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行政强制法范文1
要 行政强制法与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。行政处罚行为与行政许可行为均由单行法予以规范，相比之下，行政强制在实践中存在严重问题，既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软”的问题，一方面使行政强制侵害了老百姓的合法权益，形成紧张的官民关系；另一方面使正常行政职能不能完全发挥，最终损害公共利益。因此，《中华人民共和国行政强制法》的出台对于规范我国行政强制制度具有重要意义。
关键词 行政强制 执行机关 裁执分离
中图分类号：D631.6 文献标识码：A
新出台的行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，平衡公共利益和个人权益。对其认可肯定的同时，学界也注意到相关疏漏，《行政强制法》对于许多实践中亟待解决的问题予以回避，也存在与现存法律竞合冲突的情况。本文主要通过对《行政强制法》第二条的解读，来分析我国行政强制执行体制的问题及解决路径。
一、行政强制执行机关：行政机关还是人民法院？
《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”同时在第十三条、第五十三条也有“申请人民法院强制执行”的类似规定 ，针对此处的执行机关是行政机关还是人民法院，笔者进行如下探讨。
行政法上有一个很重要的特点，即行政主体有很强的优越性，这种优越性很突出的表现就是行政的自行强制权。无论是《行政诉讼法》还是《行政强制法》均规定行政机关可以“申请人民法院强制执行”，目的就是给行政强制执行制度加一个安全阀。有观点认为：“申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。” 还有学者认为：“行政强制的主体是行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。只有法律、法规的明确授权才能实施行政强制。在行政机关或法律、法规授权的组织没有权力直接采取行政强制措施的情况下，可以依法申请人民法院实施强制。法院对行政主体申请强制执行，必须审查其合法与否，对违法的行政行为申请执行，法院不予受理。” 即行政机关和人民法院都是行政强制的实施者；认为“行政强制行为在一定意义上讲是一种准司法行为，对于这样的准司法行为当然应当由司法机关实施。”
我国行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。学术界将这种制度总结为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制 ，可归纳概括为：如果法律规定了由行政机关实施强制执行，则由行政机关实施强制执行；如果法律没有规定由行政机关实施强制执行，无论法律是否规定了申请法院强制执行，都必须申请法院强制执行。在《行政强制法》出台之前，强制执行权既可以是法律赋予，也可以是法规赋予。 《行政强制法》对行政机关自行实施行政强制执行权严格限定在法律层面，把原来由法规规定的行政机关自施强制执行不再有效，而必须申请法院实施强制执行。但总体上说，《行政强制法》的出台并没有改变这一体制，而是继续维持了《行政诉讼法》第66条确立的由行政机关和法院分享执行权的行政强制执行体制。
笔者认为行政强制执行应以行政机关自行执行为主，原则上应当还权于行政机关。
首先，从分权的角度来看，行政权与司法权应有明确界限，即使是在能动司法的大背景下，司法的手也不应伸的过长。对于法院来说，过多的申请执行案件，大大超出了法院的正常承受限度。
根据最高院的统计，近几年来，全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件在30万件以上，是行政诉讼案件数量的好几倍。法院的行政审判庭更多的在忙于非诉讼行政执行案件的审查，诉讼案件的审理不得不摆在次要位置。非诉讼行政执行案件也成为法院执行机构的一项重要业务。在法院整体执行工作仍面临巨大压力，仍在很大程度上存在“执行难”的情况下，继续把更多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院，恐怕不是我们解决这个问题的初衷。 近年来，申请法院强制执行，已经被不少行政部门当作“法宝”来采用，把本应由行政机关自己处理的问题，全部推给法院。
其次，从司法尊严角度看，行政机关申请人民法院实施行政强制执行，人民法院既是裁决机关，也是执行机关，裁执不分，违反正当法律程序，严重影响法院形象和司法尊严。人民法院实施行政强制虽然不同于行政机关自己实施的强制执行，行政机关自己实施的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体，人民法院实施强制执行只是裁执一体，但法院既裁决争议，又直接动手实施强制行为，自裁自执，监督缺位，影响当事人对法院的信任和司法权威，并使人民容易形成法院和政府扭成一股绳来对付相对人的印象，严重损害了法院的权威性和公平、公正、中立的形象。
再次，从效率的角度来看，行政机关已经完成了行政强制执行过程中的事实认定、收集证据，若将执行再转交给人民法院，法院还需重新进行证据梳理、事实认定，不利于提高效率和及时完成行政目的。
最后，从救济的角度看，法院是公民寻求救济的最后一道防线，若此处执行机关是法院，则针对执行的后续问题无法再诉诸法院，不利于公民寻求救济。而针对行政机关的强制执行，相对人及利害关系人不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，有利于相对人和利害关系人寻求救济。因此，法院不应当充当执行职能。
杨建顺教授针对行政强制执行权归纳了“裁执分离”模式，具体就是：没有行政强制执行权的行政机关要申请人民法院强制执行，人民法院进行审查，认为具有合法性，作出予以强制执行的裁定，根据这个裁定，行政机关予以执行；具有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行，法院一般不予受理；法院可以直接执行的是金钱给付义务。
综上，为保障公平和效率的统一，《行政强制法》应确立这样的执行体制：行政决定（包括行政强制措施决定）作出后，行政相对人对之有异议，不自行履行的（包括可申请复议和提讼而不申请复议和提讼的），除紧急情况需要即时强制外，行政机关应一律申请人民法院审查和作出裁定；人民法院裁定行政决定合法，且应予执行的，一律由行政机关执行，人民法院对执行的合法性实施监督（当事人认为行政执行行为违法，超越人民法院作出的执行裁定，可以向人民法院，人民法院可作出即时裁决，中止行政机关的执行行为或责令行政机关限期纠正）。这样既可通过人民法院裁决防止行政机关滥权和侵权，又可通过由行政机关实施执行行为而避免法院直接卷入强制运作（特别是强制拆迁一类强制执行的运作）而损害其形象和权威。
二、对其他条文中的疑惑
《行政强制法》的出台，一定程度上能够起到规范行政强制设定和实施、保障和监督行政机关依法履行职责的作用，但同时也存在许多问题值得我们思考。再如，第十三条规定：“行政强制执行由法律设定”。根据行政强制法的规定，行政强制措施和行政强制执行的方式实行严格的法定主义，即行政强制措施的方式和行政强制执行的方式只能由法律设定，行政法规、地方性法规都不能对行政强制的方式作出规定。加处罚款或者滞纳金在学理上属于执行罚，是间接强制的执行方式，那么该条规定是否包括执行罚也由法律设定？执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人，以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行。如《行政处罚法》第51条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。但是在行政法规中，我们也可以看到执行罚的存在。如《征收排污费暂行办法》第7条规定：“排污单位不论其隶属关系和所有制关系，都应当根据当地环境保护部门的缴费通知单，在二十天内向指定银行缴付排污费，逾期不缴的，每天增收滞纳金千分之一。”在《中华人民共和国进出口关税条例》、《水利工程水费核定、计收和管理办法》等相关法规中也有相应规定。 根据上位法优先于下位法，是否之前所有行政法规中执行罚的规定都失效或不再适用呢？另外，第39条规定了四种行政强制执行中止执行的情况，其中，“第三人对执行标的主张权利，确有理由的”应当中止执行，但该条并没有区分不同情况下的主张权利，中止执行后的权利冲突应当如何解决没有明确规定，对于行政法上财产给付义务的履行与民事债权的受偿顺序以及行政强制执行中如何保障民事债权人的利益问题均没有明确规定，于是存在如下弊端：在行政强制执行中具有优先权地位的债权缺乏程序保障。以民事赔偿责任优先于罚款、罚金的规定为例，行政强制机关在行政程序中能够依凭自己的强制力量，主动快速的实现自己的债权，而民事赔偿受害人则需要依赖国家机关的力量才能获得赔偿。然而，由于现行行政强制的法律规范及相关单行法并没有给享有优先权地位的民事债权人以相应的程序保障。因此目前有关民事赔偿债权应当优先于罚款、罚金优先受偿的规定在实践中很容易成为一纸具文。 诸如此类，是留待立法者在实践检验中通过出台司法解释或其他方式需要解决的问题。
（作者单位：南京大学法学院）
注释：
《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”
载于，最后访问日期：2012年12月18日
李敏．行政强制立法争议谈——访行政法学专家杨建顺教授．中国审判．2010（10）
姜明安．行政强制法立法若干争议问题之我见．法学家．2010（3）
行政强制法范文2
一、提高认识，认真抓好行政强制法的学习宣传
各部门、各街道要充分认识实施行政强制法的重要意义，切实把实施行政强制法的有关工作作为近期工作的重要议题来加以研究，抓紧抓好，抓出成效。区依法治区办要将行政强制法纳入“六五”普法规划，各部门、各街道要结合实际，认真组织开展形式多样的学习培训工作，为行政强制法的实施做好充分准备。要充分运用各种形式在全社会广泛宣传行政强制法，共同营造行政强制法实施的良好社会氛围。
二、明确任务，组织开展行政强制规定以及实施主体的清理工作
（一）及时做好行政规范性文件清理工作。各部门、各街道要按照“谁制定、谁清理、谁上报”的原则，抓紧对我区行政规范性文件中有关行政强制的规定进行全面清理。对行政规范性文件设定或者规定的行政强制，与行政强制法不一致的，要按照规定的权限、程序，及时提出修订、废止的意见或者予以修订、废止。清理工作的具体分工及时间安排如下：
1.配合做好市政府规章和市政府规范性文件（含以市政府办公厅名义的规范性文件）中有关行政强制规定的清理工作。
2.区政府规范性文件(含以区政府办公室名义的规范性文件)中有关行政强制规定的清理工作由区政府办（法制办）负责，各部门、各街道予以配合。
3.区政府部门及其主管的法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的规范性文件中有关行政强制规定的清理工作由区政府部门负责组织清理。
4.各街道办事处的规范性文件中有关行政强制规定的清理工作由街道办事处负责组织清理。
各级行政规范性文件中有关行政强制规定的清理工作要在年12月5日前全部完成，并书面报告区政府办（法制办），清理结果将按规定程序统一向社会公布。凡与行政强制法不一致的有关行政强制规定，自2012年月1日起停止执行。
（二）依法规范行政强制实施主体。各部门、各街道要按照“部门清理、法制审核、政府公布”的原则，抓紧开展行政强制实施主体清理工作，及时纠正不符合行政强制法的行为。市级行政机关将于年11月20日前完成行政强制主体（包括行政强制主体名称、种类、程序、执法依据等）清理工作，区各部门、各街道要予以积极配合。
（三）依法实施行政强制措施。各部门、各街道要从行政管理实际需要出发，依法实施行政强制。要严格按照行政强制法以及相关法律、法规的规定，梳理、确认本行政机关有权采取的行政强制措施。要严格遵守程序规定，并结合实际逐步建立健全有关行政强制配套制度。对于法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行，应当履行相关法定程序。
三、加强领导，切实抓好行政强制法贯彻实施工作的督促落实
区政府成立工作领导小组（以下简称“区领导小组”），由分管副区长任组长，区政府办（法制办）、区监察局、区财政局、区司法局等部门负责人为成员，负责领导和组织我区行政规范性文件中有关行政强制规定和行政强制实施主体的清理工作。区领导小组下设办公室，挂靠在区政府办（法制办），具体承担本区相关清理工作的指导和实施。各部门、各街道要及时成立相应工作机构，负责开展本单位的清理工作。
行政强制法范文3
一、行政强制法的实践难题
我国《行政强制法》在实践中遇到的难题主要体现在一下方面:
(一)行政强制原则笼统抽象,实践中无法具体实施
《行[:请记住我站域名/]政强制法》明确规定,或者虽没有明确规定但在和整个条文中呈现出来的原则有六项,具体为:平衡原则、比例原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当程序原则和救济原则。其中,第五条所确立的比例原则是我国第一次在行政立法中明确确立的原则。比例原则,要求在行政强制的设定和实施上,应在其所追求的目的与所采取的手段进行平衡,采取非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。此原则源于德国19世纪的警察法学,现在是德国等大陆法系国家以及欧共体法中一项重要的一般行政法原则和宪法原则。广义的比例原则的内容包括必要性、适当性和比例性的要求,这些要求都是具有不确定的弹性要求。比例原则的核心内容是“最小损害”原则。这一原则在实践中可操作性不强,在具体的行政强制实践中,往往是以公益为名,对个人正当权益过分忽视,一种普遍的观念认为,目的的正当性当然可以证成手段的正当性。行政强制执行手段带有强制性,行政主体和行政相对人之间在行政强制执行手段下是被服从与服从的关系。为了尽快实现行政目的,行政机关往往以各种理由运用强制手段提高效率,对于非强制手段会很少适用。所以,这一原则在实践中如何操作是一个很重要的难题。
(二)落实限制“委托执行”困难重重
《行政强制法》第十七条规定行政强制措施权不得委托,行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。这条显然是针对多年以来社会上由非行政机关或者不具备资质的人员行使行政强制的“乱象”而制定的,本条禁止了“委托执法”及公务员执法,有利于肃清行政强制中的混乱现象。但是,法律规定禁止其他人员执法和实施强制,而实践中其他人员执法现象不但没有减少反而还有扩大增加的趋势。究其原因:一是基层执法力量不足,基层执法编制不够,执法任务又很重,因此导致很多执法主要靠其他人员去完成。二是执法重心没有下移到基层,很多执法编制和执法人员都浮在中层和高层,或者是执法贵族化倾向,有执法资格的人员不执法,没有执法资格的人员满大街执法。这就是我们基层执法的部分现状。此条过于绝对的表述造成了立法上的尴尬:有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的,就会导致行政强制的软弱无力。
(三)人民法院执行能力面临挑战
《行政强制法》第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。有学者认为,由行政机关自行实施行政强制执行,即由行政机关自己执行自己做出的行政决定,背离基本的正当程序原则。所以,加入申请法院强制执行,可以说是在程序上又为行政强制执行多了一道审查程序,从理论上来看,这有一定的益处。但是,行政强制执行权毕竟是行政权,执行的内容是行政决定,目的是实现行政职能。行政强制执行往往涉及生活的方方面面,其中也包括专业性很强的行政强制执行活动。从法院的系统来看,一般由执行庭负责执行,由行政庭负责审查。由于人力和物力的缺乏,往往由行政庭来担任执行庭的部分执行任务,这就必然导致在审查过程中的马虎。另外,行政主体容易形成惰性。我国行政主体自行强制执行的前提是必须要有法律的授权。如果行政主体没有法律的授权,那么它必须申请人民法院强制执行。行政机关可能为了免责或怕麻烦,有可能将本来可以自行执行的事项统统申请人民法院执行,这不但不能充分发挥行政机关的行政管理职能,而且增加了人民法院的负担。反之,属于法院的执行事项,本应立即执行,法院故意不执行或拖延时间,会降低行政效率损害相对人的合法权益。最后,人民法院对行政主体提出的申请执行案件,只能进行形式审查,同时由于案件数量的巨大,人民法院作出错误执行裁决并强制执行的情况难以避免。在此,违法的行政强制执行并不是行政机关做出的,行政机关不会因此承担责任,要求法院承担责任,若法院出现司法****,相对人的维权途径就更加困难。
二、实践中运用行政强制法的因应之道
鉴于行政强制法在实践中遇到的问题,我们可以在以下方面进一步完善。
第一,贯彻以人为本的执法理念,维护公民的合法权益。现代法治国家是建立在以人为本、对人的基本权利的保障基础上的。行政强制原则笼统抽象,运用行政强制过程中应树立以人为本的理念,对弱势群体应有包容态度。首先,行政强制原则不可避免的涉及到公共利益和私人利益之间的矛盾和冲突,当二者发生冲突时如何解决?传统的观念认为公共利益高于私人利益,私人利益要向公共利益让路,在实践中我们应该具体分析,必须动态的
考量相关利益,做到公私利益兼顾。其次,运用行政强制原则时应树立服务意识。服务是政府的存在基础,在民主政体下,政府只是手段,是达成公民福祉的工具,而非目的。政府的地位决定了它不能剥夺公民的自为的权利,不能以强制手段为政府自己提供扩张权利的机会。当然树立服务意识,也不是一味的要求行政机关迁就公民,在对相对人的合法权利给予适当的考虑后,也要适时的运用强制手段,以维护行政权威。再次,强制手段要体现人性化。手段的人性化并不是只讲人情,不讲法治,而是在以人为本理念的支撑下,在法治的大前提下,进行执法手段的更新,更多的关切相对人的现实,真正把相对人当人看。 本文导航
1、首页2、维护行政权威
第二,适当进行扩大解释,维护行政权威。针对《行政强制法》第十七条的规定,有些强制执行是行政机关的执法部门和执法人员无法亲自实施的,就会导致行政强制的软弱无力的现象,我们认为可以在实践中适当的进行扩大解释。所谓扩大解释,即对法律条文有关词句的含义作出扩展,使其比字面通常理解的含义更广泛、更丰富,当然,这种法律解释不能违背立法原意。第十七条的立法原意是如果可以通过委托来获得行政强制措施权,则意味着不需要依据“法律、法规”,只需要依据“行政决定”就可以获得一种对公民人身权和重要财产权产生直接影响的权力,这显然有违行政法治的精神,也不符合行政强制法定原则。但是,我们也应该看到现实生活中执法空白也是大大存在的,如果将职能进行重新配置会对部门之间的权力和利益产生重大影响,这将是一个长期的部门之间相互博弈的过程。为了维护行政的权威,有必要对第17条进行扩大解释,以应对执法空白。同时,必须真正解决执法重心下移问题,解决执法重心下移的体制和制度配套问题。还要提高执法装备的技术化、信息化程度,减少对执法人员数量的过分依靠。
第三,合理配置行政强制执行权,加强监督。不同的国家机关的权力应该是独立的,各国家机关之间是相互监督相互协调的关系,将不同国家机关的职能混淆起来会造成混乱。《行政强制法》第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。此条执行不当,会造成强制执行权的混论,损害公民的合法权益。这里的关键问题在于法律设定的标准问题,综合以上分析,我们认为,应当把握以下两个标准:其一,涉及重大公益、行政行为内容须及时实现的,授权特定的行政机关。如税务机关的强制划拨权等。其二,专业性和技术性较强的,授权特定的行政机关。如专利管理机关的强制许可、外汇管理机关的强制收兑等。而专业性和技术性不强、各行政机关普遍需要的,如强制拍卖、强制扣缴、强制划拨等,则不宜普遍授权,原则上应由人民法院强制执行。关于代履行和执行罚这种在性质上较温和,不易造成相对****益的损害的间接强制执行方法可以适当由行政机关执行,以减轻人民法院的负担。同时,我们也要加大对行政强制执行的监督,加强权力机关、司法机关、人民群众与新闻媒体的监督,并加强各机关自身的内部监督。关于人民法院审查方式上应以形式审查为一般原则,以实质审查为例外。
行政强制法范文4
关键字： 行政强制
强制执行
执行方式
分配标准
断水断电
在行政法领域，行政强制执行作为实现行政行为内容的一项保障制度，行政强制执行一方面能够保证行政活动的持续、有效进行，但另一方面又会在很大程度上影响到相对人的合法权益。也就是说，行政强制执行与现代民主法治精神和人权保护原则息息相关。这就必然要求对公共利益与个人利益这一对矛盾予以科学地平衡和协调。现在，我国行政强制法正在起草之中，并正在广泛征求意见。基于上述认识，我们拟对该法草案提出几点修改意见。
一、断电、断水等能否作为行政强制执行的一种方式
（一）现状分析及问题的提出
以行政强制法草案为准，行政强制执行①的方式主要有三种，即代履行、执行罚和直接强制执行。
根据该法草案的规定，代履行②是指“行政机关依法做出排除妨碍、强制拆除、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代为履行。”可见，代履行针对的是可由他人代替履行的作为义务的强制执行。它的适用是有条件和局限性的。对于不可替代性的以及不作为义务，不能适用代履行的强制方式，而只能采取其他方式实现行政行为所确定的内容。
鉴于此，强制法草案又规定了执行罚的方式。按照所要强制执行的义务类型的不同，具体又分两种：第一种执行罚是指“行政机关依法做出的行政决定，当事人逾期不履行，行政机关又不能实施代履行的，可以一次或者数次加收一定数额的罚款，直至当事人履行义务。”这主要适用于不可替代性的作为和不作为义务。第二种执行罚是指“行政机关依法做出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以按日加收罚款或者一定比例的滞纳金。罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”这种执行罚专门适用于对相对人负有金钱给付义务的强制执行。学者们一般认为，两种执行罚都属于间接强制的方式。
在实施第二种执行罚超过一定期限当事人仍不履行义务的，或者无法采取这种方式的情况下，强制法草案规定了直接强制的执行方式。这时，“有强制执行权的行政机关可以对不履行行政决定的当事人实施划拨存款、拍卖查封、扣押的财物的行政强制执行措施。”没有行政强制执行权的行政机关，则可以申请人民法院实施这些执行措施。
但是，划拨存款是以义务人有存款为前提的。在义务人没有存款，或者义务人事先隐匿存款的情况下，划拨存款就没有任何意义，就无法实现原行政决定所确定的义务。目前法院所面临的执行难，就是对上述担心的证明。执行难并不是法院不具备执行权能，而往往是无可执行的财产。另一方面，拍卖所查封、扣押的财物也是以有财物查封、扣押为前提的，或者是以查封、扣押的财物足以折抵金钱给付义务为前提的。否则，行政决定的内容同样得不到实现或充分实现。并且，拍卖、查封、扣押的实施应当有许多限制。这里的“财物”，不应当包括义务人的生活必需品。生存权，应当成为行政强制的底线。从条文的字面含义来看，“财物”也不包括生产或营业场所。当然，行政强制法可以规定查封义务人从事生产所必需的设备或生产、营业场所，甚至加以拍卖。但问题是，这是否有违行政法上的必要性原则呢，或者说是否过分损害了义务人的权益呢？总之，行政强制执行方式的设计，既关系到行政决定所确定内容的有效实现，又关系到义务人的人权或合法权益问题。这一问题是一个两难问题。正因为如此，“在行政主体和私人的关系中，应如何确保私人履行义务的问题，在理论上并没有解决。”③至少可以说，这一问题并没有完全解决。
基于上述认识，我们认为还需要寻找一种折衷的强制执行方式，即既能有效迫使义务人履行义务，又不必过分损害义务人合法权益的强制执行方式。我们认为，这一方式可以是断水、断电、断热、断汽等。
（二）可行性分析
断电、断水等作为新的行政强制执行方式，从立法和实践上看应该是可行的。
1.立法上有先例
从有关国家或地区的行政强制执行立法上看，已经有明确将断电、断水等加以规定的先例。例如，《日本国宪法》下的行政强制执行，除了新《行政代执行法》专门规定了对可替代性作为义务采取的代执行方式外，还对于不能适用代执行的非代替性作为及不作为义务，规定了行政上的制裁措施，作为对《行政代执行法》的强制执行的必要补充。在这些制裁措施中，有的判例及协定规定了对义务违反者可以做出“给付的停止”这一制裁，如对于发生公害的工厂及违法建筑物主，采取停止自来水供水及工业用电的措施。④再如，我国台湾地区的新《行政执行法》第28条第2项规定了“直接强制方法”，其中第四种方法即是“断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源”。同时，第32 条规定，对可代替性之行为义务，经间接强制不能达成执行目的，或因情况急迫，如不及时执行，显难达成执行目的时，执行机关得依直接强制方法执行之。这说明，此种情况下行政机关可以实施断电、断水的执行方式。另外，对于不可代替性义务及不作为义务经处以怠金，甚至连续处以怠金，而仍不履行义务者，可转换采用直接强制方法。如对于违规之营业，经依法勒令歇业后仍照常营业，遂处以怠金及连续处以怠金，仍继续进行营业的，可采取直接强制方法，断绝其营业所必须之水、电或其他能源。⑤借鉴上述做法，我们也可在行政强制法中把断电、断水作为一种行政强制执行方式明确规定下来，并对其适用条件做出具体说明。
2.实施效果显著且符合比例原则
众所周知，现代文明的进步和高新科技的发展，使人们对于电、汽等能源和自来水等生活必需品的需求愈来愈大，甚至须臾不可离。一旦断水、断电等，不仅会造成生活上的极大不便，而且还会造成巨大的损失。对从事生产、经营的工厂、企业来说，断水、断电等所受的影响更深。因此，义务人不履行行政决定所确定的义务，并且执行机关采取代履行、执行罚的方式仍不能促使其履行义务的情况下，或者义务人隐匿存款的，执行机关可以作出并实施断绝义务人生产、生活所必需的水、电等能源的决定，以促使义务人履行义务。一般说来，断电、断水等对促使义务履行的强制力度和执行效率十分明显，较之于执行罚而言能起到立竿见影的作用。在这方面，我国台湾地区已经有成功的经验。⑥在采取这一执行方式后，义务人仍不履行义务的，可再予以拍卖查封、扣押的财物。断水、断电等执行方式与查封生产或营业场所、拍卖财物相比，对义务人权益的损害要轻微得多。因此，在查封或拍卖之前，先实施断水、断电等执行方式，符合行政法上的必要性或比例原则。
3.现行实践经验
尽管我国现行的行政强制执行没有作为普遍执行方式而存在的断电、断水，但在有的行政法规和规章中却有相关规定。《电力供应与使用条例》第39条：“违反本条例第二十六条规定，逾期未交付电费的，供电企业可以从逾期之日起，每日按照电费总额的千分之一至千分之二加收违约金，具体比例由供应电双方在公用电合同中约定；自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”第40条规定对违章用电且情节严重的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。《供电营业规则》第66条列举了用户违章用电的具体情形，规定有这些情形之一的，供电企业经批准可中止供电。这说明，在实践中我国已采取了“断电”这一强制方式。但是，它需要改革，这种影响义务人生存权和发展权的强制执行权不能由企业实施，而应当由有执行权的国家机关做出决定，然后由有关企业协助执行。它也不能由法规和规章来规定，而只能由作为法律的行政强制法来规定。我们认为，上述做法是可以上升为普遍的执行方式的。
二、行政强制执行权的分配标准
（一）问题的提出
在大陆法系国家，行政强制执行权基本上是由行政机关行使的。在英美法系国家，这种权力则基本上由法院行使。我国现行的行政强制执行体制是在我国法律传统、法制状况等多种社会因素的合力下经摸索而逐步形成的。它既不同于德、奥以行政机关自行强制执行为主的模式，也不同于英美法系国家以司法执行为主的模式，而是倾向于将这两大模式结合起来的一种折衷模式，即以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。也就是说，在法律有明文规定时，行政机关具有强制执行权。否则，强制执行权都归法院行使。
那么行政强制执行权到底是一种行政权还是一种司法权呢？一般认为，行政权是一种执行权。⑦但是，行政强制执行权并不当然地属于行政权。作为行政权意义上的执行权，是一种执行法律的权力。⑧强制执行权，则是执行生效行政决定、仲裁决定和司法裁判的权力。两者还是有差异的。要问行政强制执行权到底是属于行政权还是属于司法权，不如问它到底应当由行政机关来行使还是由司法机关来行使。这不仅仅涉及对分权学说的不同认识和理解，更重要的是基于对现实需要的制度安排。在权力能得到监控和人权能得到保护的前提下，行政强制执行权统一赋予行政机关也未免不可。大陆法系国家的情况基本如此。英美法系国家虽然由法院来强制执行，但那并不是纯粹意义上的“执行”而是一种诉讼。在美国，“大体上，其程序多于义务人不履行其义务时，得由行政机关提起民事诉讼请求法院以命令促其履行，是即‘蔑视法庭程序’。如仍不履行时，由法院以蔑视法庭罪，处以罚金或拘禁。”⑨也就是说，美国等法院对行政决定的强制执行，并不是真正的执行程序，因而当然属于司法权，由法院行使。这是由英美法系国家不区分公法和私法的普通法制度决定的。
在我国，实践中已经在探索成立执行局负责强制执行的做法。但它是否可以包揽行政强制执行呢？《行政强制法》草案第38条规定：“依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以依照本法的规定，实施强制执行”。由此看来，该法并不准备对我国的行政强制执行制度作太大的变革和制度创新，仍然承袭以法院执行为原则、以行政机关执行为例外补充的制度。
在我国这样一个十分重视维护公共利益和公共秩序，同时又非常重视行政效率的国家，一反常态地采取这样一种行政强制执行模式，既是出于防止行政专断、滥用和不公正，保护人权的现实需要，也是“矫枉必须过正”观念的产物。这种由法院和行政机关共享行政强制执行权的模式，只要行之有效也就无可厚非。然而，这一做法使得行政强制执行主体具有二元性，从而涉及到行政强制执行权在法院和行政机关之间的配置问题，即如何划分行政机关和人民法院之间的行政强制执行权。毕竟，社会权力资源是有限的，必须要科学合理地配置，既要尊重历史，立足于现实，又要放眼未来，使民主制度下最重要的权力资源能更好地保护人权，促进经济的发展和社会的进步。因此，行政强制执行权在行政机关和人民法院之间的划分标准成为行政强制立法的重点和难点。
（二）分配标准的确定
从该法草案的规定来看，哪些强制执行权可以由哪些行政机关来行使，授权特别法加以规定。但问题是，立法机关应根据什么标准来确定哪些强制执行权可由行政机关来行使呢？
关于行政强制执行权限划分的标准，行政法学界有过较为激烈的争论，综合起来有以下几种观点：（1）以执行标的为划分标准：（2）以法律后果的严重程度为划分标准；（3）以案件影响大小为标准；（4）以对相对人权益影响的大小为标准；（5）以案件执行的难度为标准。⑩学者们的这些探索无疑是十分有益的，从某一侧面反映了问题的实质。但这些标准也并非无商榷之处。我们认为，不同的执行标的所直接决定的是执行方式而不是执行权的分配。案件执行的难度，要求执行方式的力度和执行机关所需要的执行方式的强度。否则，行政机关执行有困难的案件，对法院也是有困难的。法律后果的严重程度和案件的影响大小，都可以归结为对相对人权益影响的大小。或者说，三者并无多大区别。因此，我们主张以对相对人权益影响的大小为标准来划分行政机关与法院之间的执行权。
对相对人权益影响的大小，在不同案件中是不同的。就执行罚而言，义务人拖延履行义务的时间越长，执行罚的数额将越大；金钱给付义务越大，执行罚的数额也将越大。执行罚的数额越大，对义务人权益的影响当然也就越大。然而，我们又很难确定一个拖延时间或数额大小的统一标准来确定行政机关和法院之间执行权的分配。因此，对相对人权益影响的大小，只是一个一般标准而不是一个具体标准。这个标准的意义在于用来排列和分析各执行方式。也就是说，用对义务人权益影响的大小来确定和评估各执行方式对义务人权益的影响。如果以对义务人权益影响为标准，从小到大为次序，忽略某些特殊情形不计，则我们可以将执行方式排列为：代履行、执行罚、划拨存款、断水断电等、拍卖财物。这样，我们也就可以以此为基础来确定行政机关与法院之间执行权的划分。
我们认为，代履行所要实现的义务对义务人权益的影响也许会比较大，但代履行方式本身对义务人权益的影响并不是太大。代履行所要实现的义务即使对义务人权益的影响比较大，也是由已生效的行政决定确定的，而不是由代履行方式确定的。执行罚为义务人设定了新的金钱给付义务，对义务人权益的影响大于代履行。但是，它毕竟是按拖延时间和原金钱给付义务的数额大小来具体确定的，有的学者甚至认为它们与行政机关所采取的一般措施并没有什么差别，相对于划拨存款、断水断电等、拍卖财物而言，对义务人权益的影响仍然是一种比较轻微的执行方式。划拨存款涉及到对相对人财产的最终处分，对义务人权益的影响无疑大于前两种执行方式，但就总体而言却小于断水断电等执行方式对义务人权益的影响。断水断电等执行方式与拍卖财物间的关系，如前所述。这样，在总体上我们可以对行政机关与法院之间的执行权作如下划分：代履行和执行罚由行政机关行使，划拨存款、断水断电等、拍卖财物归法院行使。这一标准具有客观性、统一性和可操作性。
（三）分配标准应由强制法规定
是否所有的行政机关都应当享有代履行和执行罚的强制执行权？在回答这个问题之前，我们首先要指出，执行方式在某种程度上是由执行标的决定的。也就是说，并非所有的义务都能代履行，也并非所有行政机关具有设定需代履行的义务的法律权能。因此，有的行政机关在事实上或法律上并没有实施代履行的可能。
基于上述前提，如果所有行政机关都应享有代履行和执行罚的强制执行权，那么行政强制法就有可能和必要对此作出统一的规定。在作出规定后，无需特别法再对强制执行权在行政机关和法院之间作出划分的规定了，并且应当在强制法中明确规定以往法律中与本法规定不一致的以本法规定为准。
基于前述前提，如果只能由部分行政机关享有代履行和执行罚的强制执行权的，那么强制执行法就应当规定：法律可以将本法所规定的代履行和执行罚的强制执行权赋予行政机关行使。这一规定的目的，既是为特别法设定行政强制执行提供一个关于执行权的分配标准或立法规则，又是为强制执行权的行使提供一条分工标准及执行案件的管辖规则。作为一条立法规则，是因为行政强制法第4条规定：“设定行政强制必须依照本法规定。未经法律授权，行政机关或者其他组织不得实施行政强制。”设定行政强制，包括设定行政强制执行。设定行政强制执行，则包括设定行政强制执行的方式、权力及其主体。如果行政强制法不作上述规定，那么特别法在设定行政强制执行时，即在分配执行权时将无所依据，也将无法“依照本法规定”。并非不可能的担心是，法律将更多地赋予行政机关强制执行权，或者在强制执行权分配问题的立法上出现混乱。作为一条案件管辖规则，是指在特别法未赋予行政机关代履行和执行罚的权利时，行政机关即无强制执行权，都应申请法院强制执行。也就是说，法院执行是原则，行政机关执行是例外。当然，行政强制法在作出上述规定的情况下，还必须规定立法机关对以往法律中已经作出的强制执行设定加以清理和修改，以符合这一标准。
总之，无论是哪种情形，行政强制法都应当规定强制执行权在行政机关与法院之间的分配。
三、结论和建议
基于上述分析，我们就有关条文试拟如下：
在第10条增加第5项，即：“（五）断水、断电、断气等”。同时在执行程序中增加一条：“行政机关在实施代履行、执行罚后，义务人仍不履行义务的，或者义务人隐匿存款或银行帐号的，可以依法申请人民法院对义务人实施断水、断电、断气或断热的强制执行措施。上述执行措施以义务人履行义务完毕为期限届满之时。
对人民法院的上述执行措施，裁定书中指定的供水、供电、供气或供热企业有依照裁定书协助执行的义务。“
如果不论执行标的对执行方式的影响，可以统一赋予行政机关代履行和执行罚的强制执行权的话，则第10条改为：“当事人对行政决定所确定的义务在该决定所确定的期限内不履行的，行政机关可以依照本法的规定实施代履行或执行罚的方式予以强制执行。以往的法律、法规或规章与本法规定不一致的，以本法规定为准。”如果只能让部分行政机关享有代履行和执行罚的强制执行权的，则第10条应改为：“当事人对行政决定所确定的义务在该决定所确定的期限内不履行的，法律规定具有代履行或执行罚权的行政机关可以依照本法的规定，实施代履行或执行罚的方式予以强制执行。”同时，第15条第1款改为：“法律可以设定代履行或执行罚的强制执行机关为行政机关。”我们倾向于上述第一个方案。但不论采用上述两个方案中的哪一个方案，第四章都应作较大调整，第47－50条的内容再进行修改后，放到第二节，由法院负责行使。
另外，在作上述修改后，相关条文无疑也需要作出修改和调整，在此不一一赘述。
注释：
①依行政法学当前之通说，行政强制执行是行政机关所采取的行政行为，而不包括法院所实施的强制执行。但行政强制法草案第2条第2款，将两者合称为行政强制执行。本文所称的行政强制执行，系该法草案上所称的行政强制执行。
②有的学者把“代履行”称之为“代执行”，从具体含义上看，二者并无不同。
③[日]盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第158页。
④杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第493页。
⑤参见廖义男：《“行政执行法”简介》，载杨小君、王周户编：《行政强制与行政程序研究》，中国政法大学出版社2000年版，第30页。
⑥参见董保城：《建筑物违规使用“断水”“断电”法理及实务》，载杨小君、王周户编：《行政强制与行政程序研究》，中国政法大学出版社2000年版，第170页以下。
⑦参见[英]洛克著、叶启芳等译：《政府论》下册，商务印书馆1993年版，第94页；[法]孟德斯鸠著、张雁深译：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年版，第155、157页；《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1965年版，第294～295页。
⑧参见叶必丰：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第182页以下。
行政强制法范文5
【关键词】 行政强制；立法；价值取向
中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)01-062-01
在计划经济年代的管理论调支配下，命令是行政机关的当然权力，服从是公民的当然义务。但随着市场经济的深入发展以及依法治国战略的逐渐推进，行政法制化、依法行政的要求迫在眉睫。行政强制执行制度是保证行政机关顺利履行法定职责、维护社会经济秩序、保护公共利益和私人利益的一项十分重要的法律制度。
一、理想的行政强制立法的价值取向
在哲学上，价值判断本身就具有强烈的主体性色彩，加之不同的主体对价值的需 要不同，其价值判断也就大不一样。因此，很难认定何种价值观最为理想。但，法律作为政治的一部分，应该随着经济的发展社会的进步而变化。经济以及社会发展程度的不同，影响着法律的价值的取向。而这些又都是客观的事物。因此，价值的取舍还是有一定的尺度与标准的。这就为我们寻找一种理想的行政强制立法价值提供了基础与可能。而这种价值取向应包含一下几个方面：
（一）安全与效率并存
安全与效率是当代社会两个重要的价值取向，不能随意舍弃一方，而只采取一 方。霍布斯有一句法律格言：“人的安全乃至高无上的法律”现在，每个国家越来越重视对公民权利的保障，这已成为现代法治国家的重要标志。而追求行政效率，又是现代行政管理活动的根本要求。在有限的行政资源面前，一味的追求安全而轻视效率，必然会造成行政行为的缓慢，行政成本的增加，与经济快速发展的脱节。
（二）行政强制执行价值观应适当偏重于公民安全
行政强制执行以保障国家行政管理活动的顺利进行和行政管理目标的实现为目 的，它作为国家行政管理活动的一部分，其根本目的在于维护社会公益，为绝大多数的社会成员谋求福利，使其生活得更加幸福和美好。这样就要求政府在立法过程中，更注重公民安全的偏重。如果，一味追求行政效率，而轻视公民安全的保障。这样，无疑是本末倒置、舍本逐末的做法。也就是说，行政强制执行价值观应该偏重于公民安全。至于程度，可以根据本国的国情而定。在有着优良法学传统的国家，程度可以低点，甚至可以与效率程度相同。而对法制化程度不高、缺乏优良法学传统的国家，程度就要适当提高。
（三）行政强制执行价值观应当具备适当的弹性范围
在这一范围内，根据不同时期社会政治、经济、文化状况等客观情况的变化，行 政强制执行价值目标可作适当的变化。但，这种变化是在偏重公民安全的前提下发生的。而且，这种变化体现了与时俱进的哲学思想。法律作为上层建筑中政治的一部分，对它有影响力的因素很多。如经济、文化甚至是政治。当这些因素发生变化时，法律不做调整的话，很容易对社会的进步与国家的发展造成不良影响。所以，偏重公民安全而不是一直偏重，我们要根据不同的国情来做出不同程度的调整。
从理论上讲，解决两大价值观存在问题的根本出路在于按照理想的价值观，修正 乃至重新构建行政强制价值观。对公民安全观来说，应当在保证适当偏向公民安全的前提下，加强对行政效率的关注。这是一种价值观体系内的变化，因而相对容易。对于行政效率观来说，需要从偏重于对行政效率的关注转变为偏重于对公民安全的关注，这是一种价值观体系的根本变化，相对较为困难。但是，我们有理由相信，随着人们对行政强制执行制度认识的不断深入，人们终将作出理性的选择。
二、根据我国国情应建立的价值体系
（一）以保障公民权利为核心
耶林指出：“对人类而言,若无权利，人将归于牲畜，因此罗马人把奴隶同家畜一 样对待。因此，主张权利是精神上自我保护的义务，完全放弃权利是精神上的自杀。” 因而权利是与人的独立存在紧密相联，权利与人的生命存在具有直接同一性，保障公民的权利就是保障公民作为独立存在于社会的资格。而权力则不同，它是特定的人所具有的支配他人的力量，用韦伯的话来说，是“把自己的意志强加给他人行为的可能性”。在现代社会，国家已发展成为实现公民的各项权利的保障机关。与权利相比，权力应该退居次席。所以，在二者发生冲突时，我们应该优先保障公民权利。所以，现代法把保护公民的权利作为自己的重要使命，以权利为本位。中国作为社会主义国家，人民作为国家的主人，其权利更应受到应有的保障。所以，中国应建立以保障公民权利为核心的行政强制立法价值体系。
（二）以兼顾效率为原则
行政强制法范文6
于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公
共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主
要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直
接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力
成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的
法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主
体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执
行为例外”的特有执行模式。①其次，在手段上，直接强制似远远多
于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形
式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉
讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理
性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强
制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立
法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力
度等，这些问题亟待统一立法解决。本文正是从我国行政强制执行的
现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政
强制执行法的立法构想，以期抛砖引玉，推动行政强制执行法的研究。
一、我国行政强制执行的理论
我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础
上结合我国行政管理实践逐渐形成的。学界关于行政强制执行的表述
尽管不完全一致，②但主要内容是大体一致的。即行政强制执行的主
体是国家机关；行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的
手段为强制措施。不同定义的区别在于：首先，对行政强制执行主体
认识不同，有人主张不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制
手段追使当事人履行义务，有人主张只有行政机关实施的强制执行才
称为行政强制执行，司法机关执行行政决定或行政法义务的行为不是
行政强制执行。其次，对强制名义认识不同。有学者主张强制执行只
能依据行政决定，不能直接依据法律实施强制，而大多数学者主张行
政强制执行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论
是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机
关强制执行的名义。再次，执行的手段不同。有学者将行政强制执行
的手段界定为行政强制措施，有的将其界定为行政措施，有的将其界
定为强制方式。最后，强制执行追求的结果有差异。多数学者主张强
制执行的结果是迫使拒不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，
也有学者认为，如果行政强制执行针对的是可以代为履行的义务或某
种状态，那么达到与义务履行同一的状态也属于行政强制执行追求的
结果。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行
机关、执行内容、执行手段及执行结果等方面认识的不同，另一方面
也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我
国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执
行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的
各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。我认为，下述
几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。
（一）行政强制执行的性质
行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混
合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行
为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如
果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行
为，很难界定。事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要
强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法
机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机
关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。
所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，
另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，
行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。
如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政
复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通
过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。
（二）行政强制执行权与行政权的关系
有学者认为，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有
下命令权，自然也有执行权，此观点源于二战前德日行政法学者的著
作。③也曾长期支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制
执行制度的基础。本世纪初，德国的行政强制执行制度被日本所接受
和移植，并通过日本，对中国的行政强制执行制度也产生了决定性的
间接影响。④二战以后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制
执行制度也进行了改革，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，
行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。看来，在
现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同
样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自
然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施
强制执行。
（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权
行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直
接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然
行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系
中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情
形。这是因为，“行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和
私人关系中义务不履行的执行方法不一样。在私人关系中，一方不履
行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。
除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于
具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法
院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义
务时，行政机关可依职权执行。……行政处理具有强制执行力量是由
于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民
可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。”⑤正是
在这个意义上，世界许多国家行政机关都享有程度不同、范围不一的
行政强制执行权。“行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之
内容，无须藉助于民事法院之执行程序，此乃行政执行之特征所在。”
⑥但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，多少会引
发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权
力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分
行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施
行政强制现象的发生。
（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论
很多人认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，即“并
不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，
也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。
……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执
行，须由法律法规明示。”⑦而法律法规的规定又很不统一，有的法
律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强
制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，有的法
律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，而不那样规定，
很难说清楚。为此，有学者提出了划分行政强制执行权的理论标准，
即：“（1）对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，法
律一般规定由各主管行政机关自行执行。如强制拘留、滞纳金、强制
收兑等等，名目很多，但此类规定只限于极少数行政机关。（2）对
一些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，由各单行法规定
是否由行政机关行使法律没有授予的，任何行政机关都无权行使。为
了防止滥用此项权力，损害个人、组织的合法权益，国家只给了少数
几家行政机关，其他都申请人民法院强制执行。（3）个别对个人、
组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行，
如房屋拆迁、土地退还等。（4）凡是行政机关没有得到强制执行授
权的，一律申请人民法院强制执行。”⑧但是，这种标准仍很难掌握。
就海外理论而言，似乎存在一项划分行政执行与司法执行的相对统一
的标准，即“欧陆各国对于行为或不行为之执行，固均由行政机关自
行为之，而有关公法上金钱给付之执行，则并非由行政机关自为执行
。”⑨至于金钱给付义务由谁强制执行，各国做法又不完全一致。如
奥地利对于金钱给付义务的执行，由县政府及联邦警察官署有权选择
适用《税捐执行通则》，行使财税官署之权限，自行执行，或以债权
人之身份向法院申请强制执行。在德国，公法上金钱给付之执行，法
规未有特别规定时，以税务局为执行机关。执行标的为动产的，依
《租税通则》所规定的程序执行，如为不动产则由法院依民事强制执
行程序执行。⑩看来，把行政相对人所负的义务区分为作为、不作为
及金钱给付义务，并在此基础上划分行政强制执行机关是有一定道理
的。
值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执
行的问题，“如果行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不
需要执行。例如任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除
某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实
现，不需要其他的执行行为。”⑾
（五）行政强制执行措施与行政强制措施、即时强制、司法强制
措施的关系
行政法理论虽然在不同意义上使用行政强制执行、行政强制措施
及即时强制概念，但实践中的区分却并不明显。特别是有关强制执行
中直接强制与即使强制，法院依行政机关申请采取的强制措施与司法
强制措施等概念之间并无明确界线。按照现在较为流行的观点，行政
强制执行是行政机关依法强制拒不履行法律规定义务的相对人履行义
务的行政行为，而行政强制措施是行政机关为了预防制止危害社会的
行为而采取的限制人身自由、财产权利使其保持一定状态的手段。行
政强制措施包括各种性质的强制措施，如强制预防、强制制止、强制
恢复、强制保全、强制执行等。行政强制执行的表现形式行政强制执
行措施只是行政强制措施的一部分。它们在前提、目的、起因、采取
机关等诸方面均存在区别。⑿行政强制措施与即时强制都属于强制执
行，不同之处在于，采取行政强制措施必须经过法定程序，而即时强
制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取，行
政强制措施针对的是违法的嫌疑，而即时强制则主要由于情况紧急。
⒀行政机关申请法院强制执行时法院采取的强制措施与司法强制措施
并无不同。我认为，根据性质不同将行政强制措施划分为几种是恰当
的。行政强制执行所采取的行政强制措施实为行政强制措施的一介种
类。所以法律如果仅规范行政强制执行措施而不及其余是不妥的，理
论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制措施与即时强制也是种
属关系。因为即时强制只是行政强制措施的一种，或为制止性的，或
为保全性的，或为促使性的，或为恢复性。即时强制与行政强制执行
措施的区别在于前者是直接依据法律采取的，而行政强制执行措施则
以法定义务或行政决定确定的义务为前提。即时强制实际上不是行政
执行问题，只是由于即时行政强制措施与其他行政强制措施十分接近，
所以常放在一起规定。
二、我国行政强制执行立法及实践
我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，
包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒
退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得
到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行
政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可
以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能，也
不必要建立行政强制的法律制度。进入80年代以来，随着立法进程的
加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有
对财产的强制执行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣
缴，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，
违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强
制执行划分两大类：
（一）行政机关自行强制执行
行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当
事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，
行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》
规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制
传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接
受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”《兵役法》第61条规定：“有
服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正，
逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”《税收征收管
理法》第28条规定：“欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前
向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保
的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《内河交通安全
管理条例》第33条规定，对于“擅自设置网具或种植水生物的，主管
机关应当责令所有人限期清除，或者强制清除。”《外国人入出境管
理法实施细则》第51条规定“本章规定的处罚，由公安机关执行。”
行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送出境、
强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、
强制收购等。⒁
行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义
务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以
制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政
强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履
行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没
有此种权力。⒂
（二）申请法院强制执行
从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为
主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院
强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。⒃尽管也有
人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代
以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院
。例如，1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规
定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可
以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又
不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”1982年通过的《食
品卫生法》（试行）第38条也规定“对罚款的决定不履行又逾期不起
诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉
讼法（试行）规定的程序强制执行。”1984年通过的《森林法》第39
条规定，“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款
通知之日起一个月内，向人民法院起诉；期满不起诉也不履行的，林业
主管部门可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理》第56条规
定，“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院
起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制
执行。”值得注意的是，进入90年代以来，我国很多立法一改过去在
法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执
行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，
例如1998年公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条款，但并没有
规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意
味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上它是一种约定俗成的立
法意识的反映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向
法院申请强制执行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规
定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组
织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可
以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请
法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、
没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销
职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第
6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可
证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执
行。
（三）行政机关可选择的行政强制执行
除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形
外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的
《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申
请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金
没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请
人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特
例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提
下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制
执行。
三、我国行政强制执行立法及实践存在的问题
我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：
（一）缺乏统一立法
行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的
立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立
法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十
分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关
可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显
然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自
行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何
实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁
承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决
这一系列的问题，必须进行统一立法。
（二）行政强制执行制度缺少指导原则
像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规
范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制
措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围
采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，
不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通
过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。
（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清
由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限
的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法
定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅
影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行
政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使
得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。
更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，
法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分
不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。据报载，“有的法庭派员直
接参与抓计划生育，收缴‘超生’罚款；有的参与‘三提五统’兑现，
直接‘催粮收款’，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别
干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。”⒅
这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化
的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法
院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决
定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。
（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全
现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度
和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政
决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例
如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行
政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有
其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。
此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为
如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵
役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则
没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定
了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不
履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强
制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政
决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没
收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执
行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成
很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行
政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，
只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定
的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定
“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。
由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以
现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难
以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关
申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。
不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯
皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏
与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立
法加以解决。
四、行政强制执行立法构想
鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅
影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人
身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因
素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，
我国立法机关正在考虑建立规范行政行为的基本制度，如行政处罚、
行政许可、行政强制、行政收费等制度。行政强制执行立法需研究的
问题大致分为以下几方面。
（一）行政强制执行法的名称及适用范围
关于行政强制执行法的名称及适用范围，学术界提出了两种主要
的选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与
即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强
制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行
领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题
是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能
多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范行政强制执
行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措
施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措
施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行
政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行
中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的
行为也属于该法适用范围。
（二）行政强制执行的原则
行政强制执行的原则在我国立法中是空白。理论界曾提出过四项
原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；
执行适当原则等。⒆国外行政强制执行法也有强制执行原则的规定，
如奥地利行政程序法68条第3项，行政程序法施行法第2条第1款，行
政罚法第36条第2项，瑞士联邦行政程序法都规定了比例原则。⒇德
国行政执行法也规定了适用方式适当原则和最小损害当事人和公众原
则，目的实现原则等。(21)从我国行政强制执行法的立法目的看，一
方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障
公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以
下几项：
1、依法强制原则
行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应
取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各
单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和
程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制
必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。
2、比例原则
比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。按照
台湾学者的解释，比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。
适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于
目的的达成并且为正确手段，即在目的手段的关系上是适当的。必要
原则又称最少侵害原则，是指当有其他同样有效且对于基本权利侵害
较少之措施可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的
比例原则指行政手段不得与所追求的目的不成比例。(22)就内容而言，
比例原则似乎涵盖了最少侵害原则、目的实现原则及社会利益与个人
利益均衡等内容。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中掌
握的一项规则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，
而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。”
(23)在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。
……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律
只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执
行方式存在。”(24)我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内
容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则
应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政
强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。
实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻
的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机
关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人
利益。
3、事先告诫原则
该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，
并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，
“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告
当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采
取强制执行措施。”(25)德国行政执行法第13条也规定，行政机关“
首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”
(26)
4、强制与教育相结合原则
行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行
政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措
施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促
使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目
的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，
才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。
（三）强制执行机关
行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行
不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或
诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分
为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以
考虑以下职权划分标准。
行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行
为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责
令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强
制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自身无力强制执行或在域外
执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施
由行政机关依法直接采取。
法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、
查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定
情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政机关向法院提简易
行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执
行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。
（四）强制执行措施
行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，
法院执行可准用民事诉讼法，不赘述。行政机关的执行措施可以分为
执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行
迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直
接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前
提条件及实施程序与方式。
行政强制执行法除采取上述强制措施外，还可以考虑创设拒不履
行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财
产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行
政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，
如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒
不执行行政决定罪或蔑视法庭罪。由法院强迫当事人履行行政决定。
即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须
对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同
可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的
进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。
（五）行政强制执行程序
首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政
强制执行程序中，行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先
告诫的义务，规定履行义务的期限和方法；其次，根据比例原则和间
接强制优于直接强制的原则，选择不同的执行方式，然后根据每种执
行方式的要求和条件予以执行；采取直接强制的，必须按照比例原则
选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行
政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关协助执行，
费用由提出请求的机关承担。
行政机关向法院提起诉讼由法院执行行政决定的程序应以行政行
为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提，当相对人拒不履行交
付财产的义务时，如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物（动产、不
动产），拒不交纳税费时，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义
务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简
易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是
否成立加以审查。然后，作出执行的裁定，如当事人仍不执行的，法
院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不
奏效的，法院可以考虑根据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不
执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼
后，可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行
政行为执行等强制措施。
（六）法律责任与救济
行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分
清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救
济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必
须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关
起诉至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执
行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施
可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受
害人有权依法请求国家赔偿。
①应松年，《论行政强制执行》，载于《中国法学》1998年第3
期。
②关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论观点有：“行政
强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制
其履行义务的行政行为。”（罗豪才主编：《行政法学》，中国政法
大学出版社1996年10月，第198页）：“行政强制执行是指国家机关
为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不
履行行政机关所课义务的管理相对人，依法采取强制性措施，迫使其
履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。”（李江等著，
《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第2页）“行政强制
执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的
人民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（罗豪才主编：《中国
行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）“行政强
制执行，可简称行政执行或行政强制，是指相对人负有法定义务，拒
不履行，由行政机关依法采取强制措施，迫使其履行义务或者由他人
代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（王连昌主编：《行政
法学》，中国政法大学出版社1994年版，第225页。）
③德国行政法学者Otto Mayer认为行政权依发动之命令，原则上
即应包括强制执行力转引自应松年：《论行政强制执行》，载《中国
法学》1998年3期。从日本传统的行政国家思想分析，行政上的义务
强制一贯是应该由行政权自身实施的，而为实现行政的目的，行政权
借助于司法权的帮助，被认为是根本有悖于情理的。引自杨建顺：
《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第488页。
④李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第
17页。
⑤王名扬：《法国行政法》1998年版，第174页。
⑥吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版，第442页。
⑦《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社1996年版，第446
页。
⑧罗豪才前引书，第206页。
⑨参见吴庚关前引书，第447页。
⑩参见《德国行政执行法》第5条，第40条规定。
⑾王名扬前引书，第173页。
⑿参见罗豪才前引书，第200-201页。
⒀参见应松年前引文。
⒁罗豪才前引书，第203-205页。
⒂现行法律、法规授予公安、税务、海关、审计、外汇管理、工
商管理等少数行政机关享有财产权方面的直接行政强制执行权。参见
李江等人著《行政强制执行概论》，第20页。
⒃参见应松年：《论行政强制执行》。载于《中国法学》1998年
第3期。
⒄参见张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》，载
于《中国法学》1999年第3期。
⒅李智华：《严禁法院越权行为使政府职能》，载于《人民法院
报》，1998年3月19日。
权的大趋势，在目前我国行政机关林立，自行执行力量极不均衡
的条件下，这种做法也不足取。
⒆参见应松年主编:《行政行为法》，人民出版社1992年版，第
529-531页。
⒇参见吴庚前引书，第446页。
(21)参见[德]平特纳著《德国普通行政法》第103页，中国政法
大学出版社1999年。
(22)参见城仲模主编:《行政法之一般法律原则》三民书局1994
年出版，第120-127页。
(23)参见王名扬《法国行政法》，第174页。
(24)王名扬《美国行政法》中国法制出版社1994年版，第533页。
(25)王名扬:《法国行政法》，第177页。
