，施行以建设发展为导向的规划控制；在禁建区和限建区范围内，施行以环境保育和生态保护为导向的规划控制—控制要素的选择以及“严格”与“宽松”不一概而论[17]。唯有如此，才能促使“城市—区域”的“建设—非建设”用地的规划管控工作日常化。此外，完善的城乡土地权益机制是城乡规划体系的制度保障。虽然新版国标已设立了城乡统一的用地分类工具，但我国城市和农村的土地分属国家和农民集体所有，城市市区及农村地区的建设管理主体基本上是分设的，农村集体与农民事实上也在行使农村土地的处分权[18]。这种城乡二元的建设管理格式亟需被打破，其基本路径应是应用城乡统一的用地分类体系和制定覆盖城乡的统一空间规划，然后在这个共同平台上各自深化和严格施行空间发展规划。   5结语   从既有研究成果的梳理和分析中可见，重视“非城市建设用地规划”有其一定的内在合理性，它针对以往规划实践过于倚重城市建设用地的弊端，在城市规划向城乡规划演进的过程中进行了积极探索。然而，城乡规划体系的原本目标就是统筹各方发展诉求和合理配置土地使用功能，包括开发建设和环境保育等功能。规划偏重于“城市建设用地”亦或是“非城市建设用地”属同一逻辑缺陷，有悖于“非城市建设用地规划”的城乡统筹发展初衷。故不应将“非城市建设用地”作为与“城市建设用地”相对立的一个规划对象单列出来加以研究或规划，而是应着眼于建构城乡统筹的规划编制和空间管制体系—在《中华人民共和国城乡规划法》的框架下，从总体规划和详细规划两个层面，对“城乡建设用地”和“非建设用地”进行统筹规划和管控。新版国标创立的“城乡用地分类体系”将用地分类视野拓展到市域范围，提供了与国土规划有效衔接的平台，细化了对“非城市建设类用地”的界定和划分，为城乡规划和空间资源管理提供了更为适用的工具，从而也有望支撑城乡统筹的完整规划体系的建构和运行。

[摘要]农村建设用地确权登记工作的科学实施有着非常深远的影响，发现并解决存在的问题意义重大，因此农村建设用地确权登记工作引起了广泛的重视，本文则是在此背景下所提出。在论述中，本文首先分析了农村建设用地确权登记的重要性，然后从不同的层面分析了农村建设用地确权登记存在的问题，之后针对问题的解决提出了建议。

[关键词]农村建设用地；确权登记；合法权益；权属纠纷；问题

一、引言

农村建设用地确权登记，是解决农村土地问题的重要基础，该项工作的完善能够使农民对建设用地的合法权益得到有效保障，为农民带来切切实实的利益，以此促进农村改革工作的稳定进行，为新农村建设工作的推进提供有力支撑，并为实施乡村振兴提供重要保障。农村建设用地确权登记会涉及到多方面的工作，而当前该项工作的实施中仍然存在一定的不足，因此，查找并解决问题则显得非常重要。

二、农村建设用地确权登记的重要性

明确农村建设用地确权登记的重要性，可以使相关部门在问题解决的过程中树立起正确的工作理念，并为该项工作高质量推进打下基础。具体而言，该项工作的实施主要作用于如下几个层面：首先，随着该项工作的持续完善，能够增强广大农民的主人翁意识，为农民开展农业生产带来自信心，以此更好地促进农业生产，进而为新农村的稳定与发展提供有力支撑，为实施乡村振兴提供重要保障。其次，在该项工作的影响下，有助于农村土地制度的逐步完善，使得农村建设用地的使用更加合理。而且能够使农村建设用地的交易进一步规范，广大农民在建设用地的转让或其他商业型运用中能够获得理想的收益，在市场经济的宏观环境下还能够充分突显土地的实际价值。再次，该项工作的进一步完善，能够使农村土地权属纠纷问题得到有效解决，减少农村中长期存在的矛盾，以此促进和谐农村环境的建设。最后，从宏观层面来看，该项工作的完善能够使我国的土地资源得到科学的保护和利用。

三、农村建设用地确权登记问题

1评价结果与分析

1.1区域建设用地节约集约利用状况

2009年~2012年榆树市常住城镇人口增加幅度大于常住农村人口的减少幅度，从而使得榆树市常住总人口逐年增加。随着榆树市城镇化的不断加速，一部分农村人口向城镇迁移，造成常住农村人口的逐年下降和常住城镇人口的逐年增加。近几年，随着榆树市社会经济的加速发展，导致大量外来人口向榆树市城镇迁移，从而使得榆树市城镇人口增加量大于农村人口减少量。与此同时，建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地和村庄用地均呈逐年增加的趋势。随着城镇化的加速，城镇面积不断扩张。榆树市工业发展速度大幅增加，工业用地需求量巨大。部分农村人口向城镇转移，造成常住农村人口呈下降趋势，然而村庄用地却呈现增长趋势，说明部分农村人口在村庄用地方面存在着一定的不合理因素。从定量评价各指标值来看，增长耗地指数值最高，为89.60；其次为用地弹性指数，为85.70；建设用地利用强度指数和管理绩效指数分数相近，分别为75.20和75.55。从各指标分值可以看出，增长耗地和用地弹性表现良好，而用地强度和管理绩效与理想水平尚有一定差距。建设用地节约集约利用总分值为79.14，可见，2012年榆树市建设用地节约集约利用情况尚可，但并不理想。建议在未来的发展中，更加注重单位建设用地的利用效率，适当控制城乡建设用地的规模，同时加强对城市用地的管理，缩短经批次批准允许供应的城市土地供应转化周期。

1.2城市建设用地集约利用状况

城市建设用地集约利用状况评价对象范围面积为15.37平方公里。共划分出170个功能区，其中居住功能区69个，商业功能区12个，工业功能区12个，教育功能区7个，行政办公功能区24个和特别功能区46个。除特别功能区、工业功能区外，城市建设用地的土地用地强度较高，特别是商业用地、教育用地和行政办公用地，其基础设施及生活设施比较完备，综合容积率、建筑密度和基础设施完备度、生活设施完备度等指标实现度较高。对于工业功能区而言，制约其集约利用水平的主要影响因素是土地利用强度和土地利用效益，受城市区位及地区经济发展水平影响，榆树市工业用地投入产出强度不高，主要体现在工业功能区的单位用地固定资产投资和单位用地工业产值等指标上，使得工业功能区整体集约利用水平偏低。对于教育功能区而言，由于中等职业学校主要位于市区中心，建筑密度较高，且单位用地服务学生数较大，造成榆树市教育功能区多数呈过度利用的现状。而特别功能区，主要受其用地构成的影响，用地强度是限制其集约利用水平的决定性因素。

1.3城市建设用地集约利用潜力测算

截至评价时点，榆树市评价范围内基于全面挖潜的城市用地规模潜力为730.41公顷，占现状占地面积60.91%；基于现实条件挖潜的的规模潜力为646.08公顷，占现状占地面积53.88%。无论是基于全面挖潜还是基于现实条件挖潜，榆树市城市用地规模潜力均较高，相当于整个榆树市范围内2012年新增建设用地供应面积（68.3295公顷）的10倍。无论是基于全面挖潜还是基于现实条件挖潜，规模潜力总量和经济潜力总量最高的均是居住功能区；基于全面挖潜的单位土地经济潜力最高的为特别功能区；基于现实条件挖潜的空闲地、改造地单位土地经济潜力最高的为商业区。从空间分布上看，高规模潜力主要位于城区评价范围的边缘地区，主要为居住区和特别区；全面挖潜的城市建设用地高潜力区主要为特别功能区，主要位于城区边缘，以农村住宅用地为主，居住功能区和工业功能区均不具有高潜力区；基于现实条件挖潜的城市建设用地高潜力区主要集中于华昌街道，多位于政府新区附近，低潜力区主要分布于城区最南部和最北部的边缘地带。

摘要：建设用地节地评价对于土地节约集约利用具有重大意义，目前针对垃圾焚烧电厂项目的建设用地使用标准尚不明确，文章以双辽市生活垃圾再生能源发电厂项目为评价对象，综合分析节地评价指标，采用多因素综合分析法，结果显示：双辽市生活垃圾再生能源发电厂项目建设用地节地程度为中度节地，该结果可以为再生能源发电类项目建设用地节地评价提供一定的参考依据。

关键词：节地评价；双辽市；多因素综合分析法；再生能源发电

引言

土地资源的不可再生性使得土地节约集约利用成为当前我国的热点话题，但人们往往更加关注建设土地利用后的节约集约利用评价，相反，很少有人关注建设用地在利用前的节地评价[1-2]。《土地管理法》《土地管理法实施条例》《建设项目用地预审管理办法》等法律法规政策规定，在建设用地预审和单独选址项目的审查报批阶段，均需要依据土地使用标准，对建设项目的用地总规模和各功能分区用地规模进行审核把关，不符合标准要求的，不得通过用地审批。随着人口经济社会的快速发展，我国城镇生活垃圾量不断增加，垃圾焚烧发电厂的产生可大大缓解这一矛盾，但是自然资源部颁布的《土地使用标准》只有垃圾发电建设用地和垃圾焚烧建设用地的用地标准，但没有针对垃圾焚烧电厂建设用地的用地标准[3]。因此针对垃圾焚烧发电用地类型上，在建设项目用地预审阶段，应开展节地评价工作。在建设用地项目节地评价中，评价采用的方法有多因素综合评价法、功能分区法、类比分析法等[4-8]。本文以双辽市生活垃圾再生能源发电项目为评价对象，多因素综合评价和类比分析两种方法，分析构建焚烧发电用地项目节地评价指标体系，从而完善国内垃圾焚烧电厂用地项目节地评价相关内容，同时为建设项目用地预审管理、办理供（用）地手续提供依据，也可为其他类型的建设项目节地评价提供借鉴。

1评价对象

1.1厂区概况。双辽市生活垃圾再生能源发电厂位于双辽市，双辽市处于吉林省的西南部，地貌形态属于松辽波状平原盆地，主要分为三个地貌类型：冲积湖积平原、风积冲积平原、河谷冲积平原。其中河谷冲积平原沿东、西辽河和新开河呈带状分布，地面标高104m至145m。发电厂拟建位置位于河谷冲谷平原，局部存在高差。发电项目场地位于双辽市双山镇祥云村，双山镇位于双辽市中东部，辖2个社区和玉尺、三合、杜力、长发、余粮、和新、石头、慈惠、多稼、五棵、百禄、乔木、班达等22个行政村。镇政府驻中心街，距市区37km，203国道、105省道过境。双辽市生活垃圾再生能源发电项目厂区申请总占地面积为4.5663hm2，占用耕地类型为旱地，国家利用等为11等。区位条件良好，国际、国内通讯方便，电力供应充足，供排水方便，区位附近没有风景名胜区、自然保护区、饮用水水源保护区和永久基本农田等国家及地方法律法规、标准、政策明确禁止污染类项目。

1.2建设规模。双辽市生活垃圾再生能源发电厂初步规划建设占地面积4.5663hm2。项目建设包括垃圾焚烧发电区、办公生活区、绿化用地功能区和其他功能区。其中垃圾焚烧发电区用地规模为2.531hm2、办公生活区用地0.2205hm2、绿化用地功能区0.9132hm2，其他功能区0.9016hm2。其处理规模为600t/d垃圾。