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许可证制度范文1
环境保护许可证制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。它是环境行政许可的法律化，是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。采取环境保护许可证制度，可以把各种有害或可能有害环境的活动纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在国家规定的范围内。有利于对开发利用环境的各种活动进行事先审查和控制。便于发证机关对持证人实行有效的监督和管理。
环境保护许可证从其作用上看有三种类型：一是防止环境污染许可证。如排污许可证，危险废物收集、贮存、处置许可证，放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证，废物进口许可证等；二是防止环境破坏许可证。如林木采伐许可证，渔业捕捞许可证，野生动物特许捕猎证、狩猎证、驯养繁殖许可证等；三是整体环境保护许可证。如建设规划许可证等。从表现形式看，有的叫许可证，有的称为许可证明书、批准证书、注册证书、批件等。环境保护许可证与其它方面的许可证制度一样，都要有申请、核审、颁发、中止或吊销等一整套程序和手续。许可证发放以后，发证单位必须对持证单位进行严格的监督管理，使持证单位按许可证的要求排放污染物。这种监督管理包括对排污情况的监测、对排污数据的报送、对持证单位排污情况定期和不定期的检查等。对违反许可证排污的，要依法给予处罚，直到吊销许可证。
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［关键词］ 制度变迁 市场机制 公民社会 政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
(一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
按规范发放许可证的市县 不按规范发放许可证的市县
温州、杭州、宁波 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]
二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者——政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10——20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业(在浙江省瑞安市)在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%。[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16]。目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一） 健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段——“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
转贴于 （二） 确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释:
[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8] [美]V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
许可证制度范文3
关键词：舟山沿岸;管理现状;渔业许可证
基金项目：浙江海洋学院水产学院大学生科技创新项目（舟山沿岸渔业捕捞许可证管理制度实施情况调查研究）浙江海洋学院大学生研究性ぱ习与创新性实验项目的资助
作者简介：颜荣彬（1989―），男,福建莆田人,浙江海洋学院水产学院学生。
通讯作者：宋伟华(1968―),男,博士,浙江海洋学院水产学院副院长,教授,硕士生导师。
中图分类号：F570
文献标识码：A
文章编号：16749944(2011)10015702
お
1 引言
舟山沿岸渔场曾是世界渔业产量最高的渔场之一,素有渔仓之称,也是我国传统4大海鱼的主产区之一。在资源衰退和海洋环境日益污染的背景下,加强沿岸渔场的综合管理和实施科学的利用规划,是舟山沿岸渔业可持续发展的重要保障。目前主要是通过渔业捕捞许可制度来进行监督,但沿岸渔场管理仍存在不熟悉地域、不了解现状、管理权限过高等问题。同时国家赋予各级主管部门监督管理权利和渔业捕捞许可证制度没有得到充分体现,主管部门出现权力真空,渔民缺乏管理。因此只有真正落实渔业捕捞许可证管理制度,才能进一步控制捕捞强度、保护和管理，利用渔业资源,维护渔业生产秩序,保障渔业生产者的合法权益。
2 舟山沿岸渔业生产现状
2.1 捕捞作业的渔船持续增长
素有渔仓之称的舟山渔场的捕获量在20世纪70年代末和80年代初曾有所下降,但80年代初开始,舟山海洋捕捞产量基本上都保持着强劲的增长趋势。这种看似表面旺盛的海洋捕捞活动其实已经难以掩盖舟山海洋捕捞业面临的压力。虽然目前的远洋捕捞业有了一定的发展,但是就舟山渔业而言,单一的捕捞状况仍然没有得到根本性的解决,以开发公海渔业资源为主的捕捞产业所占的比重远远不够。
2.2 舟山海洋环境污染日趋严重
舟山渔场地处长江、钱塘江、甬江入海口,沿岸流、台湾暖流和黄海冷水团交汇于此。大陆径流为渔场带来大量浮游生物,与海水营养盐类相结合,促使其迅速生长繁殖[1]。虽然国家颁布了很多的条令,但是大量的工业废水和养殖废水通过大陆径流排入大海,舟山海域的水质逐步恶化。近几年不同地区发生了不同程度的赤潮,舟山渔场的海洋环境遭到了极大的破坏。同时舟山渔场作为多种经济鱼类的生长、繁殖、越冬的栖息地的功能受到了极大地限制。
2.3 生产成本过高,渔业资源持续衰退
在国际石油价格持续上涨的大背景下,我国的石油价格也持续攀升。油价上涨,渔业生产成本大大提高,这让渔业生产进入一个前所未有的困难时期。进入21世纪以来,舟山渔场从生产情况来看,鱼体的规格明显偏小,像大黄鱼、小黄鱼等经济鱼群已经趋于灭绝[2]。
3 捕捞许可证管理制度实施状况分析
3.1 渔业捕捞许可证的职能
渔业捕捞许可证是通过农业部渔业局委托各省渔业行政主管部门对捕捞活动发放捕捞许可证来实行规范管理。海洋渔业许可证制度在生产方面的管理和作用对于确认和保护渔民的合法权益,调动渔民生产积极性,以及维护渔业生产秩序、合理利用渔业资源,促进渔业的持续稳定健康发展起到重要作用。国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理,实行捕捞许可证制度和捕捞限额制度及渔业捕捞许可证、船网工具控制指标等证书的审批和签发实行签发人制度[3]。
3.2 捕捞许可证的管理现状
3.2.1 “三无”渔船仍然存在
正是由于这种“三无”违规渔船的泛滥,导致了渔业生产过程中秩序混乱,产生种种海事纠纷。据统计,1991~1993年沈家门渔港管理的各类海事纠纷共658起,其中因海事或网具纠缠引起的打、砸、抢、扣等恶性事件有414起,约占总数的64%[4]。
3.2.2 许可证的内容没有落实到位
自从浙江省政府颁发的《浙江省渔业捕捞许可办法》规定后,要求县级以上政府渔业行政主管部门批准发放海洋作业的捕捞许可证。但是存在一部分渔船没有真正将捕捞许可证的内容落实到位。如有些单位或个人并没有在规定的场所和时限内作业，很多单位在制造、购置新的船舶后并没有按照相关规定申请填写《渔业船网工具指标申请书》,原来的许可证仍然有效,这样便得马力指数难以得到有效地控制。据统计,舟山海洋捕捞生产机动渔船总功率是20年前的4倍多,而单位功率渔获产量还不到20年前的一半[6]，违规的作业方式正是导致舟山海洋渔业捕捞失控的主要因素。
3.2.3 许可证买卖现象严重
自从国家实施《渔业法》以来,明令不许买卖捕捞许可证，但就舟山而言,这种证件的买卖现象普遍存在。根据农业部《渔业捕捞许可证管理办法》第十八条:“渔业经营者变更,原发的捕捞许可证作废;按本办法重新申请渔业捕捞许可证”的规定,这些私买的捕捞许可证应当作废,可是由于种种原因,大多数买卖的捕捞许可证均以过户继续使用而告终[6]。同时舟山市政府指出,捕捞渔船的渔业捕捞许可证实行一证一船,非渔船捕捞的渔业捕捞许可证实行一证一人。但是在实际的调查中可发现一证多船,一证多人冒用现象普遍存在。正是因为这些漏洞才导致了舟山海洋渔业资源日益衰竭,严重影响了渔业的可持续发展。
4 完善捕捞许可证管理制度的对策
4.1 加大舟山渔业行政机关的监督查处力度
部分许可证持有者并没有按照许可证上规定的作业类型、作业场所、作业时限、渔具数量进行捕捞。这些行为都违反了许可证制度的相关规定。渔业捕捞许可证作为一种法律证书,必须要有执行力,渔业行政主管机关就要坚决做好查处工作,按照相关的法律规定给予违法行为人于经济、行政处罚。对于相关的渔业行政机关来说,颁发许可证后,在形式上不能随意撤消,或宣布无效,在内容上必须保障许可证持有人捕捞权利的合法行使[5]。
4.2 完善渔业捕捞许可证的中止、违规记录工作
渔业捕捞许可证的中止是指许可证暂时失去法律效力,是渔业行政主管机关或其所属的渔政监督管理机构为制止许可证持有人的违法行为,责令其暂时停止已经许可的捕捞生产活动[6]。根据舟山海域自然地理状况,在舟山沿岸进行禁渔区、禁渔期管理。在禁渔期、禁渔区,渔业行政主管机关或所属的渔政监督管理机构责令相应的渔船休渔。在此期间,该渔船的捕捞许可证法律效力应该中止。同时,对于违规作业的渔船建议捕捞许可证应该附一本违规记录本,要有统一的编号,注明有效期限。根据违规情况的轻重程度,违规一次就由渔业行政主管机关或其所属的渔政监督管理机构从总分中扣除一定的分数。当分数被扣完时就责令其停止捕捞作业,法人代表进行重新学习培训。
4.3 许可证证书栏目应附照片,规格应适当缩小
舟山市较为严格地实行了渔业许可证制度,在具体实行过程中,经调查发现浙江省省制作的“捕捞许可证”在栏目设置和规格上有些不尽合理。《渔业法》自实施以来,严禁捕捞许可证的买卖,但实际生产中,捕捞许可证买卖现象相当普遍,每年审核时有大量的持证者换了新人。根据农业部《渔业捕捞许可证管理办法》第十八条:“渔业经营者变更,原发的捕捞许可证作废;按本办法重新申请渔业捕捞许可证”的规定,这些私买的捕捞许可证应当作废。可是由于种种原因,大多数买卖的捕捞许可证均以过户继续使用而告终。既然渔业捕捞许可证不得买卖,为每个渔业经营者所特有,就应该随证附有持证人照片,一旦船、证不符或人、证不符,即可按照相应的管理办法予以作废。同时在调查过程中,不少渔民反应捕捞许可证规格过大,携带不便的问题。故省渔业行政机关在制作许可证时可适当将规格缩小,保证证随人在,证随船在。
4.4 鼓励渔民转产、退证、退费
在舟山渔业资源日益衰退的今天,单单靠渔业支撑的渔区经济已是远远落后于以多元化发展的社会经济。而且单纯依靠不增加马力指标很难达到恢复资源的目的,必须采取适当措施,把入渔船舶的数量减下来。应当鼓励渔业经营者主动退出、转产。国家退回一部份费用作为补偿,注销其捕捞许可证。收回的渔船可以沉没于近海做为人工渔礁,或用于近海养殖等。国家从财政政策上做好渔民转产转业的工作,引导捕捞渔民进行“二次创业”,推动渔民转产转业的进行[7]。
参考文献：
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［4］ 黄凯军.关于关于渔业捕捞许可证管理方法的探索［J］.中国渔业经济渔政管理,2001(4):65~67.
许可证制度范文4
关键词：行政许可；听证制度；问题
一、行政许可听证制度概述
“听证”一词在其出现时被用作司法调查环节，用来在诉讼过程中诉讼参与人进行法庭质证，当面辩论佐证自己提出的观点，表明自己的立场。后来适用范围随着我国司法改革以及注重程序正义的要求变的越来越广，逐渐将其适用于立法和行政执法的过程中。听证出现以后，在行政和司法实施过程中，要求给相关人表达意见、观点的权力，以事实为基准，不能主观盲目决断，要注重维护司法行政活动相对人的程序权益，保证司法活动或者是行政执法活动公正行使。
听证制度简而言之就是听取当事人意见的制度。该制度具有实现公平正义、防止权力义务的失衡、提高行政效率和促进法律法规的宣传普及的作用。行政相对人能够充分阐述观点、说明理由，保护自身权益。同时该制度使得行政机关承担更多过程序性的注意义务，保证强势一方权利义务对等。行政许可听证制度通过增加行政双方协商讨论环节，加速合理有效的行政决定的产出，合理有效的行政许可减少了行政诉讼和行政复议的出现，后者启动执行的成本高于前者，行政许可听证程序过程中，行政机关能够进一步反思其自身行政行为是否合法、合理。进而修改决定保证行政许可行为效率。
二、我国行政许可听证制度存在的主要问题
（一）行政许可听证事项的范围规定不明确
现行的《行政许可法》在规定启动行政许可听证程序的行政许可事项用的是授权式和概括式。许可听证启动仅在涉及到相关人重大经济财产利益时才会被告知有启动的权力，进而维护自己在行政许可中的合法权益不受行政行为的影响。这种概括性的规定没有明确具体的边界框架，现实许可实践中，行政机关对于是否启动听证具有较大的主观判断，容易引起双方间的分歧。行政机关基于自身承担听证程序的成本，需要耗费人力和物力，在这种无法可依的情况下，更不利于行政执政能力建设和公民权益的维护。
（二）听证告知制度的设计不科学。
听证程序的告知制度设计初衷是为了便于当事人充分准备，参与听证程序，是保证自己公平进行后续程序的保障与前提。但是告知的内容过于形式化，告知不涉及许可内容，仅对程序性的时间、地点以及概括事项又或者听证事项的名称告知申请人。仅仅告知时间地点对于相对人听证程序的充分准备起不到应用的作用，听证程序开始后，申请人以及利害关系人由于没有告知相应听着内容，只能消极、被动举证、陈述等，其合法权利往往得不到维护。
（三）关于听证主持人的规定不够完善
听证主持人就像是诉讼过程中法官，直接影响听证程序的发展。行政许可法规定担任听证主持人的人选不能和前期审查工作的人员为同一人，保证听证主持人第一次接触案情，杜绝先入为主的思想。同时还规定了若听证主持人和案情有厉害关系或者和案件涉及相关人存在利益关系从而影响听证结论要主动回避。这些规定在一定程度上保证听证公平公正，但是对于听证主持人的资质要求、能力要求问题和独立地位问题没有提及。
（四）法律没有明确规定听证笔录的制作规范
听证程序中案件排他性原则肯定了听证笔录的重要作用。听证笔录是是听证程序的结论性成果，行政许可法规定许可依据的事实来源于听证笔录中记录的事实证据，听证笔录对做出正确合法合理的许可决定具有重大影响。法律规定了听证笔录的重要作用，但是对于听证笔录确切具体的程序性没有规定。虽然听证笔录是做出行政许可的重要来源依据，但是一份记录不完整的听证笔录并不能为行政许可提供所需要的可靠的证据，就做不出公平公正的许可决定。
三、完善我国行政许可听证制度的对策建议
（一）科学界定行政许可听证的适用范围
从立法层面保证许可听证公平公正。行政许可法第四十六条规定了启动听证的兜底条款，即法律、法规规定要求实施听证程序的行政许可事项，立法的本意是照顾法律没有顾忌到的需要启动听证程序的事项，而且法律具有滞后性，法律必然落后于社会的发展，这种规定为为适用听证制度，而现阶段不曾想到的需要听证的事项留下余地，使得可以在未来的立法中明确指出某一事项需要进行听证。毕竟听证程序的启动有助于行政关系的弱势一方当事人维护自己的权益，为了避免法律没有涵盖的事项出现，而不能启动听证，应尽可能完善许可听证事项范围的立法，维护参与人的合法权益。
（二）完善行政许可听证告知制度
应当创新告知制度，明确告知的时限。有关听证的期间和期日应准确告知相对人，可以现行规定把一周前通知改为一周前通知到达，确保行政许可听证相对人有充足的时间准备听证程序。同时为了给予相关人充足时间准备有关材料，搜集证据，告知文件中应当包括做出决定所依据的事实依据，以及足以影响最终决定的其他材料，包括国家法律、政策等，保证利害关系人和申请人在听证过程中能够有针对性、高效维护自己权益。
（三）明确听证主持人独立地位，提高听主持人能力资质
行政许可听证主持人推动行政许可听证程序的发展，确保适用法律以及程序性事项公平公正。听证主持人居中主持，独立于听证主体双方，做到保持中立，不偏不倚。确保听证主持人的独立的地位，不受其他行政、司法因素的干扰制约，充分依据听证过程中事实、证据做出公平公正的决定。行政许可听证主持人不仅要具备行政许可专业知识，同时还要求其深厚的法律素养，应为其在行政许可听证程序中的重要作用，法律对于听证主持人的要求应当严于其他行政工作人员。
（四）对听证笔录的内容作出具体规定
听证笔录是做出许可决定的事实依据，对其进一步完善，能够保证行政许可事项的合法合理性。听证笔录应当能真实可靠反映听证过程所有有用的信息，要求全面记录听证过程的所有事项，记录的事项包括，举行听证会的时间、地点、方式、听证主持人、听证记录员、听证参与人等基本情况，同时应当着重详细记录行政许可事项，听证参与人提出的事实证据，陈述的观点，申辩的理由等一切涉及到行政许可事项的信息。
四、结语
行政许可法在建设社会主义法治社会中起到重要作用，提高执政能力建设，限制了权利滥用和行为，保证了公民参与行政关系时，权益能够公平公正的维护。未来我们需要完善相关法律制定修改工作，加强行政执法能力建设，充分发挥法律法规的指导行政机关行使行政权的指导性作用。
参考文献：
许可证制度范文5
第二条从事广告业务的下列单位，应依照本办法的规定向广告监督管理机关申请，领取《广告经营许可证》后，方可从事相应的广告经营活动：
（一）广播电台、电视台、报刊出版单位；
（二）事业单位；
（三）法律、行政法规规定应进行广告经营审批登记的单位。
第三条本办法所称广告监督管理机关，为县级以上工商行政管理机关。
本办法所称广告经营单位，为依照本办法申请从事广告业务、并取得《广告经营许可证》的第二条所列明的各类单位。
第四条《广告经营许可证》是广告经营单位从事广告经营活动的合法凭证。
《广告经营许可证》分为正本、副本，正本、副本具有同样法律效力。
《广告经营许可证》载明证号、广告经营单位（机构）名称、经营场所、法定代表人（负责人）、广告经营范围、发证机关、发证日期等项目。
第五条在《广告经营许可证》中，广告经营范围按下列用语核定：
（一）广播电台：设计、制作广播广告，利用自有广播电台国内外广告。
（二）电视台：设计、制作电视广告，利用自有电视台国内外广告。
（三）报社：设计、制作印刷品广告，利用自有《××报》国内外广告。
（四）期刊杂志社：设计和制作印刷品广告，利用自有《××》杂志广告。
（五）兼营广告经营的其他单位：利用自有媒介（场地）××广告，设计、制作××广告。
第六条国家工商行政管理总局主管《广告经营许可证》的监督管理工作。
各级广告监督管理机关，分级负责所辖区域内《广告经营许可证》发证、变更、注销及日常监督管理工作。
第七条申请《广告经营许可证》应当具备以下条件：
（一）具有直接广告的媒介或手段；
（二）设有专门的广告经营机构；
（三）有广告经营设备和经营场所；
（四）有广告专业人员和熟悉广告法规的广告审查员。
第八条申请《广告经营许可证》,应按下列程序办理:
由申请者向所在地有管辖权的县级以上广告监督管理机关呈报第九条规定的申请材料。
广告监督管理机关自受理之日起二十日内,作出是否予以批准的决定。批准的，颁发《广告经营许可证》；不予批准的，书面说明理由。
第九条申请《广告经营许可证》,应当向广告监督管理机关报送下列申请材料:
（一）《广告经营登记申请表》。
（二）广告媒介证明。广播电台、电视台、报纸、期刊等法律、法规规定经批准方可经营的媒介，应当提交有关批准文件。
（三）广告经营设备清单、经营场所证明。
（四）广告经营机构负责人及广告审查员证明文件。
（五）单位法人登记证明。
第十条广告经营单位应当在广告监督管理机关核准的广告经营范围内开展经营活动，未申请变更并经广告监督管理机关批准，不得改变广告经营范围。
单位名称、法定代表人（负责人）、经营场所发生变化，广告经营单位应当自该事项发生变化之日起一个月内申请变更《广告经营许可证》。
第十一条广告经营单位申请变更《广告经营许可证》应提交下列申请材料:
(一)《广告经营变更登记申请表》；
(二)原《广告经营许可证》正本、副本；
（三）与变更广告经营范围、单位名称、法定代表人（负责人）、经营场所事项相关的证明文件。
第十二条广告监督管理机关自受理变更《广告经营许可证》申请之日起，十日内作出是否准予变更的决定。经审查批准的，颁发新的《广告经营许可证》；不予批准的，书面说明理由。
第十三条广告经营单位由于情况发生变化不具备本办法第七条规定的条件或者停止从事广告经营的，应及时向广告监督管理机关办理《广告经营许可证》注销手续。
第十四条广告经营单位注销《广告经营许可证》的，应提交下列申请材料：
(一)《广告经营注销登记申请表》；
(二)《广告经营许可证》正本、副本；
（三）与注销《广告经营许可证》相关的证明文件。
第十五条广告经营单位在取得《广告经营许可证》后，情况发生变化不具备本办法第七条规定条件，又未按本办法规定办理《广告经营许可证》注销手续的，由发证机关撤回《广告经营许可证》。
第十六条广告经营单位违反《广告法》规定，被广告监督管理机关依照《广告法》第三十七条、第三十九条、第四十一条规定停止广告业务的，由发证机关缴销《广告经营许可证》。
第十七条广告经营单位应当将《广告经营许可证》正本置放在经营场所醒目位置。
任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、出借、倒卖或者以其他方式转让《广告经营许可证》。
第十八条广告经营单位《广告经营许可证》发生损毁、丢失的，应当在报刊上声明作废，并及时向广告监督管理机关申请补领。
第十九条广告监督管理机关应当加强日常监督检查，并定期对辖区内取得《广告经营许可证》的广告经营单位进行广告经营资格检查。广告经营资格检查的具体时间和内容，由省级以上广告监督管理机关确定。
广告经营单位应接受广告监督管理机关对其广告经营情况进行的日常监督，并按规定参加广告经营资格检查。
第二十条违反本办法规定的，由广告监督管理机关按照如下规定处罚：
（一）未取得《广告经营许可证》从事广告经营活动的，依据国务院《无照经营查处取缔办法》的有关规定予以处罚。
（二）提交虚假文件或采取其他欺骗手段取得《广告经营许可证》的，予以警告，处以五千元以上一万元以下罚款，情节严重的，撤销《广告经营许可证》。被广告监督管理机关依照本项规定撤销《广告经营许可证》的，一年内不得重新申领。
（三）《广告经营许可证》登记事项发生变化未按本办法规定办理变更手续的，责令改正，处以一万元以下罚款。
（四）广告经营单位未将《广告经营许可证》正本置放在经营场所醒目位置的，责令限期改正；逾期不改的，处以三千元以下罚款。
（五）伪造、涂改、出租、出借、倒卖或者以其他方式转让《广告经营许可证》的，处以三千元以上一万元以下罚款。
（六）广告经营单位不按规定参加广告经营资格检查、报送广告经营资格检查材料的，无正当理由不接受广告监督管理机关日常监督管理的，或者在检查中隐瞒真实情况或提交虚假材料的，责令改正，处以一万元以下罚款。
第二十一条广告监督管理机关工作人员在广告经营许可证管理过程中、、的，给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条《广告经营许可证》正本、副本式样，以及《广告经营登记申请表》、《广告经营变更登记申请表》、《广告经营注销登记申请表》式样，由国家工商行政管理总局统一制定。
第二十三条各级广告监督管理机关依据第五条规定核定的申请者广告经营范围、广告经营项目或业务类别，应与其具备的条件相适应。
许可证制度范文6
第二条本市各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及依照法律、法规、规章的规定受委托实施行政许可的行政机关（以下统称行政机关）受理行政许可申请、颁发和送达行政许可的书面决定或行政许可证件的行为适用本办法。
第三条行政许可受理、颁发和送达应遵循公开、便民、高效的原则。
第四条行政机关应指定机构统一受理行政许可申请，统一颁发、送达行政许可书面决定或行政许可证件，实行“一个窗口对外”，并向社会公示指定机构。
行政许可依法由两个以上部门分别实施的，同级人民政府可以确定一个牵头部门统一受理行政许可申请，统一颁发、送达行政许可书面决定或行政许可证件；联合办理行政许可的应确定一个主办部门负责协调相关部门的办理工作；行政审批服务大厅（中心）等集中办理行政许可的办公场所应组织统一受理行政许可申请，统一颁发、送达行政许可书面决定或行政许可证件。
依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关统一受理行政许可申请，统一颁发、送达行政许可书面决定或行政许可证件。
法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第五条统一受理行政许可申请的单位应在受理场所公示下列信息：
（一）行政许可名称；
（二）行政许可依据及具体条款；
（三）行政许可申请方式、全部申请材料目录、申请书示范文本；
（四）行政许可条件、数量；
（五）行政许可实施程序、办理流程、办理期限；
（六）行政许可附带收费的项目、标准和依据；
（七）行政机关通讯地址、联系方式；
（八）行政许可咨询、投诉受理地点和方式；
（九）依法需要公示的其他信息。
行政机关依法委托其他行政机关实施行政许可的，还应公示委托机关和受委托机关的名称、办公地址、联系方式、监督电话；统一受理行政许可申请的机构名称、办公地址；委托的具体事项、职责权限、委托依据等事项。
公示信息可在行政机关网站、新闻媒体上公布。行政机关不得要求申请人提交公示目录以外的其他材料。
第六条行政机关向申请人提供的行政许可申请书格式文本应当简明易懂，易于操作，并附详细说明。
第七条申请人向行政机关递交行政许可申请材料的，行政机关应向申请人出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的收件回执。回执载明时间即为收到行政许可申请的时间。
第八条申请人通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，应当承诺申请材料的真实性，并提供身份确认证明。根据情况分别作以下处理：
（一）依法需要申请人现场申请的，行政机关应在收到申请之日起2日内通知申请人到办公场所提出行政许可申请；
（二）申请人通过信函申请行政许可的，行政机关在邮政回执上签名或盖章的时间，为收到行政许可申请的时间；
（三）申请人通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件申请行政许可的，该申请书和申请材料进入行政机关公布的特定系统的时间，为收到行政许可申请的时间。
第九条申请人就相同内容重复申请行政许可的，行政机关首次收到申请的时间为收到行政许可申请的时间。变更申请内容的，视为新的申请。
第十条行政机关收到申请人提交的申请后，应当对申请材料进行以下审查：
（一）申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项；
（二）申请事项是否属于本行政机关管辖的范围；
（三）申请人是否按照行政机关公示的信息提交了符合规定数量、种类的申请材料；
（四）申请人提供的行政许可申请材料是否符合规定的格式；
（五）申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人提供的材料是否有明显的计算错误、文字错误等其他事项。
第十一条行政机关对申请人提出行政许可申请进行审查，应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应即时告知申请人不予受理；
（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应立即作出不予受理决定，并告知申请人向有关行政机关申请；
（三）申请材料错误，或不齐全，或不符合法定形式的，应当场或在收到行政许可申请之日起5日内一次性书面告知申请人需要更正或补正的内容，申请人可以当场或事后更正或补正；行政机关逾期不告知的，自收到申请材料之日起即视为受理；
（四）申请事项属于行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应即时作出行政许可受理决定。
除前款第（三）项当场告知申请人更正或补正申请材料的，行政机关对申请作出处理，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第十二条申请人撤回申请的，应当在作出行政许可决定前向行政机关书面提出。申请人要求退还申请书和申请材料，行政机关凭收件回执退还申请人。已缴纳的费用，应当及时返还申请人。
撤回的申请自始无效。
第十三条行政机关应在承诺期限内办结行政许可，承诺期限应少于或等于法定期限。
第十四条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
第十五条行政机关当场作出的行政许可书面决定，应当场向申请人颁发。行政机关当场作出准予行政许可的决定，能够当场颁发行政许可证件的，行政机关应予颁发。
第十六条行政机关不能当场作出行政许可书面决定或颁发行政许可证件的，应当及时告知申请人在行政机关指定机构领取行政许可书面决定或行政许可证件。
第十七条因交通不便、申请人人身自由受限制等原因，行政许可申请人提出需要送达行政许可决定或行政许可证件的，经行政机关同意，由行政机关指定机构直接送达或邮寄送达申请人或其委托人。
第十八条受送达人下落不明而无法通过其他方式送达的，或经告知在颁发、送达期限届满之时仍未领取行政许可决定或行政许可证件的，可以公告送达。
第十九条颁发、送达行政许可书面决定或行政许可证件，由申请人或其委托人签收。签收日期为颁发、送达日期。
第二十条邮寄送达附送达回证。送达回证上注明的签收日期与邮件回执上注明的收件日期不一致，或者送达回证没有寄回的，以邮件回执上注明的收件日期为送达日期。
第二十一条本办法规定的行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。
