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治安整治论文范文1
一、我国证券仲裁的现状、问题及解决的思路
证券纠纷的解决方式问题，是任何国家证券市场发展到一定程度时都会遇到的问题。随着我国证券市场规模的发展，证券发行和交易涉及的各方之间的证券纠纷也越来越多。中国加入WTO之后，涉外证券纠纷也会不断出现。如何更好地解决证券纠纷，开辟更多的解决争议的渠道，是我国证券市场规范与发展中的一个重要课题。我们认为，商事仲裁的特征非常适合于证券纠纷的特点，用商事仲裁解决证券纠纷是一种有效的方式。
我国证券市场作为新生事物是在上个世纪90年代以后逐渐发展起来的。相比之下，证券仲裁的发展却较为缓慢，到目前为止，中国国际贸易仲裁委员会受理的仲裁案件不足20件，其他仲裁委员会受理的则更少。究其原因，主要在于证券业内未形成仲裁的氛围，在绝大多数的证券发行和交易关系中事先没有仲裁协议的安排。证券仲裁发展缓慢的局面会产生如下问题：第一，未能充分利用证券专家的资源，不利于证券纠纷专业化审理的发展需求；第二，不能适应证券业内按自由意愿解决纠纷的实际需要；第三，不利于我国证券市场化和国际化的发展趋势；第四，增加了法院司法审判工作的压力。由于解决争议途径单一，大量案件涌向法院，增加了法院的受案数量，使相对有限的司法资源承受重负。
因此，在证券市场发展的新形势下，应大力开展推进证券仲裁的工作。我国仲裁发展的历史证明，行业内注重借鉴国际经验和注重对仲裁的宣传和倡导，是有关合同仲裁发展快的主要原因。例如，在我国涉外贸易领域，有关部门比较重视借鉴国际惯例，在国际购销合同和中外合资经营企业合同中倡导商事仲裁制度，从而形成包含仲裁条款的合同示范文本，被业内广泛地使用。在工程承包和商品房买卖领域，业内有关机构推荐的含有仲裁选择条款的合同范本，在业内的适用范围也越来越广，从而促成很多选择仲裁的合同的签订。在国际证券领域，证券仲裁的发展已经成为解决证券纠纷的重要方式。美国证券仲裁历史证明，在设计证券交易所的组织结构时，有关机构在交易所的章程中规定仲裁体制，从而极大地推进了美国证券仲裁的发展。
仲裁以当事人的自愿为基础，这是仲裁的性质所决定的。问题在于，在新兴的证券市场上，市场主体对于采用仲裁来解决证券纠纷这一有效的方式并不熟悉，在此背景下，采用适当指引的方式是必要的。如1994年10月11日中国证监会以证监发字1994139号文的形式了《关于证券争议仲裁协议问题的通知》，该通知规定证券经营机构之间以及它们与证券交易所之间因股票发行或者交易引起的争议应采取仲裁方式加以解决。这种推荐和指引曾在一定时期和一定范围内起到了积极的作用。在新的形势下，此项工作应当进一步加强。为此，我们建议有关部门拟定“证券仲裁协议示范条款”，在证券业内的合同关系中加以推荐适用。这个仲裁条款可以拟定为：“凡是与本合同的解释和执行有关的任何纠纷应提交XX仲裁委员会，按照该仲裁委员会的仲裁规则和证券仲裁示范规则进行仲裁，该仲裁裁决具有终局性，对双方当事人均具有约束力。”
我们认为，设计中国证券纠纷的仲裁体制，应从以下几个方面开展工作：第一，在业内加强仲裁的宣传和普及工作，使人们了解仲裁的功能及其对解决证券纠纷的切实作用；第二，在业内努力推进仲裁工作，拟定示范性的“证券仲裁条款”，倡导在有关合同中规定这种仲裁条款；第三，组织力量拟定示范仲裁规则，倡导人们在适用仲裁时加以选用；第四，向业内介绍和推荐经验丰富和制度完善的仲裁委员会，为业内挑选仲裁委员会提供指导意见；第五，在上海或深圳证券交易所进行会员制的仲裁委员会的试点工作，用行业内部的仲裁实验拓展灵活多样的仲裁模式，为今后仲裁法的修改提供实践经验。
二、证券纠纷仲裁的范围
将证券纠纷提交仲裁符合我国现有法律规定。《仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民，法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”。证券纠纷主要是证券市场上平等主体之间所发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。进一步说，就其主体而言，证券纠纷仲裁的受理范围可以是证券经营机构之间、证券经营机构与证券发行人或投资者之间以及证券投资者与证券发行人之间因证券（股票、债券、基金）的发行或交易而引起的合同和非合同争议。
业内人士普遍关注的证券市场因虚假陈述所引发的民事侵权纠纷能否进行仲裁的问题，我们认为关键是看争议双方之间是否存在有效的书面仲裁协议。对于仲裁的受理和管辖的范围来说，只要当事人之间存在有效的书面仲裁协议或仲裁条款，就可以仲裁。
三、证券纠纷仲裁机构的选择
根据《仲裁法》以及证券仲裁的实践，我们认为，一般而言，凡是依据《仲裁法》设立的仲裁委员会都可以承担证券仲裁工作。但鉴于证券纠纷仲裁的复杂性和社会影响程度，在推进证券仲裁的过程中，由国家有关部门和证券业有关机构采取试点和推荐的方式来选择有关仲裁委员会先行承担证券仲裁工作，是必要和可行的。我们建议，在选择和推荐证券纠纷仲裁机构方面，有四种方案可供选择：
一是选择一些中心城市的仲裁委员会进行证券仲裁的试点工作。根据《仲裁法》有关规定，目前我国在“设区的市”设立的仲裁委员会共有166家，分布在全国29个省、自治区和直辖市内。如果由各地的仲裁委员会承担证券纠纷仲裁的工作，有利的方面是方便争议主体，并为证券纠纷仲裁提供了有效的网络。而不利的方面是，各地仲裁委员会尚缺乏处理证券纠纷仲裁的经验，不能提供足够数量的精通证券业务的专业仲裁员以及在处理争议过程中可能存在的地方保护主义的干扰等问题。考虑到各地仲裁委员会的现状，我们认为，在现阶段仍应选择条件相对成熟的中心城市的仲裁委员会，如北京、上海、深圳等仲裁委员会以及中国国际贸易仲裁委员会做试点，在条件成熟时逐步加以推广。我们认为，这一方案比较稳妥且易操作：（1）这些试点单位具有设立较早、专业人员相对集中、仲裁经验丰富、机构设置完备等优势；（2）这些试点单位的分布较为合理，方便当事人的仲裁活动。
二是推荐中国国际经济贸易仲裁委员会作为现阶段证券仲裁的主要机构。中国国际经济贸易仲裁委员会（又名中国国际商会仲裁院）是以仲裁的方式，独立、公正地解决产生于国际、涉外或国内的契约及非契涉性的经济贸易争议的常设国际商事仲裁机构。从1993年起，大陆与香港订立的关于采用仲裁作为解决H股股东为一方当事人的争议的协议中，该会被指定为大陆方的仲裁机构。1994年8月26日，国务院证券委员会颁布了证委发199420号《关于指定中国国际经济贸易仲裁委员会为证券争议仲裁机构的通知》中，指定该会为证券争议的机构。随后，该会制定了《证券仲裁员名册》，聘请了62名证券专业人士为仲裁员，负责审理证券争议。近年来，该会受理并审结了一些涉及股票争议和国债回购等争议的案件，积累了解决证券争议的经验。我们认为，这一方案的可取之处在于中国国际经济贸易仲裁委员会的历史悠久、经验丰富、国际国内富有盛誉。但不足之处在于，当事人参与仲裁活动可能存在路途距离较远和成本相对较高的问题。
三是由上海、深圳证券交易所设立行业内证券仲裁部，负责其会员单位之间发生的证券纠纷仲裁。美国就采取了类似的做法，由证券交易所设立证券仲裁部，来负责其会员之间所发生的证券纠纷的仲裁。这种仲裁模式属于行业内部仲裁，可以在证券交易所章程中规定设立仲裁机构的内容和会员之间发生纠纷由该机构进行仲裁的相关条款。该机构的仲裁裁决由证券交易所依照章程中所规定的内部约束机制来督促执行。这种仲裁模式有国际上的经验可循，可以为今后《仲裁法》的修改积累经验。
四是由上述方案一提及的试点仲裁委员会与中国证券业协会及其相关分会合作进行证券仲裁工作。这些试点的仲裁委员会都有比较完善的组织机构和丰富的仲裁经验。中国证券业协会有其会员网络和强大的证券专业人才库，同时，由于协会对会员有一定的约束职能，有助于敦促会员自觉履行仲裁裁决。这种合作的方式是，由仲裁委员会提供组织机构和仲裁规则，由中国证券业协会向其会员单位提供指引，制定并推荐可选择的格式合同，指导其会员选择适用。同时，向仲裁委员会推荐证券仲裁员。这种专业和行业的有机结合，不仅可以推进证券仲裁事业的发展，而且可以提高证券仲裁的和解率以及仲裁裁决的自动履行率。
综上，我们认为，方案四应当成为证券纠纷仲裁机构选择的首推方案；而方案三推荐的行业内部仲裁，可以作为完善我国仲裁制度的有益探索。
四、证券纠纷仲裁对仲裁规则的特殊要求
虽然证券纠纷主要是民商事的纠纷，具有民商事纠纷的一般特性，但证券纠纷因证券市场固有的特点使其具有自身的特殊性，因此，证券纠纷仲裁对仲裁规则提出了特殊的要求。为此，我们建议有关部门，尽快制定符合证券纠纷特点的《证券仲裁示范规则》，在业内推广使用。在制定《证券仲裁示范规则》时应注意解决以下几个方面的问题：
1、《证券仲裁示范规则》要明确证券仲裁受理的范围。主要包括两个部分：（1）证券仲裁涉及的证券种类，如股票、债券、基金等；（2）证券仲裁受理案件的主体范围和证券交易关系范围。
2、《证券仲裁示范规则》应规定证券仲裁实行证券仲裁员名册制，进一步提高证券仲裁员的公信度和专业性。目前，无论是中国国际经济贸易仲裁委员会，还是各地地方仲裁委员会，都使用其统一的仲裁员名册，仲裁员由仲裁委员会从对法律、经济贸易、科学技术等方面具有专门知识和实际经验的中外人士中聘任。但由于证券仲裁具有专业性强和技术性强的特点，因此，有必要实行专门的证券仲裁员名册制。因为，证券仲裁员具备证券的专业知识，熟悉证券交易的特殊习惯和行业术语，能较准确、公正、及时解决证券纠纷，容易取得证券纠纷当事人的信赖。
3、《证券仲裁示范规则》要严格规定证券仲裁员利害关系的披露和回避制度。由于证券专家极有可能正在或曾经在证券业内的某一机构从事工作，这种从业性使得证券仲裁员与案件的利害关系问题较之其他领域的仲裁员显得更为突出。因此，实行披露和回避制度更为重要。在这方面，规则应详细地加以规定。规则应强调证券仲裁员不代表任何一方当事人，他们在处理争议的全过程中应当始终平等地对待双方当事人；证券仲裁员本人认为与案件有利害关系或其他关系而有可能影响案件公正审理的，应当向仲裁委员会披露并自动请求回避。证券仲裁员在仲裁程序的任何阶段，都有义务披露与本案件的利害关系，仲裁委员会也有义务将有关情况披露给当事人，当事人也有权依据利害关系的理由请求该仲裁员回避。
4、《证券仲裁示范规则》可以规定仲裁员在处理证券纠纷时不一定要严格遵从一般性的诉讼证据规则。由于仲裁机构的民间性、专业性，决定了仲裁庭在仲裁过程中在坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则的同时，可以在不违反法律原则的基础上，在处理特殊案件时对一般性的法律规定采取较为灵活的方式。追求合理和公平是仲裁的灵魂和特性，因此，在法律适用和证据规则方面，在合理和公平的原则下，一定程度的灵活性对于作出合理和公平的裁决是必不可少的。
5、《证券仲裁示范规则》应当强调在整个仲裁过程中可以灵活运用调解机制。仲裁和调解相结合解决争议是中国仲裁的一大特色。目前世界上很多主要仲裁机构的仲裁规则均允许当事人通过特别约定的方式给予仲裁员以更加灵活的权力，由仲裁员在仲裁的同时进行调解工作。我们在制定《证券仲裁示范规则》时应当赋予证券仲裁员在此方面更多的灵活性，如争议标的超过一定数额的仲裁案中，可专门规定一定时间量的调解，尽可能地提高证券仲裁的和解率。证券纠纷的社会影响面比较广泛，关系到社会上众多投资者的切身利益。通过仲裁和调解相结合来解决证券争议，其意义远远超过纯粹的法律和经济范畴，对于创造安定团结的社会环境具有实际意义，这是采用仲裁的方式解决证券纠纷的一大特点，也是一大优点。
6、《证券仲裁示范规则》应对案件受理的收费和审理的时间作出更具灵活性的规定。（1）由于证券纠纷的争议标的较大，因此，仲裁委员会在受理案件的收费上，应当采取灵活的收费方式，例如，可以适当降低收费标准，或者采取分阶段收费的方式，以减少当事人的负担。（2）快速结案是《证券仲裁示范规则》中必须强调的方面。由于证券纠纷的特殊性，要求仲裁庭在审理案件的过程中，应尽可能地缩短办案的时间。我们认为，一般的证券纠纷案件应当在3个月内结案，重大疑难案件最迟不应超过6个月结案，低成本和高效率应该成为采用仲裁方式解决证券纠纷的又一大特点。
五、美国证券仲裁及其给我们的启示
（一）美国证券纠纷仲裁的发展概况
美国证券纠纷仲裁的历史悠久，最早产生于1817年美国纽约证券交易所，至今已有180多年的历史。起初，证券纠纷仲裁只是作为解决证券交易所会员之间纠纷的一种手段。自联邦最高法院的MCMAHON和RODRQUEZ判决后，大多数证券纠纷是依据争议前仲裁协议进行仲裁的。美国最高法院的上述两个判例使得证券纠纷仲裁的范围扩大到了解决交易所会员与非会员之间因证券交易而产生的纠纷。
美国的证券仲裁规则呈现多样化。每个证券仲裁机构都制定相应的证券仲裁规则，其内容也不完全一样。为了统一和协调各机构的仲裁规则，在美国证监会的倡导下，证券业仲裁联席会于1977年4月成立。该协会的成员包括各个自律组织的代表、公众和证券业协会。该协会成立后即按照美国证监会的建议，制定了旨在解决客户小额申请的简易仲裁程序，随后，制定了综合的《统一仲裁法典》（既适用于小额申请，也适用于大额申请）。另外，协会还制作了小册子，以简明的语言和举例方式向申请人解释法典的仲裁程序。《统一仲裁法典》的出台在美国证券仲裁发展史是一件大事，它为各自律组织仲裁规则的统一和协调起到了积极的推动和示范作用，也进一步促进了证券仲裁的发展。据统计，在1993年加入证券业仲裁联合会的证券业自律组织共受理6500多个仲裁案件，美国仲裁协会（AAA）也受理600多个仲裁案件。而全美证券交易商协会在1996年度作出的证券仲裁裁决，就高达6331宗，比1995年增加约10%.
（二）美国证券仲裁制度给我们的启示
美国证券仲裁制度给了我们不少启发。针对中国证券仲裁的现状，我们认为，应从以下几方面入手，推进我国的证券仲裁工作。
1、在证券业内开展仲裁的倡导和推荐工作。美国的证券仲裁历史表明，证券业的有关机构和人士注意仲裁的倡导和推荐工作，是证券仲裁发展的必由之路。美国证券仲裁的产生，其直接源由是有关人士在设计纽约证券交易所的制度时，在交易所章程中规定了仲裁的机制。美国证监会对证券仲裁持鼓励态度，并积极采取措施，推动证券仲裁业的发展。首先，该委员会早在1935年就曾建议交易所应当鼓励其会员向客户提供一份格式化的证券仲裁协议，同时，美国证监会又要求证券业自律组织的章程规定，公众投资人即使没有签订仲裁协议，也可依照规则要求证券业自律组织的会员机构进行仲裁。其次，美国证券业对仲裁的倡导和推荐为此做了大量的基础性工作，并收到了成效。中国证监会在1994年曾专门以通知的形式规定证券经营机构和证交所因股票发行和交易而引起的争议应采取仲裁的方式解决。这项工作应该加强。中国证券业内应拟定“证券仲裁协议示范条款”，并在有关证券发行和交易合同文本中加以推荐适用。
2、在今后《仲裁法》的修改中，注重确立行业仲裁机构的问题。美国比较注重证券业内的仲裁机构的作用，美国多数证券仲裁都在行业内部的仲裁机构中进行。我国《仲裁法》规定仲裁委员会是在设区的市组建，这就意味着中国不存在行业仲裁制度。但是，证券业有其特殊性，行业仲裁会应发挥其应有的作用。因此，我们建议，对《仲裁法》作适当的修改，应注重对行业仲裁的研究，在证券、金融保险和工程建设等行业建立行业仲裁制度。
3、应注重研究证券仲裁的特殊程序规则。仲裁规则是处理仲裁案件的程序规则，是公正及时处理案件的程序保证。美国证券仲裁针对证券纠纷专业性和时效性等特点，制定了区别于一般仲裁的特殊规则，充分体现了证券仲裁的专业性、公正性和灵活性，其专业性在于注重证券专家的作用，专门聘请证券专家作为仲裁员审理案件，并设置了证券仲裁员名册，供当事人选择。其公正性在于专家审案的同时，强调非专业的其他仲裁员也应参加审理，以避免专家的从业性对案件的不利影响。其灵活性在于在仲裁中适用法律和认定证据方面，强调从公平合理的角度处理问题，不一定严格拘泥于某些法律规定。同时，灵活性还体现在注重调解程序和审理时限的快捷以及收费的相对低廉。我们认为，中国的证券仲裁也应实行特殊规则，即《证券仲裁示范规则》，由当事人在选择仲裁时选用。
4、证券纠纷仲裁规则的设计应反映证券业的特殊性。处理证券纠纷的仲裁庭组成应包括公共仲裁员和证券业内仲裁员，但公共仲裁员应为多数，并对公共仲裁员和证券业内仲裁员作出界定。证券仲裁员须具备证券业的专门知识，从而取得证券纠纷当事人双方的信赖。证券交易既包括了特殊的交易习惯，又有特殊的契约术语，当事人对证券交易公平合理期待如何，并非一般普通市民可知，因此，证券仲裁非该行业专家不能胜任，在许多国家和地区已成为实践的通例。我国证券仲裁员也应分为公众仲裁员与非公众仲裁员，后者即是证券业内人士。在选任证券仲裁员可采用“名单选择法”，即由仲裁机构为仲裁当事人双方同时提供两份仲裁员名册，一份为公共仲裁员名册，另一份为行业内仲裁员名册，供当事人选择。
5、完善仲裁员严格披露制度。美国证券仲裁规则明确要求仲裁员将那些可能阻碍其作出客观、公正裁决的事实情况进行披露。如有上述事实情况，该仲裁委员会主任有权在第一次庭审前撤换该仲裁员，如没有将其撤换，仲裁主任应将其所披露的任何情况通知当事人，并且仲裁员在仲裁程序的任何阶段，都有义务披露任何潜在的利益冲突，以保证仲裁的公正性和独立性。
6、仲裁员不一定完全遵从证据法定规则。美国证券仲裁规则规定证券仲裁的证据可以超出民事诉讼法承认的证据种类范围，仲裁庭可对提供的证据的关联性和实质性作出判定，不一定完全遵从证据法定规则，仲裁庭甚至可以接纳传闻证据。我国的证券仲裁也可适当地逐步地采取此种方式。
治安整治论文范文2
关键词：行政执法;案卷评查;行政执法责任制
监督机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。[1]国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》规定:“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”[2]这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。关于行政执法案卷评查制度的具体内容，《纲要》不可能做出明确规定，理论界也较少探讨[3]，但是实务界在不断探索，本文主要结合过去一段时间里各省、自治区和直辖市行政执法案卷评查制度的具体实践来阐述一下作者对行政执法案卷评查制度的理解。
一、行政执法案卷评查制度的概念
在我国行政法学界，极少有人提到行政执法案卷评查制度。学界同仁讲得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。
一般认为，行政案卷是指对行政程序本身的记载以及行政行为所根据的一切文献,具有程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性和多样性的特点。[4]所谓行政案卷（排他）制度,是指在行政程序中,行政主体在做出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据,以及程序中做出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷,行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出,卷外证据不能作为行政行为根据的一项程序制度。[5]根据这一制度，作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。美国《联邦行政程序法》第556(e)款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557节规定做出裁决的惟一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第557节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷做出。[6]
与学界对行政案卷排他制度的界定不同，本文认为，行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门，行政执法部门对所属执法机构，对其依据法律、法规、规章的规定做出行政处罚、行政审批、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、调查取证、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执法案卷进行审查、评议并实施监督的活动。
由此看来，虽然都是涉及到案卷的制度，但行政执法案卷评查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政执法案卷评查制度既有区别又有联系。
就二者的联系来看，二者和行政诉讼中的案卷移交制度一起，共同作为更广义的行政案卷制度的组成部分。同时，二者的制度目的，都是为了防止公权力的肆意和滥用，维护行政相对人的合法权益，促进依法行政，建设法治政府。
就二者的区别来看，行政案卷排他性制度是行政案卷评查制度的前提和基础。行政案卷排他性制度是行政行为的实施制度，其更多的和行政复议、行政诉讼制度密切联系。而行政案卷评查制度是行政行为的监督制度的重要组成部分，其更多的和评议考核制度、公务员的奖惩制度相联系。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(〔2005〕37号)文件也将案卷的质量情况作为评议考核的主要内容。
二、行政执法案卷评查制度的意义
行政执法案卷评查制度，在执行落实《纲要》，加强行政执法体制改革，规范和监督行政执法行为，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高地方执法人员素质，培养依法行政观念，发现纠正违法行为等方面具有重大意义。具体来讲：
第一，有利于促进合法行政，树立正当程序的观念。行政执法案卷制度通过定期或者不定期抽查不同行政执法部门的行政执法案卷，实现了对行政执法个案执法质量的监督和评估，能够有力地深化行政执法的程序观念[7]，通过程序正义[8]实现实质正义，其制度的关键价值在于能够提高行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平，使其深刻明确行政执法行为的方式、步骤，促使行政主体进行自我评价、激励或鞭策，有利于内部监督和制约[9]，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益[10]，进一步缓解法制机构行政复议和法院行政诉讼的压力，树立良好的政府形象。
第二，有利于促进合理行政，贯彻比例原则。行政执法案卷评查制度的推行必然要求建立行政执法行为的评价标准，而行政执法行为的评价标准有利于“相同案件相同处理，不同案件不同处理”，通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，贯彻行政执法自我约束原理，促进行政执法先例制度的建设。[11]尽管从目前各地的实践来看，合理行政作为行政执法案卷评查制度的目标尚需一定时间，但我们相信在不远的将来实践中一定会将行政执法合理性纳入行政执法案卷评查制度。
第三，有利于促进行政公开，深化行政相对人对行政执法的理解，加强廉政建设。目前，各地方比较一致的看法是将行政执法案卷评查结果向相关行政主管部门公开、向群众公开、向媒体公开。阳光是最好的防腐剂，行政执法的案卷评查向社会公开有利于进一步贯彻行政公开原则。诚如美国前司法部长克拉科所言：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[12]
第四，有利于建立科学的行政执法评价标准和科学奖励机制，完善评议考核制度和公务员的选拔、培训和晋升机制。《纲要》第23条明确规定：“要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准评价行政执法机关及其行政执法人员的执法行为，并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建设，同公务员的选拔、培训和晋升等制度有机的结合起来，形成整体互动的良性循环机制。
第五，有利于在一定程度上规制行政执法不作为。通过统计数字，各个执法部门是否存在不作为的情况，可以一目了然。比如，北京市法制办将全市所有的执法部门的行政执法情况按年度加以统计，如果某个执法部门在一段较长的时间里没有行政执法案卷上报进行评查，那么这一执法部门就可以初步被认定为行政执法不作为，如其答辩陈述意见不被采纳后，市法制办就可以认定执法部门具有行政不作为的行为。北京市11年的实践证明，年度统计行政执法行为数量的做法对规制行政执法不作为具有较强的威慑力。
三、各地方开展行政执法案卷评查制度的实践情况
（一）各地方开展行政执法案卷评查制度的基本方法
各地方开展行政执法案卷评查制度已经有了一段时间，最长的达到了10多年，积累了相当多的实践经验。这其中，北京市、辽宁省、贵州省、陕西省、江西省等省、自治区、直辖市的经验最突出，具有很强的借鉴意义和推广价值。
1．北京市的经验
在全国各地开展的行政执法案卷评查实践中，北京市法制办的经验最具有代表性，可以概括为“一种精神，一个前提，三个保障，十步工作法”。
（1）一种精神，即高度的政治责任感和求真务实的作风。
（2）一个前提，即把行政执法案卷评查制度列入到依法行政和提高执法能力水平，正确贯彻行政执法法律、法规和规章，保障公民、法人和其他组织的合法权益，落实行政执法责任制当中。
（3）三个保障。一是《北京市关于行政执法协调工作的若干规定》。二是《北京市行政处罚案卷评查办法》、《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》、《北京市行政执法责任追究办法》以及每年的具体通知和工作方案。三是行政处罚案卷标准和文书格式标准。这就为行政执法案卷评查制度提供了保障，基本明确了评查主体、范围、方式与时间、内容、标准等。
（4）十步工作法。第一，明确案卷评查的内容和标准。第二，提前两个月评查工作方案。第三，遴选案件评查员。从各执法部门遴选，经过考试、培训上岗，实行回避制。第四，将全部的行政执法案卷统一编号，实行定量随机调卷。第五，封闭集中评查。第六，向行政执法单位反馈初步评查结果。第七，听取被评查机构的陈述和申辨。第八，制作、评查通报和分析报告，并向有关部门、媒体公开，引入社会监督机制，接受社会监督。第九，将评查结果纳入各区、县政府及各部门领导班子的考核，奖励和表彰先进机构和个人。第十，总结评查工作，完善制度、文书等方面的建设工作。
2．辽宁省的经验
辽宁省的经验可以归纳为五个注重。[13]第一，注重案卷评查与梳理行政执法依据结合。第二，注重案卷评查与推行行政执法责任制结合。第三，注重案卷评查与细化行政自由裁量权的具体实践相结合。第四，注重案卷评查与贯彻相关法律实施相结合，特别是与贯彻法律的新情况、新问题相结合。第五，注重案卷评查与行政执法监督的其他活动相结合。
3．其他地方的经验
贵州省的特色方法，开展“五评”，即评最佳案卷、最佳法律文书、办案能手、最佳法制员、最差案卷。此外，江西省实行“三个结合”把握评查，“三个结合”主要包括案卷评查与执法责任制相结合、执法部门自评与政府法制机构组织评查和抽查相结合、规范案卷与提高行政执法水平相结合。[14]
（二）各地方开展行政执法案卷评查制度坚持的原则、标准和基本程序
1．行政执法案卷评查的原则
《北京市行政处罚案卷评查办法》规定了行政处罚案卷评查制度的七个基本原则，即公平、公开、效率原则；实体程序和案卷规范相结合原则；纠正违法和激励先进相结合原则；坚持纠正违法与预防违反相结合原则；实体规范和程序规范相结合原则；评查结果与落实执法责任相结合原则；层级监督和内部监督相结合原则。
我们认为，这些原则不限于行政处罚案件，可以适用到全部行政执法行为当中。
2．行政执法案卷评查标准的内容
实践中，《辽宁省行政执法案卷立卷标准》（试行）规定了行政执法案卷评查的各种标准，其主要包括：基本标准、一般标准和立卷归档标准。所谓基本标准是指反应行政执法案卷合法性的基本要素，包括主体、事实、适用法律依据和程序等方面。所谓一般标准是指在行政执法活动中，反映各种法律文书的制作和使用规范的一般要求。在一般标准中，辽宁省根据情况分为行政处罚一般程序文书标准、行政处罚简易程序文书标准和行政许可文书标准。而所谓立卷归档标准主要指的是案卷管理方面的程式和规范。
在行政处罚案件中，关于评查内容，北京市抓两点：一查合法性鲜题，主要涉及主体资格、违法事实及证据、适用法律问题和行政处罚程序等方面的问题。二查规范性问题，包括各种文书、记录等文件方面存在的问题。[15]
陕西省则将案卷评查内容和标准分别分为行政处罚案卷评查、行政许可案卷评查和行政复议案卷评查[16]。在具体内容上，陕西省和辽宁省的做法大同小异。除此以外，贵州省还分别明确了“以招标、拍卖、考试、考核四种方式实施行政许可案卷评查的指导性标准”。[17]
总的来讲，多数省级政府都通过地方性法规、规章或者规范性文件的形式明确了评查的内容和标准。
3．评查程序
北京市法制办总结11年的行政执法案卷评查经验，将评查程序分为定期评查程序和不定期评查程序[18]，他们的做法较为成熟，值得推广。
一，定期评查程序包括：
制定评查工作计划，确定组织案卷评查的安排；培训并选拔评查员，组成评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准调阅案卷的数量和工作要求等；评查组织者在行政执法机关报送的案卷目录内随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单；案卷评查单应当注明所评查案卷名称、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进行复核，对确认有误的误判予以修正，并最终确认案卷成绩；通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。
第二，不定期评查程序包括：
通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷；评查人员现场或者异地审查案卷；评查组织者于审查结束后当日或者3日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈行政执法部门，行政执法部门应在受到评查结果后当日或者3日内对评查出的案卷问题提出意见；案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进行复核，并最终确认案卷成绩；向被查部门通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。
（三）行政执法案卷评查结果的处理
1．明确了案卷评查中违法和不合格的处理。例如，根据《北京市评查办法》第16－17条，案卷评查组织者发现案卷确实存在不符合标准的问题，应该通过案卷评查单的形式督促有关部门进行整改，对属于主体、法律适用、主要事实和证据以及程序的合法性问题，应该通过执法监督函的形式督促有关部门予以纠正。实践中，有的地方也存在撤销案件、退回罚款和进行国家赔偿等形式。
2．明确了对评议结果实施奖惩的基本做法。各省、直辖市和自治区一般将案卷评查的结果分为优秀、合格和不合格。这样，就能够和评议考核制度结合起来，起到激励和惩罚并重的作用。对案卷评查中评出的优秀办案单位授予荣誉称号或者给予通报表彰；对优秀办案人员给予表彰和一定的物质奖励。及时进行行政执法案卷评查结果的简报编印工作，加强对案卷评查工作的指导和督促。
以四川省为例，办案人员年度主办案件20件以上，年度办案不合格率在5％以上不到10％的，由所在单位予以通报批评；不合格率在10％以上不到15％的，当年不能评为优秀公务员，不能评为本级活上级政府表彰的先进个人。对案卷评查等次为不合格、执法水平地下、不能胜任本职工作的执法人员，建议调离执法岗位；对违法办案、造成严重后果的人，建议检查机关或者司法机关追究相应的法律责任。[19]
四、各地方开展行政执法案卷评查发现的问题
近年来，行政执法案卷评查制度工作逐步推进。但目前来看，还存在着许多问题。这些问题主要集中在以下几个方面。
第一，一些部门对行政执法案卷评查制度的重要性认识不强。[20]第二，行政执法工作开展不平衡。第三，地方执法队伍的依法行政能力总体上较弱，行政执法程序不规范。第四，行政执法文书制作、填写不规范[21]，行政执法文书不统一，某些部委的执法文书制定时间较早，更新滞后，有的个别案卷证据略显单薄。第五，评查人员水平不齐。第六，一些部门拒不提供案卷的现象较为普遍。第七，由于人力、物力等条件所限，评查实行抽查制，案卷数量过少。[22]第八，行政执法案卷仍然存在很多不规范的问题。许多案卷缺少必备要素，有的案卷卷宗文书大小格式不统一、卷内材料排序不规范，案卷记录也有不完整的，归档装订不标准。[23]第九，有的地方政府的法制机构没有把握住本机构的地位，存在超越职权，直接对具体案件进行裁量，对相关执法人员进行奖惩的问题。
因此，必须采取有力的手段和措施来完善行政执法案卷评查制度，以规范行政执法活动。
五、进一步完善行政执法案卷评查制度的意见
（一）见微知著，进一步提高行政执法案卷评查对规范行政执法行为重要性的认识
行政执法案卷评查制度是规范行政执法活动的重要手段，要认识到其对行政执法过程进行全面细致的量化和评查，这是其他制度不能取代的。行政执法案卷评查制度通过具体案件对行政执法的程序检验，将行政执法责任落实，促使行政执法活动更加规范。因此，有必要进一步加大行政执法案卷评查制度的宣传和培训，加深有关人员对其重要性的认识。
（二）开拓创新，完善、实践行政执法案卷评查制度的方式、方法
1．评查标准从粗放向精确过度。
行政执法案卷评查标准是该制度的核心。我们应主要参照辽宁省确立的标准，即将标准调整为基本标准、立案标准、归档标准，进而将不同的标准按照行政行为的分类和行政执法活动的程序进一步精确化。
2．将评查范围扩展到对行政执法责任制的落实。
虽然《纲要》是将案卷评查制度和行政执法责任制相分离的。但是，从实际情况来看，二者是密切相联的。将这两种制度有机的联系起来，有利于案卷评查制度的开展和落实，同时，行政执法责任制也有了一个新的实现路径。
3．评查主体从单一制向多元化调整。
目前，各地方的行政执法案卷评查主体主要是政府法制机构和集中抽调相关执法部门人员。我们认为，将来有必要调整为由政府法制部门牵头，财政、审计、监察、人事、物价、编制等部门参与，邀请律师等社会工作人员参加评查，开创第三方对行政执法的评查，更好的贯彻参与行政，加强监督行为的效力。
4．检查、评查方式从常规式向灵活性转变。
第一，由一年一次的抽查式评查转为定期、不定期评查。第二，由全面评查转为重点部门评查。第三，由政府法制部门闭门评查转为与被评查单位互动评查。第四，政府法制机构从通报落实执法建议，向落实执法责任制、培训执法人员转变。实行执法人员个人执法记分办法，将评查结果记入个人执法档案。第五，开展优秀案卷和最差案卷的展示工作。
（三）固本强根，健全行政执法案卷评查制度，做好制度基础保障工作
1．总结、推荐各地的创新制度。
各地在开展行政执法案卷评查制度的过程中总结了很多有意义的执行制度。如行政执法建议书制度、行政执法岗位责任制度、行政执法责令整改制度、汇编典型案件评查制度等。
其中，导入ISO9000质量管理体系提高政府效能最具有代表性，从ISO9000质量管理体系的视角观察，依法行政必须做到决策科学化、运行体系化和服务标准化。这些制度都可以逐步推广。
2．相关制度实行并轨。
第一，将案卷评查作为行政执法人员学习、培训、监督、考查、考核评议的一部分。第二，实施行政执法文书样本格式制度，有关部门要制作统一的法律文书格式，及时更新过时的行政执法文书。第三，梳理、细化行政自由裁量权。第四，加大对行政执法人员的培训力度，进一步提高行政执法人员的素质。第五，进一步在制度上将行政执法的决策权、执行权、管理权相分离，防止运动员和裁判员合一现象的发生。
3．建立案卷评查的保障制度。
第一，把案卷评查制度作为行政执法监督的总体内容。第二，政府执法部门应梳理好行政执法依据，将其通过网站或者纸质媒体向社会公开执法依据。
OnSelectiveExaminationandAppraisalofArchivesofAdministrativeEnforcement
Abstract:Theselectiveexaminationandappraisalofarchivesofadministrativeenforcementistheimportantproblemwehavetosolveintheprocessofadministrationbylaw.Fromthepracticeinsomedistrictsalloverthecountry,thesystemhasdevelopedmuchgreatlyexceptmanyproblems.Weshouldrealizetheimportanceofthissystemmakeitperfect.
KeyWords:AdministrativeEnforcement;Selectiveexaminationandappraisalofarchives;LiabilityofadministrativeEnforcement
[1]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第227页。
2《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）第21条。《全面推进依法行政实施纲要》下文简称《纲要》。
3在中国期刊网数据库中，以“案卷评查”为关键词搜索，只能找到2篇直接论述“案件评查”的文章。
4孔繁华：《英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义》，《法学评论》2005年第2期。
5倪洪涛：《行政案卷制度论纲》，《甘肃政法学院学报》2005年第2期。
6王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第493页。
7客观的来讲，中国人缺少较为深刻的程序观念，中国人更多的追求的是实质正义。
8关于程序正义，迈克尔·D·贝勒斯所写的《程序正义——向个人分配》一书较好的做了分析。参见迈克尔·D·贝勒斯：《程序正义——向个人分配》，邓海平译，高等教育出版社2005年版。
9杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。
10姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第203页。
11行政自我约束原理是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都要受其前面做出的决定或者采取的措施的拘束，对行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。
12姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第214-215页。
13辽宁省法制办：《健全行政执法案卷评查制度，提高全省行政执法能力和水平》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
14江西省法制办：《以案卷评查为切入点，大力推进行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
15北京市法制办：《关于北京市开展行政处罚案卷评查工作有关情况的汇报》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
16这里需要注意的是，将行政复议案卷评查作为行政执法案卷评查制度的组成部分是值得商榷的，虽然行政复议案卷评查也是整个案卷评查制度的组成部分，但是其应属于“行政司法”案卷评查制度，而不是行政执法案卷评查制度。
17贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
18《北京市行政处罚案卷评查办法》第9条和第10条。
19四川省法制办：《开展案卷评查，深化行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
20贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
21陕西省法制办：《狠抓案卷评查，不断深化和完善行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
治安整治论文范文3
（一）对水行政执法档案管理工作重视不够有些领导同志把执法工作的重点放在抓行政执法的过程上和抓行政执法的效果上，他们并不了解水行政执法档案管理工作的重要意义，往往忽视了水行政执法后的执法档案资料的收集、整理工作，因此对水行政执法档案管理工作投入的人力、物力、财力也就不足，从而造成水行政执法档案管理工作无法良性开展。
（二）执法人员素质有待提高根据河南省水政监察总队对河南省24个支队和154个大队的调查结果显示：水政监察大队的人员（3832人）中，中专以上学历为2017，占总人数的52.6%；大专以上学历为1497人，占总人数的39.1%；本科以上学历为318，占总人数的8.4%。从学历结构看，本科以上学历人数较少，大专以上学历的人数比例也不足50%，学历结构有待于进一步优化。有的大队虽然引进了文书档案管理专业的人员，但在案卷的整理和法律文书方面的知识还不足，需要展开专门的培训。
（三）经验交流欠缺档案利用不足要想提高水行政执法档案管理工作水平，各个水政监察大队之间就要不断地进行经验交流，只有通过经常性的经验交流才能找出本单位在水行政执法档案管理方面的差距和不足，也才能总结出本单位在水行政执法档案管理工作方面的经验。通过经验交流会促进各个水政监察大队在水行政执法档案管理工作水平的提高。另外，只有不断利用水行政执法档案，才能提高领导同志对水行政执法档案管理工作重要性的认识，从而加大对水行政执法档案管理工作的投入力度。
二、加强现代水行政执法档案管理工作的办法及措施
（一）强化责任，提高认识要加大对水行政执法档案资料管理的重视力度。各级各类水行政监察机构要把水行政执法档案资料管理和利用工作提升到重要的办事日程上来。明确各个水行政监察机构的水行政执法档案资料管理责任，经常组织检查组进行检查通报。对水行政执法档案资料管理不力、不善的要责令整改，并对整改方案进行监督和指导。
（二）严格执行水行政执法档案资料管理规定要想使水行政执法档案资料的管理更好地服务于水行政执法工作，就要严格执行档案资料管理规定。根据《关于印发水行政执法文书档案管理办法》中对水行政执法文书档案资料管理的有关规定，要对各种档案资料立卷归档进行严格的要求，认真收集、积累、整理水行政执法档案资料，然后分门别类进行归档，使所有的水行政执法资料都达到统一格式、统一标准。
（三）水行政执法档案资料整理应按章有序进行水行政执法档案资料整理与分类应按照水行政执法档案形成规律和特点，将水行政执法档案分成一定的类别和属类。保持水行政执法档案资料的有机联系，使其有系统、有条理地反映执法活动的历史面貌。划分类别和属类的标准要一致，层次要清楚，条理要明晰，不按年度分类，只按项目分类。
（四）强化水行政监察人员的业务培训水行政监察执法人员中有些人未经过专项培训，监察执法队伍中即懂专业又懂法律的人才比较缺乏，部分执法人员在执法过程中，法律知识掌握不够，业务不熟悉，造成执法水平较低。一些案例告诉我们，因对执法证据收集程序、步骤的不熟悉，造成执法过程不规范，不能把案件办成铁案。因此，必须经常开展执法人员业务培训，规范执法程序，提高水行政监察执法人员的业务素质和执法水平。
（五）应建立“案件首问负责制”和“案卷档案调用管理制度”对每一起违法案件都要明确主要经办人员，经办人员同时负责案卷、证据的整理，并负责及时将案卷移交给档案管理人员。案卷档案的调用和管理必须明确专人负责，并有专门场所保管案卷，做好调卷记录，要做到“专人、专柜、专室”。
三、结束语
治安整治论文范文4
在案例的选择上可掌握一定的技巧，使案例具备一定的特点。比如，选择使用的案例的基础前提是真实可靠，具有说服力；选择的案例与实际的教学目标必须保持一致；选择的案例对学生具有积极的、正面的教育意义；案例中最好展现一定的矛盾冲突，这样能够吸引学生的探知欲望和兴趣；最后案例的选择要具有典型性。
二、案例教学准备与呈现的技巧
案例教学的准备主要分为客观条件准备和主观状态准备两个方面。在客观准备方面，课堂布局原则上应该是以小教室为主的，基于这个理念，可通过桌椅的调整来实现小课堂的目的，比如U字形，这样便于师生之间的沟通和交流。充分利用多媒体的优势，做好科学合理的多媒体课件，同时还可更加具体案例和教学内容准备展示用的实物。主观状态方面为使学生能够以积极的心态和饱满的热情进入案例教学，要求教师熟悉案例、了解学生、充分预设，这样才能以积极的状态引导学生进入案例教学。案例的呈现要把握呈现时间和呈现方式两个方面。首先在呈现时间方面，根据实际的教学内容和教学安排以及案例所要传达的知识来确定案例展现的时间，通常分为三个时段，课堂教学开始时段、课堂进行中且重点难点问题时段、课堂教学结束时段，用于总结课堂教学内容。案例呈现方式一般有书面呈现形式、事物呈现形式、多媒体呈现形式、角色扮演形式、语言形式等几种常用呈现形式。
三、提出问题与引导讨论的技巧
案例的使用目的是将抽象的问题具象化，并通过问题的方式准确地展现给学生，这就需要教师在准确的时间，并以准确的方式提出问题，引导学生进入案例教学中并吸收案例中的知识，培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力。问题的提出要掌握四个方面的技巧，明确问题的意图、紧扣教学的中心；问题之间要层层深入，具有积极的引导性，问题要层次分明、逻辑清晰；在案例教学过程中，根据随时出现的新观点和新问题要及时引导和分析，引导学生发现问题，并指导他们进行讨论和解决，最后将问题有序整合起来，形成系统性的知识体系；问题的提出要讲究吸引力的技巧，并且可采用逆向提问方式，向学生展示问题的双向性，问题的提出要展现主题。在提出问题之后，还要引导学生对问题进行讨论，只有通过讨论得出结论，并自主性解决问题才算是完成了更高层次的教学目标。引导学生讨论时，要注重学生讨论问题的兴趣点，准确把握学生的兴趣点，能够使教学事半功倍；引导学生在进行问题讨论时紧紧围绕教学内容和问题的中心，避免在有限的课堂时段内跑题，进而偏离教学目的；营造自由、民主、公平的课堂氛围，促进学生的均衡发现。
四、案例升华的技巧
治安整治论文范文5
一、关于非诉行政执行案件的性质及执行依据的界定。
最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第2条第（2）项规定“依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定”中“行政处罚决定、行政处理决定”是人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中的一种。依据这条规定，有一种观点认为行政机关作出的生效的行政处罚决定、行政处理决定是人民法院的执行依据；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。依据这一条的规定，又有一种观点认为人民法院作出的生效的准予强制执行的裁定应当是执行的依据。那么，非诉行政执行应是属于什么性质？是属于行政权还是属于司法权？笔者认为这是行政权向司法权的过渡、一种竞合，最终是司法权的体现。首先，对于此类案件，人民法院是组成合议庭进行审查；其次，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第95条规定人民法院对行政机关的行政处罚、处理决定的程序、实体、适用法律法规都要进行审查；第三，由人民法院依法执行；第四，人民法院对经司法审查后的强制执行行为承担法律责任。因此，非诉行政执行应当是一种司法权，此类案件的执行依据应当是行政机关的行政处罚决定、行政处理决定和人民法院准予执行裁定的统一体更为准确。
二、关于非诉行政执行案件的申请执行程序人民法院应如何定位。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而非诉行政执行案件，申请执行的行政行为有待于人民法院确认其合法性，人民法院类似启动了一次诉讼程序，是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。所以笔者认为人民法院接到接到行政机关或者权利人的执行申请，不能简单地等同于其它执行案件的申请而立为执行案件，人民法院应当就具体行政行为的合法性审查而单独立案，再由行政审判庭依法组成合议庭进行审查。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序上亦不宜照搬诉讼程序，在有利查明具体行政行为合法性的基础上，当简则简。对个别争议较大的申请非诉行政执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件。只有当准予强制执行的裁定书发生法律效力后，人民法院才能作为执行案件立案后交由本院负责执行非诉行政案件的机构执行执行。
三、关于非诉行政执行案件执行通知书的送达及裁判文书的适用。
最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条规定人民法院决定受理执行案件后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期限内履行生效的法律文书确定的义务，并承担民事诉讼法第232条规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金。由于非诉行政执行案件的特殊性，相关法律又仅仅是原则性规定，可操作性不强，各地法院对非诉行政执行案件执行通知书送达做法不一。有的法院认为这类案件不一定与其它执行案件一样，在受案后三日内向被执行人发出执行通知书，而是在下发准予强制执行裁定书中注明被执行人应履行的标的、期限等事项，即裁定书代替执行通知书，执行通知书就不再发给被执行人了，有的法院是在送达准予强制执行裁定书同时送达执行通知书，还有的法院在送达了准予强制执行裁定书后再送达执行通知书等，以上种种做法与各法院关于非诉行政执行案件的申请执行程序的定位有密切联系。笔者认为如果人民法院按照本文中的观点对非诉行政执行案件的申请执行程序进行定位，即人民法院先立审查案件，准予强制执行裁定书送达后再立执行案件，三日内送达执行通知书。这种做法不但符合现行立、审、执分离的模式，而且在程序上也符合最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第24条的规定。另外，人民法院在执行非诉行政执行案件时对需要采取搜查、查封、扣押、冻结、划拨、提取等强制措施时，裁判文书的适用各法院甚至同一法院的的执行人员有的是采用民事裁定形式，有的是采用行政裁定形式，没有统一的形式。笔者认为这样的做法不规范，不严谨，易使当事人误认为是执行人员程序错误，或引用法条错误因而提出异议。《中华人民共和国行政诉讼法》对如何适用强制执行措施规定不明，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此也未作具体规定，仅在第97条中规定了可参照民事诉讼的有关规定，笔者认为在非诉行政执行案件中的参照是指可依民事诉讼法明确规定的强制执行措施、方法等，而并非规定按民事程序制作法律文书，所以不能教条地理解参照民事诉讼法就以此照搬所制作的法律文书名称。对非诉行政执行案件在执行中采取强制措施时，应采取行政裁定书为宜，且在适用民诉法上的条款时应注明是参照。
治安整治论文范文6
摘要：在现代市场经济中，政府不断地对国民经济结构进行调整。这种结构调整属于政府宏观经济管理中的微观规制。做好各项微观规制的基础工作，是保持国民经济运行态势良好的必要条件。政府需要按照市场情况的变化及时做出放松规制或改善规制的相应安排。
关键词：市场经济；宏观调控；微观规制；结构调整；政府
建设社会主义市场经济体制，必须完善宏观调控体系。建立规划、金融、财政之间相互配合和制约的经济机制，保持社会总需求与总供给的基本平衡，优化投资结构，提高投资效益，实现对国民经济运行的综合协调与控制，是完善国家宏观调控体系的主要内容和基本目标。除此之外，促进国民经济和社会的协调发展，落实国家规划提出的各项具体任务，调整经济结构和调节社会分配，还需要与产业政策相配合，保持国家宏观经济管理的稳定性和连续性，深入持久地做好各项微观规制的基础工作。
一、总量调控与结构调整
实施宏观经济管理是政府的经济管理职能。其中，对国民经济进行宏观总量调控和结构调整是政府经济管理的两大基本方面。通常政府实施的宏观调控主要是指对国民经济运行总量调控，政府对国民经济结构进行的调整则属于宏观经济管理中的微观规制。保持国民经济运行的良好态势，即保持社会总需求与总供给基本平衡，需要政府进行宏观总量调控。宏观总量调控又称价值调控或信贷调控，是对社会总供给价值层面的调控，是通过控制货币总量而实现的对国民经济运行的调控，其对宏观总量的调节是要达到对宏观供给总量控制的直接目的，并以此间接约束社会总需求。宏观总量调控的具体控制力表现在对货币发行总量、信贷供给总量、证券市场规模等方面价值总量的控制上及对银行储蓄和贷款的利率、银行法定准备金率的直接变动。宏观总量调控是现代市场经济中政府经济管理职能的重要表现，是发挥政府宏观调控作用的重要方面。政府拥有宏观总量调控的职责，却并不需要天天运作这种对宏观经济干预的职能。只有在国民经济运行态势偏离正常状态和秩序时，即社会总供求出现明显失衡时，才需政府发挥宏观调控作用，对国民经济总量进行必要的价值调控。宏观总量调控的重要性和有效性是由现代市场经济的实践证实的。根据新古典理论，包括理性预期学派的观点，政府的宏观经济职责只在于维持市场秩序，让市场的价格机制充分发挥作用，由市场利率和价格的升跌来调节投资、消费、信贷等等，政府不应为减少周期波动、促进经济增长、增加就业等目的而对市场的价格信号和资源配置进行直接干预。尽管至今在宏观经济理论的研究中，还有不少人传承新古典理论，主张自由市场经济，反对宏观调控，但在现代市场经济的实践中，排斥政府作用，反对政府宏观调控的声音早已销声匿迹。
需要明确的是，宏观总量调控的重要性是不可否认的，而宏观总量调控的有效性是有局限的。这就是说，在政府发挥宏观经济管理作用中，总量调控的作用是显著的、必要的，但却不能解决国民经济运行中出现的所有问题，不能取代政府其他方面的宏观经济管理作用。就政府宏观经济管理的两大基本面来说，总量调控只能解决总量问题，即解决经济的过热或过冷问题，解决投资总规模的过大或过小问题，解决国民经济发展已经或可能偏离基本运行轨道的问题，等等，不能用于解决经济结构调整的问题。因此，不能将经济结构调整混同于宏观总量调控，不能期望通过总量调控改变国民经济结构，总量调控肯定影响经济结构调整，但经济结构调整的重要性区别于宏观总量调控，经济结构的调整不可用总量调控替代且不同于总量调控的政府宏观经济管理内容。
在现代市场经济中，社会生产的两大部类包括物质生产，也包括劳务生产。两大部类的平衡包括国民经济运行中所有产业供给与市场需求间的结构平衡。这种结构平衡不仅是在价值层面上探讨总量平衡关系，而是对实际生产能力的结构的适当要求，并在整个国民经济运行范围内要实现结构平衡。这其中，所有的供求结构平衡都源自生活消费品的供求结构平衡要求。正是从满足生活消费的需求出发，才产生对整个国民经济运行的结构平衡要求。这就是说，为实现生活消费品的供求结构平衡，其他所有方面的产品供求结构都只是一种逻辑对应关系，即都是在生活消费品生产适当的基础上一层接一层展开的生产消费品的生产供给与市场需求间的结构对称要求。由于生产生活消费品是生产的最终目的，生活消费品的供求结构平衡是社会最基础的供求结构平衡，所以，在调整社会生活消费品需求方面，对整个国民经济运行结构平衡的影响最为基础和最有连锁反应效力。
因此，在现代市场经济中，政府的宏观经济管理应从满足社会生活消费品需求出发，不断地对国民经济的结构进行调整。这种结构调整与总量调控有别，是政府宏观经济管理中微观规制的重要方面。
二、微观规制的基本特征
对国民经济进行结构调整属于微观规制。微观规制包含调整结构，却不只是表现在结构调整方面，还有更多内容。但表现在国民经济运行多层面上发挥的政府宏观经济管理作用，微观规制不同于宏观总量调控的特征表现在以下方面。
(一)长期性
宏观总量调控基本上是短期性的，而进行结构调整的微观规制具有长期性特征。在实际工作中，不论政府的微观规制表现在国民经济运行的哪个层面，都是政府宏观经济管理必须长抓不懈的内容。中国社会科学院学部委员刘树成指出：“节能减排，以及把住土地闸门等，本属于政府的微观规制职能。我们常说把住两个闸门：一个是信贷闸门，一个是土地闸门。信贷闸门属政府的宏观调控问题，而土地闸门属政府的微观规制问题。但由于政府的微观规制是‘政府’的职能，很多人就将其视为‘宏观’问题而归入宏观调控职能中。这样一来，不利于节能减排和把住土地闸门的贯彻执行。因为宏观调控是针对经济运行的短期波动和变化而采取的措施，根据经济形势的‘冷热’变化，其方向和力度可以时松时紧。但节能减排和把住土地闸门等这些属于微观规制方面的长期任务，却不能时松时紧，而必须‘长’抓不懈。现在，一些地方由于抓紧了节能减排和土地利用等审批工作，因此经常有人问，什么时候宏观调控可以转松。其意思是，什么时候节能减排的审批门槛和土地闸门可以放松。所以，要把节能减排和把住土地闸门等这些政府的微观规制从宏观调控中剥离出来，以利于‘长’抓不懈，下大力推进经济发展方式的转变。”
(二)针对性
宏观总量调控对微观经济实体的影响具有普遍性或共同性，而不具有局部的针对性；而微观规制在国民经济运行各层面的作用都具有约束被规制者的针对性，即其作用不是泛泛地铺天盖地，而是针对具体的局部解决具体的规制问题。如，结构调整要解决钢铁产能过剩的问题，就要有针对性地对钢铁产业进行有效规制，做出具体的减少产能的安排并落到实处，直至达到调整目的。
(三)绩效性
宏观总量调控对国民经济运行的影响具有时效性，一旦情况发生变化，宏观总量调控必须极为迅速地随之变化，而在此之前的调控即失去时效，不再有延续存在的价值和意义。而微观规制是长期性的政府宏观经济管理的具体内容，因此，微观规制具有政府实际工作成果的绩效性，是长期的工作积累，与宏观总量调控的时效性有所不同。如，政府对土地资源的微观规制，是长年不断的工作内容，而控制好土地资源，就是市场经济体制下政府工作的重要绩效。
(四)法制性
宏观总量调控是对国民经济运行做出的价值调控，虽然是依法实施的经济调控，但这种调控并不体现具体的法律规制，而更多的是经济政策层面上的直接反映。因此，准确地讲，宏观总量调控表现出很强的政策性，是国家主要宏观经济政策走势的集中体现。但对微观规制来说，不论是哪一方面的工作，都要依据具体的法律法规条款办事，不可能脱离法律法规的规定对微观经济实体进行规制，因此，就这一点而言，与宏观总量调控具有的政策性表现不同，微观规制具有鲜明的法制性，表现为任何规制都要严格地按相应法律法规的规定执行。如，反垄断法规定：经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。于是，国务院反垄断执法机构作为具体承办的政府部门就要依法接受有关经营者集中的申报，严格制止未经申报的经营者集中。
(五)基础性
宏观总量调控治标不治本，因此，具有时效性和热点性，而不能在对国民经济的调控中直接触及和解决运行基础的建设问题。凡进行宏观总量调控，都必定要成为社会关注的热点，成为一段时间内的经济热点问题。但与宏观总量调控的治标不治本不同，政府承担的各方面的微观规制任务，都是既治标也治本，而且重在治本。所以，严格的说，政府在宏观经济管理中实施微观规制是为解决国民经济运行中各方面的基础问题，具有基础性特征。如，政府对电力业务许可证的颁发，就是一种基础性的规制电力行业经营与发展的宏观管理手段，可以通过这一手段的运用达到有效约束电力行业的发电企业、输电企业和供电企业的生产规模、技术进步、网点分布等直接的规制目的。
三、微观规制的多层面表现
政府微观规制负责对国民经济运行的多层面进行调整。其职责是市场经济体制的赋予，是国家法律的规定，是政府经济管理职能的落实。
(一)调整经济结构
保持经济结构平衡是保持国民经济运行良好态势的基本面。微观规制的长期任务之一就是保持经济结构平衡，因此，政府微观规制的工作重点就是要不断地根据经济运行的情况变化调整经济结构，基本实现国民经济运行中经济结构的动态平衡。通过具体的协调工作，运用适当的产业政策，政府调整经济结构微观规制的成效表现为：一方面促进产业结构升级，另一方面保持市场供求结构的基本平衡。
(二)配置自然资源
自然资源属于国家所有。土地是最重要的自然资源。除土地资源外，国家所有的自然资源还有：石油、煤炭、矿山、河流、风力、海洋、森林、野生动物，等等。耕地是最宝贵的土地资源，保护耕地是全国人民的神圣使命。按照宪法的规定，农村耕地是农民集体的生产资料，归农民集体支配。但各级政府对农村耕地的保护是义不容辞的，必须落实到实处。无论何时何地，保护耕地都是政府微观规制的重要任务，是政府经济管理工作中的重中之重。而城市土地及其他非农民集体所属土地由各级政府负责支配。政府对土地资源的配置是重要的微观规制权力，是政府参与国家经济建设和干预国民经济运行的重要途径和手段。只要政府把好土地使用关，就是做好宏观经济管理中最基础的微观规制工作，就可基本保障国民经济运行在实体经济领域不发生大问题。至于其他自然资源的宏观配置，也是均由政府的各专职部门负责。肩负重任的政府职能部门必须依据国家法律，认真履行微观规制职责，按国家规划妥善配置各类自然资源，以满足国家经济建设的需要。
(三)创办政府企业
政府企业亦称公营企业、公共企业、公企业，是政府财政直接投资设立的企业。欧洲共同体在1980年的法规指南中明确地对各个国家都存在的公营企业，即政府企业，界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，而政府包括中央政府和地方政府。创办政府企业可直接调整国民经济结构，稳定和维护市场秩序，满足居民对某些生活必需品的需求。所以，政府企业属于规制经济范畴，是政府实施微观规制的重要方面，是政府的经济管理职能的重要表现。在世界各国，几乎无一例外，都存在由政府企业构成的规制经济，只是各国之间的规制经济占国民经济的比重有些差别。目前，世界各国的发展趋势是，中央政府企业的数量相对减少，而地方政府企业的数量相对增多。只要直接为民众服务的责任在地方政府，那么地方政府就有责任设立企业以满足社会需求。有关国家安全的生产部门，自然垄断行业及提供重要的公共产品与服务的产业，应是政府设立企业的主要领域。
(四)实施行政管理
政府宏观经济管理中的微观规制对国民经济运行的服务还表现在需要实施多方面的必要的行政管理。
1工商行政管理。在市场经济体制下，工商行政管理体现政府部门对微观经济实体进入市场经营的基础服务，为企业办理营业执照及其他必须办理的手续。政府的工商行政管理服务是微观规制，也是对企业资格的确认。在信息技术高度发达的时代，政府要对微观经济实体的各方面服务做到周全而细致。
2就业资质管理。在规范的劳动力市场，必定要突出表现政府的微观规制作用。这就是政府要对劳动力进行社会保障性质的就业培训，还要对各种就业的资质给予确认。政府的这方面工作亦属于微观规制的内容。这是政府宏观经济管理中对劳动力市场给予的规制，是政府引导劳动力市场走向规范的重要举措。
3行政许可证管理。建立行政许可证制度是市场经济条件下政府宏观经济管理的一项重要的微观规制内容。按照《中华人民共和国行政许可法》建立的行政许可证制度是我国政府宏观经济管理中微观规制的重要内容。由中央政府授权的各专门机构实施的各类行政许可证管理对规范市场和推动经济发展具有重要的基础性作用。
4反垄断管理。按照《中华人民共和国反垄断法》建立的政府反垄断组织机构，负责市场经济体制下的反垄断管理。政府的此项工作属于微观规制，是市场走向成熟时产生的微观经济对政府行政管理的特定需求。
5文化市场管理。在市场经济条件下，文化市场是一个特殊的市场，政府对文化市场的行政管理是一种特殊的市场管理。因此，政府对文化市场的行政管理也属于政府微观规制。在这一领域，政府的管理工作含有十分复杂的规制内容。做好文化市场的规制工作，对促进社会主义市场经济的健康发展具有特别重要的意义。
6价格管制。在市场经济体制下，绝大部分商品和服务的价格要市场化，但还要保留一小部分政府管制价格。依据相关法律，政府对这方面管制价格的行政管理，也属于政府宏观经济管理中的微观规制工作。
(五)保护生态环境
保护生态环境是政府的重要职责。政府的微观规制职能必须体现在保护生态环境的具体工作中。十一五规划纲要指出：各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制。各级政府要将环保投入作为本级财政支出的重点并逐年增加。健全环境监管体制，提高监管能力，加大环保执法力度。实施排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度。实行清洁生产审核、环境标识和环境认证制度，严格执行强制淘汰和限期治理制度，建立跨省界河流断面水质考核制度。实行环境质量公告和企业环保信息公开制度，鼓励社会公众参与并监督环保。大力发展环保产业，建立社会化多元化环保投融资机制，运用经济手段加快污染治理市场化进程。积极参与全球环境与发展事务，认真履行环境国际公约。
(六)保护知识产权
保护知识产权是现代市场经济中极其重要的政府微观规制内容。在新的历史条件下，对各级政府保护知识产权的微观规制工作，十一五规划纲要要求做到：加强公民知识产权意识，健全知识产权保护体系，建立知识产权预警机制，依法严厉打击侵犯知识产权行为。加强计量基础研究，完善国家标准体系，及时淘汰落后标准。优先采用具有自主知识产权的技术标准，积极参与制定国际标准。发展专利、商标、版权转让与、无形资产评估等知识产权服务。
四、微观规制的放松与改善
在市场经济体制的政府宏观经济管理中，微观规制是重要的基础，也是政府工作职责的表现。根据国民经济运行不断变化的情况，政府的微观规制运作也要适应变化的情况及时做出放松规制或改善规制的相应安排。
(一)微观规制的放松
实施微观规制是政府通过直接或间接的手段对国民经济运行各层面不同程度的强化干预的表现。在国民经济运行较为顺畅的时期，政府微观规制的干预范围可以有所收缩，干预强度可以有所减弱，这就是所谓的微观规制的放松。如，在第二次世界大战时期，为战争的需要，美国政府投资设立2000多家政府企业，专门生产军火和其他军用物资，待战争结束后，这些企业全部被政府卖掉，这就是微观规制放松的典型实例。在我国的市场经济建设中，根据发展的需要，如果将一项原先政府严格规制的项目降低控制强度，那就是单一项目的微观规制的放松。如，在我国改革后，起初是政府管制全部旅游景区的门票价格，而现在只是对少数著名旅游景区的门票价格进行管制，这就是比较明显的政府微观规制的放松。
