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规章制定程序条例范文1
【关键词】 大学章程；细化机制；校内“立法”
大学章程是校内的“根本法”。大学章程制定以后，必须将其细化为校内规章，才能转化为大学自主办学和管理的具体行为准则。
一、我国大学章程细化的问题及原因分析
1、大学章程的构成类型
章程构成类型不同，章程细化机制也存在较大差异。大学章程可以分为单一型和复合型两类。[1]p59-60单一型章程是由大学权力机构制定统一的总纲领以统领整个大学事务，如柏林洪堡大学、巴黎第一大学、纽约州立大学的章程。复合型章程一般则由特许状或大学法令与较细化的内部章程构成，如耶鲁大学、牛津大学以及香港大学的章程。
复合型大学章程与大学自身特点结合紧密，具有针对性、可操作性强的特征，对完善我国现代大学制度具有较强的参考价值。在此模式中，特许状或大学法令是针对特定大学设立、运行和发展等的法律规范，章程则是由学校权力机构制定的、对特许状或大学法令的细化和配套。单一型大学章程依据教育基本法和其它法律规范而制定的。教育基本法或其它法律规范总括性地规定了大学共同的权利和义务，共同的治理模式、组织框架，共同的教学、科研、人事、财务等自内容。大学权力机构结合本校具体实际和特色，制定章程；然后再进一步根据细化程序制定校内规章。两种章程模式的区别主要在于法律渊源不同，前者的法律渊源是大学独有的特许状或大学法令，而后者则是普遍适用的教育基本法。
2、大学章程细化中存在的问题与原因分析
未来我国的大学章程模式属于单一型章程模式，但是当前大学制度体系中普遍缺少章程环节，形成了“教育法律法规――校纪校规”的管理模式。这种模式的缺陷在于：相关法律法规的内容原则、笼统，给具体操作困难；缺少程序性规范，师生权益难以有效保障；学校与政府、社会的权力边界模糊，导致大学自萎缩，社会资源进入教育领域不畅等。究其原因在于：
首先，大学章程权威性不足，法理地位不明，给章程细化和配套埋下“隐患”。《高等教育法》规定了章程的内容，但是内容宽泛笼统、原则性强。《高等学校章程制定暂行办法》对相关问题进行细化，但是法规层级较低，导致大学章程自身权威性不足。
其次，大学章程细化和配套异化为“新瓶装旧酒”。一些大学的章程制定以后，没有以新理念去修订、清理既有校内规章制度，而是把原来的规章制度进行简单的分类汇编、附于大学章程之后。
再次，大学内部职能部门各行其是，没有总体协调和审核机制。教务处负责制定教学、考试、学籍等方面的内部规章，学生处负责制定学生违纪处分、申诉规定，科研处负责制定学术政策，相互之间缺少联系和协调，导致章程理念不统一、法律用语错误、格式不规范，表述存在歧义等。
最后，学校内部治理机构不完善，缺少相应的组织和议事规则。一些大学章程没有具体区分政治领导权力、行政治理权力和学术研究权力的界限，把各种权力混为一体，导致治理结构不完善。一些大学章程对于党委会职责、校长职权只是简单复述《高等教育法》的规定，缺乏符合学校实际状况的相关议事规则。
二、国内外大学章程细化的经验借鉴
国内外一些知名大学，无论是复合型章程还是单一型章程，都依照一定程序形成体系完备、效力层级分明的大学章程制度体系。
英国大学治理的法律规范按其法律效力大小依次为特许状或法律、章程、条例和规章。章程依据特许状或法律制定，条例依据特许状、章程制定，法规依据特许状、章程和条例制定的。大学教职员会议拥有审核和通过章程权力，对理事会提交的关于章程修订的提议作出决定。理事会有权制定与章程一致的规章，有权废除、修订规章条款，有权制定运行管理的程序。[2]p75
美国斯坦福大学以1885年加利福尼亚州立法机关批准生效的“创始基金”文件为依据，形成了《董事会章程》、《评议会》和《行政管理政策指南》三个文件体系，进而制定全校政策、规定和细则。斯坦福大学的行为准则包括简介和宗旨、诚信和品质标准、利益冲突及义务冲突、人力资源、财务报告、举报违规行为等九个部分，每个部分又包括若干具体政策。人力资源部分包括一般人事政策、性骚扰政策、恋爱关系政策、犯政策等。[3]
德国《柏林洪堡大学章程》依据《柏林高等学校法》、《工资改革与调整法》等制定，由全校大会表决通过。柏林洪堡大学下设学院，学院院务委员会制定和公布学院章程。大学的学术自主管理机构的委员会制定自身运行的议事规则，以书面形式确定表决的过程。
我国香港地区的大学章程包括条例、规程两部分。大学条例的制定主体是政府，由香港立法局通过立法会制定，属于香港的正式法律。大学董事会根据条例制定更为详细的内部规程。其中条例是总纲，规程从更细的层面上规定学校的各项事务，条例和规程逻辑严密、用语规范、便于操作。
三、构建我国大学章程细化机制
大学章程是校内“宪法”，具有最高权威性和法律效力，一切校内规章制度要和章程协调一致，不能与之相冲突、抵触。为此，大学应该尽快构建理念统一、制度协调、主体明确、立改有序的大学章程细化机制，完善现代大学制度体系。
1、大学章程细化必须以统一的大学精神、价值理念为统领
大学章程不仅是大学精神、理念的集中体现，更是“法律精神、法律治理模式在大学内部的进一步延伸、具体化及个性化”。[4] 大学章程是大学理念和精神的制度化，校内规章是这种理念与精神的延伸和具体化。在章程细化过程中，应当将大学自治、学术自由、民主参与、程序公正等理念内化于校内规章，保持大学制度理念的内在统一与协调。
2、大学章程细化是校内规章系统化的编纂过程
法律编纂是指对某一类规范性法律文件进行整理、审查、补充、修改，并在此基础上编制一部新的系统化法律；法律汇编指将规范性法律文件按照一定的目的和标准进行排列、汇编成册，并不改变规范性法律文件的内容。大学章程细化应该是对学校规章制度的编纂过程，以章程为灵魂，整理、废止、修订过时规范、创制新规范。经过章程细化，在大学内部形成一个以章程为纲领，内容协调、体例完整系统化的规章制度体系。
3、大学章程细化依赖于权威的校内“立法”机构
为了防止大学各部门各行其是，内部规章不协调、相互冲突等，大学应该建立校内权威“立法”机构。大学可以建立专门的章程和规章制定委员会，也可以由现有机构负责校内“立法”，负责受理校内“立法”提案，统一“立法”理念、“立法”规范、“立法”技术和表述方式等，提升校内“立法”质量。
4、大学章程细化要制定严格的校内“立法”程序
对于校内规章的制定，要有严格的程序以保障校内“立法”的权威性、严肃性和公正性。从校内规章的提案、起草、审议、通过、公布等整个过程，要明确规定各个权利主体，以及相应的组织程序和议事规则。
【参考文献】
[1] 陈立鹏.美国大学章程特点分析[J].中国高等教育，2009（9）59-60.
[2] 马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较[M].教育科学出版社，2010.75.
[3] 张国有.大学章程（第三卷）.北京大学出版社，2011.001-002.
[4] 湛中乐.没有大学章程就没有大学自.新京报，2011.4.9.
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【关键词】水库移民；后期扶持；法律规制；政策体系
【中图分类号】C913 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736X(201 2)05-0045-04
水库移民是人类社会尚未解决好的世界性难题。它不仅涉及大规模的人口迁移，而且影响到经济社会系统的重建。因此，要想做好移民工作，离不开政策的指导和支持。本文主要探讨了我国政府基于扶贫和可持续发展为目标而对大中型水库移民实施的后期扶持政策及其体系构建问题。
一、我国水库移民后期扶持的政策体系
后期扶持是我国为解决水库移民遗留问题、保护移民权益、维护库区社会稳定而采取的一项特殊政策，它起源于20世纪80年代，经历了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金等几个阶段。2006年，国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(以下称《后扶意见》)和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的颁布实施，掀开了构建后期扶持政策体系的新序幕。时至今日，我国已初步建立起由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章以及其他政府规范性文件组成的移民政策体系。
(一)法律
目前，我国还没有制定专门的《水库移民法》，对移民权益的保护主要是通过宪法、民法通则、物权法、土地管理法、农村土地承包法、水法等法律来共同承担的。这些法律对水库移民财产权益的保护，主要分三个层级。
1.根本法规制。作为国家的根本大法，宪法对水库移民权益的规制主要集中在对移民财产权利的保护上。《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的上述规定，为水库移民财产权益的保护提供了原则和精神。
2.基本法规制。作为调整财产关系的基本法，《民法通则》第75条规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产的，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。”《土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。农民的土地承包经营权受法律保护。”
《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”水库移民意味着离开家园，失去住宅和土地，上述法律的规定，为水库移民财产权益的保护提供了具体依据。
3.专门法规制。作为调整水事关系的专门法，《水法》首次以法律形式对后期扶持作出规定。该法第29条规定：“国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民生产和生活，保护移民的合法权益。”虽然只是一项原则性规定，但明显提升了后期扶持的法律地位。
(二)行政法规
为适应大中型水利工程建设的需要，我国先后颁布了一系列水库移民法规，这些法规主要分为两类。一是通用型，适用于所有水工程移民，如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《后扶意见》；二是专用型，即为某项重大工程移民量身定制，如适用于三峡工程的《长江三峡工程建设移民条例》、适用于南水北调工程的《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》。这些法规，对后期扶持的对象、期限、方式、资金保障等问题进行了规制，是开展移民后扶工作的主要依据。
(三)部门规章
为落实后期扶持法律、法规的规定，国务院有关部门制定了一些行政规章。2003年1月，财政部颁布了《库区建设基金征收使用管理办法》，对库区建设基金的性质、来源、征收标准和年限、使用原则和监督管理作了明确规定。2003年3月，水利部颁布了《中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理办法》，明确了移民遗留问题处理的管理体制和规划编制工作程序，并对规划实施中的项目管理、年度计划、年度预决算和资金管理等提出了具体措施和办法。2003年11月，财政部又下发了《关于库区建设基金使用管理有关问题的通知》，对库区建设基金使用的具体范围、预决算和会计管理等作了明确规定。2004年3月，水利部印发了《库区建设基金县级报账制实施办法》，从资金管理、报账支付程序、报账凭证和监督检查四个方面对库区建设基金县级报账提出了明确要求。2004年5月，水利部印发了《库区建设基金会计核算办法》，规定了库区建设基金会计核算的原则、科目和程序。
(四)地方性法规和规章
为落实国家的移民后期扶持政策，地方各级人大和政府制定了相应的地方性法规和规章，取得了较好的社会和经济效益。如《湖南省大中型水库移民条例》、《山西省移民工作管理办法》、《福建省大中型水电站移民安置暂行办法》、《重庆市实施(长江三峡工程建设移民条例)办法》、《湖北省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》、《湖北省大中型水库移民后期扶持项目管理办法(试行)》、《江西省移民建镇工程质量责任制若干规定》，等等。
规章制定程序条例范文3
让我们这些法律实务工作很光火的事情是我们有太多的部门规章“手伸得太长”，将一些不该管的（比如“馒头办”），管不好的（烟草行业），法律明令禁止管的（比如缔结民事合约的行为），不按程序管的（比如警察可以对特种行业进行治安管理，但特种行业的范围必须由法律和法规确定，但公安部却曾自立规章将汽车修理业纳入特种行业范围）。我认为全国广为实施的驾驶员“违章扣分”措施便有类似欠妥的地方。
本人认为作为“违章扣分”法律依据的《机动车驾驶员交通违章记分办法》存在下列问题：
一、 违反“一事不二罚”原则。
表面上看，一次或者两次记分对驾驶员并无实质性的影响，因为该制度规定，记分年度期满未达12分者自动刷新记分记录（实际上很多地方的车辆管理部门对有过扣分记录的驾驶员在年审时往往附带其他条件）。但如果驾驶员的几次违章行为累计超过12分的话，则将承担除规定的行政处罚之外的“滞留其机动车驾驶证正证和副证，考试合格后应当及时发还”，甚至“机动车驾驶员被记满12分，经公安机关交通管理部门通知后，无正当理由逾期三个月不参加考试的，撤销其机动车驾驶证”的不利后果。
驾驶员违章本来就有处罚，而累计违章的结果不但要使其承担各自的违章后果，还要承担累计后的新的后果，事实上就会造成“一次违章＋一次违章＝三次处罚”的情况。因此，我们认为，该《记分办法》的实施违反了行政处罚“一事不二罚”原则。
二、 对“记分”这种处罚种类的设定超出了法律的授权范围。
《中华人民共和国立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。《规章制定程序条例》第三条规定：“制定规章，应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定”。同时该《条例》第二条规定：“违反本条例规定制定的规章无效”。这就是说规章不得同法律冲突，否则无效。
《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的种类规定为七种，同时对行政处罚种类设定权作了具体规定。该法规定“法律可以设定各种行政处罚”，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”。至于国务院部、委员会制定的规章的处罚种类设定权则规定为：“可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”，“尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”
我们可以看出，在国务院行政法规作出规定前，国务院部、委员会制定的规章是不能设定除警告或者一定数量罚款以外的处罚的，更不能创设一种前所未有的处罚种类。
规章制定程序条例范文4
【论文摘要】高度法制化是香港价格管理的一大特点。香港并没有系统综合性以成文法形式出现的价格法，对于各类价格行为的规范散见于各类法律法规之中，不仅繁多，而且齐全。任何价格和收费行为，都可以找到法律的依据，并受到法律的监督。本文研究了香港价格法规的特点，对价格违法行为的处罚及其程序。
价格体制是指与经济体制相适应的价格形成、运行和调控管理的制度。香港经济发展的一个显著特点，就是奉行自由竞争的市场经济，最大限度的市场调节和最小限度的政府干预相结合，自主经营、自由竞争。这也是香港当局制定各项经济立法和行政管理的主要政策依据。与现代市场经济相适应，香港实行的是由政府、法定团体和行业公会互相衔接、互相补充的价格监管模式。香港的价格体制已形成与现代化市场经济相适应的、有调控的、与国际市场相连接的、成熟的现代市场经济价格体制。对不宜竞争的、带有公共物品性质的商品和服务价格，实行多种形式的直接调控管理；而对属于竞争性的产品和服务价格，全面实行市场形成、政府间接调控的制度。无论价格的形成、运行和调控管理办法都与现代市场经济密切相关。
一、香港的价格法律体系
高度法制化是香港价格管理的一大特点，也是香港价格管理机制高效运转的制度原因。香港是普通法适用地区，属于典型的判例法体系。后，根据“一国两制”的原则，以《中华人民共和国香港特别行政区基本法》作为其法律制度的宪制性文件，并保持原有的法律制度特性，使得法律制度更加完备，更加适应回归后的香港社会各方面的需要。
价格法规有两种模式，即独立型价格法规和混合型价格法规。所谓独立型价格法规，即国家立法部门专门制定的价格法规，如，奥地利、挪威等国的《价格法》，日本的《物价统制令》，韩国的《物价安定法》，瑞士的《联邦价格监督法》等：混合型价格法规，即没有制定专门的价格法规，对价格的法律规范体现在其他各项专门立法中，如美国的三大反垄断法案：189o年颁布的谢尔曼法案、194o年颁布的克莱顿法案、1914年通过的联邦贸易委员会法案。香港的价格法律属于混合型价格法律。
香港并没有系统综合性以成文法形式出现的价格法，对于各类价格行为的规范散见于各类法律法规之中。不仅繁多，而且齐全。任何价格和收费行为，都可以找到法律的依据，并受到法律的监督。香港虽然没有专门的价格基本法律，但它价格法规涉及社会生活的各个方面，在商业、电讯广播、医疗卫生、公共财政、公众安全、环境自然、行业规管、地政房屋、渔农矿务、船务港口、知识产权、刑事、民事、政府行政、交通运输、司法等等各个方面的立法中对价格规管都有涉及，对各种价格与收费行为都有细致而且明确的规定。与价格和收费相关的法律条例散见于经济生活各方面的立法中，使得几乎任何价格和收费行为，都可以找到法律的依据，并受到法律的监督。诸多法律成龙配套，构成香港严密的价格监管法律体系。
香港的价格法律体系除了具有价格法规的一般特征，如保护消费者权益，促进国民生活及国民经济稳定与发展，明确价格违法行为并进行经济处罚和法律惩罚等以外，还具有以下特点：
1．香港没有专门的价格法律，但法律制度比较完备，涉及价格方面的立法，比较全面、系统，能适应现代社会各方面的需要。其价格法规表现形式为“制定法”和“判例法”，而“制定法”使用极为广泛，已形成“制定法”为主体，与“判例法”并存，形成互为补充的法律架构。
2．对不宜竞争的、带有公共物品性质的商品和服务价格规管，体现了较强的政府干预色彩。虽然香港奉行自由竞争的市场经济，自主经营、自由竞争。但对不宜竞争的、带有公共物品性质的商品和服务价格，则实行多种形式的直接调控管理。如《储备商品条例》第3条规定，行政长官会同行政会议可就“规管或管制任何储备商品的最高价格”、“费用及收费”等等事宜订立规例，凡违反任何上述规例，即属犯罪。
3．对价格的规管非常细致。香港虽然没有专门的价格法律，但在金融机构、行业规管、公民权利、雇佣劳工、政府行政、工程工务、公共财政、地政房屋、涉外事务、渔农矿务、人事登记／入境、环境自然、公众安全／保安、交通运输、司法、船务港口、执法、电讯广播、诉讼仲裁、文康娱乐、刑事法律、教育、民事法律、医疗卫生、家事法律、宗教、商业法律、公益慈善、各类法团、财经事务、各类基金等方面的法律法规中，对涉及价格与收费等事宜都有细致而且明确的规定条款。
4．对价格违法行为处罚重。香港的价格法律强调价格违法行为的刑事责任，对价格违法行为的处罚特别严厉，其处罚方式主要是经济处罚与监禁。在有关价格违法处罚的法律条款中，对违法者进行罚款或者监禁处罚的条款很多，如《简易程序治罪条例》第6B条规定，对于在公众地方以高于批准价格出售或游说他人购买载运商或其代表发出的客票的行为，“即属犯罪，第一次定罪可处罚款一千，第二次或其后定罪可处罚款两千及监禁6个月”；《石油(保存及管制)条例》第6条规定，获授权人员可就石油供应商或经销商贮存、供应、使用或处置石油事，向任何石油供应商或经销商作出其认为适当的规管石油的供应价格或出售价格指示，任何供应商或经销商“违反或没有遵守根据第(1)款向他作出的任何指示，即属犯罪，可处罚款十万及监禁2年”等等。
二、香港对价格违法行为的处罚
(一)对价格违法行为的认定
正确处理价格违法案件的基础与前提条件是对价格违法行为性质的认定。价格违法行为，是指公民、法人以及其他组织违反价格法律、行政法规或者规章的规定，给社会造成某种危害的有过错的行为，包括不履行价格法规、行政法规或者规章规定的义务和实施了的价格法规、行政法规或者规章中明文禁止的行为。认定价格违法行为，一般应具备三个条件：一是违法的主体，即法律法规中规定承担法律义务的人，包括公民、法人以及其他组织；二是侵害的客体，即该行为侵害了价格法律规范所保护的客体，包括社会、消费者或者其他经营者的合法权益等；三是危害后果。
在香港，固定价格，即各竞争者间明示或默契地协议，将其产品的售价固定在一个统一的水平…卜；维持零售价格，即同买方达成协议，规定买方必须按固定的价格零售其商品；搭售，即在合同中规定，买方在购买某种商品时，必须同时购买另一种产品等等价格行为都属违法行为。另外，价格垄断、低价倾销、哄抬价格、价格欺诈、价格歧视等扰乱市场秩序、损害消费者和经营者的合法权益的价格行为也是被禁止的。
香港法律体系对价格与收费行为的规管制定了诸多细致的规例和条例，对违法行为的特征、构成及其应当承担的法律责任做了细化和明确的阐述。任何违反这些价格规例和条例的行为都属违法行为。这些规定，为惩处价格违法行为提供了必要的法律依据。
(二)香港价格监管执法体系
香港没有专门的价格监管执法部门，香港价格监管体系主要由消费者委员会、竞争政策咨询委员会、各行业公会和政府部门的相关管理机构组成。它的价格监管执法体系主要是按行业归属于政府部门的相关管理机构以及法院。如，香港的资源环境价格主要由香港政府环境运输及工务局规管，该局负责的规管事宜包括环境保护及自然护理、发展运输基础设施、提供运输服务、交通管理事宜、公共工程、供水事务、斜坡安全及防洪措施等；负责监督属下八个部门的运作，包括建筑署、土木工程拓展署、渠务署、机电工程署、环境保护署、路政署、运输署和水务署。
(三)香港对价格违法行为的处罚方式
由于价格违法行为往往会对竞争对手、顾客或消费者和公共利益造成损害，因而必须承担相应的法律责任。根据目前香港价格法规和其他有关法律法规的规定，价格违法行为应当承担的法律责任包括刑事责任、民事责任和行政责任。
1．价格违法行为的刑事责任
香港《释义及通则条例》第3条规定，犯罪是触犯或违反法律而有刑罚之规定者。价格违法行为的刑事责任，也就是指价格行为触犯或违反价格法律而有刑罚之规定者。香港价格违法行为的刑事责任的承担方式主要是处罚金与监禁，并且这两种处罚方式常并举。
如价格欺诈的刑事责任，《盗窃罪条例》第17条“以欺骗手段取得财产”规定，“任何人以欺骗手段(不论该欺骗手段是否惟一或主要诱因)而不诚实地取得属于另一人的财产，意图永久地剥夺该另一人的财产，即属犯罪，循公诉程序定罪后，可处监禁10年”，第18条“以欺骗手段取得金钱利益”也规定，“任何人以欺骗手段(不论该欺骗手段是否惟一或主要诱因)而不诚实地为自己或另一人取得任何金钱利益，即属犯罪，循公诉程序定罪后，可处监禁1O年”。
对干扰正常价格也要承担刑事责任，《防止贿赂条例》第6条“为促致他人撤回投标而作的贿赂”规定，“任何人无合法权限或合理辩解，向他人提供任何利益，作为撤回为了与公共机构订立有关执行工作、提供服务、办理事情或供应物品、物料或物质的合约而作的投标，或不参与该项投标的诱因或报酬，或由于撤回该项投标或不参与该项投标而向他提供任何利益，即属犯罪”，“任何人无合法权限或合理辩解，索取或接受任何利益，作为撤回为了订立第(1)款所指合约而作的投标或不参与该项投标的诱因或报酬，或由于他撤回该项投标或不参与该项投标而索取或接受任何利益，即属犯罪”，《防止贿赂条例》第12条“罪行的罚则”第i款规定，对违犯第6条所订罪行者，一经循公诉程序裁定，“罚款五卜万及监禁1O年”；一经循简易程序裁定，“罚款十万及监禁3年”，此外，“法庭须命令该人按法庭指示的方式将所收取的利益款额或价值，或该款额或价值中由法庭指明的部分付予法庭所指示的人或公共机构”。
《汽车(首次登记税)条例》第4I条规定，在取得署长同意之前，“将任何新汽车(本地装配汽车除外)以高于根据第4A(5)条所准许的款额的价格出售”、“将任何新的本地装配汽车以高于第4A(6)条所准许的款额的价格出售”、“将并非新汽车或本地装配汽车的任何汽车以高于根据第4A(7)条所准许的款额的价格出售”或“将本地装配汽车(并非新汽车者)以高于根据第4A(8)条所准许的款额的价格出售”，以及如果本身为注册分销商，“没有按根据第4A(1)条所作规定以书面公布零售价目表”、“没有按根据第4A(2)条所作规定以书面公布零售价”、“没有按根据第4A(4)条所作规定在其拟公布的零售价目表公布前至少7天或之前将该价目表的副本递交署长”或“没有按根据第4A(4)条所作规定在拟更改某型号的零售价时给予署长不少于5个工作天的通知”，即属犯罪，一经定罪，“可处罚款五十万及监禁12个月”。
对其他价格违法行为的刑事处罚，如《简易程序治罪条例》第6B条规定，“任何人均不得在公众地方以高于批准价格出售或游说他人购买载运商或其代表发出的客票”，任何人违反此规定，“即属犯罪，第一次定罪可处罚款一千，第二次或其后定罪可处罚款两千及监禁6个月”。
2．价格违法行为的民事责任
价格违法行为的民事责任，是指民事主体因价格违法行为对社会财产、他人财产或权利造成侵害所要承担的民事法律后果。价格违法行为的民事责任的承担，主要是对已经造成的权利损害和财产损失给予恢复和补救。如《商品说明条例》第35条“货品根据第15(1)(f)条被检取的损失补偿”规定，“凡任何货品被获授权人员根据第15条检取或扣留，政府在符合本条的规定下，有法律责任补偿货品的拥有人因货品被检取或扣留或因货品在扣留期间失掉、损坏或变坏而蒙受的损失”。
《邮政署条例》第18条“船长须接受邮包或邮袋予以运送”规定，“即将从香港开出前往香港以外任何地方的船舶(军用船舰或具有军用船舰地位的船舶除外)的船长，须将任何邮政署人员交付给他运送的任何邮包或邮袋接收上船，并须为此而发出符合署长订明格式的收据”，而第l9条“无法派递包或邮袋的损害赔偿”规定，“根据第18条获交付任何邮包的船长，须当作与署长订有下述规定的合约：该船长以该等邮包而获支付的酬金为代价，会在其抵达任何港口后立即将该等邮包妥为交付予邮包所致予的邮政当局，且不会有故意或可避免的延误，以及如其在任何方面没有履行该合约，则他会向署长缴付一万的款项，作为违约的算定损害赔偿。”
3．价格违法行为的行政责任
价格违法行为的行政责任，是指违反价格法规定的行为人所要承担的由政府价格主管部门给予的行政制裁。香港对价格违法行为的行政责任的处罚方式主要有：处罚金、责令停止、颁布禁令以及起诉。
如在参照货品的价值以评定和计算税款时，《应课税品条例》第26A条规定，“为参照任何货品的价值以评定和计算税款，该价值须为该货品于有关时间在公开市场上由独立于对方的买卖双方在售卖中所能取得的正常价格”，同时规定任何进口的应课税货品和香港制造的应课税货品的正常价格，须根据“价格不包括根据本条例须缴付的任何税额”等五项假设厘定，其第46条“罪行与罚则”规定，“任何人违反根据本条例合法地施加、作出或发出的任何条件、限制、规定或指示，即属犯罪”，“裁判官如认为任何人意图逃避缴税而犯罪，则除可判处就该罪行所规定的罚款或监禁外，并可另处罚款，款额不超逾该人所就之而犯罪的应课税货品的须缴税额的lO倍”。
责令停止，如对住宅物业的广告宣传的管理，《地产常规(一般责任及香港住宅物业)规例》第9条规定，“持牌地产不得安排或准许发出任何全部或部分与其地产业务有关并载有在要项上属虚假或具误导性陈述或详情的广告”；“持牌地产不得就其以持牌地产身分的住宅物业，安排或准许以有别于有关的客户所指示的价格或租金或条款宣传该住宅物业”；“如关于拟分租的住宅物业的广告没有明文述明该物业是拟分租的，则持牌地产不得安排或准许发出该广告”。而在有关的住宅物业不再可供出售或购买或租赁或有关的地产协议终止后，“持牌地产须在切实可行的范围内尽快将所有由他发出或安排发出的广告移去”。
颁布禁令，指对价格违法者颁布停止违法行为的禁令，包括命令价格违法者刊登限期改正的广告、废除及变更经济合同、修补经济合同条款及做社会服务等。如《海鱼(统营和输出)规例》第4D条“输出许可证的发出、格式及取消”规定，在申请输出许可证时，如果处长认为“申请所关乎的指明鱼类的输出本身，或此项输出在顾及其他鱼类的输出后，可能对该指明鱼类在本地市场的供应或价格造成不利影响”或“批准该项申请会因任何理由而违背公众利益”，处长可拒绝发出输出许可证，并以书面通知申请人他拒绝发出输出许可证。
对价格违法行为的行政责任承担方式除行政处罚以外，对特别严重或复杂的违法行为还进行起诉。香港实行的是由政府、法定团体和行业公会互相衔接、互相补充的价格监管模式，但是像消费者委员会等价格监管部门本身不具备行政处罚权，一旦它们认定某企业或个人行为违反法律规定需要给予处罚的，可根据价格行为调查结果，向法院进行起诉。
三、香港价格违法行为的处理程序
任何行政执法都必须遵循一定的程序，它是实体规范得以正确实施的基本保障。价格处罚程序是行政程序的一种，它是价格执法机关查处价格违法行为时所必须遵循的法定过程、方式与步骤的总和。香港对价格违法行为的处理程序分为两种，即普通程序和简易程序。
对于一些情节严重、事实庞杂、违法事实和应用法律有争议的价格违法行为，香港相关部门以普通程序进行处理，依法将之上诉于法庭，案件审理包括立案、调查、定案处理、执行、结案、备案程序。
香港价格执法部门在对一些事实清楚、情节轻微的价格违法行为进行处理时，常采用简易程序。简易程序是为了达到易于执行的目的，对普通程序的简化。它是一种即时处罚程序，适用于对一些事实清楚，情节轻微，社会危害不大，适用法律明确的一般价格违法行为的即时处罚。《简易程序治罪条例》第3条“权力的转授”规定，“凡任何公职人员根据本条例的条文，获得权力以准许或同意进行任何事情，或获得权力以发出进行任何事情的牌照，则该人员所属机关的任何公职人员，如获该人员书面授权代其行使上述权力，均可行使上述权力”。
规章制定程序条例范文5
（一）专项维修维修资金的规定
《物业管理条例》（2003年9月1日施行）第54条规定：＂ 住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。
专项维修资金属业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。
专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。＂
（二）专项维修基金的规定
1、建设部、财政部《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（1999年1月1日实行）第4条规定：＂凡商品住房和公有住房出售后都应当建立住宅共用部位、共用设施设备维修基金（以下简称“维修基金”）。
维修基金的使用执行《物业管理企业财务管理规定》（财政部财基字［1998］7号），专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造。＂
2、《物业管理企业财务管理规定》（财政部财基字［1998］7号）第3条规定：＂代管基金是指企业接受业主管理委员会或者物业产权人、使用人委托代管的房屋共用部位维修基金和共用设施设备维修基金。
房屋共用部位维修基金是指专项用于房屋共用部位大修理的资金。房屋的共用部位，是指承重结构部位（包括楼盖、屋顶、梁、柱、内外墙体和基础等）、外墙面、楼梯间、走廊通道、门厅、楼内存车库等。
共用设施设备维修基金是指专项用于共用设施和共用设备大修理的资金。共用设施设备是指共用的上下水管道、公用水箱、加压水泵、电梯、公用天线、供电干线、共用照明、暖气干线、消防设施、住宅区的道路、路灯、沟渠、池、井、室外停车场、游泳池、各类球场等。＂
3、国家发展改革委、建设部《物业服务收费管理办法》（2004年1月1日起执行）第11条第4款规定：＂物业共用部位、共用设施设备的大修、中修和更新、改造费用，应当通过专项维修资金予以列支，不得计入物业服务支出或者物业服务成本。＂
二、“专项维修资金”与＂专项维修基金＂的比较
两者的区别
1、前者是《物业管理条例》规定的概念；后者则是《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》规定的概念。
2、《物业管理条例》属于行政法规，因此，前者属于行政法规规定的概念；《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》属于部门规章，因此，后者是部门规章规定的概念。
3、前者适用于住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业；而后者则主要适用于商品住房和公有住房出售后的物业，也适用于非住宅商品房（《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》第22条）。
4、前者交纳的主体是业主；后者则又区分商品住房与公有住房出售两种情形，商品住房的交纳主体是购房者（《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》第5条第1款）；公有住房出售后的交纳主体有二，其一是售房单位，其二是购房者（《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》第6条第1款第1项、第2项）。
5、前者专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造；后者则用于房屋共用部位和共用设施设备的维修。
6、前者属于业主所有；后者则根据适用范围的不同具体区分为商品住房与公有住房出售两种情形，商品住房由购房者交纳的基金属于全体业主共同共有（《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》第5条第1款）；公有住房出售时售房单位提取的基金属于属售房单位所有，购房者交纳的基金属于全体业主共同共有（《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》第6条第1款第1项、第2项）。
7、前者收取、使用、管理的办法，《物业管理条例》授权国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定，而至今两部门没有制定具体的收取、使用、管理的办法；后者则是由建设部制定的，由具体收取、使用、管理的规定。
由此可见，两者之间存在着明显的区别，因此，不能得出＂专项维修基金＂就是＂专项维修资金＂的结论。
（二）两者的相同之处
另外，两者之间也有一些相似之处，如适用的范围、交纳的主体、权属等方面。
三、关于两者之间的适用关系
对此有两种截然不同的观点。一种观点认为自2003年9月1日《物业管理条例》施行后只能收取＂专项维修资金＂，不能收取＂专项维修基金＂。而＂专项维修资金＂只能按照国家有关规定交纳，而至今没有国家有关规定，因此，业主勿须交纳＂专项维修资金＂。此其一。其二，《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》作为部门规章，在其上位法《物业管理条例》没有具体规定专项维修资金的收取、使用、管理的情况下，规定了专项维修基金的收取、使用、管理规定，违反了《立法法》的规定。根据《规章制定程序条例》第37条第1款的规定，《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》的制定机关发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。因此，在《物业管理条例》施行后，应适用《物业管理条例》的规定，而不能适用《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》的规定。
另一种观点则认为，《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》施行在先，《物业管理条例》施行在后。《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》规定与《物业管理条例》的规定不冲突。在不冲突的情况下，《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》可以制定具体的适用规则。因此，《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》并没有违反《立法法》的规定。此其一。其二，前一种观点只适用《规章制定程序条例》第37条第1款的规定，但却忽视了该条第2款的规定，即修改、废止规章的程序，参照本条例的有关规定执行。《试行办法》的制定机关在没有修改、废止《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》的情形下，《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》仍是有效的。因此，适用《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》没有问题。
笔者倾向于第一种意见。但须对第一种意见的理由进行两点补充，其一是＂专项维修资金＂与＂专项维修基金会＂存在着重大的区别。其二是在实务中对＂专项维修基金＂还没有建立起符合《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》要求的机制，更不用说＂专项维修资金＂这种机制了。
四、对当前收取＂专项维修资金＂的解决办法
在实务中，有些房地产开发经营企业在出售住宅商品房时收取＂专项维修资金＂，具体又有不同的方式：
有些是在商品房买卖合同中作出了约定，由房地产开发经营企业收取，比例一般为商品房出售价格的2－3％。如果业主不交纳，。可以以违约来追究业主的责任；
有些是合同中没能约定，而是根据《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》及地方性规章和规范性文件收取＂专项维修基金＂，对此我认为不妥，业主可以拒绝交纳。有些是合同中没有约定，而是根据《物业管理条例》来收取＂专项维修资金＂，对此有些业主根据房地产开发经营企业的要求交纳了，有些则没有交纳。对于没有交纳＂专项维修资金＂的业主，根据现行的规定，房地产开发经营企业没有救济的方式和途径，既不能向人民法院起诉，更不能向民商事仲裁机构申请仲裁。
规章制定程序条例范文6
《行政诉讼法》第五十三条第一款规定规章在行政诉讼中是“参照”适用，但并未对如何参照作出明确规定，使得规章所处的地位十分模糊。有观点认为规章在行政审判中的地位应该是被划归为诉讼证据这一范畴，并就法院审查权、审查标准、部分审查还是全部审查等几个问题展开论述，进而认为将规章视作证据将能化解上述难题。笔者对该观点逐一进行了反驳，并认为规章在行政诉讼中是处于辅法律渊源的地位。针对法院该如何审查规章的合法性进而决定是否“参照”适用，笔者认为法院对规章的审查主要从制定主体、制定依据和制定内容三个方面进行。至于制定程序，因法院审查其不具有可操作性，不应将其列入审查标准。全文共6311字。
以下正文：
《行政诉讼法》第五十三条第一款规定“人民法院审理行政案件，参照国务院部委根据国务院的行政法规、决定、命令制定的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区、直辖市的人民政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、的规章。”“参照”说明了规章有别于法律、法规，那其在行政审判中是处于何种地位呢？从《行政诉讼法》的立法背景来看，“现在对规章是否可以作为法院审理行政案件的依据仍有不同意见，有的认为应该作为依据，有的认为不能作为依据，只能以法律、行政法规和地方性法规作为依据。我们考虑，宪法和有关法律规定国务院各部委和省、市人民政府有权依法制定规章，行政机关依据规章行使职权。但是，规章与法律、法规的地位和效力不完全相同，有的规章还存在一些问题。因此，草案规定法院在审理行政案件时，参照规章的规定，是考虑了上述两种不同的意见，对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地”（1）。但这个“灵活处理”又是何意？大家仍然是无法求得确切答案。因此，这一“参照”的规定可谓是在法学理论界和司法实践界激起千层浪。《立法法》的颁布结束了规章在国家法律体系中的模糊地位，明确了规章法的属性，至于规章在行政审判中是如何“参照”的，仍然是没有作出解答。
一、行政规章的性质
有观点认为，规章在行政审判中的地位应该是被划归为诉讼证据这一范畴，并提出了几个问题分别予以阐述，笔者将之称为证据范畴论。笔者对此有不同的看法，规章虽然具有法的属性，但不能单独成为判案的依据，只能是理解法律法规、判断行政行为合法性的辅渊源。
（一）关于法院审查权
“参照”规章的主体无疑是法院，即审查规章是否与宪法、法律、行政法规相抵触的是审理该被诉具体行政行为的法院。证据范畴论认为，人民法院对行政规章进行司法审查的实质是确认行政规章是否合法有效，并决定其是否可在行政审判中予以适用，在本质上是对行政立法的越权干预。如果将规章定性为事实证据，法院对规章的审查转变为对证据的审查，此问题就不复存在了。
笔者认为，在民事诉讼中，当事人提交证据证明案件事实，适用法律是法官的任务，因此，法官审查的就只有证据。但在行政诉讼中不同，之所以让行政机关提供其作出行政行为的法律依据，是因为法院的审查实际上是“复审”，即既要审查其对事实的认定是否合法，也要审查其适用法律是否恰当。而规章是行政机关自己制定的法律文件，如果游戏规则制定者和一方运动员都是同一人，那另一方运动员怎么可能赢？所以，法院作为裁判员，先审查规则制定得是否合法再予以适用是有必要的。法院审查规章后认为与上位法相违背而不予适用，选择适用上位法裁判，而不是法院创设自认为合理的规定。如果认为法院审查规章后认为与上位法相抵触而不予适用是越权干预而不准法院审查的话，那么行政诉讼“复审”的功能将会大大削弱，届时，恐怕行政诉讼将沦为一个摆设。
（二）关于审查标准
法律没有规定法院审查规章合法有效的标准是什么，只能由法院自由裁量来解决。由此引发的问题是“人民法院可以决定是否适用被诉的具体行政行为作出时所依据的规范性文件，这必将产生扩大司法自由裁量权与缩小具体行政行为稳定性的双重不利后果，对行政机关的行政管理活动必将产生极大的消极作用，并有司法权干预行政权之嫌”。（2）因此，证据范畴论认为如果将规章定性为事实证据，这个问题就能迎刃而解了。根据《行政诉讼法》第三十一条第二款的规定，“证据经查证属实，才能作为定案的依据”。证据当然由法院来审查，审查的标准则是证据是否具有真实性、关联性、合法性。
如果把规章定性为证据，当然可以解决没有审查标准的问题。但是否能将规章认为是事实证据呢？首先，行政规章不属于任何种类的证据。其次，证据的审查标准不适合对规章的审查。对规章进行审查的目的在于确定其是否合法，换言之，审查的是其合法性。而法律没有规定审查其合法有效的标准，如果采用审查证据合法性标准来衡量规章是否合法有效，即审查其获得手段是否合法，则是不合适的。关于真实性，由于被诉行政机关无法提供规章原件，那将无法审查其真实性。关于关联性，审查行政机关依据的规章是否与被诉行政行为相关，这审查的是行政行为，而非规章。因此，如果将规章作为在行政诉讼法中有别于民事诉讼法和刑事诉讼法的证据种类的 话，那就得连审查的方式也作特殊化处理，依然无法避免要专门确定审查规章合法有效的标准，这实在是多此一举。所以，要解决上述问题，不如直接对法院审查规章的标准作规定。
（三）关于部分审查还是全部审查
一般认为，法院审查规章是否合法有效的范围仅限于被诉行政行为涉及到的条文，即部分审查，而非对规章作全部审查。“如进一步推论，若多个相同或不同、相关或不相关被诉的具体行政行为分别所依据的同一行政规章之各部分的内容在行政诉讼中分别被人民法院审查认定为不符合法律、法规，那么，在此假设条件下亦不能对该行政规章作出整体违法无效的定论。这样的结果也是现代法治社会的法律意识和制度所不能容许的”。（3）如果作全部审查，则可能出现与被诉行政行为有关的内容合法有效，但与其没有直接关联的内容无效，因而不能适用的问题。对于上述问题，证据范畴论认为，在规章被当作证据而非“法律依据”使用时，该问题就不复存在了。因此法院只要审查其三性则可决定是否将其作为定案证据，而不再涉及审查全部还是部分的问题
笔者认为对规章作部分审查并不会出现所谓现代法治社会的法律意识和制度所不能容许的问题。立法法确立的法律适用规则就是上位法优于下位法，当下位法的规定与上位法相抵触之时，应当适用上位法来裁判。法院审查的目的是确定被诉行政行为是否合法，审查涉诉规章是否合法只是审查行政行为的手段，有权审查整个规章是否合法进而决定改变或撤销该规章的是政府、人大及人大常委会。如果出现上述假设的情况，也正是我国政治制度所作的权力划分所要求的。况且，即使将规章作为证据来对待，法院审查其合法性之时也不可避免究竟是作全面合法性审查还是作部分合法性审查的问题。
（四）关于则获得保护、信赖则受损
假设规章对行政相对人设定义务的规定是违法的，行政机关依据该规定作出行政行为。行政相对人至法院，法院经审查判决撤销该行政行为，保护了行政相对人的合法权益，但信赖该规定是合法有效并遵守的行政相对人的合法权益则会被法院的撤销判决所侵害。这将导致则获得保护、信赖则受损的不合理结果。虽然信赖的行政相对人也可在期限内向法院提讼，但这将导致很低的诉讼效益。对此，证据范畴论认为，若规章在在行政诉讼中当证据使用，这必然使行政主体在依据行政规章作出具体行政行为时采取更为谨慎的态度，尽力避免两部分行政相对人均该具体行政行为的局面。
笔者也持有证据范畴论的美好愿望，只是笔者并不认为将规章视作证据能发挥如此神奇的效力。行政机关有绩效考核，不管规章在行政诉讼中处于何地位，他们都不希望出现败诉的结果。但是，行政机关实施的是领导制，上级行政机关制作的规章下级行政机关不能不适用。要改变上述不合理的情况，根本还是要修改规章的违法规定。而法院经审查认为规章违反上位法的规定从而判决撤销根据该规章作出的行政行为，将促进有权修改规章的机关尽快作出修改。
（五）关于悬而未决
证据范畴论认为，《行政诉讼法》“参照”的规定使得适用规章作出的具体行政行为在法院进行司法审查前的效力处于悬而未决的状态，即没有确定力保障。“如此则势必会影响行政主体为了社会的整体利益进行行政管理目的的实现，使行政管理行为处于社会公众及司法的不信任状态下，这是建设现代化的法治社会所不容许出现的”。（4）而适用规章作出的具体行政行为缺乏稳定性问题会随着行政规章在行政诉讼中的证据化的性质被认定而得到合理的解决。
一般认为，具体行政行为一经成立，则具有公定力、确定力、拘束力和执行力。而公定力是一种推定为合法的法律效力，是确定力、拘束力和执行力的基础。适用规章作出的具体行政行为也同样具有公定力、确定力、拘束力和执行力，不会因为其适用的是规章而非法律而有所不同。而具体行政行为不管适用的是法律还是规章，都有可能因为违法而被法院判决撤销。那根据证据范畴论的观点，只要法院有“复审”的资格，都将使具体行政行为处于悬而未决的状态。显然，这样的观点是有失偏颇的。
规章作为一种具有法律属性的规范性文件，在现实的行政管理中大量存在，并且起着举足轻重的作用。虽然规章的制定也有着一定的程序，但其毕竟与法律不同，也的确存在与法律规定相抵触的情况存在，直接适用乃有不妥。证据范畴论提出的几个问题都不是将规章视为证据就能解决的问题。规章在行政诉讼中的地位确与证据有别，生搬硬套毕竟经不住考究，不如直接将行政诉讼法规定不够完善的地方加以修改，也就不必硬生生地改变规章原有的辅法律渊源的地位了。
二、行政规章的审查标准
如前所述，法院对行政规章的审查并不能套用证据审查的标准，但法律、司法解释又尚未对规章的审查标准、审查方式作一个明确的规定，那么我们也就只能摸着石头过河，分析相关法条，在实践中探索其操作方式并作进一步的探讨。《宪法》第九十条第二款、《立法法》第七十一条、第七十三条、第七十四条、《行政诉讼法》第五十三条第一款分别对行政规章的制定主体、制定依据、制定内容及制定程序作了规定。
（一）制定主体
部门规章制定主体包括“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”，若制定事项涉及两个以上国务院部门职权范围，“应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定”；地方政府规章制定主体包括“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府”。规章制定主体仅限于法律授权的上述政府机构，其他任何单位没有规章制定权，其制定的规章均不具有行政规章的法律效力。法院对规章制定主体的审查因其具有十分明确的规定，没有什么模糊地带，所以审查之时相对简单。而实践中也罕见非规章制定主体制定规章并得到下属单位执行的案例。
（二）制定依据
部门规章“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令”制定，地方政府规章“根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规”制定。缺乏法律和法规依据的规章，法院不列入参照。最高人民法院《关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规依据的规章的规定应如何参照问题的答复》（法行复字[1993]第5号）对此作出了明确的表态。
有观点提出，现实中没有法律、行政法规根据的规章大量存在，其原因在于我国处于经济社会生活迅速发展期，社会关系尚未稳定，法律、法规滞后，无法律、法规依据的规章不可避免的出现。因此，我们应当根据国情，对尚无法律、法规根据的规章作具体的区分，总体上符合宪法精神、国家政策，有利于经济发展和人民利益，且所涉及的事项确实在制定机关的职权内，遵循法定程序制定的规章，并无违法法律、法规的规定，应予以参照，若有任何一项不符合则不列入参照。
笔者认为上述区分对待的观点比一刀切的观点更加适合社会发展的需求，也更能体现司法的公正，不让少数人因法律漏洞而获得不正当的利益，也让更多人从行政、司法的进步中获取文明的果实。但是“总体上符合宪法精神、国家政策，有利于经济发展和人民利益”的标准难以把握，这将给那些反映地方主义、部门主义的规章创造蒙上合法面纱的机会，在司法尚未能完全独立的今天尤其如此。因此，笔者认为可参考民法的信赖利益保护原则来判断无法律、法规依据的规章之适用。如果是为公民设置义务的，包括扩张义务范围和缩小权利范围，只要其没有法律、法规依据，一律不列入参照；如果是明确增加公民的权利，相对应的是行政机关负担更多的义务，则应当列入参照，行政机关应信守承诺，公民的合理期待应得到保护，除非该规定与法律、法规相违背。
（三）制定内容
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。地方政府规章制定的事项可包括(1)为执行法律、行政 法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(2)属于本行政区域的具体行政管理事项。《立法法》对规章制定事项作出了限制，凡其内容超出上述事项均不应列入参照。
根据法律秩序统一性的要求，下位法不得违法上位法规定，否则下位法的规定无效。因此，规章所规定的内容必须遵循上位法。规章的上位法包括宪法、法律、行政法规，有时还包括特定的地方性法规和其他规章。按照行政诉讼法的规定，法院依据法律、法规作出裁判，即法律、法规不在法院的审查范围之内。所以，只要规章不违反法律、法规的规定，即可参照适用，否则不列入参照。（5）如果处于规章上位法的其他规章与规章的规定相冲突，而规章的规定符合法律、法规的规定，则仍应适用规章。有观点认为，下位法遵循上位法的规定是一个普遍适用原则。法规不是由全国性的立法机关制定的，法院没有当然适用的道理。规章违反行政法规、地方性法规，不意味着规章一定违反法律。规章符合行政法规、地方性法规，也不意味着规章一定符合法律。如果人民法院直接依据行政法规、地方性法规对规章进行审查并进一步决定是否适用规章，显然就会违反人民法院受法律约束的宪法规定。所以人民法院审查规章的依据只能是宪法、法律，不包括法规。其实，已有学者对行政法规作为裁判的依据提出了质疑，而且在司法实践中也能看到因条例与法律规定相抵触而不被适用的案例。（6）在无法保证行政法规和地方性法规能与法律的规定保持一致的情况下，根据上位法优于下位法的适用规则，法规的规定如果与法律相抵触，当然应当适用法律。同理，规章的规定若与法律不相抵触，但与法规相抵触，这说明法规与法律的规定相抵触，这时当然应当以法律为审查依据，而不适用与法律相抵触法规。因此，笔者认为，虽然行政诉讼法第五十二条作了如此规定，但是并不排除法院根据上位法优于下位法的适用规则，直接适用法律而非法规来审查规章的合法性。
（四）制定程序
