监管制度范例

摘要:

食品安全不仅关系着人们的生活质量，更直接着关系着人们的身体健康。随着我国社会经济的高速发展，各种社会矛盾和问题也暴露出来，其中食品安全问题，就是全国人民都十分关注的重要话题。本文就我国当前的食品安全现状以及发达国家的食品安全法律制度进行研究分析，并提出完善意见，希望能够对完善我国的食品安全法度制度有一定的帮助。

关键词:

食品安全;监管;法律制度

在食品安全这一问题上，仅仅依靠市场调节和企业自律是不够的，想要让食品加工企业生产出安全的食品，得到消费者的认可，还需要建立健全的食品安全法律制度，通过法律安全监管，促使食品加工企业进行正规的生产活动，生产出令消费者放心的合格食品。

一、我国食品安全监管法律制度当前现状

早在2009年，为了更好的监管我国的食品安全问题，我国政府就已出台了《食品安全法》，取代了《食品卫生法》，并为此专门成立了食品安全委员会，专门负责监督食品监管行政职能部工的工作情况，也就是为了督促食品监管部门更好的发挥食品安全监督职能。然而《食品安全法》的出台及食品安全委员会的成立，并没有从根本上解决我国的食品安全问题，“问题血燕”、“有毒血旺”等食品风波仍是层出不穷。这些食品安全问题的出现，足以证明我国的食品安全监管法律制度不够健全，不足以从根本上遏制食品安全问题。首先，在我国的法律体系中，被认为不能存在政治责任和道德责任，只存在法律责任，这个法律变得狭隘和不健全，无形中降低了法律的执行力度。其次，在实际的监管过程中，食品安全监管部门的运行机制存在明显的职能交叉重叠的情况，监管部门数量多，不仅浪费了行政资源，分段式的监管方式，也让食品安全监管部门不能对食品安全问题进行统一管理，使食品安全监管体制出现漏洞。第三，由于多次机构改革后，我国食品安全监管机关普遍存在管理职能定位不准确、权责不清的情况，使食品安全监管制度无法良好的运行。第四，自2014年食品药品监管部门职能整合，机构的设置与人员的组合发生了根本性的变化，有部分负责食品安全监管的执法人员缺乏食品安全监管的专业知识和专业技能，很难胜任食品安全监管工作。第五，在市场交易中，常常出现欺骗行为，这就导致市场失灵，消费者无法了解到真正的食品真正信息，虽然在已曝光的食品安全问题大部分属实，但还是有少部分食品安全新闻是由人编造出来的。由于网络信息传播快速且传播量大，导致很多人信以为真，对社会的稳定造成了不利影响。最后，我国对出现问题的食品缺乏相应的召回制度，同时食品风险预警制度也不够健全。

第一条为进一步推进依法行政，加强政府合同监督管理，有效防范和化解合同风险，正确处理政府与合同相对人的法律关系，保证国有资产安全，切实维护公共利益，优化我区经济社会发展环境，结合我区实际，制定本办法。   第二条本办法所称政府合同，是指区政府或区政府各部门、各直属机构以政府名义与公民、法人和其他组织之间签订的行政合同、民商合同以及其他具有合同性质的协议。具体包括以下类型：   （一）招商引资及合作合资协议；   （二）国有土地、森林、水域、滩涂、矿藏等自然资源的出让、出租、承包合同；   （三）政府融资合同；   （四）区政府认为需要纳入监督管理的其他合同。   第三条政府合同监督管理遵循事前法律风险防范、事中法律过程控制、事后法律监督和补救相结合的原则。   第四条区政府法制办负责政府合同的法律审查、备案和监督管理工作。   第五条区政府各部门、各直属机构是政府合同的责任单位，非区政府序列的单位及乡镇政府也可以作为本办法所称政府合同的责任单位。责任单位负责政府合同的谈判、起草、送审、报备、履行等工作，并在其职责范围内配合做好政府合同的监督管理工作。   重大政府合同谈判、起草时，责任单位应根据需要对合同相对方的资质、资产实力、商业信用、经营情况、财务状况等进行调查；涉及专业性、技术性问题或者情况复杂的，应当组织专家进行评估和论证。   第六条以区政府名义签订的合同，应当在合同签订前报送区政府法制办审查。   第七条责任单位在报送政府合同审查时，应当一并报送以下材料:   （一）合同文本草拟稿；   （二）相关主体资格、资质证明材料；   （三）相关批准手续材料；   （四）与签订合同有关的其他材料。   第八条区政府法制办应当从以下方面对政府合同进行审查：   （一）合同主体的资格、资质；   （二）合同内容的合法性、合理性；   （三）合同文本的规范性及用语的准确性和严谨性等。   区政府法制办应在收到合同文本草拟稿以及相关材料之日起7个工作日内审查完毕，并出具合同审查意见书。   第九条以区政府名义签订的合同，由区政府法定代表人签订，法定代表人也可以委托副区长签订。   重大合同在合同签订前应当提请区政府常务会议或区长办公会议审定。   第十条经区政府法制办审查的政府合同签订后，责任单位应当在5个工作日内将合同文本、签约审批材料、来往电函、会谈纪要等相关文件材料报送区政府法制办备案。   以区政府名义签订的合同，责任单位在向区政府法制办报送备案的同时，应将合同文本报送区政府办公室存档。   第十一条合同签订后，责任单位应全面履行合同，并及时督促合同相对方按合同约定履行义务。   第十二条当出现下列情形时，责任单位应当及时向区政府法制办报告，区政府法制办应当及时提出相应对策或者法律建议，指导责任单位及时行使不安抗辩权、合同解除权、违约责任追究权等法定权利：   （一）因不可抗力阻碍实现合同目的的；   （二）合同依据的法律法规规章及政策修改或者废止的；   （三）签订合同时的客观情况发生重大变化的；   （四）合同相对方财产状况恶化、丧失商业信誉或者出现丧失、可能丧失履行能力的其他情形的；   （五）相对方违约的；   （六）出现其他可能影响合同履行的风险的。   第十三条政府合同在履行过程中，如发现原合同存在应当约定而未约定的事项，或者因客观原因需要补充或变更原合同的，由责任单位先与相对方进行协商，初步达成书面补充或变更协议，经区政府法制办审查后，由签订原合同的法定代表人或者其授权委托人签订。   第十四条政府合同争议需要调解、和解或者协调处理的，区政府法制办应当积极为责任单位提供相应的法律帮助。   第十五条属政府合同，各责任单位不得越权签订，违反本条款，在政府合同的签订、履行过程中，造成重大经济损失或严重后果的，由监察机关依照有关规定对责任单位主要负责人和直接责任人给予行政处分；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。   第十六条责任单位应对政府合同的签订、履行过程中形成的所有资料整理归档，并妥善保管。   第十七条　区政府各部门、各直属机构和非区政府序列的单位及各乡镇人民政府应当参照本办法规定，加强对所签订的政府合同的管理。   第十八条　本办法由区政府法制办负责解释。   第十九条　本办法自之日起施行。

作者：张剑虹 任月梅 单位：华北科技学院

管理制度

1“官山海”的专营政策

春秋战国时期，齐国实行“官山海”政策，即矿产资源由国家控制和管理，主要是盐铁专营，禁止民间开采矿山。据《管子•地数》记载，凡是有矿山的山区，都要“谨封而为禁。有动封山者，罪死而不赦。有犯令者，左足入，左足断；右足入，右足断。”由此可见，当时齐国对私自开采矿山的处罚是很严厉的。但是，对于开采铁矿，却是允许民间开采的，只要向政府缴纳一定的税即可，税占到总盈利的30％。楚国禁止民间开采金矿。一旦私采金矿被发现者，处以极刑。《韩非子•内储说上》上记载“荆南之地，丽水之中生金。人多窃采金，采金之禁，得而辄辜磔于市。”晋国以及后来分离出来的韩赵魏三国，均不实行盐铁专营，允许民间开采矿山、冶铁。秦代继承了战国时期的矿政，对矿业实行官营民采、收取税利的管理政策。后来有人说秦始皇“用商鞅之法，改帝王之制，盐铁之利，二十倍于古”［1］。汉代绝大多数年代实行盐铁专营，只有少数年代实行盐铁开放政策。汉初实行分封制，允许分封的诸侯可以自行开发矿业，导致盐铁实际为少数豪强大族所控制。文帝时期“弛山泽”，国家和百姓同时拥有矿业开发权。武帝时期，为增加中央财政收入，削弱地方势力，实行盐铁官营，私铸铁器的，加以治罪。魏晋时代，矿业基本上是官营，禁止民间开采、冶铸，但是一些豪强地主“封固山泽”，自己设置冶炼场所，采炼铜铁、货币等。隋朝时代，将铜矿的开发权收归国有，但对于铁并未实行政府专营。唐初也并未对铁实行专营，太宗和宪宗时曾禁止私自开采金银，后来又有一段时期允许私采金、银、铜矿，国家收税，矿税为收入的20％。元代的官办铁矿，主要集中在北方。关于汞矿，北方一般为官办，南方为民采。关于锡、铅矿，政府实行生产经营许可制度，由用户申请获得锡引，然后方可经营，类似于当时的盐引制度。明代基本上沿袭了元代的矿业制度，虽然各种矿产资源冶炼场“屡开屡闭”。明代实行官矿政策，限定金银等贵金属基本上只能由官府经营，铁、铜、铅、锡等矿，也由官府负责采冶，民间只能开采其他一些相对不重要的矿产，并要取得官府同意，缴纳一定的税收。

2鼓励民间开采

在矿产资源开采方面，宋代设立专门机构、配备专职人员负责探矿，“踏逐矿苗所在”［2］。这个机构为提点坑冶铸钱司，内有检踏官数名负责探矿。与此同时，政府鼓励民间探矿报矿，并给予一定的报酬和优惠政策。一是给报矿人一定的赏酬；二是给予报矿人优先承买矿冶产地的权利；三是给报矿人预借开采经营的工本钱。出于当时社会的伦理道德和居民生活秩序的考虑，宋代法律还规定了不可开采的禁地，主要是寺院、祠庙、公宇、坟地等地方。清代已颁布制定了较为完备的矿政条例，以康熙年间颁布的《钱法十二条》为例，它详细规定了从矿手工业的管理、采禁、矿税到矿业经营方式等。清代关于是否允许民间开采矿产资源，政策是经常变化的。鉴于明后期的矿监之乱，以及各种抗清势力的存在，清初40年对矿山采取了严格的封禁政策。因铸币需要，康熙十四年稍稍放宽了铜、铅矿的开采。康熙年间，规定在政府监管的前提下，民间可以自行开采铜、铅等矿。雍正时期禁止开设新矿，但均不允许开采金、银矿。乾隆年间改变了封闭金、银矿的规定，经官方批准、登记后，可以开采金、银矿。嘉庆年间，金、银、铅矿不允许民间开采，百姓申请开采的，不但不准许，还要治罪。道光年间，政策又弛缓一些。清代放弃了明代的官矿政策，认为官矿政策得不偿失，“山泽之利，官取之则不足，民取之则有余”［3］，所以清代矿业大多数为民办，官办的占少数。康雍两朝的民办矿业经营规模比较小，主要原因在于政府害怕一旦规模变大，有聚众反抗的危险，从而危害皇权，所以康雍两帝限制矿业发展，比如下旨规定只能贫民在本地开矿，并限制利润，不允许招商开厂。乾隆朝开始招商开采，矿业生产经营规模发展迅速。比如，云南吴尚贤的茂隆银厂，有工人两万多人。

3生产经营管理制度

[摘要]当前，我国药师管理主体二元化，导致药师监管“双轨制”。借鉴其他国家的做法经验，提出完善我国药师监管制度的思考建议：构建一元化药师管理制度，以卫生健康部门为药师管理主体，促进药师行业协会的柔性监管作用，按照行业监管的管办分离原则，促进药师监管工作在法治化轨道上健康发展。

[关键词]药师法；管理主体；药师监管制度

当前，我国药师管理体制建设稍显滞后，完善药师监管的工作虽在向前推进，但推进速度缓慢，存在颇多阻碍因素[1]，监管法治依据不强，缺少高位阶法律规范，药师难以更好地发挥合理用药监督与民众用药“守门人”的作用[2]。究其原因，主要是药师管理主体二元化，导致药师监管“双轨制”。

1我国药师管理主体的现状

1.1药师管理主体二元化及其弊端

长期以来，我国存在两类药学技术人员划分方式。一类是职称药师，包括西药师与中药师，以及后来出现的临床药师，职称药师主要存在于医疗卫生系统中，分为主任药师、副主任药师、主管药师、药师和药士5个等级，主要由各级政府的卫生健康部门负责职称药师的监督管理工作。另一类是执业药师，包括执业西药师与执业中药师，执业药师是职业资格准入的范畴，主要存在于药品生产、经营、使用等领域，由药品监督管理部门负责执业药师的监督管理工作。这两类药师分布于不同领域和岗位，其职责在本质上是一致的———为群众提供高质量的药学服务，保障群众用药的安全性与合理性。鉴于当前这两类药师分属不同的政府部门管理，在制度、标准、管理等方面尚未统一，造成药师管理条块分割、效率低下[3]，也间接增加了药师管理难度，显现出一定程度的混乱。以职称药师为例，当职称药师考取执业药师职业资格后，其主管部门既有卫生健康部门，又有药品监督管理部门。因此，该职称药师面临以下三个方面问题。一是继续教育方面，药品监督管理部门与卫生健康部门对继续教育学分要求不同、认定时间不一致，很难做到兼顾。二是注册方面，通常医院统一为执业医师和护士办理注册程序，由卫生健康部门负责。但现实是医院在办理执业药师注册时由于人数相对较少，通常需要药师个人自行办理，费时又费力。三是职称评审方面，卫生健康部门负责医疗机构执业药师的职称评审，而执业药师的职业资格准入却由药品监督管理部门负责，致使职称评审与是否取得执业药师职业资格之间无关联性，医院药师考取执业药师职业资格反成一种“累赘”[4]。

1.2国内学者对药师管理主体的看法

从2007年的“次贷危机”到中国2011年以温州为代表的民间信贷问题无不折射了监管在金融行业中的重要作用，我国要实行经济结构调整，必借重于证券市场的融资功能为企业发展融资，而以创业板为首的高管疯狂套现，以及信息披露不透明等证券市场的不规范现象，都对我国证券监管理论与监管政策的制度选择提出了进一步完善的要求。   一监管的目的   证券市场是非常重要的资本市场，通过证券市场的融资功能和价格发现功能实现资源的合理配置。可在我国证券的发展历史中，由于证券市场的不完善性，导致证券市场非正常波动经常发生。引入监管主动干预市场失灵，成为监管的重要目的，通过引入监管制度来调整证券市场各个主体之间的利益，可以实现证券市场正常有序发展，从而达到证券市场与实体经济之间的良性互动，为投资者提供一个公平、公正、公开的竞争环境和安全、健康发展的证券市场。   二监管理论的历史变迁   (一)20世纪30年代以前:古典经济学思想影响下的早期有限监管亦即监管理论产生初期阶段   此时期古典经济学自由放任思想占据统治地位，认为市场这只“看不见的手”对市场资源的调节是最有效率的，此时基本没有统一的专门监管机构，也没有系统的监管理论。由于过度相信市场的力量，危机不断交替发生，危机的频率越来越高，规模越来越大，历史上曾发生过几次比较著名的危机，比如17世纪荷兰的“郁金香泡沫”危机，英国的“南海泡沫”事件、18世纪初法国的“密西西比泡沫”事件等;在中国清朝末期也曾发生3次金融风潮:第一次是1883年上海金融风潮，第二次是1897年的贴票风潮，第三次是1910年的橡皮股票风潮［1］。为应对金融市场对经济的冲击，英国制定并于1720年6月20日生效的《泡沫法》，规定成立上市公司必须经过议会批准，这是历史上第一部证券市场监管法案;法国成立了官方的证券交易所，对上市公司进行监管。美国堪萨斯州于1911年通过了《蓝天法》(BlueSky-Law)，这是第一部规定强制性信息披露的州证券法，标志着美国州一级证券监管的正式开始。1920年，庇古在其发表的《福利经济学》中，首次提出外部性理论，而外部性正是政府监管的重要理论基础。洛桑学派代表人物帕累托的帕累托效率法则和帕累托最优理论，说明了社会资源的分配标准与改进方法，为政府的干预提供了理论基础。总体上，此时期证券市场的发展是以行业自律为主，监管理论不是此时期的理论主流，政府的监管与干预有限，逃避监管相对容易［2］。   (二)20世纪30年代至70年代初:凯恩斯主义思想影响下的安全优先监管理论   自1929年开始的大萧条以后，古典经济学自由放任思想受到质疑，以凯恩斯为代表的主张干预的思想逐渐占据主导地位，安全优先成为这一时期证券监管的核心原则，各国逐渐建立了专门的证券监管机构，监管的制度与理论得到不断发展。从放任发展到主动监管，具有代表性的转折点事件是美国于1933年和1934年，分别制定的《证券法》与《证券交易法》两部证券监管法律，美国1956年又制定了《统一证券法》。市场失灵理论(MarketFailureTheory)。此时，主流经济学家以及政策制定者意识到市场的不完全性，市场存在的外部效应、公共产品、信息不对称、自然垄断，市场的无形之手难以实现资源的最优配置，导致市场失灵，正因为此，为政府的干预提供了理论基础，政府利用法律、法规对证券市场进行直接或间接干预。公共利益理论(PublicInterestTheory)。此为政府干预的另一理论基础，公共利益理论认为监管者是利他主义者，监管者的利益是独立的，没有本身的私利，作为全体市场参与者利益的代表，为调整市场存在的市场失灵现象，监管者可以以很低甚至无成本的监管手段对被监管者进行监管，维护证券市场的正常运行，促进资源优化配置，实现公共利益的最大化。其中，波斯纳在1974年出版的《管制的公共利益理论》明确提出公共利益理论，并在其中指出政府可以利用经济、行政、法律手段纠正市场失灵以提高社会福利［3］。   (三)20世纪70年代中期至90年代以前:新自由主义经济思想影响下的效率优先监管理论   进入20世纪70年代，发达国家出现了凯恩斯宏观经济学难以解释的“滞胀”现象，以密尔顿•弗里德曼(MiltonFriedman)为代表的现代货币主义为起点的新自由主义经济思想开始兴起，布雷顿森林体系的彻底解体进一步确立新自由化的思想基础地位。在此思想影响下，金融自由化理论逐渐成形，该理论主张放松对金融机构的过度监管，此时期，效率优先原则成为监管的核心原则。金融自由化理论认为过度监管会牺牲金融市场的效率，甚至监管本身也会失灵。金融市场通过证券直接融资规模不断扩大，银行、保险、证券通过金融创新跨界经营越来越多，科技的发展进一步推动了证券业的国际化发展，严格监管受到市场的质疑。金融自由化理论。以MackinnonandShaw(1973)的“金融抑制”和“金融深化”的理论为主要组成部分，主张放松对金融机构过度管制，恢复金融行业的竞争，提高金融机构的效率。他们还特别指出，“金融抑制”是导致发展中国家经济落后的主要根源，通过“金融深化”能更好配置资源实现经济发展。监管失灵理论。作为此时期最重要反击政府的过度监管理论基础，根据“利益集团理论”、“俘获理论”、“寻租理论”，以及存在管制成本与监管双方博弈会导致监管者在监管时难以达到监管初期设计时的监管目标，从而管制失灵。全球金融监管与协调。金融创新工具的不断出现，加大了监管的难度，金融自由化的不断发展，使全球各国证券市场联系越来越密切，单独监管的难度越来越大，监管机构之间的合作监管成为常态。此时期美国分别在1980年制定《小企业投资促进法》，1984年国会通过《内幕人士交易制裁法》，1986年制定《政府证券法》，1988年制定了《内幕交易与证券欺诈施行法》，以立法的方式来保障市场的健康运行［4］。   #p#分页标题#e# (四)20世纪90年代至今:安全与效率并重的审慎监管   进入20世纪90年代，各地区金融证券危机不断发生，比如拉美墨西哥、巴西，亚洲东南亚相继爆发金融危机，直至2007年美国的次贷危机，危机的深度与广度不断扩大。监管理论在前期理论的基础上，开始注重对危机的传染与反传染、金融活动具体管理、防范金融体系系统风险的研究，实行安全与效率并重的监管。此时期，理论界注意到，市场调节与政府监管都有本身的不足，再加上证券市场上各方目标的不一致，导致了金融证券市场问题不断出现，谨慎监管得到认同。此时期，新自由主义思想受到理论界质疑。随着金融自由化思想进一步深入，混业跨界经营成为常态，加上金融工具的创新，以及互联网的发展，使监管更加困难。同时由于监管的滞后性，难以适应新时期证券市场变化新的监管需要，比如美国采取的“双重多头”监管。证券市场开始注重监管的国际合作、风险防范、监管者本身的监管、危机的预警与防范，证券市场本身特殊性及其风险产生、传导机制的研究，合理协调安全、稳定与效率之间的关系。1990年美国国会通过了《国际证券执法合作法》(InternationalSecuritiesEnforcementCooperationAct)，旨在加强防范证券欺诈的国际间合作［5］。   功能监管理论。监管者根据金融的功能设定监管程序，根据默顿(Merton)和鲍迪(Bodie)的观点，金融功能比金融机构更稳定，基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府监管［6］，功能监管更加有针对性、专业性、预见性和灵活性，机构形式会随功能的变化而调整，金融产品的功能一般都是同质，通过功能监管可以降低“监管套利”，同时有利于被监管者的金融创新。缺点是监管成本高，对监管人才标准要求高，没有机构为系统性风险负责。1999年美国国会通过《金融服务现代化法案》以取代《格拉斯-斯蒂格尔法》，就是功能监管理论的成就。市场约束与监管者自身治理的协调监管理论。通过强调市场纪律在调整证券市场利益的作用，用市场机制来约束市场参与主体的行为的理论。Flan-nery(1998)论证了市场对改善监管重要作用，将市场信息与政府监管信息结合起来，可以缩短认识和行动之间的时滞，及时发现证券市场存在的问题。通过对监管者自身治理，提高监管者监管的独立性、透明性、及时性与责任性，减少政治干预与利益集团俘获影响提高监管水平避免监管失灵［7］。   监管激励理论将激励问题引入到对监管双方监管者与被监管者问题的分析中，运用激励机制实现监管最佳设计结果;法律不完备理论认为法律是用来调整一般大量现象的，难以及时调节证券市场中出现的新问题，认为应引入一个机构进行主动监管，应对变化的市场;资本监管理论认为资本全球化条件下，要对资本适当监管以防止风险转嫁，特别是对于金融市场发展不完善的发展中国家;宏观审慎监管理论主张在微观审慎监管基础上的发展，在次贷危机中受到主流经济学家重视，宏观审慎监管从整个系统的角度，自上而下的防范金融系统风险，解决单个机构的审慎理性导致宏观非理性风险。   三证券监管制度完善的路径选择   (一)中国证券监管体制存在的问题   我国证券市场起步较晚，不同于很多发达国家自发发展的证券市场，我国证券监管的基本特征是:强制性、渐进性和滞后性，证券市场采取的是自上而下、政府主导型的制度供给模式，发展历史较短，有很多需要完善的地方。   1、监管缺乏独立性。我国证券市场监管主体为证监会，同时还受到人民银行、国资委、发改委和证券交易所等职能部门的制约。比如在债券方面，发改委主管企业债，证监会主管公司债，央行则主管中期票据和短期融资券。在这么多部门监管的情况下，债券发行很多时候遇到一些困惑，在隐性成本方面也会有所增加，进而导致监管效率不高。   2、信息披露制度不完善。我国由于信息披露问题而导致的内幕信息交易经常发生，加之法制不健全和打击惩罚力度不足，严重损害了监管者的信誉。另外，信息披露的及时性、有效性不足，暴露了我国监管效率低和监管滞后的特点，渐进性的指导原则导致创新不足［8］。   3、证券自律监管不足。作为证券自律组织的证券业协会与证券交易所，这两个层次在行业自律中都存在缺陷。首先是两地交易所存在较强的地方利益，其对市场交易监管受到所在地政府干预，难以公平、公正;其次，资本自律组织的体制、行政传统下的法律环境决定了其实际上并不能发挥自律作用。   4、对投资者保护力度不足。我国证券市场建立的初衷是为国有企业融资解困，再加上政府在监管过程中强调制度供给，使普通投资者的利益未受到较好保护，监管者非常容易被利益集团俘获，这非常不利于证券市场的长期健康发展。如作为股改对价的产物—南航认沽权证，在制度上弥补了我国做空机制的空白。但在证监会“券商创设”规则公布后，其由当初的14亿份迅速膨胀至120多亿份，为创设的券商带来无风险套利约204亿元，这种权证无限创设制度，凸显了投资者利益保护难题。   5、缺乏对监管者本身的有效监督。我国的监管主要是单向监管，是自上而下的监管，对监管者缺乏有效约束，利益输送很方便，比如证券监管者与被监管者之间的人员流动［9］。   (二)中国证券监管制度完善的路径选择及其理论分析   根据诺斯的理论，制度变迁是有路径依赖的，人们现在的选择受过去所作选择约束，所以中国的证券监管制度完善必然受到我国过去监管历史的约束。根据对证券监管理论的分析，不管是市场约束还是监管约束，都可能导致失灵现象发生。任何制度的缺陷随着时间的纵向累积，最终都会以危机作为其外在表现方式表现出来，根据过去国内外监管历史发现，必须同时采取兼顾安全与效率的全面的协调审慎监管，2007年次贷危机引发的全球危机进一步在理论界确立了这一思想。   目前我国证券市场的制度供给，是政府主导型的强制性制度供给，加上我国对监管者本身监管缺乏有效约束，极容易被各利益集团俘获。中国证券市场主要的利益集团主体有政府及其人、国有企业、国有银行和非公有制企业，而普通投资者由于人数众多，难以形成合力，在博弈过程中经常会处于弱势地位，所以经常会看到普通投资者很受伤很无奈地表达意见。在我国监管者的利益有政治利益与经济利益，根据寻租理论和俘获理论，监管者会追求自身利益最大化，特别是有政府和国资背景的企业在证券上市方面拥有很大优势，监管会失灵。监管的目的是提高市场运行效率，保证市场健康平稳发展，防止市场或监管失灵现象发生，在制度选择时，我们必须要看该制度是否有助于降低监管成本、是否有助于提高监管效率、是否有助于防范风险与是否有利于保护投资者的利益［10］。根据理论分析及我国证券监管体制存在的问题，笔者认为我国证券监管体制完善可选择以下的路径入手:#p#分页标题#e#   第一，培育与完善证券市场，引入市场力量监督，加强信息披露制度，杜绝内幕交易。首先，完善证券市场的“退市”制度，加强监管借壳上市现象，真正发挥市场的价值发现功能。目前ST和创业板等小市值、高估值及成长不确定的公司反而受到投机者的大肆追捧，借壳传闻让垃圾公司乌鸦变凤凰，“退市”比例过低，让投资者风险意识淡薄，“蓝筹大盘股”在资金紧张的环境中较难得到认同，这种投资价值扭曲的文化不利于我国资本市场发展和成熟，为此，我们要加快“退市”制度建设和实施，合理引导投资并营造良性投资环境。其次，遵循信息披露至上原则，规范内幕信息知情人登记管理制度，对上市公司及相关信息知情人员的信息予以公布，扩大内幕信息的监督范围，减少内幕交易存在的基础性环境。通过制度完善和建立强制性完整信息披露制度，降低证券交易过程中的信息不对称。最后，加大内幕交易惩罚及时性与惩罚力度，提高人才队伍素养与监管技术水平。   第二，完善市场制度的顶层设计，加强制度创新。首先，完善发行制度，解决发行价过高现象，特别是IPO的审核机制。其次，实行对保荐人的持续监管与责任追究制。培育价值投资的市场氛围，杜绝扭曲市场价值的“炒新”现象发生。最后，加强实体经济与资本市场的联系，利用资本市场的募集资金功能，为实体经济输血，特别是短板行业，实现经济结构转型，同时利用资本市场的价值发现功能，监督企业的行为。比如:我国科技创新以及农业、食品行业和资本市场的联系不够紧密;社会保障还没有和资本市场形成密不可分、相互支持的关系。   第三，加强对监管者的约束，提高监管者的独立性，协调好监管者与市场主体之间的利益关系，限制监管者与被监管者之间的人员流动，防止双方利益输送，引入对监管者利益激励机制设计，加强绩效考核制度对监管的激励作用，促使监管者为全体证券市场参与者利益服务［11］。   第四，完善对投资者的利益保护机制。首先，加强对上市企业上市质量的监管，加大对投资者利益的关注力度，及时给予反应，完善证券交易平台，降低交易费用，创建公平、公开、公正的投资环境，对损害投资者利益行为及时给予严厉惩罚。其次，加强上市公司对投资者分红的制度建设管理，目前我国上市公司股息率非常低，约为1%，公司可分配利润中的现金股利支付率约为25%，远低于美国等境外市场。上市公司(含拟上市公司)应完善分红政策及其决策机制，在首次公开发行时，要细化分红规划、分红政策和分红计划。对再融资公司，要明确描述过去的分红情况及将来的分红承诺，监管机构和投资者共同对公司利润分配决策过程和执行情况进行监管，确保证券市场从投机市场向价值市场转变。最后，努力完善中小投资者民事诉讼制度的建设。民事诉讼为保护中小投资者合法权益提供了重要的司法救济途径，是完善公司治理的重要外部机制。近年来，最高人民法院就证券市场虚假乘数引发的民事侵权纠纷案件和赔偿案件出台了有关规定，对保护投资者的合法权益发挥了重要的作用。   第五，加强自律监管。由于自律监管机构与市场距离近，更加灵活，可以及时反映市场新的变化。中国的证券自律组织行政色彩过重，自律组织与证监会之间职能有部分重叠，证券交易所的会员制还没有真正确立起来，证券交易所与证券业协会独立性较差，降低对自律组织的行政干预，增大自律比重［12］。   第六，建立监管更加统一、权威的证券监管机构。我国证券市场发展的历史在不同的时期分别有不同的监管部门，在证监会成立早期，证监会属于国务院证券委员会的执行单位，证监会的监管地位弱化。虽然现在证监会监管地位变强，但证监会监管权威功能依然受到各利益集团的影响。改变多头监管，建立统一互联高效的债券市场，优化和改善公司债券市场准入、债券审核、信用评级以及投资者服务等制度安排，有效增加公司债融资规模，继续推进上市商业银行参与交易所银行试点工作，逐步探索建立集中监管、统一互联的债券市场监管体系。

作者：陈熙 单位：湖南大学

经济全球化下广告的基本状况

随着科学技术的日益发展，广告的运用已经遍布人们生活的各个方面。不管是诙谐幽默的美国广告、精益求精的日本广告，还是激情浪漫的法国广告，几乎没有一个地方没有广告的影子，它以独特的表现形式和存在方式深刻地影响着人们的生活。无论是电视广告强大的视觉冲击力，还是广告商对广告的崇拜和推广，都使得广告成为各大媒体的核心部分。“广告全力塑造了当代社会中理想的生活方式，并把这种生活方式和态度不遗余力地向社会上的每个人推广，使之成为全社会的一种共识和理想。”①但是，在广告蓬勃发展的同时也出现了很多需要规范的问题，尤其突出的是虚假广告问题。很多广告商为了吸引受众，往往会夸大或扭曲广告的信息含量，甚至以虚假信息混淆、干扰受众对社会价值的接受和判断。这些信息给人们的日常生活带来困扰，对社会的危害不容小视，针对这一现象我们急需找出相应的监管政策。

国外虚假广告监管政策分析

虚假广告不仅是困扰中国广告界的问题，更是国外广告管理中的首要问题。各国对虚假广告的定义和相关的监管政策各有不同，以下对四个国家关于管理虚假广告的政策进行分析：美国。在美国，虚假广告被界定为，“只要广告的表述由于未能透露有关信息而给理智的消费者造成错误印象的，这种错误印象关系到所宣传的产品、服务的实质性特点即虚假广告”②。一般将具备下面条件的广告视为虚假广告：“1.虚假广告的内容必须产生误导消费者认知错误的结果，而不管广告是否真正虚假；2.一般合理的消费大众会相信广告内容为真，在判断一般合理的消费大众时，应考虑该广告是否针对老人、儿童等特定对象，不同的对象在合理的判断标准上会有所不同；3.广告中虚伪的部分应属于广告向消费者表述的重点。这些重点包括涉及产品质量、效果、耐用度、保证以及有关健康、安全等方面的表述。还包括经营商品明示或有意暗示的表述。”③美国的虚假广告监管政策对于虚假广告的定义较为详细，非常注重对消费者的影响。只要消费者对于广告产生错误印象，导致这种印象和产品联系在一起，则视为虚假广告。

如果一则广告内容存在虚假或夸张成分，消费者观看后没有产生误解，则不属于虚假广告。日本。日本是个广告大国，政府主要是通过制定相关法律法规来规范广告行为，杜绝虚假广告，如在1908年颁布了《治安处罚条例》，紧接着在1922年又出台了《广告物品管理法》，该法规明确规定了要废除夸大事实广告和虚假广告。经过长期的演变和发展，日本的广告监管政策随着客观情况适时改善，目前日本在广告监管方面主要的法律法规有《不正当竞争防治法》、《民法》、《户外广告物法》、《药品法》、《食品法》、《不当赠品及不当表示防止法》、《消费者保护基本法》。

日本关于虚假广告的监管政策和相关法规细化程度非常高，处罚的细节也精确地量化。如《药品法》规定：“食品或药品在推销过程中作了言过其实的夸大广告或虚假表示，分别处以三年以下的劳役或五十万日元的罚款。”④法国。根据法国《消费法》的规定：“禁止含有错误断言、介绍、标注或者会误导消费者的广告，不管其形式怎样。这些错误断言、介绍和标注含有以下一方面或多方面内容：成分、性能、质量，主要成分的类别、含量、产地，销售产品的出产日期、广告提到的服务、使用效果、使用条件、广告客户作用的范围、销售或服务的目标或方法，生产者、销售者、经营者、者的认定、品德或资质。”⑤法国对于虚假广告的定义最为详细，不仅规范了广告商，也规范了广告客户，从源头上遏制了虚假广告的产生。英国。英国是资本主义发展最悠久的国家，虚假广告监管政策也比较成熟。为了杜绝虚假广告的出现，英国形成了一整套严密的监管制度和监督机构，从药品虚假广告到商业推销，使得每一个环节都有法可依。另外，还要求广告制作必须对消费者和社会负责，例如有关美容健康等关系到人们身体健康的广告产品，必须要有科学实验结果的支持。

【摘要】随着我国社会发展步伐的不断加快，我国公益事业蓬勃发展，慈善信托作为我国公益事业的重要内容之一，有必要采取一定措施来促进其有序发展。鉴于此，本文以慈善信托税收优惠及其监管为切入点，从制度构建角度出发对如何促进慈善信托发展进行了研究，希望能够通过对慈善信托税收优惠及监管方案的设计为促进慈善事业稳健发展提供一些参考依据。

【关键词】慈善信托；税收优惠；监管；制度

一、慈善信托税收优惠及其监管制度构建的现实意义

当前社会环境下，激发民间慈善的积极性和活力，动用民间力量开展慈善活动，帮助政府完成部分社会治理的内容，是我们公益事业发展的重要内容。据《2019慈善信托发展研究报告》，截至2019年底，全国共备案慈善信托273单，财产规模29.35亿元，2019年我国新增慈善信托数量119单，较2018年增长37%，慈善信托在推动我国慈善事业发展中发挥了积极作用。而目前在开展慈善信托相关活动过程中，政府却是先征税再运用于慈善的方式，这不利于对民间力量的充分利用。通过设计慈善信托税收优惠制度、构建其监管制度来推进慈善信托发展，为慈善信托涉税操作指明方向，具有一定现实意义。

二、设立环节慈善信托税收优惠制度及其监管保障措施构建

1.对享有税收优惠慈善信托明确实体条件和具体程序。慈善信托在设立时要想享受税收优惠政策，相应的实体条件和具体程序是必不可少的，同时相关部门也能在这一环节起到监管的作用。从实体条件角度出发，慈善信托主管机构应当重点考察设立初衷，基于慈善目的进行必要的报酬支付且不高于法律规定金额，同时具备独立核算的慈善信托专户，并由主管机构年检，以上实体条件都符合之后慈善信托才能够享有税收优惠；从具体程序角度出发，主要涉及到两个部门，主管机构对慈善信托设立进行登记、备案可以作为程序上的第一步，而税务部门在对慈善信托设立符合主管机构的，要重点对其是否享受税收优惠政策进行二次审批，审批材料应涵盖登记、备案材料等，而且主管部门和税务部门还可通过实地走访、资料分析等多元化方式开展审核监管事宜，为慈善信托在设立环节做好第一道防线。2.应对捐赠票据开具权利范围进行拓宽。现阶段，《慈善法》对慈善信托开具捐赠票据的权利进行了设定，明确规定受托人如为慈善组织则可以开具捐赠票据，但是如果受托人为信托公司就不可以开具捐赠票据，部分慈善信托则采取与慈善组织联合协作模式开展业务，依托有税前抵扣资格的慈善组织向委托人开具捐赠票据。这种模式不仅操作复杂性过高，而且在一定程度上也会影响慈善信托设立的积极性。鉴于此，应对开具票据权利范围进行拓宽，通过税收政策上的扶持使信托公司取得开具捐赠票据资格，在慈善信托成立后直接由信托公司为委托人开具捐赠票据，2019年底全国正常经营的信托公司数量为68家，在捐赠票据管理上也具备可控性。

三、运作环节慈善信托税收优惠及其监管制度构建

摘要:近些年，中国一些水产品质量安全事件的出现，暴露出中国在水产品质量安全监管制度方面尚存不足。目前相关的法律制度，不能很好地保证水产品质量安全，主要表现在市场准入制度不健全、追溯制度不完善、召回制度不全面等。相较于国内，国外在水产品质量安全监管制度方面有比较完善的法律体系、系统的标准体系、先进的追溯技术和有效的召回救济途径。对完善中国水产品质量安全监管制度有借鉴意义和启示作用。

关键词:水产品;质量安全;监管

1水产品质量安全监管制度的概念及其特征

1．1水产品质量安全监管制度的概念

“监管”来源于英文“Regulation”，是指某主体基于一定准则对该社会实施监督和管理，使社会良好的运行。广义上，水产品质量安全监管，指社会公共机构和个人，基于法律和社会规范对水产品安全性进行干预和控制，维护水产品市场秩序的活动。狭义上，水产品安全监管是指政府代表国家作为监管主体主动对水产品的质量安全进行的监督与管理，以促进水产品市场健康发展。本文所指的水产品质量安全的监管是指狭义监管。

1．2水产品质量安全监管制度的特征

水产品具有不同于其它农产品的特征，决定了水产品质量安全监管制度也独具特征。1．2．1水产品质量安全监管制度具有全面性。水产品多样化的存在形式和产生原因决定其质量安全监管制度必须具有全面性。水产品质量安全监管制度是从“养殖—餐桌”各个阶段进行监管，对于不同的水产品，针对其特点从其诱发质量问题的各种可能性进行规定和监管。1．2．2水产品质量安全监管制度具有先进性。水产品质量问题的隐藏性决定了水产品必须经过专业的技术才能发现其质量问题。先进的标准和检测技术可以更好地发现市场中流通水产品的质量问题，为监管机构高效地实施监管手段奠定了基础。1．2．3水产品质量安全监管制度具有严格性。水产品作为农产品，其质量安全关系到消费者的切身利益。其重要性决定了其严格性，水产品质量安全监管制度的严格性，能够起到很好的惩罚作用和震慑作用，严格的水产品质量安全监管制度是其质量安全的坚强后盾。