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公共政策分析报告范文1
关键词 公共政策分析 案例教学法 学生主导 教学方法
0 引言
公共政策分析是一个综合性、跨学科的研究领域，也是一门以行动为取向的学科，体现着理论与实践的统一。公共政策分析是对政策制定、筛选、实施和评价的全过程的研究，其核心问题是运用多种分析方法对备选政策的本质、产生原因及其实施效果进行分析，以达到改良政策系统，提高政策质量，获取解决途径的目的。教学方法是教师为实现教学目的所采用的各种方式、手段的总和，教师根据教学内容的需要和教学对象的特点，选择并综合运用多种教学方法，才能促进学生的发展，提升教学效果。传统教学中明显存在着“重知识、轻能力，重理论、轻实践”的弊端，因此，在公共政策分析课程教学中，要摒弃传统单一的“主体到客体”的灌输式教学理念和模式，树立“以学生为主体、教师为导向”的教学理念，强调“以问题为中心”来开展教学活动。①与传统教学法只注重理论知识的传授不同，案例教学关注复杂的社会现实，注重学生的创造力和解决问题的能力，而不仅仅是对原理和规则的掌握。在公共政策分析课程中引入以学生为主导的案例教学法，可以引导学生对案例所提供的材料和问题进行分析研究，提出见解，做出判断和决策，目的是充分发挥学生在学习过程中的积极性、主动性和创造性，启发学生独立思考，培养学生发现问题、分析问题、解决问题的能力。
1 运用学生主导型案例教学法的必要性
作为公共管理学科的基础课程，公共政策分析课程的主要教学目的是使学生初步掌握政策研究和政策分析的相关理论与方法，从而增进学生对公共政策问题和现象的理解。基于公共政策的特征，该课程天然具有实践性导向，因此课程的教学必须结合社会现实，根据教学内容适当引入实际生活中的政策案例进行教学。由于学生对政策过程缺乏了解，很多知识尤其是一些技能难以通过单纯的课堂教学来形成，例如怎样发现与分析政策问题、如何提出政策建议、如何执行具体政策等。这就要求教师在教学过程中要把理论教学和案例教学以及实践结合起来，让学生根据所学知识，通过案例分析和社会实践，对人们普遍关注的社会问题、政策问题进行分析并提出合理的政策建议。公共政策分析教学中运用案例教学法，相当于在政策理论和实践之间架设一道桥梁，寻求理论和实践的结合点，加深学生对理论的理解，增长学生分析政策问题的能力。②
公共政策分析案例教学法优势明显，它有利于通过理论结合实践的方式提高课程的教学质量；有利于结合公共政策分析学科特点提高学生的学习效率；有利于通过针对性探讨政策分析过程来培养学生的政策素养。但是目前我国高校公共政策分析课程的案例教学也存在着一些问题和缺陷，一方面教学案例多从国外直接移植过来，本土化程度低，学生难以融入案例情景，不利于学生将公共政策理论与我国复杂的社会现实联系。另一方面，“灌输―接受”式案例教学法使学生缺乏课堂置疑和辩论的热情，课堂氛围和学生的学习兴趣不够浓厚，学生在教学过程中处于被动接受地位，无法培养学生运用公共政策理论分析问题、解决问题的能力。因此，要改变传统的案例教学法，强调学生的主导作用，由灌输式教学向启发式教学转变，教学的目的不再是让教师向学生提供正确答案，而是引导学生运用所学知识解决实际问题，从而形成一套完整并适合自己的分析问题的思路。
学生主导型案例教学法是指由学生根据案例自主选取和查阅相关学习资料、由学生分析案例和讲解案例，并由学生对案例进行总结和汇报，学生在案例教学中发挥主导作用的一种教学方法。以往的案例教学法多为教师主导型，即教师搜集资料，在课堂上讲解，与学生讨论，再总结得出结论。而在学生主导型案例教学法中，教师只负责布置任务，提供参考案例，组织讨论与点评，将大量的资料筛选，案例分析与讲解，分析报告的撰写，分组课堂汇报等工作交给学生完成。通过这种方式可以极大地提高学生的学习积极性，锻炼学生搜集资料、整合信息、团队合作、归纳总结以及当众发表演讲等能力。
2 学生主导型案例教学法的实施方案
学生主导型案例教学的组织安排是否恰当，设计程序是否合理，既是案例教学的重点和难点，也是教学成败的关键。因此，在公共政策分析课堂活动中，教师应根据学生的实际情况，依照教学大纲以及学生主导型案例教学的一般流程，科学组织和实施案例教学。
2.1 前期准备阶段
2.1.1 分组和评分方式
学生主导型案例教学法的学习过程多以小组的形式进行，更加强化团队合作的重要性，因而分组是教学是否成功的首要环节。考虑到讨论效果，分组方式最好由学生自由组合，但人数不宜过多或者过少，每组大约4至6人比较合适。组长由学生自荐然后共同推选出来，组长在小组中的作用较大，不仅要完成自身任务还要整体协调、安排其他组员的任务。教师除了要对小组共同完成的案例分析报告进行评分（满分40分），还要按照个人对小组的贡献给每名成员打分（满分10分），这两部分的分数总和就是学生的课程总结报告分数，占本课程最终成绩的50%。这样的评分方式让每一名学生都肩负着提高小组成绩的共同目标，在分析案例和撰写报告的过程中，小组就会进行明确的分工，积极地讨论和解决可能出现的各种问题。同时，按照每个成员所承担的角色和对小组的贡献评分，不仅能增强学生的学习积极性，还能有效避免小组合作中最易出现的“搭便车”现象。
2.1.2 公共政策案例选取
教学中选择的案例是否恰当，是学生主导型案例教学法成败的关键，好的案例在教学中会起到事半功倍的效果。所选的案例既要与教学目标相吻合，又要是教师自己能把握的、学生易于接受和认同的。③这里要强调的是，教师在学生主导型案例教学中扮演着重要角色，需要从案例与特定政策分析基本知识点的关联性、案例与社会实际生活的关系以及案例的总体难易程度来考察所选案例的适当性。一个好的教学案例通常是对课程教学有用处、与教师所要传授的理论知识具有相关性、能引发争论和探讨、反映社会现实问题的。因此，考虑到教学目标和课堂效果，综合以上因素，此次教学实践选择将怒江水电站开发建设问题作为一个案例方向，向学生提供了四篇阅读材料，并要求学生以此方向为切入点，自主查阅相关案例，进行小组案例讨论，撰写分析总结报告。
2.2 教学实施阶段
2.2.1 理论知识的学习
在具体实施学生主导型案例教学法之前，教师应将学生应该掌握的相关政策分析基本理论与基本知识点详细传授给学生，使学生具备处理公共政策案例的充分理论知识储备。④公共政策分析的教学目标是：系统了解公共政策学的框架和内容体系、熟悉公共政策学的基本原理和政策分析的一般方法、能够分析和解决现实中的公共政策问题。围绕教学目标，教师应结合所选案例，对公共政策学的理论知识进行详细讲解，并运用政策分析方法解决现实生活中的问题。
2.2.2 小组讨论与报告撰写
小组讨论是学生主导型案例教学的核心环节，在分组讨论之前应先确保每名学生都充分学习和理解案例，因此布置四篇阅读材料的读后感为课堂作业。然后选取“从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化”、“中国政策网络适用性考量――基于怒江水电站开发项目的案例研究”两篇文献进行小组讨论，并结合所学理论撰写案例分析小组报告。要求先简述案例背景，再介绍所用的理论，然后结合理论与实践展开具体分析，最后总结。学生根据案例讨论的情况，在综合分析各种观点的基础上，通过理性思考，可提炼出全面、深刻、见解独到的分析报告。
2.2.3 小组展示与汇报发言
此次教学实践活动共有四个班级，101名学生参与，按照自由组合原则分为19组，每组4～6人。由于各小组之间不存在竞争关系，最后的案例报告展示是学生相互学习、互动讨论的一个平台，因此小组陈述的顺序也就不重要了，各组可以自由随意发言，课堂氛围比较民主、活跃。与以往每小组指派一名代表进行汇报不同，学生主导型案例教学要求每个小组成员都要发言，对自己在小组中所做的工作进行总结，发表对案例的个人见解，与其他学生分享完成小组合作任务的感悟。这种小组汇报方式调动了学生的学习主动性，不仅提高了学生案例分析的能力，也培养了他们团队合作、口头表达、随机应变及课件展示等其他能力。
3 学生主导型案例教学法的效果分析
教学成绩在一定程度上反映了学生主导型案例教学法在公共政策分析课程教学中的成效。统计结果显示，参与此次教学活动的101名学生，课程及格率100%，其中成绩优秀（90分及以上）的有17人，优秀率为16.83%；成绩（下转第138页）（上接第135页）良好（80～89分）的有53人，良好率达52.48%；成绩中等（70～79分）的有29人，中等率为28.71%。总成绩在80分及以上的人数占总人数的69.3%，由此可以看出本次学生主导型案例教学法的教学效果较为理想。
根据教师在教学实践中的观察发现，通过运用学生主导型案例教学法，学生可以参与到公共政策分析课程教学的整个过程和每个步骤，极大的增强了学生学习的积极性与主动性。经过材料阅读、案例分析、小组讨论、报告撰写、课堂汇报等教学环节，学生对公共政策分析的相关理论和基本知识点都有了一个全面系统的掌握。此外，该教学方法对教师和学生都提出了更高的要求，师生相互配合完成教学任务，学生虽为主角，但离不开教师的引导和启发。教师的积极倾听、因势利导和及时对有争议观点进行分析，是学生对案例问题达成共识的重要基础。在这一模式中师生之间相互学习、相互促进，充分体现了学生主导型案例教学中教学相长的特点，学生通过自主学习与实践更易掌握分析和解决现实问题的能力。
注释
① 陶.公共政策分析课程教学改革与实践思考[J].改革与开放，2011（4）：161-163.
② 杨芳.多种教学方法组合运用的实践与反思――基于《公共政策学》教学实例的分析[J].教育教学论坛，2016（3）：147-148.
公共政策分析报告范文2
公共教育政策关系到政府部门、政策专家（包括学术精英）、利益相关者群体，是一个政治过程，推进教育决策的科学化、民主化，需要政府、学校、社会及学习者本人的共同参与。对教育政策进行研究，首先要关注政策过程，把握政府管理、社会治理的制度结构。其次要关注政府教育政策关注点的递进与迁移变化情况。对教育政策的文本分析应该有多个维度和多个角度，对比分析继承延续与推陈出新、渐进路径与激进策略、一般号召与刚性要求、顶层设计与预留空间、利益分享与内生驱动、底线思维与长远发展等。
影响教育政策过程的群体及语言
影响教育政策过程的群体包括政府、政府内设政策研究机构、学校和科研机构的研究者、社会其他人员。政府是要解决实际问题，所制定的法规、规范体现了政治思维和政策语言特点。政府内设的政策研究机构体现了兼通领域的特点和一定的政治价值取向，偏重于政策语言。学校和科研机构的研究者偏向于特定角度，体现了学科分工和专业化特点，侧重于学术语言。社会其他人员可能会用平面、立体、混合的媒体语言，也可能运用公众语言，在不同环境和条件下侧重不同。
教育政策研究可从三个维度展开：教育还是非教育研究，政策抑或非政策研究，可行性或者不可行性研究
角度上可以从政策制定层与管理执行层的关系、从制定政策解决问题的性质、从制定政策依托的方法手段、从教育政策内容范围、从教育政策之间的关系、从后续政策与先前政策一致性程度等多个角度进行分析。基于不同的政策类型，出于不同的决策需要及研究目的，所采用的方法差别很大。
有质量的教育政策研究，首先要把握研究人员结构、研究选题确定、研究规范遵守、研究成果传播等基本环节，其次再根据不同需求，采取不同研究方法和成果表达形式。如果是反映教育政策问题的分析报告，应包括问题由来、程度判断、原因分析、后果判断、建议对策；应该先说明问题是什么、程度怎么样，然后建议怎么解决；事实陈述简略，论据论点间可跳跃；引文注释基本上不用，最多在正文中点到即可。如果是教育政策的系统性研究报告，应包括问题由来、选取的方法、过程和情况概述、因果系统分析、对策可行性、倾向性建议；应该先说明问题是什么，用什么方法得出判断，有哪些可能的解决方案；做到概念基本清晰，论据论点描述准确，论据论点之间层次递进、有弹性；引文注释重点夹注，重要参考文献附后。如果是与教育政策相关的学术性研究报告，应该明了研究目的、基本假设、方法选取、数据收集与分析、若干结论；先说明问题是什么，可能是什么性质，用什么方法调研，发现哪些基本因素，验证假设情况如何；做到概念定义确切，论据论点描述精确，之间绝对不能跳跃；并严格引文注释，区别与所附参考文献的关系。
中国的高等教育要坚持走内涵式发展之路
公共政策分析报告范文3
一、社会评议是民意表达的直通渠道
评议满意和不满意单位是由社会各界代表组成的，包括党代表、人大代表、政协委员及派人士、领导干部、离退休老干部及专家学者、企业代表、市民代表等七个层面的评议人，被评对象涵盖了市直机关、依照公务员管理的市直事业单位和省(部)属在温单位，由七个层面组成的评议人对被评单位给出一个满意度的直观评价，在各评议人独立评价的基础上，综合计算出被评单位的满意度。评议人的组成非常广泛，共一万多人。在评议中不仅仅是对被评单位一个满意度的测评，更重要的是评议人可以对各部门的工作提出批评意见和建议。在前两年的评议中，共收集到3289份意见表，意见和建议共计7100余条。
从对所提意见建议内容分析来看，社会各界突出对以下四大问题的关注：一是突出对社会公平的关注，主要集中在生产资源分配、教育资源分配、一次分配公平等问题上。如对中小企业的税收是否做到平公赋税；一些垄断行业部门工资奖金过高，一次分配显失公平；教育资源配置是否合理，各学校收取高额捐资费、择校费等教育乱收费的关心。二是突出对社会发展的关注，主要集中在城市建设、企业后续发展上。如城市规划滞后，前瞻性差，随意性大；城乡违法用地与违章建设的现象多；工业用地批拨不规范，对被征土地缺乏跟踪管理；全民健身活动的设施和场所少，市民健身活动场所设施不完善，管理不到位。三是突出对生存环境的关注，主要集中在环境保护、城市管理、平安*建设方面的意见。如批评固体废物泛滥成灾、垃圾围城现象严重；对油烟排污、噪声扰民等现象治理力度不大；对重污染企业处罚不及时，环境污染日益严重；市容市貌较差,占道经营、无证小贩太多；交通管理重罚轻管；对外来人口、出租房管理不严，街头行乞人员较多。四是突出对民生民计的关注，主要集中在安置房建设、医疗卫生、食品质量、社会保障、关心弱势群体等方面。旧城危房改造力度不够，城市拆迁范围大，但拆迁安置建房的进度十分缓慢，房价节节攀升，加大了居民和企业生活生产成本的压力；看病难、看病烦、看病贵，对医疗单位监管不严，对某些医生收受红包、拿药品回扣的违规行为处罚不严，公立医院的公益性淡化，医托、虚假医疗广告泛滥；对百姓密切关注的食品质量问题不能及时公告，在生活中经常发生食品质量问题；医保普及面不广，看不起病仍是低收入群众的心头大患，各项优惠政策、措施落实不到位。
可以说，评议中收集到的意见建议是全方位的，涉及社会生活的方方面面，意见的表达是直观的，反映了社会矛盾的客观现状和人民群众的真实需求。而且市民代表和中小企业代表非常积极地提出意见建议并献计献策，市民代表与企业代表分别是评议活动中回收意见表数和提意见率最高的，这充分说明了广大市民和中小企业主是很重视和珍惜在评议中表达自己意志与利益的机会的，社会评议为市民和企业开通了表达意见建议的又一个很好的平台，成为民意表达的直通渠道。
二、社会评议是民主监督的有效途径
在民主监督方面我们过去曾采取过多种措施，如设立各种投诉信箱、投诉电话、意见征求信等，这些措施也曾取得过一定的作用，但相比于社会评议，它的范围、力度和作用等都不及社会评议这么广泛和深刻。“对干部实行监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”这是党的十七大报告对干部监督所作的一段重要论述。作为文明古国尧舜之治，曾有如此之说：“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”，这欲谏之鼓、诽谤之木类似于现在的意见簿、投诉箱之类。投诉也好，意见箱也好，总之是广开言路的一种方式。相比于举报、投诉之类，社会评议要光明正大得多、广泛得多、深刻得多。评议不仅具有广开言路、下情上达的功效，而且在目前民主制度正在不断完善的过程中，评议活动起到了民主监督的作用。在民主制度还不完备的体制下，行政主管往往乐于接受歌功颂德之辞，难于接受批评意见，甚至于拒谏饰非，往往因个别意见的不太准确而成了诋毁的口实，扣上诽谤污蔑的帽子。在社会评议中各界群众所提的意见建议就无此顾虑，真正做到畅所欲言，言之所想，想之由衷。意见只有在充分的宽松环境下表达，才是最真实最可靠的信息，也才谈得上真正的民主监督。
目前对县以上领导干部民主选举还处于间接选举阶段，在这个历史阶段，让社会各界来评议机关部门与机关干部的好与差，说说好在哪里，差在哪里，与群众的要求有哪些距离，最需要从哪些方面开始做起，未尝不是民主监督的有力举措。因为有了下一年度再次评议的监督机制，评议过后市直机关各参评单位都非常重视社会各界的意见建议，针对评议活动中提出的意见建议，制定整改措施，狠抓突出问题的整改落实，并着力从解决事关群众利益的民生问题做起，提升群众满意度，这充分反映了民主监督的力量和作用。那些群众意见相对较多、满意度相对较低、评议排位比较靠后的单位，更加重视对存在问题的整改，通过整改取得实效，以实际成效取信于民。正因为群众切切实实看到了整改的成效，这些单位在第二年社会评议中群众满意度都有了不同程度的提升。如果没有下一年度再次评议的压力，整改的力度不可能这么大，整改的成效也不可能这么明显，这正是社会评议发挥民主监督的威力之所在。
那么整改又从哪里开始入手呢？从分析前两年评议中产生这些问题的原因来看，既与群众更加注重民生问题解决有关，也与主管部门的工作业绩有关，既有历史累积的原因，也有主管部门之间职能交叉重叠难以协调的原因。为此，各被评单位更加重视对民计民生问题的解决。为了寻找对这些问题解决的方案，一些职能交叉的相关部门主动地加强了联系、协调与沟通,变部门外部运转为部门内部运转。对反映在我市社会公共事业的发展滞后于我市的经济发展，政府在运用公共资源为社会群众提供公共产品与公共服务的不足等方面，采取积极措施,引导职能部门集中大量的公共资源注入到公共服务事业的发展中去，变生产投资型政府向公共服务型政府转变。这也是因为有了社会评议的民主监督制约机制，加强了对意见建议回应的有效性。
三、社会评议是民主决策的有利依据
党的十七大报告高度概括了民主决策的基本要求：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”强调决策过程要增强透明度和公众参与度。虽然作为个体的评议人所提的意见是个例和个案，但是由七千多条意见汇集起来的建议，就不是只解决个别的问题了，而是要解决带有普遍性意义的问题了。因此，对评议中社会各界提出的意见建议，市委、市政府非常重视，责成社会评议的组织牵头单位对群众提出的意见建议进行全方位地梳理、归类和分析，既要忠实于原意见，又要有所提练和归纳。对整理出我市在经济发展、城市建设、教育文化、医疗卫生、社会保障、组织人事和平安*等七个方面存在的、群众反映强烈的热难点问题，分析产生问题的原因，提出参考对策和建议，并形成书面报告呈市四套班子领导和有关单位，为市委、市政府决策提供依据。
首先，建立解决民生热、难点问题协调机制。在当前政府机构职能划分过细的情况下，部门之间的协调比较困难，在继续优化组织机构、减少管理层级、理顺职责分工、提高行政效率的前提下，积极探索由市政府分管领导牵头、一个部门主管、相关部门配合、部门职责明确的解决群众反映突出问题新机制，为建立公共服务型政府探索新的路子。
其次，提出以“结果倒逼过程”的理念，要求各职能部门由过程导向的管理方式向结果导向、顾客导向、绩效导向的管理方式转变。对民众所提的意见建议要求列出解决问题时间表，曝光那些不实际解决民众意见的部门，对没有解决民众意见问题的部门要给出具体原因的解释和交待，并督促其再次解决，促使部门为解决群众意见工作列入年度工作计划。为此，各单位围绕民声认真研究，寻找症结所在，采取对症下药，制订制度实措。对一些热、难点问题和历史遗留问题，纷纷重拳出击，狠抓工作落实，取得良好的社会反响。
公共政策分析报告范文4
关键词：监管理论；评估；成本；收益
中图分类号：F133；C931.2文献标识码：A文章编号：1001-6260（2008）06-0021-06
现代市场经济国家中，组织化市场的出现推动了交易过程的扩张，市场成为资源配置的主要手段。由于不完全竞争、不完全信息和外部性等原因造成的市场失灵，导致了作为一种外部干预的政府监管（Regulation）理论的出现和发展。这种监管是基于规则的监管，是政府按照合法的程序和透明的规则对市场交易活动的干预。这种基于规则的干预，使所有利益相关者的利益都得到保障，各种交易得以正常进行。随着技术进步、信息传输成本的降低和社会经济活动透明度的增强，监管范围已经从那些市场失灵最为明显的领域，例如具有自然垄断性的网络型产业的简单经济性监管中取得突破，扩展到广泛的社会性监管，成为政府有效干预经济运行和社会发展的手段。正如经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称OECD）在关于工业化发达国家监管体系改革的报告中所述：“本世纪监管型国家的出现是发展现代工业文明必不可少的一步。监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益。”（OECD，2002），这是十分中肯的评价。但是，在监管作为政府干预市场交易和公共行为的方式的百年历史中，一直存在一个不容回避的问题，即监管机构始终没有制定评估监管（监管政策）绩效的原则、程序和方法。监管机构行使监管权利，制定监管政策，对各类经济实体、环境客体、社会因素产生何种程度上的影响等，没有任何衡量的指标。针对这一监管实践问题，自上世纪80年代以来，以美国、欧盟和OECD为代表，总结历史经验和理论发展，引入新比较经济学分析框架，创造性地提出成本―收益分析绩效评估标准。
一、成本收益分析标准的经济逻辑起点
政府监管作为监管机构依据法律对市场行为进行监督、管理与规范的一种制度安排，以权利和义务的方式确定了市场主体行为和关系界限。为了保证权利和界限的明晰与安全，任何权利的享受都必须同时支付成本。因此，几乎所有的监管活动，包括监管立法、监管执行和监管效果都会产生不同程度的成本。作为对市场的替代，政府在发挥资源配置作用的同时也耗费并产生着额外的成本。政府从来都不是，也不可能在不花任何代价的情况下抽象地解决纠纷和提供市场秩序。同时，一项好的政府监管政策，通过对权利、义务、责任和程序的有效安排，可能产生各种各样的收益，降低交易成本，提高经济效率，增加社会净福利。但是，由于有关约束条件的作用，使得好的政府监管政策本身又是一种稀缺资源。类似，一项监管政策是利益集团博弈和规则冲突的产物，当环境发生变化时，也要求监管政策能进行相应的改变。然而，监管改革的成本和条件会限制监管政策的适应空间，以至于一项既有监管政策的实施不可能达到最优水平和取得预期的成果。这样，由稀缺性引发的成本节约问题，便转化为对最优监管政策的慎重选择和效益最大化设计问题。这可能就是成本收益分析标准的经济逻辑起点。
二、成本收益分析标准的基本内容
成本收益分析标准运用经济学中成本与收益的基本概念，对监管政策或建议可能对经济、社会、环境的影响产生的成本和收益进行实证分析和评估，实质上是预期政策或建议实施后可能产生的社会总成本、总收益和净收益，并以政策的收益要超过成本为基本原则，通过以成本最小化和收益最大化带来的社会净福利最大化衡量监管政策的绩效。归纳美国、欧盟和OECD的有关成本收益分析的主要规定，可以发现，该标准的基本内涵清晰地表达了政府监管理念顺应市场变化，并以效率为基础的哲学基础和原则：
（1）在该标准中，成本主要包括但不局限于：第一是直接成本，既包括政府拨给监管机构管理与运行的行政经费和拨给地方政府执行监管政策的经费，还包括各级监管机构的管理运行经费；第二是间接成本，指各级政府、企业和个人执行监管政策的有关支出，包括消费者和生产者损失、给生产或消费带来的麻烦或阻碍，以及时间成本（也应该包括对经济和私人市场中生产率、就业和竞争有效地运行的消极作用，对健康、安全和自然资源有效机制产生的不利效果）（Clinton,1993）。或者另一种分类：第一是预算成本，包括监管政策预算以及其他公共资金中的直接财政支出；第二是交易成本，包括监管机构的政策措施的实施、监督、强制执行的成本；第三是遵守成本，包括被监管者为遵守政策而产生的直接成本(注： 这里的直接成本来自于被监管者必须向有关政府机构或社会组织提供其行为或者产品信息的义务。)，又分为管理成本和机会成本(注：这里的机会成本是指，为达到相关政策的要求所必须放弃的预期最大收益。为了更有效评估一项监管政策的实际成本，必须考虑到如果将上述资源投入到最佳、最安全的项目中所获得的收益。)；第四是调整成本，包括为适应政策实施导致的变化（涉及生产、消费的变化）而产生的成本或重新配置资源的费用（European Commission SEC(2005)791，2006）。这两种对监管政策成本构成的划分方式，是政府层级上比较有代表性和概括性的。另外，美国独立政策研究机构，如布鲁金斯公共政策研究中心、卡图研究所和美国企业研究中心等，对联邦政府监管理论的数十年研究形成的成本收益的指标设计也对政府监管机构有很大的借鉴价值。(注：美国独立政策研究机构将监管成本分为三类：社会管制、经济管制和文牍管制。社会管制成本设计了12个指标：空气污染控制、水污染控制、固体废物处理、有害物质处理、噪音控制、道路光滑度指标、疾病和事故预防、退休和养老管理、家庭迁入和迁出管理、就业和培训计划、健康卫生安全标准、工作环境设施标准；经济管制设计了7个指标：农产品价格和销售的控制、运输价格和进入控制、能源价格和进入控制、银行证券基金和保险的进入控制、通讯的联邦与地方的分割经营、服务业的登记资格认证与许可证、工资和工作时间标准的障碍；而文牍管制的成本是把联邦监管机构参与管制的工作时间折合成总小时数，评估出每小时工作的货币值，然后用总小时数乘以每小时货币值，乘积就是文牍管制的总成本。)实践中，各国政府还会在上述分类项下细化各种相关成本，并且根据市场环境的变化，借鉴以往监管报告的经验和学术研究机构的分析报告，不断调整成本的范围，以期准确反映监管政策的影响。
（2）监管机构在计算成本的同时，也要量化执行监管政策后可能产生的收益。收益会根据监管政策的不同而在不同的时间段上产生，即可能“立竿见影”，短期内就产生收益，或者需要较长时间才能体现收益。以美国联邦监管机构的评估做法为代表，监管机构一般会坚持评估市场直接贸易收益和社会间接效益的原则，对短期内产生的收益进行直接评估，对在较长时期产生的收益，通过贴现的方法将未来收益折算成现值，评估未来各年度的收益。收益一般表现为：促进经济和私人市场更为有效地运行，增进健康和安全，保护自然资源及消除、减少歧视或偏见。收益的种类一般包括：经济收益、安全收益、健康收益和环境收益。净收益是总收益减去总成本，只有总收益大于总成本才会产生净收益（见表1）。
奇怪的是，量化收益的方法在欧盟及其成员国的应用频率，远少于在美国联邦监管机构的应用，造成这种情况至少有以下三个原因：第一，和美国不同，欧盟负责监督监管程序的机构通常对规章及其分析没有审核权。(注：根据欧盟文件和某些成员国做法，协调机构经常无权对分析做实质性改变。）例如荷兰的经济事务部是一个组织其他机构来产生影响评估报告的协调机构。第二，在欧盟，影响评估报告常常成为利益集团讨价还价的工具，而不是被直接用于制定决策。(注：美国的监管影响分析是形成监管决定的主要基础，这样的认识是不正确的。虽然监管影响分析确实传达决策制定，但是如同欧盟一样，法律和规章通常是为适应利益集团的需要而设计的。)第三，假定收益一定为正，而从不考虑是否可能没有收益。
（3）监管机构在分析评估成本和收益时，除了按照上述分类项目外，会使用机会成本和支付意愿等概念，以细化和提高评估程度。机会成本（opportunity cost）是指，在社会资源稀缺的情况下，人们选择将一种资源用于某种用途时，而放弃用于其他用途的一种取舍关系。即人们考虑将一种资源用于某种用途时，应该考虑可供选择的次优用途。这种次优用途就是机会成本的正式度量（斯蒂格利茨 等，2005）。一般而言，经济学家倾向于将支付意愿（willingnesstopay）视为机会成本的最合适的测量指标，(注：美国监管机构主要利用两种方法估计人们的支付意愿：一种方法是快乐定价，是指从可观察的市场行为中推导出人们的估价；另一种方法是随机性估值定价，这种方法通常在无法获得市场行为实证数据的情况下使用。）它是指在个人偏好和收入预算约束下，消费者通过选择分配收入，获得效用最大化，即支付意愿取决于市场价格。因此，利用支付意愿这个衡量工具，市场价格就可以为评估成本收益提供丰富的数据。如果个人没有获得某方面的福利改进而通过调查意愿获得，此时接受意愿（willingnesstoaccept）就可以作为支付意愿的补充，提供一个关于机会成本的有效衡量指标（注：Executive Office of the President: Office of Management and Budget (O.M.B.)， “Regulatory Analysis”， September 17,2003。）。
在这里，笔者必须指出一个不容回避的事实，归纳美国、欧盟和OECD的做法，各个国家的监督机构没有对监管机构的成本收益分析进行标准化。也就是说，对成本收益分析中的一些基本概念、计量数值，不同的监管机构和不同的监管政策会有不同的假定。监督机构应该试图统一这些概念数值，以便于跨政策和跨机构的比较。
（4）当政府监管政策涉及的成本收益不能被货币量化时，可以利用其他形式的指标，在既定的政策目标约束下，选择成本投入最小的方案，以最有效利用资源的标准衡量监管政策，这种方法就是成本有效性标准。一定程度上，成本有效性标准是一种在收益方面较为宽松的衡量标准，是成本收益标准在某些监管政策评估上的替代方法。例如，社会性监管（注：根据监管对象的不同，西方监管理论主要将政府监管分为经济监管和社会监管，有时各国还会依据国情增加程序性监管（政府对所有企业的公文的要求和约束）或间接监管（对垄断等不公平竞争行为进行间接制约的监管）)。基于对健康、安全和环境的保护，为消费者、工作者和大众提供社会可持续发展的工作环境和自然环境，其涉及的事故、风险和污染等情况，都不是一种具体有形的商品，不可能在市场上交易，没有对应的市场价格。这种情况下，监管机构会使用基于显示性偏好和表示性偏好的分析方法来评估成本收益。显示性偏好方法，以消费者、工人和其他市场参与主体的实际市场决策为基础，对商品和服务的价值，或者这些商品和服务某些特性的价值进行估计。如果市场参与主体信息完全并且面临真实的选择，确定监管政策制定所需的（收益与成本的）货币化价值还是可行的。表示性偏好方法通过向调查对象提出关于使用或非使用的价值的假设问题，以获得与收益或成本估计相关的支付意愿估计值，具体例子包括随机价值定价（contingent valuation）、结合分析（conjoint analysis）和风险权衡分析（risktradeoff analysis）等(注：Executive Office of the President: Office of Management and Budget (O.M.B.).“Regulatory Analysis”， September 17,2003。)。
（5）成本与收益通常不在同一时间发生。当成本和收益不在同一时间发生时，不考虑实际发生的时间而简单地将成本或收益加总的做法是不正确和不切实际的。如果监管政策的成本与收益的发生被推迟或相互之间在时间上相隔，那么这种时机上的差别就应该在监管分析中得以反映，于是进行成本收益分析时必须考虑贴现率（discount rates）。为了决定现在的支付是否值得，就要对未来收益进行贴现，确定它们的现值。一般来说，在一个监管政策实施的周期中，成本会在前期迅速增加，而收益往往是在以后逐步产生的，提高贴现率会趋于减少这一监管政策所具有的吸引力，即贴现率会对那些实施周期长的政策措施产生重大的影响（席涛，2006）。因此，在成本收益分析中，合适的贴现率是十分重要的。
（6）监管机构在进行成本收益分析时，还要考虑机动性、分配影响和平等性。另外，监管决策应该在科学和充分的信息基础上做出，行政机关应该详细说明监管方案的合理性，而不是详细说明监管实体必须遵守的守法行为和方式。在制定监管政策之前，监管机关应该切实可行地探寻不同利益主体的意见，评估监管将对不同利益主体造成的影响，努力寻求与不同利益主体之间的协调。每个监管机关应该避免不同监管政策之间的不一致、矛盾和重叠。另外，监管政策应该简洁和容易理解，使潜在的不确定性及由此引发的诉讼最小化。
三、成本收益分析标准的意义和局限
“分析优于定义”（经济消息报编辑部，1995），这句经济学家科斯先生的名言，在成本收益分析标准上体现得淋漓尽致。成本收益分析标准作为新制度经济学研究中主要的分析手段，它的产生及其应用，使得对抽象的制度、产权等对象进行研究时能有一个有力的、具体的分析工具，且把这一过程中的诸多问题归结为可测量、比较，并能进行数量分析的成本与收益问题。它使得制度分析和传统经济学分析在方法上能够融合，使得经济学的研究范围和作用领域大大拓展。实践中，该标准运用统计分析等方法验证监管政策是否以法律手段促进资源的最佳配置、促使社会福利水平的提高，从而实现帕累托改进，提高监管绩效，降低社会成本，同时，借用成本收益分析，实行监管政策的信息披露，增加透明度，代表公共利益执法，在很大程度上解决了监管中“囚徒困境”的难题，有效地避免了监管者成为被监管者的“俘虏”（Sunstein，1996）。但是，成本收益分析方法至目前为止还存在以下问题：首先，它还存在着机械性运用的缺陷，即其假定成本与收益是紧密关联、互相对立的。然而在实际过程中，成本与收益间的模糊关系，两者间不规范的、不合理的相互转化是很普遍的现象，特别是在成本约束松懈的体制内，情况更是如此。忽视成本与收益间的某些现实状况，将使成本收益分析方法及其结论失真，或与实际状况有很大的差距。其次，如美国布鲁金斯管制研究中心向国会提交的《2002年联邦管制的成本―收益分析报告》中所述：“(注：OMB和OIRAOMB（Office of Management and Budget，管理和预算办公室）和OIRA（Office of Information and Regulatory Affairs，信息和管制事务办公室）作为监管机构的监管者，直接负责审核监管机构的规章。）以各个监管机构的成本收益分析报告为基础建立的总报告，内容不全面，而且有过分突出和不切实际的收益评估。OMB和OIRA低评管制成本，高估管制收益，一方面，给政府首脑总统有个管制绩效的满意结果，另一方面，给国会一个满意的答案，其结论有待历史检验。”成本收益分析在某种程度上和某些情况下，成为国家立法机关、行政机关、监督机关之间妥协的工具，或是达成某种默契的“合理合法外衣”。再次，现实中有许多东西的成本和收益是难以量化的，如某些非交易性的社会物品和人身属性的物品，除非依赖一定的假设条件，但难免产生自圆其说的感觉。最后，成本收益分析标准没有涉及分配领域的问题，不能解决提高福利水平后的收入分配问题。于是，OECD通过对包括美国在内的18个国家的监管政策进行评估，结果发现，“至少到目前为止，这些分析一般只是对政策制定做一个‘边际效应’的分析”（OECD，1997）。尽管如此，至少在形式上越来越重视对监管政策进行成本收益分析的趋势，仍将会在各级政府中继续发展（Hahn，1998.），并在实质上继续推进成本收益分析标准在全世界范围内的扩大化和纵深化。
四、成本收益标准对中国监管绩效评估实践的借鉴意义
研究分析和比较发达市场经济国家在监管绩效改革上的一些做法，参考和借鉴他们成功经验基础上总结的一些原则、程序和方法，作为中国改革的参照，是有着重要意义的，但是制度的选择依赖一国的历史现实环境，决不能照搬照抄。中国正在建立和完善社会主义市场经济体制，市场监管的实践和经验积累比较少，尚未形成明确的监管绩效评估观念，对监管绩效评估的对象、内容和方法的理解缺乏统一、规范的认识，总体上更未形成一套系统的监管绩效评估体系，也没有成立中央一级的推动监管改革的常设机构，更没有将其提到法律要求的层次。中国建立系统的监管绩效评估制度任重道远。面对严峻的实践发展形势，国务院已经意识到问题的严重性和紧迫性，成本收益经济分析开始被引入国家决策和立法制定领域。除了《行政许可法》中要求对行政许可事项进行成本效益评估之外，国务院2004年3月17日的《全面推进依法行政实施纲要》第17条更加明确地鼓励运用成本效益方法，即“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。随后，国务院办公厅再次强调：“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。建立健全专家咨询论证制度、立法征求意见制度。研究建立有关听取和采纳意见情况的说明制度。探索建立有关政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。”并且，国务院要求国务院法制办公室来具体落实成本效益分析方法（国务院办公厅，2004）。自2004年至今，全国各省市积极开展立法的成本收益分析，探索立法后的绩效评估制度。(注：海南省2007年底出台《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》；杭州市政府法制办公室决定从2008年1月1日起，全面有序推进政府规章定性定量分析，进行成本效益评估；青岛市人民政府法制办公室在2008年工作要点中也明确指出，要“探索开展立法成本效益分析，提高政府立法水平”；山东省在依法行政五年规划中这样指出，“选择一些重要的政府立法项目特别是经济立法项目，尝试进行立法成本效益分析，着手建立立法成本效益分析制度”。)星星之火已成燎原之势。
第一，积极推动成本收益分析机制的组织化和程序化。监管绩效评估的贯彻需要政府高层的强力支持，特别是在监管绩效评估基础薄弱的国家。尝试借鉴美国管理和预算办公室与信息和管制事务办公室的组织设计，坚持组织机构的常设性、权力性、适度中立性和高层协调性，可以扩展国务院法制办公室的职能，赋予其依法收集监管信息和进行监管评估以及撰写相关的成本收益分析报告的任务。
第二，提高监管绩效评估技术水平。监管绩效评估对数据资料和专家的可获得性要求很高，数据质量是监管绩效评估的关键，这就要求评估机构具有很强的技术支持能力。现阶段，不仅在中国，包括美国、欧盟各国在内的许多国家，都面临着缺乏有效高质的评估数据的难题。因此，加快提高数据搜集甄别能力，明确数据相关标准，应该是中国监管绩效评估改革在短期内必须要解决的问题。
第三，努力建立起对监管绩效评估的长期承诺。市场化的成本收益分析的监管绩效评估机制，将政府监管建立在科学量化的基础上，不仅符合市场经济下政府的管理职能，还节省了社会成本，带来了监管效率的提高。这种有效的监管改革应该通过完善监督机制、保证监管绩效评估各环节作用的充分发挥而被长期坚持和适用下来。切忌决策的高度政治化和政府行为的不规范化而导致监管绩效评估被精英集团所俘获（Posner，2001）。因此，应该努力加强防范监管绩效评估中的寻租现象。
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（Law School, China University of Political Science and Law, Beijing 100088）
公共政策分析报告范文5
关键词：医疗保险；制度设计；政府责任
一、建立全民医疗保险制度的背景
改革开放特别是1990年以来，医药卫生体制改革成为公共政策与社会政策议程的核心议题 [1]。2005年国务院发展研究中心《中国医疗体制改革的评价与建议》报告中“改革不成功”的结论引发空前未有的社会反响，医疗体制改革问题引发整个体制改革与发展模式的争论。令人欣慰的是，社会各界包括卫生系统从业人员对医药卫生体制改革面临的体制性与结构性问题已有广泛的社会认同。
1．国际背景。当前，全球化发展进程加快，尤其是全球卫生服务体系发展的普遍趋势，探索世界各国卫生服务发展的共同规律，参考借鉴工业化国家卫生政策框架设计的历史经验，建立全民医疗保险制度已成当务之急。19世纪末期，德国俾斯麦政府率先在世界上建立社会保险与医疗保险制度，二战以后欧美“福利国家”体制形成，英国为代表的国民健康服务制度（NHS），德国为代表的医疗保险制度，加拿大为代表的全民健康保险制度，北欧各国为代表的福利性、普及性和综合性全民健康保障，美国为代表的分散化管理和市场取向的健康保险制度，各种各样制度模式并存共生[2]。1956年，日本石桥湛三内阁提出普及性国民健康保险制度框架，并于1958年颁布国民健康法，经过四年国民健康保险普及运动，1961年日本建立覆盖全国100%全民健康保险制度 [3]。1989年，韩国政府建立全民医疗保险制度，几乎100%的公民都享受不同类型的保险。需要强调的是，韩国政府既将“健康和医药卫生服务”包括在社会福利制度范围内，又将就业服务、住房、社会保障（主要为老年人、残疾人、儿童服务）、妇女发展界定为社会福利 [4]。1983年，新加坡政府建立全民保健储蓄计划，为全体国民提供强制性、储蓄性健康保险计划，全民保健储蓄计划与健保双全计划、保健基金计划三足鼎立，构成全民性健康保障制度 [5]。1995年，中国台湾地区建立全民医疗保险制度，大大扩大医疗保险的覆盖面，改善公民健康状况，台湾全民医疗保险制度实施经验证明，全民医疗保险制度是解决健康不公平的最好方法 [6]。2001年，刚刚经历亚洲金融危机的泰国政府实施著名的全民健康保险计划，又称“30铢计划”，最终实现医疗保障覆盖95%以上人口的政策目标，标志泰国进入全民健康保障制度时期 [7]。实践证明：全民医疗保险和全民健康保障制度是人类社会医疗卫生服务体系发展的共同规律。这种普遍性发展规律同样适用于中国，建立全民医疗保障制度是中国社会的发展趋势。
2．国内背景。改革开放以前，在计划经济体制下，中国政府建立公费医疗、劳动保险医疗、合作医疗制度，某种程度上建立覆盖城乡所有居民的医疗保障制度，尽管这种全民医疗保障制度是低水平，但覆盖城乡全体居民的普及性医疗保障制度，极大地改善了中国人民的健康状况，提高了生活质量[8]。当前，中国社会正处于由传统社会向现代社会转型的过程中，社会现代化、经济体制改革、社会结构转型、全球化浪潮与人们价值观念、生活方式的转变交相呼应，社会矛盾冲突加剧，当代中国社会最主要的社会矛盾仍然是落后生产力与不断满足人民不断提高的物质文化需要之间的矛盾，特别是人们迅速觉醒的身心健康需要与落后医疗服务体系的冲突[9]。社会现代化风险、社会结构转型、经济社会体制改革、社会利益关系调整、价值观念冲突等都集中体现在医患关系中，医患关系结构性紧张状况呈现明显的上升、加剧、恶化趋势 [10]。
目前，在中国卫生服务总费用的构成来源和筹资渠道之中，来自家庭和个人自费的比例过高，严重抑制个人的医疗消费，“有病不就医、应就诊未就诊、小病拖、大病扛”的现象普遍[11]。全民医疗保险制度不仅可有效降低健康不公平问题的产生，极大提高公民利用医疗服务的可及性，又可以提高公民的疾病预防、维护健康的综合素质意识，改变传统的生活方式与价值观念，培养文明、健康的生活方式，降低健康的危险因素，改变不文明的行为习惯，改善生活状况。总之，中国的医疗卫生体制改革不仅需要宏观整体战略思考，更迫切需要卫生改革的政治意愿、政治承诺和政治智慧，迫切需要医学哲学与公共政策视角，因为无论是改变疾病性质、及时回应变迁的社会需要、改善全体公民的生活质量与健康状况，还是将卫生政策提高到“国策”地位，目前最迫切需要的是政府的政治承诺和政治智慧[12]。
二、对全民医疗保险制度的几点思考
1．政府定位和责任。首先做一个比较，印度政府对医疗的投入虽然有限，但大多倾向于穷人，而中国政府投入虽然并不少，但是并没有平衡地区差异。近年来，中国的医疗支出持续增长，总医疗支出占GDP的比例从1998年的4.7％上涨到2003年的5.6％；而印度的医疗支出占GDP的比例却逐年下降，从1998年占GDP的5.2％下降到2003年的4.8％。在政府医疗支出方面，中国的政府医疗支出占总医疗支出的比例要高于印度，而中国的下降趋势要大一些。在个人医疗支出方面，中国的个人医疗支出占总医疗支出的比例要比印度低，但是上升趋势比印度明显。
中国政府在医疗方面的投入相对印度而言是较高的，然而，印度在世界卫生组织的绩效排名中，在资金筹资公正性方面能够排四十二至四十四位，原因是印度政府将有限的政府投入公平地补给最需要医疗服务的需方，卫生补贴和社会保障的主要受益人是贫困及弱势群体。而中国的政府投入和社会保险的对象主要是城镇居民，没有像印度那样的免费医疗系统。中国政府卫生支出的一半以上都投入城镇医疗保险，对医院的补贴也大多流入城市医院，越富裕的省份得到的有关医疗的财政转移支付越多，这些现象都造成高收入、城市居民、富裕地区在医疗卫生体制中受益越多。
笔者认为，建立中国全民医保的同时，政府还应该积极引导私人部门的合理介入，使其承担起相应的社会责任；政府还可以委托社会自治机构进行合法化管理，政府依法进行监督与管理。这些都是我们在理性分析国情和国际经验的基础上，今后制度设计中十分必要的参考依据。
2．各主管部门权限。目前，中国卫生、劳动保障等几个部门对医保都有相当权限的管理权，中间扯皮的现象在所难免。新农合、城镇居民医保和职工医保能否“三保合一”已经成为很多关注的问题。近年来，城镇退休职工异地无法使用医保等问题普遍存在，给群众生活带来了很多不便。特别是参保者在看病和报销时，会遇到相关部门中间扯皮现象，让一个部门来管理，问题就会得到解决。如果成立了统一的管理机构，卫生部门、劳动保障部门就不会出现交叉管理情况，医院里的医保信息化管理设备也不需要重复建设。这样，就理顺了医疗参保机制，保证了居民顺利就医[13]。
以加拿大为例，加拿大国家医疗保险由卫生行政部门主管，联邦政府卫生部及各省政府卫生部对卫生事业和医疗保险事业实行一体化管理。一方面，联邦政府承担的费用并不通过中央下拨预算，而是把个人联邦所得税的医疗保险基金按比例直接由省政府截留。另一方面，省卫生管理机构按规定对各省卫生事业进行调控与管理，省级卫生行政部门掌握着加拿大大部分卫生保健资源，因而在很大程度上控制着卫生服务的数量和质量。省级部门每年都与省医生协会进行谈判，制定医生所提供卫生服务的价格、固定资产支出水平及医院年度总额预算[14]。此外，加拿大医疗机构主要有大学医院和各省综合医院，地区医院以及社区医院这三种基本类型。尽管联邦政府所管理的医院也为政府所有，但被各地方政府单独列为一类[15]。针对中国的实际，界定各主管部门的权限对发展全民医疗保险制度意义重大。
3．制度设计公平性。公平就是讲个人和团体之间的差异尽可能地小，对每个人一视同仁，对待人们是无歧视和无差异的，这是笔者对公平的理解。2000年6月19日，世界卫生组织53届卫生大会发表了《2000年世界卫生报告——卫生系统：改善绩效》，全球191个成员国国家卫生系统的业绩做出量化评估后，对这些国家的卫生绩效进行了排名，中国在“财务负担公平性”方面，位居尼泊尔、越南之后，排名一百八十八位，倒数第四，与巴西，缅甸和塞拉利昂等国一起排在最后，被列为卫生系统“财务负担”最不公平的国家之一。不管这个统计结果用的是何种口径，我们都不难看出，中国的医疗保险制度的确在很大程度上有失公平。
在全民医保的制度设计时，要确立“建立和完善制度，制度覆盖人人；加快扩面，绝大多数人能够参保”的基本原则。确保制度低水平、广覆盖、保基本、多层次、可持续、社会化服务的有效实施。对于公平性而言，这里说的基本医疗保险的公平，不是缴费水平的公平，不是基本医疗服务的公平，也不是解除用人单位和个人责任的公平。
笔者认为，全民医保制度的公平性问题至少包括两个层面的意思：一是追求给付水平的公平；二是追求服务可及性的公平。全民医疗保险制度本身不仅可有效降低健康不公平问题的产生，极大提高公民利用医疗服务的可及性，又可以提高公民的疾病预防、维护健康的综合素质意识，改变传统的生活方式与价值观 念，培养文明、健康的生活方式，降低健康的危险因素，改变不文明的行为习惯，改善生活状况；反过来，健康状况的改善和公民综合素质的提高又会为经济发展与社会发展奠定社会基础。
4．全民医保保险对象。曾经有学者设想，可以将人口划分为具有共同特点的三个群体：一是学龄前儿童及处于不同受教育阶段的在校学生（不含在职受教育者）；二是城镇居民（国家机关、企事业单位工作人员、灵活就业人员、城镇未就业人员）；三是农村居民[16]。
第一，在校学生和学龄前儿童。笔者认为，应该先考虑设立住院医疗保障制度。对于这部分人群，可采取家庭和政府分别缴费的方法。地方政府也应该本着公平原则给予一定补贴。对城市尤其是农村贫困地区，贫困家庭的本项支出，则可考虑另由地方政府和中央政府采取财政补贴等措施予以解决。
第二，城镇居民。中国现有的医疗保险制度已经覆盖大多数用人单位和劳动者。实现城镇居民医疗保障最大的难点是灵活就业人员、困难企业退休职工以及无工作单位、无固定收入的城镇居民。这部分人群参保意愿强烈，但个人缴费能力有限。可喜的是，劳动保障部已在2006年出台了有关继续推进混合所有制和非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员及农民工参保的政策，并将困难企业和国有关闭、破产、改制企业的退休人员纳入医疗保险。大多数省市在贯彻此项政策的同时，将医保覆盖面继续扩大至更多社会群体，如灵活就业人员、农民工、困难企业退休人员以及低保户、残疾人等。对城镇无缴费单位的老人和个人无支付能力的群体，则应由中央和地方财政另行安排资金。
第三，农村居民。2004年1月13日国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。从制度本身来看，它应该能够减少农民自身负担的医疗费用，提高他们抵御疾病风险的能力。由于中国现阶段各地区经济发展不平衡，经济发达地区、较发达地区和贫困地区之间的财政能力和人均可支配收入差距较大。有学者认为，可在现有模式的基础上，按农村所处的发达地区、较发达地区和贫困地区，建立具有不同保障水平的、可逐渐发展至城镇居民医疗保险的模式。这一做法的好处在于体现了公平性、差异性和可持续性，有利于实现城乡医疗保险制度一体化。
5．全民医保体系架构。在充分考虑到国情因素的情况下，笔者认为，尽快建立起“全民医保”的基本构架，即“医疗救助—基本医疗保障—大病医疗补助—补充医疗保险（商业医疗保险）”四个层次，尽管多层次的医疗保障体系内部结构参差不齐，社会不同群体之间的医疗保险待遇也有所差异，但却可以在现有条件下，做到使每一个社会成员在发生疾病时有制度保障，尤其是身患重病时有所依靠。因此，建立和完善多层次的医疗保障体系是中国一定时期内医疗保障制度建设的最佳选择。在“基本医疗保障”问题上，应确立政府是医保支出的主要的承担方地位；而对于超出基本医疗保障范围的项目与开支，由参保人员自行承担，或者通过补充医疗保险和商业保险解决，参保人员自愿选择[16]。笔者认为，国家有关部门应该在总结、调研的基础上，组织专家对“全民医保”方案进行研究和论证，尽早出台，加快实施。当“全民医保”成功实施之日，“公平、正义、共享”的理念才可能真正意义地实现，这无疑将有利于尽快实现构建和谐社会的最终目标。
三、结论
全民医疗保险制度能够有效地预防疾病，抵御疾病风险，降低公民的疾病负担，医疗保障制度能够顺利发挥社会稳定的“社会安全阀”重要作用，这对经济社会发展作出巨大历史贡献。统筹城乡卫生事业发展，建立全民医疗保险制度是政府职能转变和创新社会管理模式，要确定卫生政策的“国策”地位和明确界定医疗服务在国家宏观发展中的战略地位，使全民医疗保险成为构建和谐社会和全民福利制度的基本途径，最大化发挥政治智慧的作用[17]。
总之，我们的战略目标就是：在全国范围内统一制度安排，实现医疗保障的社会公平，满足国民多样化的基本医疗服务保障需求，向全国统一的国民健康保险制度发展，不断提高保障程度，增加保障项目的多样化，切实提高国民的健康水平，建立公平、普惠的国民健康保险制度[18]。
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公共政策分析报告范文6
【关键词】环境景观 教学模式 公共虚拟实践 评价体系
环境景观设计课程是一门实践性与创新性兼具的课程，但在目前传统的课程教学中，理论与实践教学仍存在严重脱节问题，与社会实践、环境背景无紧密联系；学生完成作业还只是解决基本的绘图、平面布局、小品细节造型等简单的设计层面问题；传统的授课教学、统一标准的考试、单一的评价无法突破传统的教师、学生二元对立的状态，设计的评价与社会实际评价相脱离，这些都造成了环境景观设计课程教学呆板、滞后，学生设计实践中能力不足等情况，难以适应社会实践及社会需求。
为进一步完善和革新环境景观设计教学理念及内涵，教学研究采用公共虚拟实践评价的方法，具体教学模式为在环境景观设计课程中，由教师或学生共同选择特定地段，布置相应的设计任务指导书，学生对特定地段进行全方位调查分析，依据使用者与环境背景的条件进行多方位尝试设计，并对设计结果的使用预期进行系统性问卷、访谈反馈，最终根据学生、教师、被调查者三方面综合评定，给予学生成绩的教学实践方法。这种研究方法来源于国外公共政策的制定策略，将调研、设计与评价三要素相结合，对于观察、记录、问卷、访谈所得的信息和数据进行整理，最后得到设计实施评价分析报告。对于环境景观设计教学来说，这是一种具有突破意义的教学模式及重要的研究方法。
一、公共虚拟实践评价体系方法下的环境景观设计教学模式革新的意义
将该方法引入环境景观设计课程中，旨在突破传统的教育教学背景，并将带来重要的教学理念与教学实际应用意义：
（一）突破学生单独设计作业形式――在教学实践过程中培养学生设计团队合作意识与组织效率。在传统的景观设计课程中都是由学生自己完成设计题目。往往学生个体设计中没有交叉、交流，大多也只停留在绘图技能上，没有形成设计的合力。在基于公共虚拟实践评价体系方法的景观设计教学中，学生以小组合作的形式完成作业，相互研究调查、评价与修改，这样可以真正促进学生之间的思想交流，使得学习团队的组织更加深入，更加富有效率。
（二）转变象牙塔式的设计学习，实现教学与社会现实接轨。在环境景观设计课程中，我们的传统教学也始终提倡设计作业与实际项目相结合，但采用实际项目作为课程设计题目并不代表设计教学与社会现实相结合。很多时候，学生在进行实际项目实践时，其设计思想、设计目标与创作方法与平时课程设计并没有太大区别，也没有更多深入实际环境进行真实的调研认知工作，设计内容目标受制于甲方的意愿及项目任务书，设计过程中还有以个人自我审美、自我欣赏的成分渗透。针对这些状况，在教学中导入基于公共虚拟实践评价体系的方法模式，更多引入实际地段、实际项目或者竞赛项目时，注重题目的选择，如一些提倡旧城改造项目、大型环境景观场地等具有公共性的项目，并引导学生进行专题研究，了解使用者，尤其是生活在其间的普通大众对环境景观设计的认知和要求，加深学生对环境景观设计的社会性、工程性、复杂性的理解，转变学生在设计学习过程中假、大、空的思维观念，真正把关注民生、社会和谐的理念融入景观设计课程教学中。
（三）从实践出发运用专业理论知识。在教学中充分利用现有的资源优势建构理论课程的纵向体系框架，确立理论课与设计课的交叉点，运用灵活多样的教学方法使理论课的学习与设计实践紧密衔接，整合各单元内“理论课程”与“设计课程”之间的关联互动以及有机协调性，在讲授理论的同时指导设计实践，要求学生将理论学习的知识应用到设计实践当中去，并在设计中反思自己的理论运用，全面提升学生的综合能力。同时解决理论课程学习枯燥、脱离实际的问题，同时对设计课程的教学模式给予有益的拓展，开发学生的创造性，促进其从感性认识到理性认识的能力转化，掌握理性设计的景观设计教学工作方法。
传统的景观设计课程中，学生往往留意总平面布局、造型、构图等，通常教学中所学习的大量设计理论、历史文化遗产保护理论、环境心理学理论、生态建筑理论等内容，在平时大量知识积累的过程中，没有融入实际的设计创作中去。其重要的原因是教师与学生都将作业评定标准大部分局限于方案的形式问题，制图与图面效果的问题，而忽视理论课程。因此，本教学研究在基于公共虚拟实践评价方式的课程教学方法，设计强化，最终以解决社会问题为目标。设计课程分为调研与策划、参与型设计、反馈与评价三个阶段，在不同阶段根据设计题目，教师可以进行理论的传授，通过分时段理论教学提高学生运用理论解决实际问题的能力，实现真正意义上的理论联系实际。
（四）利用对现实背景的调查研究，构建学生在不同文化语境下设计中价值体系与设计思维的培养。文化类型是人们在生产生活中，由科学、艺术、伦理、宗教和哲学等系统的和其他非系统的如风俗、习惯等文化形式、因素所形成的具有复合性、整体性、动态特征的文化有机结构的感性表现。其与人构成某种互动关系，从而成为其特定的“文化――精神”空间。文化类型是在环境空间设计中创造的基础，通过不同的文化价值观对创造性进行控制和导向。文化类型以其具体的存在形式，由各种思想、观念、观点和方法凝聚成无形的综合体，对空间设计者产生重要影响，具体表现在：1.不同的文化类型给不同的设计思维提供不同的精神补给。2.不同类型的文化对设计者设计思维活动的内容、方法有具体的制约。3.文化环境对设计者有隐形的引导作用。4.文化环境为设计思维的评价体系提供参照系。因此，在研究现实环境因素时，还要从文化精神层面的分析调研，进而影响到设计创作的价值评判。
（五）考核评价体系突破教师――学生的单向模式。传统的环境景观设计教学主要是学生绘图，教师根据学校的评分标准、教学与工程经验等，联合对学生的成果评分。在这样的评价模式中，教师的个人偏好以及对学生的印象等等主观因素将极大地影响学生的成果评定，甚至于影响学生对环境景观设计课程的兴趣。而基于公共虚拟实践评价的方法的设计课程教学中，评价的结果来自于教师、学生、项目预期使用者，他们对设计的评定综合分数才是学生作业的最终成绩。这样可以激发学生对设计的社会综合认识，而不是仅仅以一个人的评判为准则，体现出了设计的社会性问题。
二、公共虚拟实践评价体系在景观设计教学中的教学问题
（一）教学中学生由被动改为主动，从设计任务书开始进行有效的调研与策划。在环境景观设计课程中，教师提出设计任务指导，提供实际项目或设计竞赛供学生选择，题目一般为大型公共场地、绿地、历史街区保护、旧城更新等具有公共性与社会性的题目，这个选题很重要。例如，陕西师范大学美术学院环境艺术设计2009级在大四的环境景观设计中，选择以城市中心广场、街心花园或社区活动中心等为题目进行调研，这类题目都属于公共性及社会参与性极强的空间。同时教师向学生建议不同的设计主题方向与设计场地，让其根据自身兴趣与要求选择设计方向与地点，并进行调研工作，根据调研结果，学生完成调研报告，并自己拟定设计任务书，经教师批准后开始进行设计。
（二）让参与型设计成为主导。设计选题及设计任务确定以后，教师开始分专题进行理论授课，学生开始设计。导入公共虚拟实践评价体系模式教学，设计阶段演变为公共参与型设计，学生设计不能仅仅凭自己的出发点想象，设计工作成为一种设计协调工作，将教师意见、同学观点以及公众意见引入设计内容。在公共参与的设计阶段，组织小型研讨会、现场展示等多种交流环节，在设计者表述自己观点后，让使用者、学生及教师充分发表意见，通过这种方式形成一种良性促进，鼓励学生对主题挖掘得更深、思维更开阔，设计更能体现其公共价值本质。
（三）多元评价与反馈系统的建立。在设计阶段结束后，教学进入评价阶段，进行成绩综合评定。基于公共虚拟实践评价体系的模式下，评定分数的构成分三个部分。首先是教师评分，依据设计作业的创意理念、功能使用、技术制图等综合方面进行测评。其次是学生交叉打分，学生依据自己的审美标准或关注点，从作品的原创性、设计表达的准确性及所依托的设计理念等方面来评定设计作业的等级。最后，要依据预期使用者的意见，一般可以通过问卷、访谈的方式，了解他们对于设计的意图是否合理、设计是否可行、是否解决了所存在的社会问题、设计是否有需要改进及如何改进等等，诸多因素最终形成一个评价等级，与前两个评价因素综合起来进行综合评估，最终得到一个分数。
三、采用的教学方法及特色
在实施新教学模式时也要改变相应的授课方式，以促使教学有效地展开。
（一）倡导有效性分阶段针对性理论授课。传统的环境景观理论教学授课时间多集中于开课前期，时间相对较短，内容大多属于方案技法等基础性单一内容。基于公共虚拟实践评价体系的教学模式下，根据课程的不同阶段，安排不同的理论课时，在布置任务书时，根据功能类型进行授课；在调研的时候安排环境社会学、环境调查学等类型的理论知识；在设计阶段安排生态、节能、历史文化保护等方面的知识讲座；包括在评价阶段讲授环境心理学及环境评价学知识等内容。
（二）多手法模拟真实场景。图示思维方式的根本点是形象化的思考和分析，设计者把大脑中的思维活动延伸到外部来，通过图形使之外向化、具体化。现代模型制作偏向于运用软件制图，但在方案讨论阶段容易变形，尺度失真，因此在教学中，尽量采用真实的草模、粗模进行方案的推敲及修改。在设计早期，可与预期使用者及评价者进行直观沟通交流。在设计过程中对模型进行不断完善，到评价时最终完善，模型既是设计过程的表达也是设计结果的展示。
（三）封闭单一转向开放多维的课程探讨。在设计过程中，组织研讨、对话等，把设计纳入公共评价体系当中去，引导学生带图纸或模型到现场，与预期使用者进行设计交流，将使用者意见融入设计之中，甚至在互联网上展示自己的设计方案、设计理念、设计过程，获得网评，收获更多的设计意见。通过展示、讲解、评价设计，可以锻炼学生良好的构思能力、表达能力与交流能力。
结语
在导入基于公共虚拟实践评价体系教学方法后，环境景观教学过程由传统的“任务设置――设计――评价”转变为“任务调研――总结策划――集体参与型设计――综合评价”教学模式。在教学中使学生由被动改为主动进行有效的调研与策划，教学设计过程中参与型设计成为主导及建立多元评价与反馈系统。授课方式及内容也进行了相应的对应调整。总之，在该课程教学模式革新的过程中要提出问题，解决问题，同时使课堂的理论知识与现实状况结合这一贯的空口号具体地付诸实践，并提出具体结合的方式。由传统的封闭模式转为新的开放模式，使当代环境景观设计课程呈现出更多的可能性。
（注：本文为陕西师范大学2014年度校级重点教学改革研究项目。原标题为《基于公共虚拟实践评价体系方法下的环境景观设计教学模式研究》）
参考文献：
[1]董黎.当前建筑学专业教育的若干问题探讨[M].中国建筑教育，2010.
[2]田利.价值体系与建筑设计思维[M].全国建筑教育学术研讨会论文集，2010.
