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城市化管理范文1
（重庆市经贸中等专业学校，重庆 402160）
摘 要：城市化是社会发展的突出特点之一，我国是世界上人口最多的发展中国家，城市化进程和发展将对全球发展产生了深刻的影响。城市化进程带来了我们经济的迅猛发展，但也给城市危机管理带来了众多的挑战。本文从城市化进程的现状出发，探讨了城市危机管理模式的不足。
关键词 ：城市化；危机管理模式；不足
中图分类号：F126.3 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0145-01
收稿日期：2014-11-10
作者简介：舒小兰（1984-），女，汉，四川泸州人，管理学硕士，讲师，从事公共行政管理策略研究。
一、我国城市化进程的现状
城市，是人口集中、工商业发达的地区。城市化是伴随着人类社会经济的发展产生的，也是社会经济发展的必然结果，城市化水平是一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志之一。世界上10万人口以上的城市由1950年的484个增至1970年的844个；100万人口以上的大城市由1950年的71个增至1970年的157个，到1980年已达234[1]个。
当然，城市化也是一把双刃剑，由于人口的集中和扩大，城市人口布局的过密，也给城市的基础设施带来巨大压力。因此，在城市化进程中对城市危机管理的研究具有重大意义。
二、我国城市化进程中的城市危机管理模式存在的问题分析
城市化是社会发展的突出特点之一，但城市内部复杂的综合性和关联性以及城市的脆弱性使城市危机给社会带来的伤害带有连锁反应，导致损失也会越来越大。虽然我国政府在危机管理方面已经取得了很大的进步，但与西方发达国家成熟的危机管理体系相比，我国的城市危机管理还存在很多不足。笔者将在下文对我国的城市危机管理存在的问题及原因作分析：
（一）危机管理理念需要创新
1、政府和公众的危机意识不够
如前文所述，危机的发生具有不确定性，但做好危机的预防工作便可以减少危机的危害甚至防止危机的发生。如火灾、交通事故等，降低其发生的频率，可以通过技术和管理手段来实现；对于不可避免的自然灾害如地震等，要使危害降到更低，也可以通过周密的准备工作作保障。因此首先就是加强对危机的意识，不仅对于政府应这样，公众也应该加强对危机的防范意识。
2、危机管理的指导理念需要革新
上海连续发生的“瘦肉精”食物中毒事故便暴露出我国在危机应急方面存在的问题，特别是执行危机监督的监管部门的职能问题。目前我国的城市危机管理理念还比较落后，还是因袭旧有、重救轻防的传统的管理理念，在处理手段上，还多是采取行政手段，相关机构和组织依然是凭经验来进行应急管理。
（二）危机应急预警机制不健全
危机预警系统是指组织为了能在危机来临时能尽可能早地发现危机的来临，建立一套能感应危机来临的信号，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取行动[6]。因此可以说，危机预警包括对危机的预防、警示和对危机的意识教育。但目前我国在建立危机预警机制方面还存在很多问题，需要进一步的完善。
首先是没有建立与现代城市发展适应的灵敏准确的信息监测系统，缺乏对城市潜在危机的分析判断和风险评估；再次是对于预案本身的研究不够，在对危机管理人才培养方面也较落后。
（三）危机管理综合指挥协调机制有待完善
由前文所述可知，我国目前的城市危机管理在横向上是分散的，各部门各自处理分管领域的应急事务，管理体系是割裂的。这种分部门、分灾种的危机管理模式应对单项危机的能力较强，但对于复合型危机便较为无力。一旦危机爆发，各部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同面对和解决突发事件的指挥协调机构。
1、中央和地方的政策不协调
不同层级间危机管理的不协调主要体现在中央政策与地方政策的不协调。如暴恐事件在开始处理时就暴露了这个问题。由于中国传统的高度集权的中央决策，使得地方政府在应对危机时不够灵活和合理，同时层级过多也使得危机管理缺乏效率。因此在危机决策的执行中，地方政府往往受自身利益的驱动而采取“上有政策，下有对策”的行为，使管理效果整体低下。
2、危机管理缺乏制度化的协调机构
在危机爆发时，我国采取的行动多半是运动式的，即成立临时领导班子，临时抽调各部门的人员和资源，强调不顾一切地在短期内控制危机，这种各自为政、彼此封闭的管理模式导致了我国政府危机预警系统的分割，没有稳定性，也不利于积累管理经验，难以在政府内部形成危机综合协调机制，来实现资源整合与协同决策，使城市政府能把握最佳时机应对危机，并为以后积累经验教训。
参考文献：
[1] 王前福，李红坤，姜宝华.《世界城市化发展报告》“人口世界”网（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.
[2] 中国建设部.《2002年城市建设统计公报》“中国新闻网”（http：//chinanews.com）[EB/OL].2003（5）.
[3] 王前福，李红坤，姜宝华.《世界城市化发展报告》“人口世界”网（http：//popinfor.gov.cn）[EB/OL].2000（6）.
[4] 薛澜，张强，钟开斌.《危机管理》（第1版）[M]，北京：清华大学出版社，2003（5）.
[5] 李经中.《政府危机管理》（第1版）[M]，北京：中国城市出版社，2003（8）.
[6] 李如海.公共危机管理[M].北京：新华出版社，2004.
城市化管理范文2
1978年以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，其中的一大亮点就是经济特区，特区为中国改革开放的事业作出了独特的贡献。
中国渐进式改革开放的试验，具有典型的“路径依赖”特征，可以概括为从“特区(试验)”到“推广(示范)”的路径：从1980年最早设立深圳、珠海、厦门、汕头4个“经济特区”，2005年和2006年先后批准浦东新区和天津滨海新区为“综合配套改革试验区”，到2007年批准重庆、成都为“统筹城乡综合配套改革试验区”，武汉、长株潭为“两型社会(即资源节约型、环境友好型)综合改革试验区”。随着中国改革和对外开放的不同历史阶段，这些特区在演进过程中发挥着不同的功能和作用。
特区最先发展了起来，为全国提供了经济发展的新模式、新经验，同时也会最先经历发展的过程和阶段，最先面对发展中国家在发展过程中都会遇到的各种问题，包括经济方面的问题，也包括社会、文化、政治方面的问题，比如，收入差距的社会问题、城市化过程的人口、生态恶化和环境污染等。特区率先面对并力图解决这些问题，也就为全国处理这些问题提供了经验。
在这里，我们就看到了特区存在的意义：发展是一个漫长的进化过程，在发展的不同阶段新的问题会不断出现，这就需要一个国家内部的一些区域先行先试，率先探索解决这些问题的办法与途径，以减少全国处理这些问题的成本费用。因此，我们要结合发展阶段的演进来看特区在不同发展阶段上新的意义――特区将不再仅仅具有率先发展经济的功能，也将具有率先发展社会、文化、生态和政治等各各方面的功能。
因此，在新的阶段，特区还将继续承担着发展和改革的新使命，特区仍然是体制改革的“试验田”，尤其是在政治、行政、社会管理和城市管理体制改革方面先行先试，探出一条路子。中国改革的目标远未达到，特区试验出的成功模式仍将成为其他地区改革的“参照系”。
深圳城市发展的目标和挑战
深圳特区发展的总目标是“努力当好科学发展排头兵，加快建设现代化国际化先进城市”。我们认为，建设现代化国际化先进城市，其中公共交通、供排水、供电供气、生态绿化和环境卫生等城市硬件的管理水平是考量政府治理能力的核心内容。在当前和未来，深圳面临的重大挑战是：如何迅速破解有城市化率而没有对应的城市化质量的问题，如何以现代化理念实现城市硬件管理的完善和提升，实现城市各种功能之间的衔接与配套，保障现代城市的有序运行。
深圳城市硬件管理的理性思考：三个选择
改革开放30年来，随着经济的持续高速增长，我国的城市化进程不断深入，2009年我国的城市化率已从1978年18％的上升到47.3％，并已进入峰速城市化阶段。而作为中国改革开放的窗口，深圳的城市化率在2008年已经达到100％，但在城市硬件管理方面却存在明显缺陷，如何改进?首先需要科学的理性思考。总体来说，深圳在城市硬件管理中面临三个选择：
选择一：深圳应该是按照大城市管理还是小城市管理?
户籍人口与非户籍人口的倒挂使得深圳不得不面临“被大城市”的现实。从城市管理的角度，管理一个400万人口的城市和管理一个1400万人口的城市，从管理难度、服务提供需求都有天壤之别。另一方面因“一市两法”带来的半城市化现象严重，使特区内、外形成两重天的巨大反差。我们认为，未来深圳应该从“大城市”的现实出发应对城市管理，根据实际需求量提供公共服务和管理。
选择二：公共服务是由政府提供还是市场调节?
深圳比较早地在城市公用事业领域进行了市场化改革，主要着眼点是投融资体制改革和企业治理，即通过引进外部资源(资本、技术、管理)，弥补弱势要素(资本、技术、知识)的不足，获取资本和企业流入带来的知识增量和“外溢效应”，短期目标是在提高经营效率的基础上增加供给，这个目标基本实现了。但是，对于城市准公共品究竟由谁供给，也一直存在较大的争议。我们认为，因城市化的进程加速而带来的城市公用事业产品需求的快速增长激化了供需之间的矛盾，考虑到现实情况，多元供给机制是符合现实需求的。
选择三：是由企业自治、分散管理还是统一监管?
现实的情况是，城市硬件缺乏规划、发展及监管的清晰目标；法律体系不完善；监管主体权责不清或者缺位；监管架构不合理，监管手段技术性差。公用事业企业自治，各行业主管局分散管理，作为城市公共基础设施和城市基本运行必需品，缺乏统一规划、协同，对于公用事业所具有的公共性缺乏有效的监管，鉴于行业的特殊性，统一监管势在必行。
城市硬件管理的两个政策着力点：供给与监管
从国际城市化管理的理论体系和实践经验看，城市硬件管理的政策着力点主要分布在两个领域：一是如何供给，二是如何监管。
在供给方面：城市硬件提供的产品或服务多是准公共品，与居民日常生活息息相关，是现代社会尤其是城市赖以生存和发展的基础，直接关系到人们的生产和生活秩序，关系到社会的稳定，对新时期城市经济社会的发展具有全局性和先导性影响。城市化快速发展的直接表现形式是，城市人口大幅增加和城市规模急速膨胀。城市硬件产品供给在未来经济社会发展中的重要性日益凸显，成为现代城市治理的核心内容。
当前正值社会物质财富快速增长阶段。政府的一项责任是，通过加大公共服务的投入实现改革成果的再分配，缩小贫富差距。具体而言，政府可以与市场和社会组织形成不同的主体组合，使得供给的模式多样化，创新城市硬件产品供给机制，充分发挥城市治理调节器的效用。
在监管方面，准公共品供给涉及不同的利益集团，而公共财政越来越大，政府掌握分配的资源越来越大，利益制衡和反腐败的问题越来越重要。政府在城市硬件管理中兼具的另一项责任是：通过公共政策的制定，实现公平。
供给主体多元化后，企业以利润最大化为目标，公共政策的落实需要政府的监管。城市公用事业市场化改革后，消费者要低廉的价格和良好的服务，运营商要维护其资产收益而获得垄断利润，政府必然要承担“长线责任”。
而监管的目标在于平衡政府、运营企业与消费者之间的利益，实际上这是一个世界性难题，因为它不仅涉及经济领域，还涉及社会领域，与城市发展的宏观背景及城市政府的目标取向密切相关。
三个对策建议
城市发展的一个重要特点就是：城市硬件管理是一个庞大的系统工程，包括中长期发展战略规划、宏观调控政策、财政资产的预算和投入、运营的模式的选择以及市场监管的制度安排等。而任何一方面的公共品和公用品的供给，都是一个具有高度系统性、与其他方面高度相互关联的子系统，不可能
“独善其身”；任何一个子系统的改善，都不可能脱离其他子系统相应的配合与调整。因此，城市系统管理的改善，要求有高度的统一性、协调性，不能由一个部门各自为政、单独完成，而需要由城市最高管理者进行集权式的统一调度、统一协调。
为此，我们建议：首先，由政府最高领导直接统筹城市治理系统的改革与完善，打破各子系统各自为政的模式，在一段时间内(比如一年)集中治理某一方面的公共服务系统，通过各方面的协调整治，加以完善；一个方面接一个方面逐步展开，用5年的时间初步实现各子系统在大系统内的协同运行。
其次，实施多元化供给。对于城市硬件供给的不同主体组合安排，有各自的作用空间与边界条件，同时必须配套与之对应的监管架构与制度安排。具体说，对于公用事业基础设施，以政府投资建设为主导，并尽可能保持基础设施的公有性质，同时采用市场化的委托经营的方式，提高运营效率与运营质量。对于一般性城市公用事业领域，加快市场化改革。市场化改革实际上是产权多元化，核心是通过民营化引入竞争，形成以现代企业为治理基础的多元产权结构。当然，市场化改革的方式选择，必须兼顾效率与公平。
第三，实行统一化监管。成立城市硬件规划与监管中心，强调管理和监管分离，建立城市硬件第三方规划与监管支持体系，由独立的第三方监管支持机构根据城市的经济社会发展水平和公益目标提供相应的服务；建立和完善城市硬件公众监督委员会，加强社会力量对城市硬件的监管；明确界定政府职能，扶持非营利组织的发展，实现监管与市场化的合理匹配。完善监管的制度建设，将竞争制度、产权制度和监管制度有机统一起来；引入管理审计方法，通过全流程成本分解及计量关系确定，建立价格调节联动机制，实现监管的合理有效。
深圳有条件先行先试
城市化管理范文3
一、全面落实科学发展观，统筹城乡区域协调发展
按照科学发展、统筹协调、集约节约、环境友好的新型城市化建设总体要求，积极组织开展区域、次区域规划的编制工作，进一步完善城乡空间布局，有力地推进了城乡统筹区域协调发展；并以联镇带村和成片连线推进为重点，扎实有效地促进了新农村建设。
1、重点次区域规划进一步深入完善
以*市城市总体规划和余慈地区城镇空间布局规划为指导，组织编制了《余慈中心城核心区城市设计》、《姚周片分区规划》、《余慈中心城综合交通规划》和《东钱湖地区控制性详细规划》，前三个规划已通过通过市政府常务会议审查。加强区域规划研究，完成了《*市*－鄞南地区规划前期研究》方案，启动了《*市区域空间管制规划对策》等课题研究。
2、县市（域）总体规划工作扎实推进
为进一步优化市域城镇空间布局，根据省、市政府关于加强“两规衔接”的要求，各县（市）都开展了县（市）域总体规划的编制。目前，*、*、*、*等县（市）域总体规划编制工作已完成，其中*市域总体规划已通过审批。在规划编制中，各地普遍加强了县（市）域总体规划与土地利用总体规划的有机衔接，增强了规划实施的针对性和有效性。指导完成了*县城市总体规划修编，参与了各县(市)相关规划方案技术审查。
3、村镇规划进一步细化。积极做好“联镇带村”、“成片连线推进新农村”的规划工作。在完成村庄布点规划、示范村、整治村规划的基础上，以“联镇带村”和“成片连线全面推进社会主义新农村建设”为抓手，进行了镇域总体规划的编制探索，加强了镇域规划的编制和指导，市领导联镇带村的9个镇（街道）的规划编制工作已经完成，成片连线推进的8个镇（街道）的规划已完成了编制初稿，为发挥镇的辐射、集聚功能，促进镇村互动，推进城乡一体化发展提供了实施依据。全市已经完成了275个示范村（含示范创建村）的村庄建设规划和超过1500个整治村的村庄整治规划，超额完成“百千工程”预定任务。对部分重点小城镇开展了控制性详细规划和城市设计工作。
风景名胜及历史文化名城、名镇、名村管理工作也稳步推进，组织完成了东钱湖沙山村改扩建、韩岭村新村建设、南湖岸线、田螺山等景区和东钱湖游艇俱乐部等项目的选址审查、报批工作，指导各风景区、旅游区及历史文化名镇的规划管理工作。
二、围绕中提升和构建和谐*，加快推进建设现代化国际港口城市的步伐
为增强*城市的集聚、辐射和服务功能，全面提升中心城区发展水平，根据*城市总体规划和“十一五”发展规划确定的建设重点，以建设“十大功能区块”为载体、以完善“系统”为抓手，进一步创新城市发展模式，优化城市空间布局，提升城市建设品位，完善城市服务功能，为有序推进*现代化国际港口城市建设夯实了基础。
1、加强规划的前瞻性和基础性研究。阶段性地完成了竞技体育设施布局规划研究、西部地区研究成果。组织开展了城市功能分区研究、城市非建设用地规划研究、城市规划管理控制单元研究及城市老小区情况调研，进行三江片城市色彩研究等。为加强城市功能性规划研究，经市编委批准，成立了*市城乡规划研究中心，并于7月份开始运作，半年来，在人员少、任务重的情况下，初步取得了一些研究成果。此外还与北仑区政府联合开展了北仑区发展战略研究；配合*保税港区开展了相关规划研究，并指导*保税港区总体规划编制。由于在*保税港区申报工作中成绩突出，被市政府评为申报工作“杰出贡献单位”。
2、全面推进控制性详细规划全覆盖。按照年初确定的加快推进中心城区控规全覆盖的目标，中心城区在对控规编制动态进行梳理的基础上，合理划分控规编制单元，确定需要新编和修改的项目，把控规编制工作作为年度工作的重中之重，在研究制定《控制性详细规划编制规程（试行）》和《控制性详细规划管理暂行规定》的基础上，今年下达控规项目27个，覆盖城区用地面积约62平方公里。已完成湾头地区控制性详细规划成果方案等近20个项目，预计年底可完成绝大部分成果会审及审批。
3、继续深化完善专项规划和分区规划。与镇海规划分局共同组织编制了《*（镇海）大宗货物海铁联运物流枢纽港空间布局规划》并向市政府汇报。按时间节点完成了《*市住房建设规划（20*-2012）》并向住房和城乡建设部备案，受到了住房和城乡建设部的通报表彰，年度住房建设计划也及时制定并公布。召开了社区布局、电力设施等专项规划的联席会议并通过审议，报市政府审批。组织了快速路网系统及主干道系统的规划技术审查。对教育设施、商业网点、医疗卫生、农贸市场、可再生资源回收设施等专项规划进行了实施评估并报市政府备案，启动了公共停车场、城市加油站实施评估及规划调整。重视历史文化名城保护，编制完成南塘河历史街区保护性详细规划和郁家巷历史街区保护与改造详细规划。编制了镇海分区、国家高新区分区规划并经批准实施。
三、创新规划管理机制，着力提高规划服务能力和水平
“三分规划，七分管理”，在加强规划编制的基础上，紧紧围绕规划服务经济发展这一主题，按照适应市场经济和依法行政的要求，简化程序，提高效率，努力形成符合现代化和市场体制管理要求，功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的城乡规划管理体系。
1、积极探索高效顺畅的审批机制。按照建设服务型政府的要求，进一步深化行政审批制度改革，做好行政审批职能归并的有关工作，成立了行政审批处，整合了行政审批职能，行政审批处已整体进驻市行政审批服务中心办公，进一步提高了行政审批效率。按照“批管分离”的要求，建立审批和监管相互制约、职责清晰、沟通顺畅、衔接紧密的审批管理制度，真正做到流程规范、快速高效、公正廉洁。自今年8月份进驻审批中心办公以来，行政审批处共审批、许可各类事项379件，提高了规划审批工作的公开性、客观性和规范性。
2、加强规划法规制度与标准建设。为认真贯彻实施《城乡规划法》，抓紧做好相关法规制度建设，草拟并由市政府颁布了《关于贯彻落实〈城乡规划法〉的实施意见》，为我市进一步做好城乡规划工作明确了工作要求和目标。市政府办公厅转发了我局《*市工程管线信息管理办法》，为进一步加强工程管线信息管理提供了依据。会同市工商局完成了《*市户外广告设置导则》成果会审及颁布实施，制订了《*市控制性详细规划编制导则》和《*市控制性详细规划管理暂行规定》等一批规范性文件并报市政府备案。针对目前上报的建设项目设计方案中存在的不规范、不统一等问题，制订了《关于建筑报批总平面图绘制及输出暂行规定》。组织召开了全市规划系统依法行政暨工作会议，进一步提高依法行政水平。1－10月份共处理群众来信32件，接待群众来访13批95人次。
3、强化规划的保障能力和服务水平。积极做好年度城市土地收储出让、城中村改造及非成套房改造的规划管理与服务工作，对郁家巷地块、莲桥街地块、惊驾安置地块、江北鸿毛巷地块、新星商业地块等涉及“中提升”的项目出具了相关规划条件。完成了宁镇公路燃气管、孔浦片区排水管改造、江北变电力线路径等多个方案。对*书城、渔轮厂地块等17个建设项目交通影响评估方案进行会审，完成了中心城快速路网规划等。工业街区设计方案初步确定，组织了永丰库遗址公园、宁动5号地块、渔轮厂地块等16个项目技术审查。
4、积极参与灾后重建测绘和规划工作。四川发生“5·12”特大地震后，我局系统广大干部职工积极响应市委、市政府号召，为灾区群众重建家园踊跃捐款，局系统广大干部职工先后共捐款37万多元（其中党员自愿交纳“特殊党费”16万多元）。根据省、市援建指挥部的部署，局系统先后共选派规划与测绘二支援建小分队，共57人次参加了援建工作。完成了青川县“一镇三乡”(乔庄镇、瓦砾乡、茶坝乡、黄坪乡)13000余套过渡安置房选址、4.5平方公里1:500地形图测绘和编制“一镇三乡”重建总体规划等援建工作任务，并且派出两位同志到市支援青川县部分乡镇灾后重建指挥部工作。由于援建工作成绩出色，我局被市政府授予集体二等功，20多人立功受奖。
四、加强基础测绘和信息化工作，积极推进“数字*”建设
地理信息是经济社会发展的战略性、基础性资源，在城乡规划、重点项目建设中发挥不可或缺的作用。在过去的一年中，我局进一步加强基础测绘，大力推进测绘信息化，不断提高测绘对经济社会发展的保障能力，加大测绘成果开发力度，不断扩展成果应用领域，充分拓展测绘保障支持领域。以健全完善制度为抓手，切实加强了基础测绘行业管理。20*年，我局被评为“全国市县测绘管理工作先进单位”，“*市地下空间信息资源管理与共享工程”建设项目获得全国测绘科技进步三等奖。
1、深入推进基础测绘项目的实施。全年下达了两批共21项基础测绘项目。截止10月底，三江片控制网（一级）扩建与复测、江北区24平方公里1︰500数字地形测量修测、西南山区1︰10000数字地形图入库等项目已基本完成。*市区社区地图编制、城市三维地理模型建设等项目进展顺利。其他基础测绘项目按计划稳步推进。
2、完善测绘法规制度。为促进工程管线共建共享，破解工程管线信息各自为战的难题，我局在做好综合管线信息平台建设工作的基础是，制订了《*市工程管线信息管理办法》，并由市政府转发。制定了《*市基础测绘成果提供使用管理规定》，进行测绘市场信用调研，起草了《*市测绘市场信用管理暂行办法》，现正征求意见。进行《*市测绘管理办法》实施一年来的评估工作，并根据评估情况对“*市测绘项目备案管理系统”进行改造。
3、大力加强行业管理与执法检查。一是完成测绘资质注册工作，对全市49家丙、丁级测绘单位进行年度审查、注册，其中43家予以注册。二是做好测绘成果保密检查，会同市保密局开展了测绘成果与计算机网络专项检查。三是开展测绘成果目录整理与汇交工作，及时向省测绘局汇交全市基本地形图和控制测量成果及目录。四是开展地理信息从业单位测绘资质监督检查工作，经过全面摸底，基本掌握了全市从事地理信息采集、加工、处理及提供的单位情况。五是开展网络地图监督检查，检查涉及地图的网站80余家，实地检查6家，对不符合要求的网站地图依法进行了处理，发放整改意见通知20份。
五、以主题教育实践活动为切入点，狠抓机关作风建设
根据市委、市政府部署，今年是“狠抓落实之年”、“创新突破之年”，我局以创业创新为引领，以“树新形象、创新业绩”和“干部进企业，服务促发展”为主线，以民主评议机关为契机，以“规划进社区、进农村、进企业”为抓手，优化服务质量，严格落实责任，扎实推进作风建设上台阶、上水平。
1、认真组织开展主题实践活动。为进一步巩固“作风建设年”活动、文明机关创建和城乡规划效能监察等工作成效，切实增强宗旨意识、创新意识和服务水平。我局专题印发了《关于开展“规划进社区、进农村、进企业”活动的实施意见》，组成六个结对联系工作组，由局领导带队，分别与部分街道（乡镇）、社区（农村）联系结对，不定期地到结对联系社区（农村）走访，了解社情民意，宣传城乡规划工作，帮助解决社区（农村）建设中的实际问题，活动受到各界一致好评，取得了较好的效果。
2、加强督促检查。为加强对全市规划系统监督考核，我局研究制订了《*市规划局系统目标绩效考核暂行办法》，并出台了实施细则。市民主评议机关和创建第六轮文明机关工作部署后，我局召开了局系统动员大会，对做好民主评议机关工作和文明机关创建做了具体的动员部署，并成立了相应的组织机构，起草了实施意见和工作计划。通过明查暗访等形式，对局机关和各分局作风进行了检查。全面推行以规划公示为重点的“阳光规划”工作，调整职能分工，增强工作透明度。
城市化管理范文4
近几年，我们的城市发展很快，变化很大，但还不是一个完全意义上的现代城市，仍处在由农耕社会的组织形态向高度发达的现代文明城市转型阶段，我们的起点和基础与周边城市的差距仍然很大，加快城市发展、提高城市化水平是我们长期的任务。到2020年建成全面小康社会，我们除了在经济总量、人均收入等主要指标达到全国、全省平均水平之外，城市化水平也要接近或达到全省、全国的水平。
基于这个认识，结合平时思考，我讲一些思路性的意见，供大家参考。
一、对组团城市规划定位的再认识
建市之初，市委、市政府经过反复思考和酝酿，提出把**打造成一个组团式的山水园林的旅游生态城市。这个思路突破了在小市基础上的简单扩大、填充的局限，着眼于更大的范围整合全市的空间资源，是一个富有开放性、时代性和与时俱进特点的全新的城市规划概念。这就是“一主一副一区”、向心靠拢、组团发展的城市结构。这种组团城市的形态，预示了城市发展的方向，把握了城市发展的趋势，体现了城市发展的规律，实现了对**这样一个城市特殊发展规律认识上的突破，得到了广泛认可。既然组团城市规划定位适合**特点，又符合科学发展观要求，我们就要坚定信心，坚持方向，不要轻易地改变，只能在实践中不断地加以丰富和完善。当然，实现这个规划目标需要一个较长的过程，要靠几代人的努力，但现在我们要打牢基础，明晰思路，这是摆在我们面前的一个充满挑战性、富于创造性的课题，也是本着对**人民长远利益、根本利益负责的态度所应当抓好的事。当前，城市的发展正逐步向生态城市、园林城市方向调整，但怎样沿着这个方向打造组团城市还需要我们在认识上不断提升。组团城市不是我们的独创，全国、世界都有先例，但我们这个组团城市应做出自己的特色。**是一个历史文化名城，是中国第一个生态经济示范区，文化底蕴丰富，生态环境优良，应加以整合利用，体现到城市建设中去，凸现生态、园林特色，这样，组团之间就能形成一个大的风景区；还有一个非常重要的特点就是**有九华山，把九华山纳入城市的总体规划中，形成市山联动，以山兴市，以市促山，九华山依托中心城市可以加快发展，同时，我们创建旅游城市也就有了实实在在的内容。目前，发展条件已经具备，两条高速、一条铁路，还有正在筹划的机场项目，为组团城市的打造提供了必要的基础条件，当务之急就是要通过创造性的实践来进一步把握规律，抓住特点，分步实施，向前推进。
组团城市的概念和定位首先体现在规划上。近年来，随着城市的发展，20**年编制的总体规划已不能适应新形势和新要求，城市总体规划的修编应摆上议事日程，作为明年规划工作的首要任务来抓。修编工作千万不能抛开组团发展的总体
定位，只能按组团城市的要求把规划调整得更加合理、科学，留出更多的空间。修编规划既要依靠专家的先进理念，又要运用我们实践中的丰富经验，做到两者结合、以我为主。要通过总体规划的修编，进一步体现组团城市的定位，最大限度地赢得时间、赢得空间、赢得机遇。主城区规划是总规划的核心部分，是修编的重点，修编时不能仅仅着眼于修修补补，而要按照总的规划目标，着眼于城区空间资源的充分利用。要突破两条河之间空间的局限，以水为轴，跨河发展，对称布局，把平天湖、白洋河故道的西部和南部扩充进来。同时，要着眼于建设滨江港口城市，北到江边、东连开发区外缘，做好池口片的
规划，拉开城市框架，改善城市沿江形象。对九华山大道东侧、平天湖以西大约4个平方公里地段的规划也要做适当的调整，定位还是以生态保护为主，保留它的湿地系统，但可以考虑结合九华山大道建设，适当地布建一些公建设施。这一块是城市的生态系统，在开发中保护好，控制好，多栽些树木，这样，与平天湖的旅游景观就形成了自然的过渡。修编工作的另一个重点是站前区规划。车站是城市对外连接的一个重要枢纽，做好这一块的规划意义非常重大，也是城市建设的点睛之笔。铜九铁路**段设了三个站，按照组团城市的要求，九华山站的独特功能是其他车站难以代替的，不能单纯作为一个地方车站，必须有机地纳入城市总体规划来统筹考虑，尤其要处理好与市区站的关系，控制好站前区范围，包括**站和九华山站。做好与市区和九华山组团的连接，站前区规划要与主城区、九华山的规划有机结合起来，站前区广场、公用设施的配套以及交通的组织连接都要一并考虑，而且要与景观相协调。总的要求是起点要高、构思要新、手笔要大。修编工作的第三个重点是要处理好组团之间规划的衔接。目前存在的问题主要表现在两个方面，一是组团区域内老百姓乱建房问题，二是沿途乡镇规划建设问题，如马衙、墩上、五溪，仍在按小城镇的思路做规划搞建设。对此，市建委、市交通局和贵池区、青阳县都要高度重视，密切配合，对沿线乡镇规划和建设一定要提出要求，特别是对农民建房，要按照规划，加以控制，严格管理。秘书网
二、对城市管理的再认识
任何城市都是三分建七分管，是否高效有效最大限度地发挥城市功能，真功夫在管理上。城市的管理应该是上下结合的。一方面是自上而下的管理，这是政府行为。一是规划管理。规划管理是源头管理，城市管理要以规划管理为龙头，从源头抓起。城管支队“查违”首先要知道规划的分量、规划的严肃性、权威性和不可侵犯性。现在突出的问题是违章建筑，拆违治乱是我们当前规划管理中的重中之重，要下真功夫、硬功夫。二是规则管理。要把城市建设涉及到的各方面领域的规章制度梳理一下，形成一个完整严密的管理体系，通过规则，依法行政，依法管理。三是规范管理。做到执法尺度要统一，信息要公开，规范要透明，同时，要体现人性化的理念，无情执法，有情操作。自上而下的管理过程，体现的是政府管理的权威性、科学性和严肃性。另一方面是自下而上的管理，即社区管理。社区管理是城市管理的基础，目前社区管理很薄弱，管理力量、水平都不够，很多问题暴露出来，问题出在下面，但根子在上面，也说明我们社区管理的体制还没有理顺，机制还没有完全建立，这项工作市区两级要下决心从根本上解决。还有一个城乡结合部的管理问题，区委、区政府要在明年拿出一个在主城区范围内加快村改居、进社区的规划，并尽快付诸实施。
三、对城市设计的再认识
规划是一种思路性的、理念性的、规范性的标准，把规划变成现实，很重要的环节就是城市设计。城市设计有三个方面：一是功能设计。城市的发展就是让居住在这个城市的人们享受人类现代文明的成果，功能设计就是实现这个目标。今后建住宅区，首先审查配套设施是否到位，凡是上规模成片开发的居住小区要根据人口规模必须配套公用设施，凡是高层公建必须要有地下车库，等等。今后，对城市功能要出台一些强制性的规范；二是景观设计。打造城市形象要通过景观设计来实现，重要的街区、节点及单体立面、造型、色彩，还有一些小区、公建设施都要精心打造，特别是大型的建设项目，没有景观设计，不允许提交规划委员会研究；三是人文设计。城市建设要坚持以人为本，体现人文关怀，最大限度地方便群众，为百姓
着想，比如城市的公厕、盲道、绿地、广场、公交站点、商业网点建设等等，要有意识地布局好、设计好，让市民能够就近享受。最终目的是通过城市设计，提升城市品位，改善居住环境，增强市民对城市的认同感和归属感，增强城市的凝聚力和吸引力。
四、对城市绿化的再认识
无论是提高人们的生活水平和质量，还是体现城市的文化和品位，城市绿化都不是附属物，而是一个非常重要的建设内容，是城市基础设施的重要组成部分。要把城市绿化规划作为一项重要规划来编制，真正实现规划的“双线”控制，既要有“红线”又要有“绿线”。尤其是我们建设生态园林城市，必须确立“绿线”控制的概念。要按照大空间、低密度、小广场、多绿地的总体要求，做好“绿线”控制规划，提高城市绿化水平。今后，主城区的旧区改造，凡是达不到密度要求的，不准再建房子，要拆地还绿，拆墙透绿，见缝插绿。根据城市的规划布局，有计划、有步骤地多建小绿地、小广场。这样，星罗棋布的广场、绿地、林带，就共同构筑了一个花园式的、园林式的城市。同时，要提高城市绿化档次，保护好古树木，不能让原有的绿化资源流失，要充分利用好。今后在市区内除了特殊需要，机关单位不得再建围墙，要腾出空间搞绿化，这也要作为一条硬性标准来要求。对有围墙的沿街单位，建委要排一排，列出计划，逐步拆除，做到透绿、建绿，让绿化资源最大程度地共享。
五、对城市环境的再认识
**有非常好的自然禀赋，把这些天然资源融入到城市建设，创造更优更美的城市环境，关键要处理好生态自然和人工自然的关系。现在我们正在搞的清溪河的整治、长江水道的整治、平天湖的开发都属于人工自然，但要注重一个问题，只能顺应自然、师法自然、利用自然、再现自然，而不能过多地人为破坏自然。清溪河的景观，人工的东西越少越好，就是创意好、能画龙点睛、锦上添花的也不宜过多，尽量做到简约、自然、古朴。平天湖的开发、沿江池口片区的开发也要遵循这一点。环境整治的重点是治理污水、垃圾、大气、噪声等对环境和生态有破坏的东西，对于自然生成的东西，不要轻易去大拆、大卸、大改，要按照人与自然和谐的要求，科学巧妙地充分利用。
六、对城市经营理念和机制的再认识
现在人们都讲经营城市，但我们必须搞清楚城市经营和经营城市这两个概念。经营城市有其片面性，经营的最后就出现了卖地卖资源，政府收钱再造广场、高架桥、楼盘的结果，这个路子不能再走下去。城市有很多属性，首先它是一个最大的公共产品，不是为某个人或某阶层所拥有，必须面向全体市民，服务全体市民。但在市场经济条件下，必须按市场的规则来办，按照城市发展的固有规律来办。从经营城市转到城市经营，政府要发挥好职能作用，在实践中不断摸索出一套对公共资源如公交、自来水、燃气等如何实现最佳调控的办法，等等。政府的职能主要是管理，因此也就具有特许经营权，这个权力不能轻易放弃，要善于找到较好的结合点，最大限度地发挥和利用社会的作用和力量，鼓励多元投资，加快建设，降低成本，减轻政府负担。同时，要保证政府在城市管理中的主导地位，对有些政府性资源能年租的尽量不批租，不仅要利用政府掌握的空间资源，还要最大限度地利用政府拥有的时间资源，以确保城市基本功能的稳定安全和城市的持续健康发展。
七、对城市发展瓶颈制约的再认识
当前，制约城市发展的最大瓶颈仍然是城市交通。要把解决这一问题放在实施城市规划的首位，作为一号工程来抓。在这个问题上，要转变思维，不能按钱修路，要以路筹钱，否则，城市框架就拉不开。现在看来，有“两条线”对城市的发展至关重要，一条是管网，它是城市的“生命线”，管网不通就会导致城市瘫痪，另一条是路网，它是城市的“经纬线”，路网不畅就会导致城市紊乱。所以，我们要坚持先地下后地上、先修路后建筑的建设思路，城市建设到哪里，道路管网就要先延伸到哪里。当前，城市交通建设的重点是打通外部的循环，主要是解决进入性的问题，确保过境高速、铁路的人流、物流最便捷地进入市区；城市内部交通的重点是解决通畅性的问题，确保城区道路四通八达，连环成网。除此之外，还要考虑水上交通，贯通水路，水陆并进，这也是我们城市的一大特色。为减轻主城区的交通负荷，要尽快地将老的货运港并入新泥洲港，结合**港的三期改造扩建，把马江公路建成城市的外环路，逐步把过境车辆，尤其是重载车辆疏散分流到城外。开发区的道路规划要与主城区连通，解决好出入口问题，形成最大的综合效益。
城市化管理范文5
（一）城市化下的人才集聚机理
城市化是指在一定地理范围内，产业结构比重向第二、第三产业倾斜，居民生活方式现代化，社会文化文明化等方面的演变过程。而狭义的城市化仅仅是指人口上的城市化，即人口在一定的地理区域上密度不断增加的过程。人才集聚是人才流动过程中的一种特殊行为，是指人才受某种因素的影响，从各个不同的区域流向另一个特定区域的过程。关于城市化发展对人才集聚的影响研究，主要观点如下：基于城市的各种环境对人才集聚产生影响的研究，认为城市的自然地理环境、人口环境、生活环境、经济环境和制度环境对城市人才集聚产生了重要的影响。城市由于其领先的经济发展水平和相对较高的收入水平，以及基础设施较完善的生活环境和健全的制度环境而吸引人才从乡镇向城市产生初始流动，并在这些方面的优越条件吸引和人才流动所制造的羊群心理下，驱使更大规模的人才向城市，尤其是经济和政治文化更为发达的城市流动，继而产生人才集聚现象。
1.城市化发展与人口集聚
随着城市化进程深化发展，城市的人口比重和密度不断提高，规模不断扩大且素质不断提高，首先就产生了人口集聚。人才与人口的结构是一个金字塔式的结构，人口规模为这个金字塔奠定了基础，金字塔越往上人才素质越高，人才数量也越少。人口集聚是人才集聚的基础，有了大量的人口，才能支撑起人才，才会有人才集聚。
2.城市化发展与区域经济发展
城市化发展伴随着人才、资金、设备和技术等资源的聚集，城市的交通、通信、商业、金融等基础设施的相对完备，也吸引了大量有交互关联性的企业等经济实体机构在城市空间的聚集，形成产业集群。产业集群不仅对单个城市产生巨大的经济促进效应，还带动临近的城市所形成的区域经济的发展。改革开放30多年来，产业集群发展对我国区域经济发展产生了巨大的新的推动力。而产业集群的发展同时也促进城市经济的发展，为区域内的城市经济发展提供良好的联动力量。
3.城市化发展与基础设施建设
城市基础设施包括硬件设施和软件设施两方面。其中硬件设施主要包括城市道路、公共交通、水电气普及、医疗设施和教育机构等方面的建设水平；软件设施主要包括医疗、教育和社会保障制度、公共秩序、居民经济实力和治安等方面的建设情况。随着城市化发展不断深化，城市经济实力增强，城市人口密度提升，对城市功能的要求则会不断提高，这就促使城市更重视在硬件和软件设施方面的建设投入，不断完善城市各类生产生活和服务设施。而这些措施的完善，对人才集聚有重要的吸引力量。
4.城市化发展与制度建设
在人才集聚环境下的制度建设主要指与人才管理有关的制度，包括人才配置、人才身份管理、人才产权、人才使用和人才激励制度。人才配置机制主要有市场配置机制与计划机制两种，市场机制具有准确性和及时性等特征，而计划机制则可一定程度上避免人才盲目和无序流动。目前我国的人才身份管理制度主要包括户籍登记管理制度、人事档案管理制度、职称评定制度和社会保障制度等，这些制度的集合对人才流动产生了最主要的影响。人才产权是法律上的概念，明确界定人才资本所有权具体内容。人才使用和人才激励是用人单位内部的微观层面制度，涉及到人才在微观层面配置合理性和有效性，对组织人力资源管理具有重要作用，是企业实现人才集聚的手段。在城市化发展下，人才流动和再配置的有效程度会影响人才集聚，人才集聚对城市化发展起反作用，正向的人才集聚效应会促进城市化发展，负向的则会阻碍城市化向现代化方向的发展。
（二）人才集聚效应
由于城市的各方面环境对人才集聚形成引力，因此城市化水平高的地区对人才容易形成拉力，而城市化水平低的地区则容易形成推力，从而在城市化水平高的地区逐渐形成人才高地，继而产生人才集聚效应。组织行为学认为存在群体促进效应，即由个体所组成的群体的活动效率比单独一个人时所发挥的效率之和大。人才集聚效应与此相通，由于不同的个体集聚成一个群体，即在一定的时空范围内形成人才集聚而产生的1+1大于2的效应，称为人才集聚效应。人才集聚效应具有正效应和负效应。
1.人才集聚的正效应包括马太效应、群体促进效应和规模效应
（1）马太效应。在人才集聚规模、集聚人才素质层次达到一定程度后，人才集聚地优先得到发展，在物质文明和精神文明均取得可观的成果后，加上集聚地日益完善的环境和条件，配以高层次人才为核心而形成一个极具吸引力的引力场，不断吸引更多的优秀人才加入这个中心，从而创造更多财富。这就是人才集聚方面的马太效应。这与今天的东部沿海城市因为人才集聚而首先发展起来后，又由于其经济与政治、文化发达而吸引更多人才形成更大规模的人才集聚而变得更繁荣的现象是一致的。（2）群体促进效应。群体促进效应是指由两个或两个以上的个体所组成的群体，其工作效率比群体内所有个体的工作效率之和还要高的现象。在集群内，无论同质性群体集聚还是异质性的群体集聚，都会给集聚成员带来更多的交流机会，从而带来更多的信息共享和知识溢出效应，使群体成员实现知识、经验、视野和技能上的互补和替代，同时由于竞争也会激发个体积极性和创造能力，最终达到充分发挥群体内每一位人才的作用，集思广益，促进集聚地发展的目的。（3）规模效应。规模效应是经济学领域的一个术语，又称规模经济，是指事物数量发展到一个临界点才会带来经济效益，在人才群体中同样由于人才的规模必须达到一定数量才能产生积极作用的效果。所以，由于人才集聚能不断增大人才群体的规模而产生规模效应。
2.人才集聚的负效应包括人才流动活力低、人才内聚力不足和人才集聚惰化效应
（1）人才流动活力低。人才集聚是一个由于人才流动而形成的特殊行为，如果人才在流入地集聚后没有获得持续的合理性流动，将会产生负效应。人才合理流动是市场机制配置人才资源的前提，如果缺乏合理的人才流动机制，人才集聚后流动活力降低，将会形成一潭死水，而无法激发人才的活力和激情，对城市经济、政治和文化的发展将会产生不利的影响。（2）人才内聚力不足。人才内聚力不足指集聚群体内部，个体与个体之间的联系不紧密，从而没有形成人才内聚力。如果没有有效的人才交流机制，将会使人才集聚仅仅是规模上的扩大，而没有发挥人才集聚真正的作用。这种情况需要有效的人才使用机制，使人才之间产生紧密互动、相互竞争和合作的行为。（3）人才集聚惰化效应。人才集聚惰化效应是与人才集聚群体促进效应相反的一个结果，是指人才集聚后的群体工作效率比单个人才的工作效率之和低的效应，这与人才激励机制的有效与否紧密联系。在人才激励不能体现个体回报与个体绩效挂钩的情况下，就会出现惰化效应。因此预防惰化效应行之有效的办法就是建立健全合理的激励机制，并体现个人回报与个人绩效相关关系，这更多体现在更微观层面的企业或其他用人单位内部。
二、人才管理制度对人才集聚效应的影响
（一）人才配置制度的影响
自党的十六大以后，市场在人才配置中的基础性地位得到确立，形成了以市场机制配置人才为主，必要时候辅之计划配置。市场机制配置人才可以提高人才自由流动性，具有人才配置准确和及时的优势，而必要时需要计划配置来防止人才流动的盲目性和无序性。
（二）人才身份管理制度的影响
目前我国的人才身份管理制度主要包括户籍登记管理制度、人事档案管理制度、职称评定制度和社会保障等制度的集合，它们共同对我国目前的人才流动形成了最主要的影响。目前的户籍登记制度和人事档案制度，在一定程度上确保了人才流动的秩序，但给人才流动带来的影响更多的是消极方面的影响。如大部分城市的落户条件使人才在流入这个城市前必须考虑户口迁移的时间、资金、精力和机会成本以及日后孩子的教育等问题。其次是人事档案管理制度，在有些单位依然存在通过人事档案强制留住人才的现象。第三，目前的社会保障制度中，在员工工作调动，尤其涉及到跨省市的调动时，社会保障账户的变动也给人才流动带来了一笔不必要的转移成本，其中包括社保费的损失和公积金的损失，这无形中给人才流动增加了障碍。
（三）人才产权制度的影响
人才产权制度的不健全，导致人才与用人单位的关系不能完全分离，人才自由流动受到用人单位的左右，从而使市场配置人才的功能发挥受到限制。
（四）人才使用和人才激励制度的影响
人才使用和激励制度影响到人才流入到一个地区或企业后，能不能各司其职，人尽其才，这决定人才集聚地能否留住人才。如果岗位设置不合理，导致人才结构和权利冲突，人际关系的处理不当也同样会导致人才使用效率降低。科学合理的人才激励手段能够更大程度地激发人才的主观能动性和创造性，人才集聚才能催化出群体促进效应。
三、人才管理机制完善策略建议
（一）市场调节与宏观指导相结合
目前，计划和市场相结合是实现人才资源配置优化的两种功能互补手段已成为国际共识。因此需坚持探索这一配置机制的具体有效方法，不断完善与其相关的各项细节。
（二）确保人才流动自由合理
人才合理流动是人才集聚的前提条件。要确保人才流动自由合理，目前的户籍制度、人事档案制度和社会保障制度应该进行改良，在合理发挥各自原本的制度作用前提下，降低对人才自由流动的阻碍作用。如建立社保账户全国联网，使社保费和公积金在全国范围内自由转换和使用，而不受地区或城市地理区域范围的限制；在人事档案管理制度中，目前亟需改变的工作是培养和建立具有较高权威的人才中介机构，使其在人才配置的场外交易中处于负责人地位。重视高校毕业生的人才引进和流动。2015年全国高校毕业生将达749万人，总数将超过2014年。现今我国经济增速进入新常态，宏观就业压力不减。要引导高校毕业生人才迎合城市化趋势发展需求，特别是要大力推动他们到基层创业、就业。同时，进一步对高等教育进行综合性改革，全面优化高校的人才培养模式，针对就业需求分层次、分类型、分结构培养。当然要进一步科学调整高校的专业学科结构，推进高校与政府部门、研究院所、各类行业合作培养人才机制，培养适应城市化发展需要的多层次人才。
（三）建立合理的人才使用制度
人才使用制度主要包括工作设计、岗位分配和人际关系处理等方面。科学合理的工作设计，突出不同工作所需的人才特质之间的区别，合理细致的分工可避免工作内容的冲突；合理的岗位分配，可以使具有不同特长的人才得以发挥其长处，做到人尽其才；人际关系中引入适度的竞争和冲突可以激发人才群体的积极性和激情，同时必要的团队合作关系设计使人才之间的互动和交流得以实现，从而提高人才集聚的内聚力，才能激发出人才集聚的群体促进效应。
（四）完善有效的人才激励制度
有效的人才激励的手段需要考虑到人才不同的需要层次和公平感，如果不能迎合人才的需要而作的激励，将不能起到激发其积极性的作用；同时如果激励不能体现公平理论的要求，反而会起到反作用。因此需要综合考虑员工的需要，从而给予不同的激励，同时激励要考虑内部公平和外部公平，内部公平要体现社会控制论的内因控制，使员工的努力程度与报酬成正比，外部公平要考虑公司的薪酬水平比市场行情高。
（五）完善人才配置与人才市场的相关制度建设
城市化管理范文6
一、加快农民进城的紧迫性
我国经济改革最引人注目的一个变化，就是20多年间有1亿农业劳动力转移到乡镇企业，乡镇企业从业人员已占农村总从业人员的30%左右，使乡镇工业取代国有工业，成为我国工业中的主要组成部分。但是，农村劳动力资源的再配置在20世纪90年代中期以后，则逐渐地减缓，并在近几年因市场变化而出现倒流趋势。仅1997、1998年两年统计，从事农业的劳动力就净增366万人，1999、2000、2001年每年至少也有净增100多万人。出现上述情况并不意味着资源配置效应的潜力告终。主要依据是：尽管已有大量农业劳动力转移到非农业领域，但由于农村人口和劳动力的迅速增长，留在农业领域的劳动力还有3亿多，同改革初期相比，不但没有减少，还增加了100多万。农业与非农业的边际生产率仍然存在较大的差异。但是，我国国民经济经过20多年高速增长的量变积累，已经呈现质的变化，即绝大部分商品的供给已经满足或超过市场需求，由卖方市场变成买方市场。大多数乡镇企业在市场导向下经过多年的发展已经饱和，不再有超常发展的空间；而高技术含量的生产领域虽然市场广阔，却需要乡镇企业进行重大结构调整，不可能再以低技术和粗放经营的方式跨进结构升级这道门坎。况且，80%以上分布在村落的乡镇企业，由于缺乏所必需的公共基础设施，缺乏技术和管理人才，远离城市集中地带，难以再走“离土不离乡”的道路。我国乡镇企业发展正面临着一个调整期，这就不可能再以从前那样的超常速度增长着。与此相联系，乡镇企业可纳农村剩余劳动力的能力趋于下降。从“七五”期间年均925万人，降到“八五”期间年均719万人，降到1996年674万人，再降到1997年的400万人。在今后的若干年中，如果不可能出现新的经济增长点，前面所说的资源配置效应，将在很大程度上不复存在，经济增长速度将会显著放慢。
我国经济改革以来的一、二十年间，数以千万计的农村剩余劳动力转移到乡镇企业就业，并因此带动了乡镇企业高速度增长，在一定程度上代替了城市化的发展，但这种替代终究是有限度的。农村人口城市化规律是不可阻挡的，限制城市化是积累矛盾，加剧矛盾，而不是解决矛盾。这就要求我们必须把转移剩余农业劳动力与城市化有机地结合起来。国内外的实践经验表明，农业剩余劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移，是现代化进程中相互制约、相互影响的两个方面。从20世纪80年代初期以来，我国剩余农业劳动力向非农产业转移，取得史无前例的进展，但农村人口向城市迁移的进程仍然十分缓慢，这两者之间表现出极其明显的不协调。这种不协调的后果，集中反映在最近几年前者速度大幅度回落，以及与此相联系的农村经济增长速度及农民收入增长幅度明显趋缓。这就要求必须因势利导地解决这种不协调问题，并使之相互促进，以开创中国剩余劳动力转移的新阶段。
要有效地解决我国剩余农业劳动力的转移，就必须遵循社会经济发展的一般规律，正确认识和处理市场化、工业化、城市化和现代化的关系。市场化、工业化和城市化是推动现代化进程不可缺少的原动力，也是推动农业剩余劳动力转移不可缺少的原动力。社会经济发展的一般规律是，伴随着工业化的推进，城市化水平也不断提高，这是产业结构变迁引起就业区域结构变迁的结果，也是市场机制在劳动力资源配置过程中发挥作用的结果。我国的工农业产值结构已由建国初期的3:7转移为7.5:2.5，而城乡人口结构乃为3.6:6.4，这在世界上是绝无仅有的。造成这种状况的主要原因，是在一个相当长的历史时期中，中国的工业化是在城乡隔离的环境下并且独立于城市化进行的，使得迅速增长着的剩余农业劳动力无法被城市二、三产业所吸收。1952年至1978年，我国城市工业所能提供的新的就业岗位只有3723万个，而同一时期由于人口政策的失误，全国城乡劳动力共增加19127万人，大部分新增劳动力不得不被安置于农村，这就必然严重地制约着中国农业劳动生产率的提高和农村经济的增长。市场取向改革以来，我国市场化程度有了显著的进展，并且与工业（尤其农村工业）协调发展的道路基本上打通。这些年来，我国农村工业化和剩余农业劳动力的转移所取得的巨大进步，也正是市场化因素不断强化的结果。然而，在依靠市场机制和农村工业化力量来推动经济高速增长与剩余劳动力转移的同时，城市化滞后的矛盾又日益突出出来。
二、是进小城镇抑是进大中城市
关于我国城市化与城镇化问题，国内外学术界都作了不同程度的研究，并取得一系列阶段性成果。但是，对城镇化与城市化的关系问题，至今还没有取得一致的看法。这就很难对我国农民进城的方式和条件作出正确的回答。我们认为，城镇化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。发展小城镇是我国特定条件下城市化战略的一部分而不是全部，发展小城镇是城乡二元体制下被迫作出的选择，而不是最佳的选择。确立这样的一种观点，才能正确认识我国农民进城的方式和条件。换句话说，我国农民进城的方式和条件的特殊性，在相当程度上是和我国城乡二元结构以及与此相联系发展小城镇战略联系在一起。在城乡二元结构还没有被破除的背景下，大中城市的发展从一开始就同农村问题的解决无关。而改革开放以来，我国政府提出发展小城镇战略时，又总是同解决农村问题联系在一起。我国现阶段农民进城方式和条件，都是由此派生出来的。在城乡分离或城乡分割体制尚未消除的背景下，人们往往把大中城市和小城镇区分为两个不同类型的社区。与此相适应，在农民进城上，也可以划分为进大中城市和进小城镇这两种方式。当城市化还没有基本实现的情况下，必然是进大中城市和进小城镇并重（目前两者人口各占一半），而且在一定时期内，进小城镇的人数还会比进大中城市的人数多得多。当城市化演变到一个相当高的程度，城镇化就会逐渐被城市化所代替。届时，农民进城的方式，主要表现为进入大中城市，或进入大中城市的人数远远超过小城镇。
我国小城镇的战略地位，是源于农村工业化是在城市化严重滞后的背景下运行的。农业劳动力向乡镇企业转移，是采取“离土不离乡”的就地转移方式。剩余农业劳动力就地向乡镇企业转移，比起旧体制下农民没有选择职业的自由、缺乏必要的劳动力流动机制，无疑是一个很大的进步。但是，这种初级形态的劳动力市场，毕竟存在很大的局限性，突出表现在剩余农业劳动力转移在就业空间上的封闭性和分散性。封闭性指的是面向农村，就地转移。分散性指的是92%的剩余劳动力转移是分布在村落，向小城镇集中的不及8%。应当这样看，即小城镇建设对带动我国农村经济的发展，还将继续发挥一定的作用。我国目前仍然有大量分布过散、缺乏规模效益的乡镇企业，迫切需要改善布局和基础设施条件。但由于企业自身和外界条件的限制，它们大多数还很难向大中城市集中，而小城镇的进入门坎则要低得多。但是，和大中城市相比，小城镇的集聚效益差，二、三产业发展规模小、档次低，对投资的吸引力和对劳动力的容纳能力很有限，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望。我国小城镇的发展速度很快，目前总数已突破60000个，但每个城镇平均人口（指非农业人口）只有2000人左右，作为吸纳农村剩余劳动力主要载体的初衷始终未能达到。大中城市可以吸收大量的乡村劳动力和其他资源，可以创造出更高的经济效益。为了扩大小城镇的规模，提升小城镇的档次，客观上要求小城镇建设必须同大中城市的布局和结构调整有机结合起来，例如在与大中城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群带，可以有效利用大中城市对周围地区的扩散和带动效益，并减轻其膨胀压力。事实上，目前有些小城镇所表现出来的规模和效益，有相当部分来自邻近大中城市发展的可能性。应当认识到，农民进入小城镇，是在传统的城乡分割制度安排下的一种迫不得已的选择。今后我国新增就业岗位，将有很大一部分集中于第三产业，如果绝大部分人口集中于小城镇，第三产业的发展将严重受阻。我国城市化已经演变到一个新的阶段，即小城镇数量扩张已经基本完成，今后发展的重点应放在提高建设质量上。还应当指出的是，我国经济增长正由粗放型向集约型转变，以往在粗放型经济增长方式下发展起来的低技术含量的产品市场已经相对饱和，在乡镇企业中有相当一部分低技术含量的劳动密集型产业需要进行技术改造、产品升级、资产重组和产业转移，小城镇是无法满足这一结构重组要求的。大中城市不但比较容易提供乡镇企业进行调整所需要的资金、技术、信息、人力资源、市场条件等，而且还将为第三产业发展提供广阔的市场。统计资料表明，我国100万－200万人口的城市，劳动力在第三产业的就业比重高达45%，而20万人口以下的小城市，其比重仅占23%。这就要求我们必须采取更加积极的城市化发展战略，在继续为小城镇发展（扩大规模、提高档次）提供必要条件的同时，把城市化政策的重心，从消极限制向积极鼓励发展大中城市。与此相联系，农民进城的方式将越来越由集中小城镇转向集中大中城市。
与农民进城方式相联系，在大中城市劳动力市场上，还存在着事实上的二元市场，即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场同时存在。从相对意义上，这两类市场是相互分割，相互独立的。由于户籍制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老制度等方面的差别，转移到城市的农民还不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件，还无法同城市居民一样进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资。在城市二元劳动力市场上，进城农民所从事的多为城市劳动者不去竞争的岗位，并领取比城市居民相对低得多的劳动报酬，相对少得多的社会福利。这种对农村劳动力进入城市的就业限制和歧视，在短时间内还难以完全消除。至于城市中的资本密集、技术密集、知识密集的产业领域，农民进入的机会也很少。这种制度上的市场结构差异，目前起着缓解进城农民工对城市居民就业的冲击力的作用。与此相联系，我国农村剩余劳动力向城市转移，其就业性质一般是属于非正规就业。所谓非正规就业，指的是广泛存在于非正规部门和正规部门有别于传统典型的就业形式。它包括非公有部门里的各种就业门类，和正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、包生产或服务项目的外部工人等。相对于传统的国有、集体单位的正规就业，非正规就业稳定性较弱，流动性较强，加上非正规部门的社会保障制度建设严重滞后，要被城市居民所普遍接受，还需要经历一个很长的适应性过程，使得这种就业岗位大都留给进城的农民。
三、制约农民进城的制度性与结构
农民进城的条件，首先取决于城市门槛的高低。要形成有利于农民进城的条件，就必须降低农民进城的门槛。1980年国务院作出“严格控制大城市，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的方针，其中的一个考虑，就是农民进入小城镇的门槛相对比较低。从理论上说，要把一个劳动力从农村转移到城镇，大约需要三种基本投入：(1)生产资本投入，为创造一个就业岗位所需要的资本投入；(2)生活资本投入，农村劳动力及其家属在城市安家和生活所需要的资本投入；(3)基础设施投入，就是生产与生活所必需的水、电、路、汽等基础设施。这三种基本投入大中小城市的差别不是很大。但是，根据我国的国情，越是中心城市，政府的补贴越高，大中城市建设的制度性成本所占比重很大，而小城镇则近乎等于零。在城乡二元结构体制下，城市居民所享受的而农民又享受不到的社会福利（或国家财政补贴），大城市最多，中等城市次之，小城镇最少。从这个意义上说，要创造有利于农民进城的条件，尤其是进大中城市的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。由此可见，为了加快我国农村城市化进程，就必须从根本上突破传统计划经济体制的束缚。在传统计划经济体制下，城市建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障是由政府负担的。受政府财政资金的限制，政府很难把对城镇居民的义务扩大到农民身上。因为农民的大规模进城，意味着政府财政支出的扩大。为了缓解这种矛盾，政府所作出的反应，自然是限制农民进城，即阻碍农村人口城市化进程。为了改变这种情况，就必须因势利导地促进计划经济体制向市场经济体制转变，逐步实现城镇建设市场化，使城镇化建设从以往政府主导型转变为市场诱导型，即不依赖于国家投资，引入市场竞争机制，诱导先富起来的农民进城务工经商，依靠农民自身力量，多渠道筹措城镇建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、经济发展和建设资金三大问题，使城镇化步入快车道。
当前我国农村城市化所面临的一个主要难点，就是传统的城乡二元户籍制度，严重地滞后于农村城市化的发展。这就必须逐步改革传统的城乡分割的二元户籍制度，变城乡分割的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。其具体内容是：逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的户籍登记制度，如实地反映公民的职业和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。只有改革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之间、城乡之间的自由流动和形成全国统一的劳动力市场创造条件。以往那种城乡分割的户籍制度，不能适应现代市场经济发展的要求，它从制度上堵塞了农村人口城市化途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动。农村剩余劳动力向城市转移，不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。要使这种转移能够比较顺利地进行，政府一方面要为增强这部分劳动者的就业技能和提高他们的就业竞争力创造条件，另一方面还要为这部分劳动者的生存提供必要的保障和服务机制。这一机制主要包括两方面内容：一是包括养老、失业保险在内的社会保障体系；二是包括就业培训和职业介绍在内的就业服务体系。目前我国农村社会保障机制和就业服务体系严重滞后的现象，已经直接影响和制约着劳动力市场功能的发挥，以及农村剩余劳动力向城市的转移。这是我国实现农村劳动力资源市场化配置所要解决的重要问题。我国目前现实的情况是，绝大部分农民尚未纳入国民经济和社会发展规划，已经进城的农民享受不到城市居民一样的待遇。在住房、医疗、教育、劳动就业、养老等方面，身份没有变化的农民只能自己承担高额费用，导致在许多已经发展起来的小城镇，出现进城农民又回到农村“人口回流”现象。
我国农民进城的条件，除了要受一系列制度性因素的制约，同时还要受其他非制度性因素的制约，即经济增长方式转变和经济结构调整的约束。世界上那些已经实现工业化的国家，其剩余农业劳动力的转移，基本上都是发生在经济粗放型增长向集约型增长转变之前。也就是说，在粗放型经济增长阶段，工业规模急剧扩大，需要劳动力大量增加，为大量剩余农业劳动力向城市转移提供良好机遇。当经经济增长方式由粗放型向集约型转变之前，社会上大部分农村人口已经进入城市，大部分劳动力已经在工业中就业。此后，国民经济发展的基础，主要不再依靠绝对规模的扩大，而是依靠效率或效益的提高。但是，与世界上那些已经实现工业化的国家不同，我国实行的是赶超型的工业化发展战略，即不是发挥劳动力资源充裕的优势，反而选择资本密集型的重工业化为发展重点。20世纪50年代至80年代这一典型的粗放型经济增长方式和外延型工业化阶段中，剩余农业劳动力向工业转移，是与工业中技术、资本和对劳动力排挤同时发生的，农业剩余劳动力转移遇到很大的障碍。
20世纪90年代中后期，我国经济成功实现“软着陆”以来，宏观经济运行发生很大的变化，经济增长速度趋向回落。这固然和改革进程的深化以及世界经济增长放慢有很大的关系，但就国内因素而言，经济增长方式转变滞后和经济结构不合理，也是很重要的原因。这就要求我们必须把国民经济增长建立在经济增长方式转变和经济结构调整的基础上。但是，与我国经济转型相联系，或由我国经济转型派生出来的，则是就业问题的尖锐性，以及为解决就业问题所必须应对的就业模式的转变。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。当我国从计划经济向市场经济转变过程中，必定要经历一个长期被压抑的需要迅猛释放的阶段。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有企业，由于产品结构不合理，加上经营机制转换滞后，大量产品积压，生产能力严重闲置，致使相当一部分国有企业职工下岗。伴随着市场竞争力度的加大，这种结构性矛盾必将进一步加剧，进而由工业制造业本身结构调整所形成的结构性失业压力，将会越来越大。市场取向改革的深化，使以往传统体制下，以低效率为代价的大量隐蔽性失业显性化，即转化为公开性失业。从提高经济运行效率，适应市场竞争要求的角度，这种变化是积极的、必要的、进步的，从缓解由此带来的公开失业压力的角度，这又是改革所必须付出的机会成本。根据最新统计，目前我国到各地城市打工的农民约有8800万人，而城市劳动力市场总体上是供大于求，不少城市下岗失业人数越来越多，不得不采取本地市民就业优先的原则，并采取各种强制性手段限制外来农民工就业。现在全国不少城市在招工程序、招工比例、务工的领域、行业工种等方面，采取各种行政、法律手段予以限制。从严格意义上说，作为我国产业工人的重要部分（目前全国城市约有8800万农民工）、我国城市发展的重要力量，农民工实际上是属于城市边缘群体。从行政管理上讲，他们被看作没有获得城市户口的农民；从政治上讲，他们不被承认为工人；从经济上讲，他们没有城市起码的劳动福利保障。这种产业工人队伍隐性化，是不利于国家稳定的。应当认识到，尽管农民工在劳动力市场上受到歧视性待遇和不公平待遇，但他们具有较强的竞争力，其实际失业率远远低于城市实际失业率，他们已成为全国各省区城镇人口的重要组成部分，只是没有被确认为城市的正式户口，也没有得到基本公共服务，但其生产与生活方式和城镇劳动力大体相同。为了促进我国结构变革、城市化进程，政府应当制定公平的民工就业政策，保证农民工的劳动权益、劳动安全和享受与当地城市居民相等的基本公共服务。为此必须改革现行的户籍制度，实行常住人口申报制和登记制，只要具有劳动岗位（正规就业或灵活就业）、合法收入和居住地就可以视为当地注册人口，并有获得公共服务的选择权和公共事务参与权。目前进城农民工的真正后顾之忧是社会保障制度。由于农民工没有享受到城市的各种保障制度，农民工一旦成为城里人，其原来拥有的土地如何处理，是今后制定农民工政策的一个难点。对此，胡鞍钢教授曾经提出“给户口置换土地”的设想。即如果农民工愿意选择留在城市工作和生活，那么，就应该给其城镇户口，让其享受与城里人同等的权益。即应该根据《劳动法》给其各种社会保障权力，包括失业、养老、医疗等各项保障都应该拥有。与此同时，由于居住地点的改变，农民工就会自动放弃其原来所拥有的土地。但是，受国家财力的限制，已有城市人口的社会保障远未到位，又要解决近亿个进城农民工的社会保障问题，在实践操作中仍有许多待解决的难题。
【参考文献】
①《了望》周刊记者：《中国城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
