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地条钢整治工作方案范文1
关键词： 渎职案件； 定性； 难点
中图分类号： D920.5 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）07-0098-02
随着我国社会的飞跃发展，在人民检察院事业逐渐进步的同时，渎职案件也由此层出不穷，渎职问题日渐凸现出来，在社会经济和国家安全中的位置也越来越突出，产生了许多不和谐不稳定的因素，影响着我国社会的和谐与稳定。在这种新的形势下，群众的呼声要求我们反渎职侵权部门的重视，去探索应对的方法，在查处渎职案件的时候，切实关心群众之声，将事实传递到群众中去，为维护社会和谐安定而作出不懈的努力。因此如何加强反渎职侵权能力建设，开创反渎职侵权新的局面，就是我们应该认真思考，并着力解决的首要问题。
一、当前我国渎职侵权犯罪侦查工作中面临定性难点
由于渎职犯罪案件线索匮乏、隐蔽性较大、侵害对象不具体明确等特点,使各个检察院反渎职侵权部门，在案件的查办过程中往往受到以上不利因素的约束。加之许多法律规定仍然不是很健全，各个方面矛盾突出，干扰阻碍力量滋生，尤其是在渎职案件的定性问题突出，其产生许多不同的见解，成为开展查办渎职案件工作的瓶颈，阻碍了反渎职工作顺利进行，此问题亟待解决。
南宁市某反渎局对一渎职案件中所遇到的定性问题进行分析：
2009年，南宁市某反渎干警局在工作中发现的本市某局执法人员涉嫌放纵制售伪劣商品犯罪线索，经南宁市院指定管辖，该反渎局于2009年12月28日开展初查，基本案情如下：
2007年10月22日，北京一专业周刊的两名记者来到广西南宁市某城区的工商行政管理局分局，举报位于该城区某镇的一家小型钢铁厂正在非法生产“地条钢”，要求工商人员立即前往查处，接到举报后，该工商分局由副局长刘××带队，带领经济检查大队的大队长方××、副大队长周××、队员梁××共四人随两名举报的记者到那家钢铁厂进行执法检查，当晚约8时40分到达该企业的生产现场，经检查，该企业在工商部门有注册登记，企业的经营范围是：钢材轧制、加工成品钢材、次料加工。该企业现场有四台中频炉，两台轧钢设备，工商人员到达现场的时候，有工人正在使用中频炉熔化废钢筋、废铁丝及其他废旧的钢材，并将已熔化的钢水倒到旁边的约100多个模具里，凝成长135厘米重20多公斤的钢锭(坯)，也就是人们平常所说的“地条钢”。除中频炉旁刚生产出来的钢锭外，加上该厂的一间库房里的“地条钢”钢锭存库。经清点，共有15000条“地条钢”钢锭。另外，在该厂的轧钢设备上，还有工人正在用这些钢锭作原料，分别轧制规格为φ12mm×9m的螺纹钢和φ8mm×9m的圆钢。轧钢车间旁，有一间存放已打包好捆扎好的螺纹钢和线材成品。在工商人员检查期间，该厂有人切断照明电源，并趁黑将部分螺纹钢成品吊上当时在现场的重型货车拉走。工商人员发现后，冒险堵住该厂大门，并报警叫来当地派出所民警协助，才得以控制该厂的行为。后经清点，该厂剩下螺纹钢的总量有6吨，圆钢的总量有42吨。鉴于这样的情况，工商执法人员认为该厂已涉嫌非法生产“地条钢”建筑用材，属于应受到查处的行为。但根据现场情况，该厂的违法行为处于生产环节，依据国务院国办法［2001］56、57号文件的规定，该违法行为应由质量技术监督部门管辖。由于当时已是22日深夜，不便通知质量技术监督部门，工商人员遂暂时封存该厂产品，并守护现场待次日通知质监部门处理。
2007年10月23日，先到现场开展执法检查的工商分局经济检查大队的大队长方××通过电话向有管辖权的某局通报了案情并要求他们派员查处。当天，某局先有稽查支队三大队的两名执法人员林××、刘×赶到现场，随后又有稽查支队副支队长李××带领刘××、武××、彭××共四名执法人员也赶到现场。某局的执法人员到达现场之后，先向工商人员询问了基本情况，然后依据相关管辖分工规定及职责要求依法开展执法工作，制作了现场检查笔录，对现场生产设备、地条钢、螺纹钢、圆钢等物品进行清点并向该厂发出查封通知书，对经过清点的设备、钢锭及钢材成品贴上质监局的封条依法进行查封。
但是，从10月23日某局到这家非法生产“地条钢”及地条钢建筑用材的钢铁厂现场进行执法活动以后，此事再也没有下文。而且，有群众反映这个被查处过的钢铁厂随后又继续生产，得知此事的北京某专业周刊的记者又先后向南宁市、自治区的相关主管、监督单位反映、追踪此事。但某局的上级并不符合事实的“工商部门没有将案件正式移交给某局”作为未立案的理由答复北京某专业周刊的记者。
检察机关某反渎局在对以上问题进行查处时，在取证及对案件的定性方面遇到了一些阻力及一些难以解决的法律问题：
鉴于“地条钢”的危害性，我们国家从来都没有认可生产地条钢的合法性，特别是从2003年以来，国家及我们广西都多次开展整治生产地条钢及地条钢建筑用材的专项行动，明确把生产地条钢及地条钢建筑用材列为严厉打击的对象。其通知文件下发：
2003年6月，由广西区政府办公厅发了《广西壮族自治区开展建材市场专项整治工作方案》
2004年6月1日，国家质量监督检验检疫总局、国家发展改革委、公安部、监察部、建设部、商务部、国家工商行政管理总局、国家环境保护总局、国家电力监管委员会九部委联合发出《关于深入开展建材市场专项整治工作的通知》
2004国家发展改革委、建设部、商务部、工商总局、质检总局、环保总局、电监会七部委又联合下发《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》
2004年9月国家质检总局、国家发展改革委、国家电监会《对“地条钢”生产企业和“窝点”断电实施办法》……
这些通知文件，要求各职能部门严格按照国家《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第二批、第三批）等法律法规和产业政策，清理、取缔所有生产地条钢的企业，对其生产设备必须就地销毁，不得转移；电力部门要立即依法停止向其供电，拆除相应供电设施；涉及行政许可的，由许可机关依《中华人民共和国行政许可法》撤销行政许可，办理注销行政许可手续。对“地条钢”生产窝点做到“五彻底”，即彻底断电、彻底捣毁生产设备、彻底清理厂房、彻底没收原材料、彻底没收不合格产品等等。
根据国务院2001年[2001]56号、[2001]57号文件规定，国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局在质量监督方面的职责分工为：国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。
在本案中，违法生产行为所在的辖区工商部门接到举报后，于当天到达违法现场进行执法检查，检查发现违法行为尚处于生产环节便通知有管辖权的某局来查处，符合程序规定。而某局接到工商部门的通报后，已经派执法人员到达违法生产现场，并依职能开展了现场检查，制作了现场检查笔录，清点了违法生产现场的生产设备及“地条钢”和用“地条钢”为原料轧制的建筑用品，并对这些设备和产品生产发出了《查封通知书》，并贴上该局执法部门的封条。就是说，从接到工商部门通知，到派员到现场开展执法，某局已经按规定正式履行了管辖职责，但在其后的时间里，某局没有进一步履行职责，对前期已开展的工作也不了了之，由于该被查过生产企业事后又再继续生产，引起了群众对执法部门履行职责的质疑。
根据现场的情况，非法生产的300多吨“地条钢”、及用“地条钢”轧制建筑用钢材，属于特大案件，按某局执法的内部规定，此案应移送上一级执法单位查处甚至应移交公安机关按刑事案件进行查处，但某局在回复举报人及相关部门对其不履行职责质疑时，竟然是以“工商部门没有正式移交案件给某局”这个理由来推脱，这完全违背事实，是故意推卸自己责任的行为。并且，在检察机关介入调查，要求某局提供他们到涉嫌违法生产钢铁厂执法时的相关执法卷宗时，竟以卷宗丢失为由，不提交相关材料给检察机关。
另外，某反渎局在对上述事实继续往下深查的时候，遇到了如何去对此案件定性的困难。从以上事实看，某局的执法人员确实存在严重不履行职责行为，并且他们的行为已涉嫌渎职，不严厉查处会失去群众在这方面对国家机关的信任，同时由于放纵这类渎职行为，给国家继续打击生产“地条钢”违法犯罪的行动带来不利，但对其渎职行为进行查处，本案又存在立案上的法律问题：
1． 如果以涉嫌立案侦查，会涉及到这个罪名所造成的损害后果问题。由于某局对航宁钢铁有限公司的设备、产品只在现场查封并没有扣押，最后由于不了了之。这些物品，特别是钢材产品的去向目前无法查明，即使查清去向，在尚未发生楼倒桥塌、人员伤亡等后果的情况下，很难依立案标准的具体损害结果条款认定，而是否可以以立案标准第8条“严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的”来认定，又由于存在侦查、审查、审判等不同办案环节的不同承办人有不同的理解的情况，所以在初查阶段检察人员很难把握。
2． 如果以放纵制售伪劣商品立案侦查，会首先涉及到所放纵的制售“地条钢”是否属于伪劣商品并构成犯罪，由于某局没有对航宁钢铁有限公司非法生产“地条钢”行为进行查处，也没有移交其他机关查处，因此目前也就未能确定航宁钢铁有限公司是否构成制售伪劣商品犯罪。
3． 如果以不移交刑事案件立案侦查，同样由于公安机关没有对前述涉嫌非法生产“地条钢”的企业的违法行为进行查处，还没有得到该企业涉嫌非法经营或涉嫌制售伪劣商品的犯罪证据，在公安机关应以刑事案件进行立案侦查的结论前，我们检察机关立案就缺乏必要的依据。
面对此问题，某反渎局提出了对该问题的考虑：
①依据本案事实及质量技术监督系统内部案件管理规定，以及根据九部委《关于深入开展建材市场专项整治工作的通知》第四条第二项“对案情没有搞清的不放过、假冒伪劣商品的源头和流向没有查明的不放过、制假售假责任者没有依法处理的不放过、该移送司法机关没有移送的不放过、支持或参与制假售假的机关工作人员的责任没有受到追究的不放过”等“五不放过”要求，向某局的上级机关执法部门发出检察建议，责令其依法对非法生产“地条钢”违法企业进行查处，经查处确认该钢铁企业的行为构成犯罪的，检察机关才能适时对涉嫌渎职的人员立案查处。
②通过通报或立案监督程序，要求公安机关对有非法经营或制售伪劣商品得犯罪嫌疑的钢铁企业进行查处，经查处确认该钢铁企业的行为构成犯罪的，检察机关才能适时对涉嫌渎职的人员立案查处。
二、造成案件定性难的原因
综观以上事实，某局有关人员显然存在工作严重不负责任，涉嫌渎职，但在认定其渎职性质的时候却难以定性，我们认为主要原因在以下几个方面：
（一）定性难具有普遍性。在我国现阶段，查办渎职侵权案件中，普遍存在由于案件的性质多样性，当没有具体的事实证明及事件的后果、影响来反映的情况下，则很难将案件的性质定性，而这一现象目前仍阻碍着反渎职侵权部门的健康发展。
（二）造成事件后果的具体事实表现不完整。在上述案件中，其厂方的机器及生产的钢材产品不知去向，即使查清去向，因为在未造成对社会的危害，损坏国家声誉的前提下还无法以去定性。
（三）事实认定缺少前提。某局对于那家涉嫌违法生产企业非法生产“地条钢”行为没有进行查处，也没有移交其他机关查处，检察机关也就未能确定该企业是否构成制售伪劣商品犯罪。没有这个前提所以就无法进一步证实某局存在故意放纵的渎职行为。
（四）缺乏充足的事实依据。没有公安对其工厂的查处和该厂的犯罪证据以及没有得到具体的侦查结论前，我们检察机关便无法去认定该行为存在渎职嫌疑。
（五）法律规章制度不完善。目前刑法对某些渎职罪采用了简单的规定方式，如刑法第397条规定的罪和最等。由于表述过于简单，对该罪的主观罪过和行为特征没有具体、明确的描述，造成了理解上的歧义和执法上的混乱。这样的规定也和修订刑法所规定原则不相适应[1]。
渎职案件往往没有直接的被害人和相关物证，多凭言词证据定案，案件具有多变性和反复性。如前所述，一方面，多数渎职案件没有直接的被害人，办案工作缺乏积极的、稳定的、有利于控方的言词证据的支持，而渎职案件的犯罪嫌疑人与原案当事人之间利益的一致性，又使得据以定案的言词证据极具消极性而缺乏稳定性；另一方面，多数渎职案件没有可供勘查的犯罪现场，这就给侦查工作中发现、收集各种物证，确定犯罪地点和场所增加了难度。
三、完善查办渎职案件的机制体系，为案件定性提供对策
渎职侵权犯罪具有极大的社会危害性。检视查办渎职犯罪中所遇到的定性难而面临的窘境，我们不难发现，造成目前的状况是多方面的，有立法的不完善，也有工作人员不认真履行职责，也有规章制度不健全等等。要解决此问题，必须确保有法可依，不断完善法律法规等方面。具体应从一下几方面着手：
（一）要提高认识，进一步加大反渎职侵权检察工作的宣传力度。使社会、人民接纳反渎职这一部门，支持反渎职事业的发展。
（二）要加强沟通，健全完善案件移送制度，拓宽案件线索来源渠道。一方面，要大力加强外部联系，另一方面，要加强内部协作，建立检察机关内设机构之间的情况通报、信息共享、线索移送、侦结反馈等制度，从而达到资源共享；自觉把其他检察业务部门与查办渎职侵权犯罪案件工作有机地结合起来，协调配合，共同促进。
（三）要切实提高反渎职侵权检察队伍素质，确保办案质量。目前，渎侦队伍的素质与执法水平还不能很好地适应形势和任务的需要，加之办案力量不足，办案经费紧缺，装备落后等不利因素，使得渎职案件的侦查缺乏深入性和持久性。因此，加强渎侦队伍建设迫在眉睫。
（四）建立侦查一体化机制。几年来的办案实践证明，高检院倡导的以“省级院为指导，以市级院为主题，以县级院为基础”的侦查一体化机制，着眼于基层院的实际困难，强化省自治区、市院在办案上的主导作用和基层院的侦查实体作用，形成上下级院的工作合力，可以有效地整合办案资源，解决困扰基层院查办渎职侵权犯罪案件所面临的困难和阻碍，是推进反渎职侵权工作健康发展的必由之路。
（五）加大对证据的收集、巩固力度，为案件定性铺路。在办案过程中，要使办案干警走办精品案件的路线，深入案件的各个细节，使各个线索最终形成证据链，甩掉无法将案件定性这一劣势格局，从而使案件的定性有充实的法律事实依据，最终办成铁案。
总之，在今后的工作中，我们要针对渎职侵权案件中存在的各种难点问题，更新侦查理念，提高办案效率，树立现代科学侦查理念，从社会关注的热点、焦点问题抓起，把获取线索的目光集中到行政执法机关中那些权力比较集中，容易滋生渎职侵权犯罪的领域和部门上来，依法运用科学侦查手段和秘密侦查力量，加大对新领域、新罪名渎职侵权案件的侦破力度，力争攻破如何定性这一难题，提高办案质量，增强渎职侵权检察工作成效。
