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生活保障论文范文1
【关键词】最低生活保障制度;低保对象;低保资金
Abstractminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.
Keywordsminimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow
最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分,它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线,每一个公民,当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时,都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助,俗称“低保”。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助,这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以,不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要,也是建设社会主义新农村的需要。目前,低保制度推广和完善面临最大的问题有三个方面:一是低保资金的来源,二是低保户的评审,三是低保运行的监督。针对这三方面的问题,笔者认为以下意见值得认真对待。
一、在资金来源上,应该多渠道筹措资金,资金问题是农村低保制度得以实施的关键
现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担,省财政给予适当补助的筹资模式,中央财政至今未安排农村低保资金,许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套,严重影响了农村低保的推广,这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大,但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限,支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力,而应突出重点,有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同,中央确定转移支付低保资金的比例,对于沿海开放的省份中央可以不补或少补;对于内陆较贫困的省份,中央应加大财政支持力度(30%~50%较为适宜),尽可能的减轻省级的财政压力;对于特别贫困的省份,如青海、,中央至少应负担低保总支出的一半,这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二:一是各省经济情况不同,自给能力有别,区分不同情况给予支持符合建立和谐社会,全国协调发展的主流;二是经济越是发达的省份和地区,需要低保救助的人越少,越是贫穷的地方,越没有能力安置配套资金,越需要大力支持。
关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题,笔者认为中央政府完全有能力。2005年,政府的财政收入已经达到3万亿元,仅增收部分就达5000多亿元,中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱?如果按每人每月“补差”30~40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是,这笔钱并非都要“新增”。按辽宁省的说法,取消农业税后中央给地方的转移支付款项中,已经有“农村特困户救济”这一项,2005年在辽宁省是1.62亿元。而全省全年的农村低保资金是2.54亿元,这笔款项占的比重是64%。也就是说,实际上,有2/3的钱中央已经掏出来了。2005年辽宁省农村低保的补差金额是30元左右,即使辽宁省补差金额增加到40元,也不过再增加1.5亿元。
所以,如果假设辽宁省正在全国平均水平上,除去已有的中央转移支付的资金,全国“新增”投入也就在30~50亿元之间,而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算,整个资金量再翻一番(每人补差70元左右),也不过100个亿,相当于2005年财政收入的0.33%。所以说,解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。[1]2007年第二季度,民政部统计低保的补助标准是71.4元/每人每月(参照下表),6月份的计划支出为7.4亿元,按此计算全年不过88.8亿元,仅占2006年全国财政总收入(39373.2亿元)的0.2255%。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。
在省份内部,各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例,可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例,如福建省对于人均在1.5~2万元的县市给予15%的补助,对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担,[2]对于1~1.5万元的省级补助30%~50%。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户,实现专帐管理,专户专用,专款专用,封闭运行,低保资金列入财政预算,到期强制划拨,优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户,防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量,以切实提高低保户的保障水平,增加低保户的数量。
生活保障论文范文2
论文摘要:目前,江苏省的农村社会保障仍存在着法律制度缺失、覆盖范围窄、保障水平低、政府扶持力度小、社会化程度低等问题,针对这些问题,本文提出了建立和健全农村社会保障制度的法律、构筑覆盖广泛的农村救助体系、增加投入、扩大宣传等建议,以建立健全农村社会保障体系,实现社会公平,促进城乡融合和共同发展。
江苏省的农村社会保障体系主要经历了三个阶段,即1992一1998年为试点起步阶段,1999一2002年为整顿规范阶段,2003年至今为探索发展阶段。截止2006年6月,全省已有13个省辖市、101个县(市、区),1310个乡(镇)建立了农保制度,参保人数已达859.95万人(含乡镇企业职工),基金积累总额74. 45亿元,领取养老金人数127. 57万人,经过十多年的探索,农村社会保障工作取得一定的进展,参保人数和基金积累居全国首位。
目前,全省农业人口3699. 88万人,其中农村劳动力人口2665万人。而江苏省参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人,占全省农业人口的23.2%,占农村劳动力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖参保人数较少,覆盖率较低,其余地区情况大体相同。因此,总体来讲,江苏省参保覆盖面过窄,社会保障功能难以发挥和实现。
一、江苏省农村社会保障存在的问题
1、制度不健全
健全的社会保障制度,是维护社会长治久安,保证经济的可持续发展,完善社会保障制度,建立市场经济体制的基础。由于受社会经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约,许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件,缺乏法律强制力,资金难以得到有力保证,部分地区还存在政策落实不到位等问题,江苏省尚未形成较为理想的制度模型,可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。
2.覆盖面窄
目前,全省农业人口3699. 88万人,其中农村劳动力人口2665万人。而参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人,占全省农业人口的23.2%,占农村劳动力人口32. 2%,社会保障制度主要集中在城市各类企业下岗职工或失业人员,因此,总体来讲,参保覆盖面过窄,社会保障功能难以发挥和实现。
3、资金缺口大
目前全省农民社保资金来源渠道少,且数量较低,与建立、健全农民社保体系所需资金相差甚远,随着人口老龄化趋势的加强,资金投入的问题会更加突出。
4、生活保障水平低
改革开放以来,全省农村贫困地区的状况得到了显著改善,但是,由于城市经济发展迅速带来了城乡两级分化的状况日益严重,农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了,农村贫困问题仍然严重。因此,农民的实际收入水平并不高,用于养老保障能力有限,农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
5、参保意识淡薄
全省的农村社会保障工作缺乏总体的设计和政策支持,各级政府尤其是基层部门对农村社会保障工作的紧迫性、重要性认识不足,使得保障措施难以落实到实处。由于政治、经济和文化条件的限制,农民没有参保的意识,缺乏长远打算,因而对参加社会保险、合作医疗等积极陛不高。
二、针对江苏目前的农村社会保障情况。为建立、健全全省农民社会保障体系提出了一些的对策与建议
1、建立和健全农村社会保障制度的法律
法律制度的不完善,社会保障资金的使用监督力度不够,使得全省农村社会保障没有落实到实处,可以通过建立农民社会保障基金的咨询和质问制度,给农民提供有关社保咨询的平台,同时赋予农民社保机构相应的行政处罚权力,对应缴纳农民社保费用而未予缴纳的单位和个人给予相应的处罚。
2、继续推行新型农村合作医疗制度
不断完善新型农村合作医疗制度,切实做好新型合作医疗资金筹集工作。新型农村合作医疗资金实行区县统筹,农民个人负担部分以户为单位自愿缴纳合作医疗费用。筹集标准原则上农民个人负担每人每年不低于24元,经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。农村五保户、低保户参加新型合作医疗,其个人应承担的部分,由财政负担,市和区、县各负担50%,确保区县低保户、五保户能无障碍进入合作医疗。
3、构筑覆盖广泛的农村救助体系,农村最低生活保障做到应保尽保
农村最低生活保障做到应保尽保。低保资金由区、县负担,对经济较薄弱的区县,市级财政给予适当补助,确保按时足额支付。进一步建立和完善以低保制度为基础,以医疗救助、教育救助、灾害救助为重点、社会互助为依托的农村救助体系。全市分散供养的,不低于当地农村低保标准的110%,集中供养的,不低于当地农村低保标准的150%。进一步提高五保户集中供养率。
4、坚持“个人墩费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得、制度街接、保障基本”的原则
建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区经济社会发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的新型农村养老保险制度。
5、增加投入,建立多元融资渠道
为解决全省对农村社会保障投入资金不足的现状,首先要建立稳定可靠的资金来源渠道,建立以政府为主体的融资渠道;其次应积极拓展社保资金的来源渠道,市、区、县要加大对统筹城乡发展的投入,如果财政资金有限,可以开展慈善投资、社会捐赠活动减轻财政的压力,也可以通过冷行农民社保资金债券方式来缓解目前社保资金的不足。
6、参照城市居民最低生活保障制度,提高农村最低生活保障水平
首先,应该完善最低生活保障制度。可以参照城市居民最低生活保障制度,增加对无人赡养的老年人、失去工作能力的残疾人、无劳动能力的未成年人给予基本生存的最低保障制度规范,以解决其温饱问题。其次,要对建立农村低保制度所需资金进行统筹规划,以确保资金来源的稳定性,加强对资金的管理和监督。最后,应该根据各地区的实际情况修改、完善低保制度,以确保低保制度符合各地区的发展水平,从而更好的保障当地人民最低的生活水平。
7、扩大宣传,提高农民参保的积极性
全省农民参保意识薄弱,没有意识,参保率自然就低,因此加强社保在农村的宣传力度就显得尤为重要。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等多种媒体,扩大宣传,营造社会保障工作的舆论氛围。对新出台的政策措施,要及时宣传到位;对在农村社会保障工作上有突出贡献的单位、个人,要及时宣传报道。
8、各有关部门要统一行动,加大工作力度
生活保障论文范文3
论文摘要 自十八届三中全会作出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的决策,土地承包经营权抵押贷款所产生的市场风险与民生风险之防范便成了讨论重点。
论文关键词 土地承包经营权抵押 市场风险 民生风险 防范机制
虽然我国《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押或禁止,或避而不谈,但随着新农村的建设导致农民融资需求与日俱增以及国家批准成都、重庆两个改革试验区的设立,使得实践中的土地承包经营权抵押现象层出不穷。在目前还没有统一的具体完备的规范性文件指引的情况下,十八届三中全会所推动的新一轮土地承包经营权抵押浪潮不可避免的会产生一系列风险。
一、 土地承包经营权抵押之风险
(一) 信贷市场风险
土地承包经营权抵押贷款是一种突破现有法律法规约束的制度,在没有一套统一完备的规范对其加以规制的情境下,地方政府往往各自为政,增加该领域的信贷市场风险。此外,由于农作物产出收益的不稳定导致抵押人无法偿还到期债务的可能性就很大。加之土地承包经营权存在变现风险,使得金融机构的经营风险也会随之增加。
(二) 民生风险
现阶段农村土地依然承载着较强的社会保障功能,失去土地在某种意义上意味着失去生活保障。对于经济条件不甚好的农民来说,他们虽有利用土地承包经营权进行融资的需求,但基于土地的社会保障功能其不敢抵押贷款,而这又反过来限制了农业的多样化发展及其自身经济条件的改善。更多的情况是这部分农户虽然进行了抵押贷款但由于到期不能偿还债务,此时银行实现其抵押权就导致社会保障风险,即民生风险。
二、 风险防范机制之构建
在还没有出台全国性法律法规对土地承包经营权抵押贷款所产生的问题进行调整的情况下,只能在现有法律与制度框架下建立一套切实可行的风险防范机制。
(一)信贷市场风险防范机制
信贷市场风险是土地承包经营权抵押贷款较为活跃地区的主要风险,为避免形成全国性危机,笔者主张应当坚守分步走的方式,即首先允许城乡统筹试验区在区内进行试点,其次逐步扩大到全部的城乡统筹试验区,再次扩大到经济发达的省份和地区,最后覆盖全国。同时,土地承包经营权抵押贷款市场的相关参与方有必要联立起来,共同促进该市场的平稳发展。
1.金融机构的自我防范
信贷市场风险的受害方首当其冲是金融机构,因此其自身要建立以风险管理为中心的土地承包经营权抵押贷款体制。
(1)事前审查。首先,以申请人取得地承包经营权为抵押贷款之必要条件,防止权属不清的土地承包经营权成为抵押标的。其次,对于工资性收入占家庭收入比例较高的农户来说,土地的保障功能日渐弱化。金融机构在审查土地承包经营权抵押贷款申请时要注意申请人对土地的依赖程度,尽量选择大户。
(2)事中监控。即建立有效的土地承包经营权抵押贷款跟踪机制。金融机构要尤其关注逾期贷款的催收、贷款合同的展期、债权保全的诉讼时效,及时发现和控制新增风险。并监督贷款去向,确保债务人所取得的贷款用于农业生产开发。
2. 健全农村土地承包经营权流转市场
目前,我国农村土地承包经营权流转市场发育程度较低,导致供求双方信息不对称,金融机构往往不能获得抵押物详细信息,以致经常出现信贷风险。因此,培育一个健全的农村土地承包经营权流转市场迫在眉睫。
(1)广泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易场所和充分信息,这一方面能够促成抵押关系的建立,另一方面也为抵押权的实现提供了场所和方式。抵押权人不仅可以通过与抵押人协议折价优先受偿,还可以公开拍卖以其价款受偿。
(2) 土地承包经营权的确权登记与抵押登记。土地承包经营权的确权登记,既是完善土地交易市场的前提与基础,也是家庭承包经营权抵押贷款的首要步骤,既对权利人起着确权和公示的作用,又为政府管理提供依据。有效的确权经验可以借鉴成都市温江市的做法,即先对村里的土地进行测量,由地方国土资源局等相关部门参与,然后将测量的结果公示,以此为依据,再由当地国土局发放各种权证,确保农民拿土地承包经营权证。
我国《物权法》规定农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义,笔者认为登记生效主义能够增强物权的公示性,便于利益相关者查看土地权利变动及抵押登记的顺序情况,为是否进行抵押以及抵押合同的内容提供帮助,有利于防止抵押纠纷,从而一定程度上防止信贷风险的产生。
(3) 健全土地承包经营权价值评估体系。我国土地市场发展起步比较晚,目前各地尚无专门的土地经营权价值评估机构,缺乏一个相对科学的评估价值作参照。而价值评估是衡量土地承包经营权交换价值的必要环节,其对于防范银行信贷风险和最大程度发挥土地融资功能具有重要意义。而价值评估应由独立的第三方进行,在考虑各种自然因素的情况下根据市场供求变化釆取基准地价系数修正和收益还原法来进行确定。在抵押期间,由于土地价值有可能发生变化,因此,在承包经营权抵押实现时或者再抵押时,应该对其价值进行重新评估。
3.抵押担保模式多元化
为了能够把农地融资过程中的风险降到最低程度,我国应该借鉴国外农村土地抵押成功的经验,创建多元化的农村土地承包经营权抵押贷款担保。
(1)农户与农户之间的共同联保。实践中金融机构在往往青睐于农业生产大户,这对于规模较小又具有融资意愿的农户来说是极为不利的,因此,在申请贷款时,农户之间可以组成利益共同体,互为对方担保,承担连带责任。
(2)农户与农业企业之间的共同担保。这种担保方式的前提是农业企业能够将自身承包的农地交付给农户进行生产,同时为农户提供销售渠道,确保生产的农产品不滞销。这样就提高了农户承担责任的经济实力,而且由农业企业承担相应连带责任也降低了金融机构的信贷风险。
(3)农户与农业担保基金的共同担保。这种模式将承包经营权和担保基金组织的基金作为担保物,承担责任时,贷款农户和该基金组织承担比例责任。
4.发展农业保险
农业保险是以保险公司市场化经营为依托,政府通过保费补贴等政策扶持,对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。其可以最大限度减少农户与金融机构损失。
首先,由点到面推广农业保险。政府农业主管部门、保险监管部门以及行业协会可通过开办农业风险管理学习班和农业保险知识讲座等方式加强宣传,提高农民对农业灾害风险的认识,提升其投保意识,为农业保险发展营造良好的外部环境。
其次,扩大农业保险财政支出。我国自实行农业保险保费补贴政策以来,农业保险取得了长足发展。当前应加大对农业保险的财政支持力度,明确对农业保险的财政补贴和税收减免政策。有针对性地向利用土地承包经营权抵押融资的农户推荐符合其经营项目的保险产品,同时对具有地方特色的农业经营项目提供或增加保费补贴支持。
(二) 民生风险防范机制——以最低生活保障制度为重点
对于相当部分农民来说,鉴于农村社会保障制度供给的严重不足,他们虽然具有将土地承包经营权抵押融资的强烈需求,其出于生存的后顾之忧依然没有很高的意愿去“冒险”,而对于真正敢于“冒险”的农户来说,当金融机构实现其抵押权时,又确实会陷入生存困境。因此健全农村社会保障机制农村社会保障体系,不仅能够消除农民对土地的生存依赖,提高其抵押积极性,又能够解决其生存的后顾之忧。
最低生活保障制度是国家为保证农村贫困人口维系正常生活所需制定的一种保障措施。它是农村社会保障体系的最后一道防线,由于其在保障目标上与土地承包经营权的保障功能基本一致,因而可以成为土地承包经营权保障功能的替代制度。诚然,我国自建设农村最低生活保障制度以来,已形成了最低生活保障制度的初步框架。但实际操作中还存在一些问题必须予以完善。
1.合理确定农村最低生活保障标准和变动规则
目前我国农村最低生活保障标准仅体现在食物保障方面,导致了农村低保标准偏低。地方政府应结合本地区社会经济发展水平选择科学合理、反映本地区财政状况的测量方法,按照公共基础服务均等化原则逐步缩小城乡差距,制定科学合理的救助金额。
2.多渠道筹集最低生活保障资金
地方各级政府要分情况确定由哪级政府财政予以补助。即对极贫困地区的低保资金由中央财政直接转移支付,欠发达地区的低保资金由省级财政补助支付,发达地区的农村低保资金由地方财政负担。此外,大力发展社会捐赠、福彩收益再分配等多种筹资渠道,确保低保资金能够足额到位。
3. 扩大低保覆盖范围
各级地方政府应根据本地最低生活保障标准来界定纳入最低生活保障的农户范围,事实上,收入水平低于本地区最低生活保障标准的农民都应被纳入。如此才能确保广大生活贫困农民获得国家资金救助,保障其生存权。
4. 加强对低保资金使用的社会管理和流向监控机制
当前,我国农村最低生活保障资金因没有规范的程序和有效的监督机制,为地方政府的腐败行为提供了可乘之机。因此,必须建立最低生活保障资金管理监督机制。首先,完善省、市、县农村低保工作机构,使其各司其职;其次,减少审查与资金发放中间环节,严格规范操作程序,保证“应保尽保,不能保的坚决不保”。最后,落实政务公开,通过农村低保信息网络建设、加强宣传教育等途径设立群众监督机制确保农村低保政策落到实处。
当然,农村医疗保险、养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分,都有亟待完善的方面,但基于农村最低生活保障制度具有替代传统土地保证功能的可能性,笔者在此仅对该方面重点探讨。
生活保障论文范文4
论文摘要:进入21世纪以来,党和政府对农村社会保障制度的推进力度不断加大,尤其是2009年农村养老保险制度的试点工作即将开始启动,理论界对此问题的研究也进入了新的阶段,研究内容集中于:当前我国农村老龄化的现状及发展趋势、推行农村社会养老保险制度所面临的主要问题及原因、农村社会养老保险制度实现模式的选择、政府在农村养老保险制度的角色及职能定位等方面,其特点在于紧密结合党和政府的方针政策,联系农村社会保障的进程,寻找问题、分析原因、提出对策与建议。
进人21世纪以来,我国社会保障制度正由城镇向农村稳步推进,以农村合作医疗、养老保障、最低生活保障三项制度为主要内容的农村社会保障制度的框架已经形成,但二元社会经济结构使得农村养老保障制度建设遇到了城镇不曾遇到的困难和问题,因而引起了理论界的关注,2000 - 2009年是国内关于农村社会保障理论研究取得丰硕成果的时期,仅就论文方面来看,根据中国期刊网收录的相关论文,从2000年至2009年中,国内共发表社会保障相关论文共12195篇,其中涉及农村社会保障问题研究的论文数量为1240篇,约占社会保障论文总量的10. 2%;而涉及农村养老保障问题研究的论文数量有463篇,约占社会保障论文总量的3. 8%,农村社会保障相关论文数量的37.3 %。特别是2007 - 2009年,国内关于农村养老保障的理论研究更加深人,涉及的内容更加广泛,所取得的成果更加丰硕。据统计,这一时期国内关于农村养老保障相关论文数量约有212篇,约占养老保障论文总量的45. 8%,反映了在党的十七大提出的“科学发展、共建和谐”方针指引下,我国农村养老保障理论研究进人了新的阶段。
一、关于当前我国农村老龄化的现状及发展趋势
在对我国农村老龄化趋势以及养老保障的现状进行了调研的基础上,邓大松等指出,农村地区有65岁及以上老年人的家庭户占家庭户数总数比例为22. 02%,分别比城市和镇同比高出4. 69和5. 78个百分点;65岁以上老年人家庭中一人户、二人户的比重,农村地区均高于城镇地区。其他学者基本上也持相同的看法,李琼指出,2000年我国人口第五次普查结果显示,中国农村人口为8. 33亿人,其中65岁及以上的老年人口占7. 36%,民族地区农村占7. 56%,到2030年,6. 64亿农村人口中,65岁及以上老龄人口将占17. 39%,民族地区将占18. 1%,可见民族地区农村人口老龄化程度不仅高于城镇,而且高于其他农村地区。邓大松等认为,农村高龄老人目前主要还是依靠家庭成员、亲属的照顾,而且越是在不发达的农村地区,人们的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究结果显示,在城市,养老方式顺序为社会养老、家庭养老和自我养老,三者的比例是:1:0.7:0.3(以社会养老为1);而农村的顺序则是家庭养老、自我养老和社会养老,三者比例为14. 6: 6. 6: 1(以社会养老为1)。可见农村老年人主要还是依靠传统养老模式度过自己的晚年。当前的问题是,这种非正式的农村养老制度正受到巨大的冲击和严峻的挑战,其保障功能在逐渐衰减,已经不能单独承载农村居民的养老保障,并且,随着人口老龄化进程加快,农村的养老压力相对城镇将更加突出,如不未雨绸缪,将会严重阻碍社会的发展,影响社会的稳定,因此,一部分学者们认为,建立农村社会养老保障制度已势在必行。
二、关于推行农村社会养老保险制度所面临的主要问题及原因
关于从1992年1月1日民政部公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》至1999年7月国务院暂停执行这一方案期间7年多的情况,学者们总体认为基本上是不成功的,彭希哲、宋韬综合国内学者的各种分析后认为主要原因有二:一是制度设计本身的缺陷,表现在:(1)农村社会保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性;(2)农村社会养老保险存在着制度上的不稳定性;(3)是资金保值增值困难;(4)保障水平过低;二是执行过程当中出现了问题,表现在:(1)基金的管理不够规范和完善;(2)机构管理费用人不敷出;(3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大;(4)多种形式的保险并存,形成各自为阵的混乱局面。
当前我国农村是否具备了建立养老保险制度的条件,学者们对此问题的看法迥异,刘卫国认为,我国具备了建立农村养老保险制度的条件,理由是:第一,我国整体经济已进人快速发展时期,已具备进行国民收人再分配的能力与手段;第二,农村经济日益发展,农民收人逐渐提高,城乡差别正在缩小,农民权益保护意识不断强化,农民参保意识也在不断增强;第三,发达地区农村、城镇近郊农村和不发达地区经济发展水平比较高的部分乡村,建立农村基本养老保险制度的条件基本具备;第四,建立农村养老保险制度是破解“三农”问题的战略需要。而何文炯等人则认为,国外建立农民养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段,从经济指标看大体有:(1)农业在国民生产总值中的份额在巧%以下,农业劳动力结构份额在20 %以下;(2)农业人口在总人口中所占比率降至50%以下,且处于老龄人口高峰期;(3)经济发展总体水平较高,人均gdp在2000美元以上。按照这些指标来衡量中国农村所处的阶段,总体上差距是比较大的,在中西部地区特别是西部地区差距会更大,全面实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。认为中国目前尚不具备普遍实施农村社会养老保险的观点得到多数学者的认同。
三、关于农村社会养老保险制度实现模式的选择
由于对建立农村社会养老保险的条件是否成熟存有分歧,因此在养老模式的选择问题上学者们各抒己见,莫衷一是。
第一种意见是根据各地区经济发展的不同水平实施分类处置,何文炯认为,就全国而言,农村养老保险应当有进有退,发达地区应积极推进,欠发达地区应暂缓推行。他提出,暂缓推行农村社会养老保险的欠发达地区宜在积极发展经济、增加农民收人的同时重点考虑以下几个方面:一是坚持家庭养老;二是建立健全农村最低生活保障制度;三是发挥土地的保障功能;四是发挥商业保险和储蓄的养老保障功能。杨志玲在对云南丽江纳西族聚居地区调查后发现,随着少数民族地区社会经济的发展,农村家庭养老模式不仅长期以来受到少数民族传统文化及民族经济发展状况的影响,表现出与城镇、汉族家庭养老模式不同的特点:一是少数民族农村家庭养老受少数民族传统道德观念影响较大,具有强烈的尊老、敬老的民族意识;二是农村家庭养老方式比较稳固;三是传统的家庭养老模式在少数民族地区具有较强的延续性;四是少数民族农村家庭养老模式的发展受少数民族地区经济发展水平的影响,由于家庭养老形式难以被其他形式所替代,因此,以家庭养老为主,发展农村社区养老,建立农村社会养老保险制度,将是少数民族农村养老形式发展的必然选择。
第二种意见是建立“三结合”式的农村养老保障体系,杨翠迎认为,中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式,而且重点在于解决养老资金来源的问题。在中国经济社会转型的特殊时期,需要发挥家庭养老、社会养老保险、社会养老三种主流保障方式的合力作用,方能解决中国农村社会养老保障的需要。
第三种意见是“实物换保障”,卢海元指出,“实物换保障”是指根据不同的对象,以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费,分别设计现实可行的社会养老保险制度方案,如年轻农民可实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民则实行“土地换保障”,等等,他强调,与一般建立养老保险的方案不同的是,实物换保障是一个能同时解决养老和发展问题的方案,而这正是该方案的最大特点,也是世界银行所倡导的新模式。
各位学者还分别就上述三种模式下的农村养老保险筹资方式提出了相关建议。
四、关于政府在农村养老保险制度的角色及职能定位
国内学者比较一致地认为,在农村养老保障制度建立和完善过程中,政府应发挥主导作用,如柴瑞娟、罗新铭认为,政府职能社会化已成为当代政府职能发挥的一个显著的趋势,这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在,而稳定健全的社会秩序和一套合理的制度框架无疑是最为核心的公共物品。社会保障制度作为一种典型的公共物品,政府也就必然参与其构建和管理。尤其是当今农村社会保障现状巫需国家出面支撑,政府之责义不容辞。
石秀和等认为,政府在农村社会保障制度中的职责具体体现为:(1)政策设计:为农村社会保障的推行提供有效实施手段;(2)组织引导:推动农村社会保障制度构件的进程;(3)财政责任:为农村社会保障事业的发展提供资金支持;(4)管理监督:使农村社会保障纳人规范化轨道。马雁军、孙亚忠则进一步指出,农村基本社会养老保险的公共产品特性决定了政府职责边界。政府尽管在农村基本养老中居于主导地位,但政府履行责任并非在任何时间、任何地域都一成不变。政府责任具有三个重要特征,即动态性特征、区域性特征和层次性特征。这三个特征客观上要求政府责任在不同时间和地域其侧重点和功能有所区分并相机抉择,从而保证政府主导原则在当前实践中的有效贯彻。
如何进一步提高政府在农村养老保障方面的决策水平与施政能力,江治强等提出,优化政府在农村社会保障制度建设中的公共决策,首先应树立公正决策的理念,要用全面建设小康社会,以人为本,执政为民,构建和谐社会,科学发展观等理念,科学认识农村社会保障事业在促进城乡协调发展、构建和谐共享的和谐社会中的基础作用,指导中国农村的社会保障建设;其次应重新审视农村社会保障事业的发展形势,包括分析农村经济形势的变化对社会保障形式的影响,客观估计农村集体土地所有制的保障功能,农业的市场风险对政府社会保障的制度需求,对农村宗族及社区保障作用作深刻的研究,理顺政府制度性保障与农村非制度性保障的关系,准确定位政府在社会保障事业中的职责、职能。再次应注重公共决策与农民认同的良性互动,充分利用中国特色的民主政治体制,政府现代运行机制以及培育农村社会非政府组织发挥其反映诉求的作用,把农民的呼声和认同更好地融人政府公共决策当中。孙文基指出,在建立农村社会保障时,在处理其中最重要的社会保障资金来源这一问题上,政府才是投人的主体,而不是主要由农民承担。在农村社会保障的投人以政府为主体与我国各地现阶段的财政是否相符、是否会构成很大的财政压力的问题上,他认为,只要合理调整财政支出结构,这个问题是不难解决的。
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论文关键词:新农保;人口老龄化;农村社会养老保障
论文摘要:在我国农村人口老龄化不断加速和土地保障功能日益弱化的背景下,农村社会养老保险已经成为目前我国社会保障制度改革创新的一个重点和热点问题。随着我国新型农村养老保险工作的全面开展,作为全国新农保试点之一的江苏省扬中市,经过多年的实践,积累了丰富的经验,同时也暴露出很多现实问题,因此,借鉴地方经验,对于进一步完善中国农村社会养老保障制度具有重要意义。
一、引言
随着我国新型农村养老保险试点于2009年8月的正式推行,意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。农村养老保险作为国家的基本保险,可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧,增强社会保障功能,对推进社会主义和谐社会建设意义重大。江苏作为全国重要的经济大省(2008年gdp占全国第二)、人口大省(占全国第五),其农村养老保险制度值得全国关注。由于江苏省内各个城市地区发展差异较大,农民生活水平也存在很大不同,因此,各地区具体实施农村养老保险制度的做法也有所不同,作为江苏镇江率先建立以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度的扬中市,也是全国新农保推行试点之一的县级市,通过多年的实践和努力,积累了一定的经验,也暴露了一定的问题,值得人们思索和探讨。
二、新农保实施后的跟踪
作为新农保推行试点的江苏镇江地区的扬中市,近儿年来,通过农民创业就业、农村劳动力转移、土地转移等实践,农民人均纯收入连续多年实现两位数增长,从2008年开始顺利突破万元大关,列全省第8位。该市的农村基本养老保险始于1992年8月《扬中县农村社会养老保险暂行办法》出台并实施。最初实施对象为农村户口人员,包括农民,乡镇招聘干部、企事业职工,民办教师等。保费设不同档次,可按月或年度缴纳,保险待遇根据缴费档次确定。这是一种“个人储蓄式保险”的农保方式。随着农村社会经济发展和农民生活水平提高,这种农保政策己不适应形势。2004年,扬中市改革老农保政策,建立了农村基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的制度,农村基本养老保险工作开始步入健康发展轨道。2006年,为全面建设小康社会和扬色社会主义新农村,开始实施“万人保障”战略(即:扩大农村养老保险覆盖面,5年内每年新增参保农民1万人),进一步修订农村基本养老保险政策,在镇江率先建立了以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度(简称“新农保”)。具体做法是:政府对参保农民个人缴费予以补贴。镇、村企业农民工由用人单位缴纳6%,个人缴纳5. 4%,市、镇两级财政各补贴0. 3%;非镇村企业职工(纯农居民),个人缴纳11. 1%,市、镇两级财政各补贴0. 45%。鼓励镇村企业农民工参加城镇职工养老保险,市、镇两级财政各按上年农民纯收入0. 36%予以补贴。
2009年初为了进一步落实以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的新农保政策,采取了多种改进措施,确保了“万人保障”目标的顺利完成,取得了较好的效果。据统计,2009年1-12月农村养老保险新增参保6471人。截止12月底,累计参保90430人,农村养老保险覆盖率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%,征收保险费由2008年的4500万元上升到2009年的5700万元,农保基金累计结余由2008年的1. 33亿元上升到2009年的1. 7亿元,2009年共2267名人员领取养老金434万元全部实现了社会化发放。主要措施如下:
(一)增加财政补贴。经过多方努力,该市将纯农民财政补贴比例由原来缴费额的7. 5%提高至20%,并对过去未正常缴费人员继续按原标准享受财政补贴,财政补贴截止时间也由原来规定的每年9月30日延长至每年12月31日,最大范围地保证参保人员的利益不受损失。
(二)提高养老待遇。近两年,农保领取人员每年以300-400人速度递增,但农保领取水平增长缓慢,待遇偏低,再加上企业离退休人员连年调资,调资幅度高的接近农保领取水平,鉴于此,该市及时作出调整,改人均增资45元/月,最低不低于160元/人.月,近千人因此受益。
(三)做好被征地农民基本生活保障。随着经济的块数发展和城市化进程的加快,该市的征地规模不断扩大,人均耕地不断减少,失地农民的人数逐年增多,也逐渐成为社会矛盾的一个焦点。为了解决失地农民的生活保障问题,该市及时制定实施方案,采取了四项保障措施,即:
1.《扬中市被征地农民基本生活保障实施意见》一从基本生活保障(每人每月最高可领取280元)和社保补贴(企业养老补贴为10800元,农村养老补贴为5400元)两个方面给予被征地农民财政补贴。
2.《西来桥铁本项目征地人员生活保障方案》一对全部参加社会养老保险的铁本项目征地人员全部落实一次性补贴(最高可达到15300元)。
3.《扬中市历史被征地农民基本生活保障实施办法》一对达到养老年龄的历史被征地农民给予补贴(每月可达到120元),对参加企保和农保的历史被征地农民分别给予累计补贴(分别为4500元和6300元),该项工作在江苏省和镇江市位于前列。
4.《扬中市老年居民养老补贴暂行办法》一每年落实2000万元财政补贴,对60周岁以上的老年居民每人每月发放50元养老补贴。
以上这些措施实施,及时地解决了失地农民的生活保障问题。
三、新农保实施中存在的主要问题
1.缴费水平偏高而财政补贴相对较少。以扬中为例,近几年,该市农村人均收入连续上调,年增长14%左右,但同时农保缴费金额也大幅度增加,目前人均缴费己达1200余元,造成一部分农民无力缴纳农保费用。而同时目前该市财政补贴比例占缴费额的20%,且补缴无补贴,与其他先进地区相比,补贴金额明显不足,对农民吸引力不够,许多大龄人员和贫困农户想参保而无力参保。
2.续缴保费困难。目前新农保实施中保费基本都是由镇、村负责征收,工作量大,手段相对落后。有些村片面完成扩面人数,不重视正常保费的征收,导致一些企业和农户未能及时缴费,影响了他们的切身利益。
3.未建立养老金正常调整机制。以扬中为例,农村基本养老金连续3年大幅增资,受到广大参保人员的普遍欢迎。但调整养老金的出发点基本是不低于民政部门发放的农村最低生活保障线,扬中2009年下半年农村最低生活保障线将调整至250月/人.月,农村养老金如何调整和怎样调整又面临了难题。
4.养老金保值增值困难。目前,养老基金,以县为单位统一管理,主要是购买国债及存银行。在目前银行低利息时期,养老基金保值困难,增值更无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以使基金保值增值。
四、完善地方新型农村社会养老保障体系的政策建议
从扬中市新型农村养老保险实践工作及暴露出来的问题分析,若想在全国范围内实现全民“老有所养,老有所依”,新农保政策还需进一步完善。
(一)建立财政投入机制,逐步增加财政投入。首先,政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有所区别;其次,在新型农民养老保障资金筹措中,应坚持政府财政与农民共同出资,并由财政投入为主渠道,并随着财政收入的增长而逐年增加;此外,要制定优惠政策,对生活困难群体给予更多的补贴。只有这样,才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的社会性和福利性。
(二)加强农村养老保障立法。社会保障是一项社会工程,农村人口比重大,法律是明确政府、企业和个人责、权、利的有力工具,也是农民养老保障计划运行良好的重要前提条件。由于目前农村养老保障中许多问题缺乏细则规定,存在违反规定无视条例的行为和赡养纠纷,无法追究法律责任。因此建议尽快出台农村社会养老保障制度的各种法律法规,尤其是《农村养老保险法》,明确农村养老保险应遵守的原则、内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。坚持法律先行,为农民参加社会养老保障提供法律依据,通过法律保证打消农民各种疑虑。
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论文摘要:当前农村社会保障体系建设正处于加快推进阶段,本文通过分析面临的优势与劣势、机遇与挑战,提出了加快农村社会保障体系建设的思路与切入点。
一、农村社会保障体系建设面临的形势
当前,我国经济社会正处于重大转型时期,农村经济社会也发生了一系列重大的变革,农村社会保障问题越来越凸显出来。近年来,国家以及社会各界对农村社会保障问题越来越重视,建设目标逐步明晰,工作力度逐步加大,农村社会保障体系建设正处于加快推进阶段,虽然仍面临着诸多挑战,但是总体形势是良好的。
(一)当前面临的优势。主要包括以下方面:1.国家良好的经济发展形势。从1978年到2008年,中国经济快速发展,国民经济年均增长9.88%,远远高于同期世界经济平均3.3%左右的增长速度;国内生产总值从1978年的3645亿元增长至2008年的300670亿元;财政收人从1132亿元增长到61330亿元;城乡居民储蓄增长了700多倍。而且这一高速增长的趋势还没有明显放缓的迹象。社会保障是经济社会发展的产物,国家良好的经济发展形势为加快农村社会保障体系建设提供了基础。2.经济社会政策的转型。从国家政策层面来看,单纯强调经济发展乃至只论GDP}长的时代已经过去,追求全面、协调发展的时代已经到来;鼓励部分人先富起来的时代正成为历史,而促进城乡居民生活水平提高并最终走向共同富裕的时代已经到来。农村社会保障体系作为农民福扯的重要保障必然得到重视。3.良好的社会舆论氛围。让广大人民群众共享改革发展、社会进步的成果已成为社会共识。我国长期实行的二元经济社会政策使“三农”问题突出,加大反哺“三农”的力度,弥补欠账,是社会公平正义的体现,加快农村社会保障体系建设在情理之中。4.后发优势。一方面,有选择地借鉴发达国家成熟的经验;另一方面,不断总结吸取其他国家经济发展的教训,避免重蹈覆辙,可以使农村社会保障体系建设少走弯路。
(二)当前面临的劣势。主要包括以下方面:1.农村经济社会整体基础差、底子薄。与此相适应,农村社会保障主要建立在土地保障和家庭保障的基础上,农村传统社会保障局限在社会救助方面,整个体系面临着很大的欠账。2.城乡经济社会二元格局没有根本改变。尽管近十几年来,国家一直强调缩小城乡之间的发展差距,但是实际上这一差距还有进一步扩大的趋势(虽然增幅有所放缓),农村发展的滞后对加快农村社会保障体系建设是一个制约。3.农村人口众多,城市化水平低,城市反哺农村的能力有限。我国农村户籍人口占全国总人口的70%以上,城市化水平不足50%,在这一基础上实现城乡社会保障一体化难度很大。4.地区间经济社会综合实力差距较大。目前,我国不仅东中西部之间发展差距较大,同一省(区、市)内部也存在较大差距,统一推进社会保障的难度大,给社会保障的统筹性、流动性等方面带来不利影响。5.相关国家基本政策的制约。制约最明显的主要是土地政策和户籍政策,前者降低了土地的保障功能、低枯了土地的价值;后者是人为的歧视性政策,阻碍了劳动力的自由流动,割裂了就业形式与社保形式的内在联系。
(三)当前面临的机遇。主要包括以下方面:1.经济发展阶段的客观需要。我国正处于重要战略机遇期,发展既处于社会经济的高速增长期,同时又处于社会风险调整积累的时期,社会保障作为社会“稳定器”的作用受到更多的重视,它关乎经济社会发展的可持续性和稳定性,加快完善社会保障制度是促进经济社会健康发展的客观需要。2.政府对农村社保的持续支持。建立新型农村合作医疗制度、医疗救助制度、完善五保供养制度、推行农村最低生活保障制度等一系列政策措施,彰显了国家对农村社会保障问题的重视和支持,而且呈现出持续增强的态势,政策环境是优越的。3.政府财政收人的持续、高速增长。1994年中国实施了分税制改革,初步建立了与市场经济体制相适应的公共财政体制,税收收人呈现跨越式增长,近年来增长势头更为明显,2003年首度突破2万亿元,2004年突破2.5万亿元,2005年突破3万亿元,再到2006年接近4万亿元,2007年突破5万亿元,2008年突破6万亿元。持续、高速增长的财政收人为改革带来了机遇,其中也包括农村社会保障体系建设。4.农民收人增长,参加社会保险成为可能。虽然我国农民收入增长慢于城市居民收人的增长,但是绝对值增长还是很快,2008年全国农民人均纯收人达到4761元,这使广大农民对社会保险支出具有了一定的承受能力。5.广大农民的迫切要求和愿望。随着农村家庭结构的变化,特别是随着广大农民出外打工,开阔了眼界,对社会保障有了切身感受,农民对社会保障的需求变得强烈。6.近年来改革探索形成的制度基础与经验。全国各地,特别是发达地区近年来在农村社会保障方面的探索,创造了一些成功的经验和模式,部分回答了能否建立和怎样建立农村社会保障制度的问题,为全面建立农村社会保障体系提供了良好的实践经验和制度借鉴。 (四)当前面临的挑战。主要包括以下方面:1.全面推进农村社会保障制度受财力制约。虽然近年来财政收人高速增长,但面对巨额的农村社会保障支出(全面保障)还是力不从心,特别是短期内全面推进,在财力上还难以支撑。2.农村人口结构的变化。农村家庭小型化、农村人口老龄化、农村劳动力外流等,都对农村社会保障体系建设造成不利影响,即期享受社保的人多而能作贡献的人少。3.世界金融危机的影响。世界金融危机将公平与效率的问题又凸显出来,我国制造业的国际优势很大部分来自于低廉的劳动力成本,而劳动力成本低的部分原因是社保不健全,特别是农民工的社保不健全。在金融危机的冲击下,地方政府和企业对加快完善社会保障体系的热情势必降低。4.具体制度缺乏衔接和统一性。主要是各省市,甚至县,社保制度不尽相同,制度缺乏衔接和统一性,难以适应农民自由流动的要求,影响农民参加社保的积极性。而这一问题很难协调。
二、加快农村社会保障体系建设的切入点
从上述分析中可以看出,我国农村社会保障体系底子薄、欠账大,目前体系建设已从单纯的原有制度修补完善阶段发展到核心制度的创建阶段,但由于社会保障制度项目众多、地区间保障差异较大,总体而言,我们仍然面临着原有农村社会保障制度的完善拓展和具有现代意义的核心制度的创建的双重任务。在这一过程中最为重要的是将农村社会保障体系的建设与农村改革相结合、与提高农业生产力相结合、与促进农民就业和适应农民生活方式转变相结合,并与城市社会保障体系相呼应,形成一体两翼、相互衔接的大社保体系(由城市与农村两个相互衔接、相互补充的社保体系组成),而不是建立完全割裂的农村社会保障体系。从目前我国经济发展水平来看,建立完善的农村社会保障体系不可能一跳而就,而是一项长期艰巨的任务,我们既要按照统筹城乡发展的要求,进一步加大对农村社会保障事业的投人,扩大农村社会保障覆盖面,促进城乡社会保障事业协调发展;也要充分考虑经济社会承受能力、农村现实状况和其他客观约束条件,以农民最迫切的社会保障需求为重点,针对有限项目以有效途径提供有限水平的保障。目前,我国农村社会保障体系的传统项目(五保供养制度、临时救济制度、扶贫开发制度等)得到了巩固和完善,实践中是比较成功的,对于这些项目应当是随着经济发展水平的提高进一步提高其保障水平,制度安排上不应有大的变化。当前的重点工作,一方面是进一步推行和巩固新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度;另一方面是加快探索和推进农村社会养老保险和特殊群体的社会保障。具体而言:
(一)新型农村合作医疗制度。完善这一制度的重点已不是赋力问题,而是各级琢疗机构如何创新,特别是基层医疗机构(县医院、乡镇卫生院)如何适应合作医疗制度。提供适当、便捷的医疗服务;此外,合作医疗收费、报销等具体管理制度也需要进一步完善,使之更科学、合理,贴近农民的实际情况。
(二)农村最低生活保障制度。一方面要拓宽低保覆盖面,提高低保标准;另一方面要完善管理制度,体现公开、公平、公正,要加强农村最低生活保障制度的针对性;实现分类施保,提高保障效率。
(三)农村社会养考保险。其重点是要解决缴费来源问题,旧的农村养老保险中确定的“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则,在实践中证明是行不通的,因为它缺乏必要的利益引导机制,几乎转变成了农民的个人强制储蓄。目前开始试点的新型农村社会养老保险制度初步解决了这一问题,在推进这一项目时,还应在划分各级政府责任,建立基础养老金的自然增长机制,健全养老保险基金管理制度,做好与其他社保政策的转换、衔接,实现养老保险基金的保值增值等方面进一步完善。