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农村社会保障制度的不断改进，推进了农村经济的发展，改善了农村居民的生活状况。但是从整体上看来，我国农村的社会保障建设仍处在起步阶段，还存在很多问题。
1.1农村社会保障资金缺乏农村的社会保障资金主要是农民个人缴纳、集体补助和国家扶持，农民收入水平较低，无力承担过多的社会保障基金，因此，要想提高居民的社会保障水平，必须加大国家的投入力度，增强社会增援力量，满足农村居民对社会保障的需求。
1.2农村社会保障制度建设缺乏统一规范的法律保障目前广大农村社会保障制度混乱，呈现多头管理。各部门处于各自利益的考虑，部门间工作难以有效协调。一些具体职能的实施上也出现了无法可依的情况。相关法律、法规立法层次较低，实施上也呈现不同程度的困难。
2我国农村消费现状
2.1农村消费总量不断增加，但是比重逐年下降农村居民消费支出总额呈逐年增长趋势，但是增速迟缓，远远落后于城镇居民的消费速度，并且农村居民消费总额占总消费额的比重呈逐年降低趋势。可见，广大农村的消费潜力还没有得到充分的挖掘。
2.2结构不合理，层次较低随着农村经济的发展，农村居民生活条件不断得到改善。但是，比重依然比较高的食品类、衣着类支出却显示出，农村居民消费水平依然落后于城镇居民消费水平。以北京市居民为例，在公布的2014年上半年北京市居民的消费数据中看出，城镇居民食品、衣着、居住类消费支出占消费总额的50%，服务性消费占30%；而农村居民同类消费支出仅占消费总额的60%、28%
3对策与建议
3.1加大财政投入力度，合理分配社保资金现行的农村社会保障制度远远不能满足农村居民的需要，而较低的经济收入又进一步限制了农村居民参与全民社会保障的步伐。因此，国家必须加强财政投入力度，向农村社会保障支出倾斜，改善农村社会保障的现状，缩小城乡居民的社会保障差距。
3.2多渠道筹集农村社会保障基金农村社会保障制度中，农村居民养老保险及农村居民医疗保险分为几个档次，农村居民可以根据自己的实际情况，自主决定缴费档次，政府会适当给以补助。实际上，政府补助程度极其有限。因此，可以引导当地的大型企业参与到支持农村社会保障制度中来。这些企业既可以直接给予经济上的支持，也可以通过吸收当地农民，解决当地农民的就业，提高农民的收入。政府还可以对当地企业给予适当的引导，使其投入到当地农村社会保障建设项目中来。
3.3建立科学的农村社会保障监督管理体系当前农村的社会保障工作面临多头管理的状况，因此，必须统一管理，加强协作。同时，建立必要的内、外部监督体系，加强农村社会保障的监督。需要注意的一点是加强农村社会保障基金的监管，农村社会保障基金是一切农村社会保障项目建设的基础，是关键。近年来，连连发生的社保基金案件直接摧毁了民众对社保项目建设的信心。加强社会基金安全监管，确保每一笔基金到位，做到实用，是整个社会的期待。
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论文关键词：和谐社会 农村社会保障 对策
农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收人再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收人低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。社会主义和谐社会以“公平公正”为价值核心，是一种公平公正的社会制度安排，必然要求国家为所有居民提供同等的社会保障并在城乡之间公平公正地分配教育资源，真正做到社会主义剩余价值民有、民享、民分，为全民人际关系和生产力的gdn可持续发展提供坚强的保障。然而我国是一个农业人口大国，农村居民的社会保障问题不仅直接关系到农村经济和社会的发展也直接关系到国家的稳定，是实现市场经济利益均衡机制的需要，同时也对我国和谐社会的建设起到关键作用。
1我国农村社会保障现状
本文从家庭和土地结构、社会结构、制度结构三个方面分析当今我国农村社会保障现实状况。
1．1从家庭层面看，现在农村养老保障制度，主要是以土地保障为基础，以家庭养老为主要形式，但在家庭养老方面，现在家庭独生子女没有能力赡养四位老人，使得中国以往的家庭养老难以维持。另一方面现有农村土地保障功能弱化，土地产权不完整，土地资源有限以及城市化的发展，使农民的土地越来越少，农民收益越来越低，土地在农民收入来源中的作用逐渐降低，土地不足以成为农民养老的后盾。国家计划生育政策、征地、退耕还林等经济和社会政策，使得农民所依赖的家庭保障和土地保障等传统保障制度产生了强大的冲击。
1-2从社会结构来看，城乡分割的二元社会保障制度成为农村社会保障发展的制约因素。我国城乡二元社会保障制度，一方面保证了绝大多数国有企业下岗职工、离退休职工和城市困难居民家庭的基本生活，但对于中国九亿农村人口来说始终处于社会保障的边缘。社会救济救助、养老保险、合作医疗未纳入社会保障范围。另一方面，农村社保资金缺乏，农村的实施，集体经济处于涣散状态，集体养老的资金难以保障，集体不愿有的甚至没有足够资金提供给予补助，而农民个人又无力缴费，致使许多农民不参加社保。
1．3制度不健全，建设缓慢。我国在1992年建立县级农村社会养老保险方案，但此制度一直没有真正执行，于1998年被迫暂停实施。农村社会保障制度的缺失，一方面影响到千百万农村困难群众的基本生活和生存，也成为制约农村经济社会发展的瓶颈。十六大以后，国家又提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的主张。特别在党的十七大报告中提出我国民生目标之一就是要“老有所养”，这为农村养老保障制度重新建立提供了新契面。
2国外农民社会保障制度体系研究与启示
日本农村社会保障体系建立较早，于二十世纪三十年代制定农村医疗保险法，农村居民的医疗先得以保障。二十年后开始建立农村养老保险制度，1959年日本政府首次颁布了《国民养老金法》，到1960年农村社会保障体系建立并在全国普及，到二十世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村居民的、比较完善的农村养老保障体系。真正形成了“国民皆保险”、“国民皆年金社会保险制度”。
德国的农村社会保障是在城市居民社会保障制度建立之后进行的。在农村社会保障建立时，德国社会经济已发展的较好，农业人口较少，为农村社会保障提供了较好的制度环境。在建立之后的也不断的进行调整，经历了从家庭、政府、到立法的发展模式。资金来源主要来自于政府，国家承担了主要的责任。
新加坡和智利的农村养老保障也很有特点，实行的是完全积累制，强调个人责任，新加坡非常重视家庭养老，在全国范围内进行宣传与提倡。瑞典、挪威、丹麦、芬兰四国是当今福利型国家的缩影，但其“高税费、高福利”的政策让一般的国家都望尘莫及。
启示①各国在建立农村社会保障时，都呈现出先城市后农村的规律，如美国时差为55年，日本时差为30年。②各国农村社会保障水平均由低到高、由少数群体向大众群体演变的过程。③从资源来分为政府出资、政府和个人共同出资、个人出资三种形式。在发达福利国家大多数实行政府出资，实行全民社会保障；而有的国家则认为农民社会保障首先是个人的责任，然后才是国家的责任，如日本就是由政府与个人共同承担社会保障资金。而完全个人出资的国家在东西方国家都有。
3对策与建议
3．1资金来源提倡多元化的筹资方式。政府出资的社会养老保险，过高的福利费开支最终导致国家财政不堪重负；个人出资的养老保险对于经济发展水平一般的国家而言，由于劳动者投保能力不强，造成资金短缺：因此在我国应采取多元化的筹资方式，三种性质的养老资金都存在，并且通过不同方式组合起来，取长补短，形成多元化的筹资方式。
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摘 要 伴随着我国城市化进程的加速,失地农民的安置问题成为社会关注的焦点问题,文中通过分析“南海模式”“芜湖模式”“嘉兴模式”等三种失地农民安置保障方法,提出了失地农民保障体系的新探索,着重强调社会保障基金筹集、运营和监管等方面应该注意的问题,从而有效的维护失地农民的相关权益。
关键词 失地农民 权益受损 保障模式
一、失地农民的相关界定
失地农民是指在城市化、工业化进程中,由于非农建设需要(农民住宅用地除外)国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。从法学角度而言,失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、就业机会的权利、基本生活保障的权利,以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。
从社会分工的一般规律来看,只有生产力发展到一定水平,农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化,但我国目前的农民失地绝大多数不是生产力充分发展基础上的一种自发选择,而是在生产力还没有发展到相当水平时伴随城市化而导致的农民从农业中的被动退出。
失地农民利益受损一般是指与失去土地前相比,农民在财产、收入、就业、社保等与切身直接相关的利益。农民一旦失去土地,丧失的不仅仅是土地权利,农民的生存权、经济权、就业权、社会保障权以及政治、文化、受教育权等方面的权利利益,均会受到不同程度的影响。而失地农民权益受损是指失地农民应该享受的权利和应该获取的利益未得到充分的尊重和保障,包括经济权利的渐进式缺失(包括农地流转中的权利缺失和农地非农化的权利缺失)、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失等各个方面,包括附着在土地上的一切权益损失,是一种全方位、综合性的权益受损。
二、失地农民安置保障典型模式分析
我国幅员辽阔,各地的社会经济发展水平不一,各地根据城市化发展的情况,因地制宜,制定了适合地方情况失地农民安置保障办法,目前对失地农民比较成功的安置模式主要有“南海保留产权型模式”“芜湖集中开发型模式”“嘉兴土地换保障型模式”等。
1.南海模式
“南海模式”是将辖区农民的土地集中起来,划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区三部分。在划分的基础上实施统一规划和经营,同时将集体土地和农民承包土地经营权折价入股,在农民的土地上兴办企业。农民参与按股分红,农地转成非农地的级差收益按照比例在集体和农民之间分成。企业租用土地的租金须一次预付一年,作为对征地农户的土地补偿费。目前除南海外,浙江温州、广东顺德和东莞、江苏苏州和昆山等民营企业和外资发达地区,集体土地出租现象较为普遍。
这种模式的优点在于承认农户对土地的收益权,同时也承认农户对农地转化为非农用地受益的分配权。这种在不改变土地所有权性质的前提下,将集体土地进行统一规划,然后统一以土地或厂房出租给企业使用,避免了国家垄断农地非农化的格局,为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大空间。其缺点在于该模式中存在很多与现行法律不相符的地方,集体组织出租非农建设用地不受法律保护。另外股权管理和分配权仅仅限于本社区范围以内,股份缺乏流动性和灵活性。
2.芜湖模式
安徽芜湖市第一个经过国土资源部批准,并在其领导下进行集体建设用地流转试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为村集体土地的假设使用方,按照有关程序取得村集体土地的使用权,然后再由土地建设开发公司代表村集体与真正的土地使用方进行谈判和协商,决定土地价格和土地的使用、抵押、转让等事宜,使用期满,土地所有权并不发生转移;仍旧归农民所有,只需符合土地利用总体规划、城镇建设规划。其优点是土地试用期满土地仍归农户所有,保证了土地使用权和所有权不发生转移;缺点是有时土地转让并不能完全代表农民利益,甚至出现了政府与民争利的现象。
3.嘉兴模式
“嘉兴模式”是针对传统的征地过程中存在的补偿标准偏低、征地范围广、农民缺少保障的特点而提出的,也叫做“土地换社保”模式。征地模式可简单归结为“三统一”“一分别”。“三统一”是指“政府实施统一征地、统一补偿、统一实行农转非和养老保险”;“一分别”是指根据不同年龄段的失地农民实行分别安置。1998年,嘉兴市政府出台《嘉兴市土地征用人员分流办法》,将需要安置的农业人口养老、就业、医疗纳入城镇居民社保体系。这一办法,已被很多地方效仿。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。这种征地模式的基本内容是,政府按照法律规定的程序和批准权限,将农村集体所有地征为国有土地后,依法给予失地农民和农村集体经济组织合理补偿,建立失地农民基本生活保障资金,专项用于失地农民的基本生活保障。这种征地模式,可以较好地弥补货币补偿和实物补偿的缺陷。
三、失地农民社会保障体系新探索
对于现阶段来说,建立完善农村社会保障制度,提供农村社会保障水平,尤其是针对失地农民的社会保障制度更具有现实意义。而设立失地农民社会保障基金,保持可靠的社会保障基金来源是失地农民社会保障制度稳健和持续运行的重要保证。中国目前是发展中国家,经济发展水平比较低,农民的收入水平普遍较低,尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实,因此要使失地农民获得有效的社会保障必须改变一次性货币安置为主的做法,建立失地农民社会保障基金。该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农民,对以前被征用地土地的农民也要惠及。
1.社会保障资金筹集
在基金的筹集方面,可借鉴城市社会保障基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人三方共同出资、合理分担。农民集体土地被征收,国家必须保护集体土地所有者的合法权益,主要体现在依法对被征地者进行补偿和对农业人口进行安置。政府出资的部分,一是政府按一定比例进行财政拨款;二是政府从土地出让金净收益中按一定比例注入失地农民社会保障资金;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时,按照每平方米不少于某一数额的标准提取资金。集体也应该承担一部分,当失地农民被动从土地上转移出来时,农民在农村集体经济组织中的权益也应随之转移,即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准,支付给提供失地农民社会保障的管理机关。
2.社会保障基金的运营
失地农民社会保障体系设计必须考虑基金的投资运营问题,确保未来有足够的支付能力。社保基金的运营可以实行市场化运作模式,应实现投资方式多样化,包括适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等,在确保安全性的前提下,充分体现基金的收益性。我国政府可以借鉴大多数发达国家的做法,探索将失地农民社会保障基金交给实力和信誉良好的商业保险公司和银行等金融机构经营,从而避免政府部门自身的运作效率不高,而且可能会出现的腐败问题,同时免于政府部门管理的基金被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款,从而使风险过分集中。
3.社会保障基金的监管
在社会保障基金的监管方面,可以按属地原则建立和管理基金。一是基金实现经办机构专门管理。经办机构应具有确认的法律资格和专业管理的法律地位,即具有独立人格的事业单位法人,这一专门从事失地农民社会保障基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账、专款专用。这样社会保障基金由专门的机构管理,资金不以现金形式经收益人之手,而是将筹集到的基金转入所在地银行,设立基金专户,实习专项存储。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。还可以把养老保险基金交给实力和信誉不错的商业保险公司托管,实现基金的投资回报率,并负责建立以每个村民为所有制的个人账户。二是需要尽快建立健全基金管理的法律法规体系,依法监管。
参考文献:
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[2]刘海云.城市化进程中失地农民问题研究.河北农业大学博士论文.2006.
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论文关键词：新型农村社会养老保险；养老保险基金；农村养老体系
河南是全国第一农业大省．河南省的农业人口位居全国第一。随着河南省经济的发展、农村人口老龄化的到来．以家庭养老和土地养老为主的农村养老制度已不能满足农村居民养老的需求．建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。妥善解决农民的养老问题．对于完善河南省的社会保障体系．解决“三农”问题．统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。
一、河南省新型农村社会养老保险实施中存在的问题
新农保(以下简称新农保)制度虽然优于老农保，但也面临一系列问题，主要表现在以下几方面。
(一)相关部门对于新农保的宣传力度不够
在调查过程中，我们发现有些试点县对新农保的宣传力度不够。虽然在县级电视台或者广播中对新农保有专门的介绍，但县级电台的收视率极低，县级广播收听率更低。通过县级报纸宣传效果更不好，因为很少会有农村居民花钱去购买这类报纸。在乡村一级。更多的宣传方式是发放宣传册或者通过村广播。村广播虽然可以使村中每个人都听到，但仅仅依靠广播，村民并不能对新农保有更深的理解。最终．真正起作用的是发放到每个家庭的宣传册。宣传册上讲的很详细，但是对于普通农村居民来讲，能够真正理解这些条款的人寥寥无几。宣传方式不当，宣传工作不深入、不细致是造成新农保参保率低的原因之一。
(二)新型的农村社会养老保险制度的非强制性引发的问题
对于养老保险，如果是非强制的，就会出现年龄大的人积极投保而年轻人不愿投保的逆选择现象。目前河南省新农保试点地区年长者积极投保而年轻人不愿投保的现象很普遍，这就会提高整个养老保险的风险水平，增加国家对保险金的支付负担。而在保险合同成立后．被保险方容易引发诸如骗保等道德风险。在调查过程中，我们发现存在如下道德风险：一是由于农村户籍管理不规范．出现年龄虚报谎报现象。如果是虚报年龄此时恰好到了六十岁，就可以领取养老保险金：二是有的家庭为了骗取养老保险金，对于已经过世的老人不进行户口注销，这样就可以继续领取保险金；三是有些人分别拥有城镇和农村两种户口．出现重复投保重复领取保险金现象。
(三)新型农村社会养老保险资金筹集不足
《实施意见》规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首先，虽然新农保中政府筹资比例提高了不少，但相对于城镇居民社会养老保险财政筹资高达40％的比例来讲。政府在农村养老保险筹资中所占的比例仍然太低。其次，集体补助部分，除了少数经济发展水平高的村庄外。比如小康村、城中村或者城市近郊农村等，大部分村集体没有什么收入。至于社会资助更是微乎其微。因此，《实施意见》中的集体补助部分形同虚设。再者，个人缴费部分，由于种种原因，大多数农村居民选择了最低档次的100元缴费。政府补贴力度小，集体补助无望，个人缴费水平低下．无疑会大大降低农村养老保险费的筹资规模．从而降低了其保障水平。
(四)新农保基金的保值增值问题
首先，养老保险基金储存面临很大风险。目前，新农保个人账户资金是按照一年期储蓄存款的利率来计息，这虽然高于活期存款利率，但长期来看无法跑赢cpi，难以达到资金增值保值的目的。其次，养老保险基金投资渠道单一。目前，养老保险基金只能用于银行存款或购买国债．不得进行其它的直接投资。单一的投资渠道很难实现新农保基金的保值增值。最后，新农保基金实行县级管理，而县级管理机构的投资能力有限，很难对新农保基金进行有效管理，从而达到保值增值目的。统筹层次过低．也是新农保基金保值增值的制度性障碍。至于统筹层次将来提高到哪个级别，《实施意见》并没有加以明确。
(五)新农保支付水平低，无法保证老年人基本生活
根据《实施意见》中对新农保的养老金待遇的规定。做一下计算，假设某年龄为45周岁的投保人，个人年缴费100元，加上政府补贴缴费的30元，缴费15年．按3％的一年期定期存款利率计算利息，此人60岁后每月可以得到77元养老金。如果此人年缴费500元，每月可以得到131元养老金。调查显示：农村低收入户老人的月均生活消费支出约为141元，而低收入户一般会选择100元的缴费档次．相应的养老金为每月77元，占每月必要支出的约53％，其余的部分还要通过家庭养老或者其它途径解决。高收入户老人的月均生活消费支出约为336元。一般会选择500元的缴费档次。相应的养老金为每月i3i元，占每月必要支出的约39％．其余部分也需要通过其它途径解决。支付水平低，特别是随着缴费档次的提高，养老金支付占整个生活消费支出的比例越小。不能完全满足农村老年人生活消费支出，这也是新农保吸引力不足的一个原因。
(六)新型农村养老保险制度与其他社保的衔接问题
首先。新农保与城镇养老保险制度的接轨问题。新农保尽管确定了与城镇养老保险制度的体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。其次，由于目前农村社会保障体系过于复杂。面临诸多技术性的难题，包括新老衔接、城乡衔接、地区衔接，特别是农民工就业不稳定，身份可能随时转换．相应的养老制度安排也会不同，如何衔接目前还没有很好解决。
(七)新型农村社会养老保险制度相关法律建设滞后
新型农村社会养老保险，基本是以县为单位，缺少全国性的统一标准。虽然一些地方探索开展新农保制度。制定了相应的实施办法，但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一，差别较大。同时，由于社会保险与商业保险在农村同时存在，操作方法各不相同，使得二者混为一体，打乱了正常的市场秩序。由于农村社会养老保险缺乏法定性，导致农民居民对养老保险缺乏信任；由于农村社会养老保险缺乏统一性，保险关系在地区之间不能转移，影响人口的正常流动；由于农村社会养老保险缺乏权威性，影响农民参保的积极性。
二、对完善河南省新型农村社会养老保险制度的建议
(一)加大宣传力度，消除农村居民对新农保的怀疑态度
加大宣传力度，开展多种形式的宣传工作。消除农民对新农保的种种顾虑。首先，除了上述宣传方式外，应当在农村集镇、庙会时，以群众喜闻乐见的小品、戏剧、说唱等方式宣传新农保。其次，增派相关专业人员下乡包干挨家挨户宣传新农保，深入浅出地向农村居民讲解新农保．以及社会保险和商业保险的区别，使他们真正理解新农保的原理、运作过程等。再次，充分发挥农村中党员干部的带头作用，使其以身作则，先行加入新农保。通过他们的示范作用，带动其他村民投保。最后，先行对60岁以上老人无需缴费发放养老金，让这部分人尝到甜头，让他们相信政府在确确实实为农民办好事，其他农民也就会在一定程度上消除对新农保的顾虑。
(二)防范和化解新农保中存在的逆选择和道德风险
为防范新农保中存在的逆选择．可以规定60周岁以上符合条件的农村居民领取养老金必须要求其符合新农合参保条件的子女强制性参保。这样可在一定程度上降低逆选择。此外，可以规定参保人在缴费期间原则上不允许退保。当然，解决逆选择的根本办法还是尽快实现新农合社会保险的强制性。对于新农保中出现的道德风险，可采取以下措施：一是对参保到龄人员的身份证、户口簿、相片三对照，确保准确无误后发放领取证和银联卡。二是以村为单位，对参保人员和到龄人员张榜公示，接受群众监督。三是认真查处虚报冒领责任人，对冒领者进行罚款，并视其情节轻重移交司法部门处理。四是每年定期审查，年审工作实行到村串户服务，认真普查领取人的生存和身体状况。建立电子档案，跟踪调查服务。
(三)进一步加大财政投入力度，保障集体补助部分．相应增加高缴费档次
首先．为保证新农保制度的正常运转，地方财政应将新农保补贴纳入预算，而且要随经济的发展同步增长。但从长期发展来看，新农保制度建设要逐步体现中央财政和省、市一级财政的责任。这是可持续发展的重要条件。其次。要保证集体补助部分。尽管目前集体经济地位在降低．但是，在河南省很多农村．特别是私营企业比较多的农村或者城市近郊农村，村集体的收入还是相当可观的，对于这些村集体。应当提高其对新农保的补贴比例。最后，对于个人缴费，应适当增设缴费档次，提高整体缴费水平。建立动态缴费增长机制。缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。通过上述措施，充分保证新农保资金的来源，进而保证其支付水平。
(四)提高统筹层次，拓宽投资渠道，确保新农保资金的保值增值
首先，逐步提高新农保基金统筹层次。由县级到市级统筹进而实现省级统筹，使基金能产生规模效应。其次，拓宽新农保资金投资渠道。可以适当进入国家重点项目建设和市政基础设施建设等投资领域，也可购买绩优企业发行的债券和股票，不断拓宽农村养老基金增值的新领域。最后，完善新农保基金监督机制，建立专门的监督委员会，同时要发挥参保农民的监督作用。
(五)妥善解决与其他社保政策的接续转移问题
一是要预留制度接口。制定与其它社保政策转换的详细办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老金的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益予以归集。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快全国社会保险信息化联网建设．为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。
(六)建立多层次的农村养老保险体系
首先，继续发挥家庭养老在农村的主导作用．特别是发挥其对老年人精神慰藉方面的不可替代作用；其次，发挥商业寿险的作用，作为对新农保的有益补充。农村高收人群体可以投保商业寿险．提高年老之后的保障水平；再次，发挥土地养老的作用。根据实际情况，农村老人在70岁之前．如果身体没有大碍，在机械化水平较高的今天，还是可以下地进行耕作的．种地收入也是其进人老年后收入的一部分。因此．要充分发挥新农保、家庭养老、商业保险和土地养老的不同作用．最大限度地保障农村老年人口的基本生活。
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论文关键词：平均分配，人类经验，公平与效率，收入分配，制度体系，社会公平
收入分配制度是解决如何分“蛋糕”的问题。不断完善收入分配制度是着力解决采取什么样的收入分配制度能够使收入分配得公正公平合理。在什么样的社会体制或社会形态下，收入分配制度相对比较公平。“收入分配在两类国家中属于典型相对平等的——小农耕作或公社（共同耕作）农业占主要地位的非常贫穷的国家和在改进人力资源方面尽其努力并高度发达国家。”（吉利斯，78）分配公平是体现社会公平公正的重要方面。直接影响收入分配制度设计的两个重要维度：公平和效率在人类收入分配制度史上是如何发挥作用的。本文对一些初民社会和传统社会微型聚落组织中的平均分配制度的探析，旨在说明基于人类经验的积淀，如何进行收入分配的制度设计，彰显着人类智慧对利益格局调整和利益整合机制的实践探索以及对维护社会成员之间的平等公平公正的不懈追求。
一、初民社会微型聚落组织的平均分配制度
初民社会以来，人类基于不同的生存环境而形成不同的经济文化类型采取不同的生计方式。如采集渔猎经济文化类型、畜牧经济文化类型、农耕经济文化类型等各自又包括诸多亚类型。如何评价人类社会初始形态中采集渔猎经济文化类型的收入分配制度，如平均主义分配原则，有助于我们对体现在分配上的公平与效率及其关系的深入理解。对于平均主义分配原则，我们要客观地历史地看，而不能只简单斥之为落后，它有存在正当的理由。依据文化人类学的田野调查发现在初民社会中，一些狩猎族群中基于血（亲）缘形成的微型聚落组织，对于狩猎小组或其中的个体所获猎物在本聚落组织中个体家庭或个体之间进行平均分配。而同时兼或采集的微型聚落组织如对所获采集物采取的也是平均分配的方式。
文化人类学对昆人的田野考察发现很有趣的分配和互惠方式。“昆人是一个狩猎——采集民族，他们生活在南部非洲博茨瓦纳和纳米比亚边界两侧的卡拉哈里沙漠。其社会发展阶段尚处在原始农村公社阶段。和别的狩猎——采集者一样，昆人从一个宿营地迁到另一个遥远的营地，长途跋涉寻找水、猎物和野生植物。他们只有临时的住房好很少一点所有物。------昆人营地上住宿的人数为23人至40人不等，”在临时宿营地上构成一个村落。即一个微型聚落组织期刊网，既是社会组织，也是一个生产组织。其采集或狩猎活动及其分配或交换方式别具特点，引起文化人类学家的注意，“理查德·李对昆人的互惠交换有过简明的描述。清晨，昆人群队的20个成年人中至少有1人，多则16人离开他们的营地，去狩猎或采集一整天。不论找到什么食物，他们在傍晚都带回营地。带回来的一切东西都在都在他们群队成员之间平分，不论这天是去狩猎的或是在家睡大觉的都可以得到一份”（马文·哈里斯，89）。“不仅各个家庭把这一天的产品都放在一起共同享用，而且整个营地的人——居民和客人——都从总的食物中平分得一份。”（转引自马文·哈里斯，89）。即对所获食物在整个营地范围内对所有人进行平均分配。昆人生产效率主要体现在，不是突出强调个人的生产效率，而使采集小组或狩猎小组每天都能收获到足够维持本聚落组织成员的食物以满足生存需要。但却保证对本聚落组织中所有人“共享”劳动成果。昆人为什么会选择平均分配这样的分配制度。在昆人活动范围内土地和其他生产资料是共有的，只有简单社会分工，以直接获取自然界的植物、猎取动物资源为主要的生计方式，生产力极其低下，基本没有剩余产品，没有产生私有制，这是产生平均分配的主要原因。也有利于实现在本微型聚落组织范围内的社会公平。更为重要的是存在互惠交换的原则。文化人类学家认为，“在群对社会和前国家村落社会中，经济生活最突出的特点是交换占主要地位，是按互惠原则进行的交换。在互惠交换中，劳动产品和服务的流动并不要求任何肯定的逆流。交换双方在取时按自己需要，在给时没有时间和数量的规定”（马文·哈里斯，88-89）。这种互惠交换在实际运作中，通过某种程度的分配正义，能够确保每个人的利益，以体现社会公平。在这种社会形态的文化模式中也存在“揩油者”的问题。也就存在对揩油者的问题的特殊处理方式。“在群队文化和村落文化中也存在不对称的交换，有的人享有‘勤快的采集者’或‘杰出的狩猎者’之类的美誉，而另有一些人则被称做‘逃兵’或‘装病的兵士’。虽然还没有专门迫使欠债者还清债务的办法，但是对付揩油者已有了微妙的制裁法可使人不致成为彻头彻尾的揩油者。揩油的行为总是惹人讨厌的。揩油者最终会受到集体惩罚。”（马文·哈里斯，90——91）类似昆人这种社会形态对揩油者的惩罚往往会这样，揩油者，“他很可能会遭到暴力报复。因为人们以为他中了邪，或以为他在以巫术坑害别人”（马文·哈里斯期刊网，91）。由此看来，在这种平均主义为分配原则的文化模式中也反对有劳动能力而不参加劳动只知获取的“揩油者”，以期保证生产能够正常进行，体现和维护社会公平。其它类似的社会形态和文化模式中也会存在揩油者以及对揩油者的处理问题。
我国的鄂伦春族在生产方式转型之前，也以狩猎为主间或采集、渔猎，形成了包括平均分配猎物在内的富有特色的狩猎文化。元明之际的鄂伦春族生活在黑龙江以北外兴安岭地区，这时还维系着氏族公社制度和主要以狩猎为主的生计方式。清际由于沙俄势力东侵，被迫迁至黑龙江以南大兴安岭地区。这一时期鄂伦春族的社会组织叫“木昆”。木昆为满语，其含义为“在兄弟内部”亦或“九代以内的人”。木昆实际上即是氏族部落。木昆之下是“乌力楞”。而乌力楞的含义是“住在一起的子孙们”。它可能包括两三代人。在大兴安岭地区的鄂伦春传统社会中，由于狩猎生产活动和由此形成的社会生活方式的实际需要，“个体家庭住在一个‘仙人柱’内，若干‘仙人柱’构成为一个住地”，即构成临时性的微型村落，亦即微型聚落组织，即是“乌力楞”。乌力楞是鄂伦春族最基本的社会组织，同时也是生产组织形式。“这种‘乌力楞’，最初是父系大家庭，又是生产、消费单位，后来改为生产资料‘乌力楞’占有，‘共同生产，内部平均分配’”。对于鄂伦春族存在的平均分配制度，一些文化人类学者田野调查资料得到比较充分的证明，如上个世纪60年代宋兆麟对内蒙古大兴安岭地区的鄂伦春族进行田野调查时，直接观察到一个猎民小组狩猎活动及狩猎后的分配情况。组成这个猎民小组的，“他们有5人，是木奎生产队的一个猎民小组。过去出猎，也是5至7人，名为‘阿格那’，有一个头头，称‘塔坦达’，还有一个炊事员，称‘吐嘎钦’，有女人则有女人担任，无女人则由体弱多病的男子充当，负责看马、炊事。这次出猎，炊事员由普希列担任期刊网，他在组内也平均分皮张，肉则回‘乌力楞’均分。”（宋兆麟，44-45，17。林耀华，274。）。为什么在历史上鄂伦春族存在对猎获物的平均分配制度。主要原因：一是生产资料公有制决定的。虽然在马匹、枪支传入之后，该族社会发生了急剧的变化。尤其是使用枪支狩猎后，在集体劳动中，日趋有了差别，善猎者所获甚多，不善猎者所获甚少，私有观念产生了，私有财产出现了。鄂伦春族私有制产生后，进展很缓慢，经过两三百年的历程，还没有完全建立私有制。鄂伦春族的生产资料所有制情况是：在解放前夕的大兴安岭地区，鄂伦春族认为，山脉、河流、土地、禽兽都是公有的，是老天爷的，不是任何人的私产。有的地方，经过猎人加工后，如碱场、设伏弩、“烧山引鹿”等处，在一定时间内，可以归主人使用和占有，但是有效期一过，他就无法占用了。对于猎人来说，猎场没有必要私有，否则也就不能从事狩猎了。鄂伦春族的私有财产分生产工具和生活用品两部分，主要有马匹、枪支、猎犬、仙人柱、衣物等。（宋兆麟，362——363）这说明私有制产生以后，私有财产仅限于私人物品。土地等重要的生产资料仍然是公有制。二是有所处的发展阶段决定的。在氏族公社体制下，社会分工和生产力发展水平不发达，没有更多可供分配的产品，只能实现平均分配制度。三是基于血缘形成的乌力楞这种既是微型社会组织又是微型生产组织，在其内部奉行的是经过时间历炼而选择的带有某种社保色彩的互惠互利的交换原则，而不是基于效率对所获产品进行分配，而且特别注重结果上的公平。四是由于狩猎这种生产活动的特点决定的。在马匹、枪支传入之前期刊网，单靠个人进行狩猎往往效率很低，也很难成功，同时还要面临着来自野兽伤害的巨大风险，所以需要成立狩猎小组，发挥集体的力量，只有通过小组内部成员互相合作才能有效组织狩猎活动并达到猎取动物的目的，这里所体现的是狩猎小组的整体力量在狩猎活动中发挥巨大作用，而不是特别突出强调某个个人的作用。对于所获猎物也谈不上按效率分配了，在客观上也很难甚至不可能实行真正按效率分配。如果按个人贡献率即生产效率来分配所获猎物，必然存在每位成员之间产生分配额上的多寡，影响结果上的公平。从而影响下一次狩猎活动的合作，并进而可能影响整个狩猎这种生计方式了。也就是说，这种平均分配制度也是经过长期实践形成的，并且是有效的。所以强调结果上的公平对于维系乌力楞这种氏族公社组织的正常运转至为重要。五是由于在历史上鄂伦春族基层社会不存在“官方”或由官方决定的基层社会的管理组织，而由乌力楞这种具有自组织性质的父系氏族公社依据长期以来形成的传统习惯对其内部进行民主管理。
二、达斡尔传统社会微型聚落组织的平均分配制度
不独初民社会存在平均分配制度。在比较发展的社会形态中也存在这种平均分配制度。如在我国达斡尔族传统社会中也存在过形式多样内容更为丰富的“产品平均分配制”。这种平均分配制度是“指在达斡尔族传统社会中曾经存在过的，对集体生产组织所取得的收益，每个参加者都部分出资，出力等的大小多少，一律分的同等数量产品的分配制度。在集体狩猎组织中，平均分配的方法是，把猎获物按‘阿纳格’的人数分成堆，堆与堆之间在品种和数量上要尽量均衡。分好后由年龄最小的先拿取，最后一份归‘塔坦达’。在集体捕鱼时，捕到的鱼由参加打鱼的人平均分配。在烧木炭作业组中，以窑为单位平均分配，即使在劳动分工和劳力强弱上有差别也不计较”。（满都尔图，213）。在达斡尔族传统社会中之所以在这些领域存在平均分配制度，这似乎也与达斡尔族的传统社会组织和生产资料所有制以及基层社会管理体制、传统习惯有关。在历史上，达斡尔族的微型聚落组织其生计方式和社会生活非常具有特色。从达斡尔族的传统社会组织来看，根据有关文字记载，自公元12世纪至17世纪，即在沙俄东侵之前生活在黑龙江以北外兴安岭以南的达斡尔族，就以“哈拉”这种氏族组织形式聚族而居。各哈拉以黑龙江北的某一条河流为中心，形成各自的聚居区域。在清际随着沙俄向东侵略，达斡尔人被迫向内迁移到嫩江流域，仍存在哈拉这种氏族组织。哈拉作为达斡尔族的父系氏族社会的基本组织期刊网，实际上是氏族部落联盟。它是具有共同的父系祖先，共同的分布地域、共同的经济生活和社会文化生活的实行民主管理的血缘集团。进入阶级社会后，这一社会组织一直延续到20世纪初。哈拉之下父系血缘组织叫“莫昆”。由于莫昆比哈拉血亲关系更近，又同住一个村落。所以莫昆与伦春族的乌力楞有相似之处。不同之处在于达斡尔人的莫昆是一种类似于农村公社组织的最基本的社会组织。从基层社会管理体制上来看，在达斡尔族的莫昆组织即是由一个莫昆组成的村落这种微型聚落组织内，通过民主选举莫昆达（首领），由莫昆达负责召集莫昆会议，对莫昆进行民主管理。从生产资料所有制来看，在土地所有制方面，在清末土地开放之前，达斡尔地区的土地不属于哪一个人，而是为全体达斡尔人所共有，可以自由耕种，只要有耕畜，谁都可以开荒，在哪里开荒和开垦多少都不受限制。与土地所有制相关的渔场所有制，聚居在嫩江和讷谟尔河沿岸的达斡尔人在汉族垦荒户大批迁入之前，其村落附近的鱼窝子由村落集体所有，本地人可以随意捕鱼。外地人去捕鱼时，需缴纳鱼份子。除此之外，其它河流可以随意捕鱼。达斡尔人的各莫昆一般都有公共的柳条林，归村落公共所有。柳条的作用是可以做菜园的篱笆或者当柴烧。达斡尔人村落的柳条如可分配呢，如在清代，内蒙古海拉尔南屯地区的达斡尔人各莫昆都有各自的柳条林。各莫昆将柳条林的一部分分给各户，一部分归莫昆所共有。后因住户增多取消各户占有制，而归莫昆成为共有财产。每隔数年割取一次，所割柳条由各户平均分配（满都尔图，212）。正是这种村落重要资源公共所有制决定了分配的性质和方式。某种生产和生活习惯就是某种生产和生活经验和智慧的积淀，是某种生活样式的程序化、固定化，并成为以后的生产和生活范式、模本。对人们的生产和生活有很强的影响作用。从习以为常的习惯来看，达斡尔人在社会生活中逐渐形成了其族群沿袭已久的相应的农业习惯法、猎业习惯法、渔业习惯法、烧炭业习惯法等。因此，这些领域的生产方式包括平均分配制度无不受到其族群相应的农业、猎业、渔业、烧炭业习惯法等重要影响。
三、平均分配制度所体现的的社会平等公平公正
无论是昆人社会，还是鄂伦春人社会，既没有的收入上的差距，也没有贫富两极分化，尤其是在昆人和鄂伦春社会没有出现社会分层期刊网，而达斡尔人社会也没有严格意义上的收入差距，而且达斡尔人的社会分层也不十分清晰。上述社会中没有或基本没有阶级或阶层的区分，其社会成员主要是由同一血缘组成的之间基本上是均质的且平等的。所以，需要对这些社会中存在的平均分配制度要有更客观更全面的认识。这种基于平均分配而产生的“共享”劳动成果的社会行为，不能简单地仅仅理解为是对劳动成果分配上的平均主义的大锅饭，它所体现的实际上主要也是在该社群范围内或微型聚落组织中，个体家庭或个体之间在食物以及其他物质上的馈赠与回馈上的一种互惠互利这一重要原则。而这一原则，在深层次上则体现了微型聚落组织以共同抵御由食物匮乏以及其他物质匮乏，所引起的其内部个体家庭生存风险的传统社会中一种经过时间历炼与实践检验的，具有实际应用价值的生存智慧的结晶，且具有互助的社保性质。这种平均分配方式及所体现的互惠互利原则，在世界各地的初民社会和其它社会形态的微型聚落组织中都有所表现，并对其后直到今天人类的社会生产和社会生活产生广泛而深远的影响。对于互惠互利原则，曾经指出：“在亲密的血缘社会中商业是不能存在的。这并不是说这种社会不发生交易，而是说他们的交易是以人情来维持的，是相互馈赠的方式。实际上馈赠和贸易都是有无相通，只是在清算方式上有差别。以馈赠来经营大规模的易货在太平洋岛屿间还可以看得到。”（，109页。）“亲密的血缘关系限制着若干社会活动，最主要的是冲突和竞争；亲属是自己人，从一个根本上长出来的枝条，原则上是痛痒相关，有无相通的。而且亲密的共同生活中各人互相依赖的地方是多方面和长期的，因之在授受之间无法一笔一笔地清算回往。”（同上，107页。）
对于劳动产品的平均分配所体现的互惠互利原则，在客观上也折射是初民社会和传统社会在分配制度史上的初始形态公平公正正义，同时也初步彰显了初民社会和传统社会在微型聚落组织中的社会平等公平公正正义。在这里我们考量是人类在分配制度史上的对公平和效率及其关系的维度。在公平与效率的关系上，是公平优先还是效率优先，狩猎采集族群的微型聚落组织中体现互惠互利原则的对所获取物的平均分配显然是以公平优先为维度的。如果效率优先会出现怎样的结果，由于狩猎或采集这种生产方式的特点决定了其效率极其低下，每一个个体家庭及其成员随时都可能出现食物匮乏甚至引起生存危机问题，这是按效率分配所不能解决的，这就要求在微型聚落组织范围内展开为维系全体成员生存而必须进行有效合作，在食物以及其他物质财富分配上采取互惠互利原则互通有无，在实践中经过不断探索，创造出侧重结果公平的平均分配制度这一制度模式。在生产力水平不高且物质匮乏情况下，在产品分配上这可能是最好的选择期刊网，这也考验着人类的智慧在分配和效率的关系上如何抉择和实践探索。可以说，初民社会和传统社会中的这种基于以人为本以公平为先的平均分配制度，充分显示了古人的聪明才智和生活智慧，与起点公平和过程公平相比，结果公平更为重要的。囿于当时的生产力发展水平和社会历史条件的限制，只有选择这种平均分配制度，才能更有利于促进社会成员之间的平等，才能更有利于在微型聚落组织范围内实现社会公平公正，才能更富有成效地组织、团结和动员内部成员，增进聚落社会内部的凝聚力和向心力，以共同抵御和应对来自内部或外部，自然的或社会的风险。更有利于维护微型聚落组织的生存和正常运行。这里我们所关注的是初民社会和传统社会靠什么来维系人与人之间的合作关系。在初民社会和传统社会，只有重视结果公平，贯彻互惠互利原则，才能真正更有效地建立起人与人之间的合作关系。而平均分配制度所体现分配公平原则也正是互通有无、互惠互利原则的充分体现，在某种程度上也是结果公平的体现，它在实际上也反映了人类为了更顺利地实现社会生产和社会生活，而必须维系的人与人之间的合作关系以及处理人际关系的互惠互利这一基本原则。在深化收入分配体制改革，不断完善收入分配制度的过程中，尤其是如何处理公平与效率的关系上或许能够提供某些思考。
参考文献
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居民社保论文范文6
论文摘要：通过介绍农村人口老龄化形势和传统家庭养老功能变化说明了农村养老形势的日趋严峻，并结合土地承包经营权的流转来对实施土地换保障的典型模式进行分析。通过分析土地换保障的优点和不足，对基于土地换保障模式下农村居民养老提出了针对性的建议，以期使土地换保障起到公平和效率、缓解农村养老负担、维护农民养老权益的作用。
1 问题提出
2008年底，我国60岁及以上的人口约为15989万人，占全国总人口的12．0％，65岁及以上的老年人约为109546万人，占总人口的8．3％，这表明我国的人口老龄化现象已经十分严重。其中，农村人口老龄化的形势更加不容乐观。我国80％以上的老年人口居住在农村，农村人口的老龄化水平(7．35％)已经超过了城镇的老龄化水平(6．30％)，高出1．24％，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。同时，由于城市化进程的加快和人口的流动性，农村有较高文化程度的青壮年劳动力越来越多地进入城市。这在给城市带来新的活力的同时，也加重了农村人口的老龄化程度。传统的家庭养老一直是农村养老的最主要的方式，而土地则是我国历来传承的家庭养老的经济基础和依靠。建国以来，我国农村养老的历史同时也是一部土地制度改革变迁的历史。但是随着经济的发展和城市化进程的加快，我国不仅大量农村土地被征用，而且农民取得的土地收入也日益减少，家庭养老的经济基础越来越薄弱，再加上严重的人口老龄化，使得农村养老形势日益严峻。wWW.133229.cOm虽然国家没有统一的政策，但是在很多地方，尤其是东部经济发达地区已经逐渐改变过去对农民失去土地后单纯进行货币安置的做法，开始探索社会保障安置的方式，即“土地换保障”。土地换保障是伴随着土地征用的扩大而产生的一种制度创新，即农民在自己承包的土地被征用后，得到的经济补偿不再是货币，而是以这些经济补偿为基金建立的社会保险。十七届三中全会通过的《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》正式规定我国允许土地承包经营权的流转，这为土地换保障的进一步发展提供了平台和条件。在土地流转的背景下，可以考虑在有条件的地区因地制宜地探索实施土地换保障，并配合新型农村社会养老保险政策，利用土地的重要作用来为农村养老问题的缓解提供可行性途径，从而维护农村老人的合法权益，实现社会公平。
2 我国农村养老存在的问题
2．1传统代际养老形势严峻，农村老人缺乏照料
我国农村历来以家庭代际养老为主，传统的家庭养老有着深厚的经济和文化基础，但随着计划生育政策的实施、城市化和现代化进程的发展，以及因此带来的子女数减少、家庭规模、结构和功能变迁、人口流动尤其是农村外出务工青壮年劳动力的增加和人们思想价值观念变化等，很多农村地区传统的家庭养老方式已经难以为继。
在导致传统代际养老功能衰退的因素中，农村青壮年劳动力的大量外流尤其不容忽视。据统计，2006年农村外出从业劳动力达到13181万。由图1可见，我国农村外流劳动力多是20～40岁之间的青壮年，而且以男性居多，这对农村传统养老影响巨大，甚至很多地方已经成为“空壳村”。在这种情况下，即使农村老人仍然依靠家庭成员供养，也只能是物质上的供养，他们在精神和日常生活方面仍然缺乏相应照料，有的甚至成为“空巢”老人。
由于子女不在身边，很多农村老年人的身体状况并不理想，有些甚至不能自理，他们只能独立生活，缺乏应有的照料。据2005年1％人口抽样调查统计，农村60岁及以上的老年人口中生活不能自理的已达到18．21％，还有23．3％的老人只能保证基本的工作生活。即使身体健康，大多数老人不得不照顾被留在家的孙子或孙女。因此，在这种情况下，有相当一部分的老人并没有能力在青壮年劳动力外出从业时负责家里的农活，这也是导致很多农村地区土地隐性抛荒现象非常严重的重要原因之一。
2．2农村社会养老保险发展缓慢，难以保障养老权益
按照社会学来讲，农村传统代际养老属于初级群体功能的范畴，而农村社会养老保险则属于次级群体功能的范畴。根据社会进步和经济发展的趋势，次级群体取代初级群体是历史的必然。但是，在传统代际养老功能衰退的情况下，农村社会养老保险却没有发挥应有的重要作用来解决农村养老问题。根据2008年我国城乡居民社会保障状况调查相关数据，在18～69岁的拥有城镇户籍的人口中，有53％的人参加了城镇养老保险(包含城镇基本养老保险和企业补充养老保险)，而在18～69岁的拥有农村户籍的人口中，参加养老保险的仅有5．6％。相对城镇而言，依靠领取社会养老保险金养老的农村老人所占比例非常小，农村社会养老保险参保率低，覆盖面小。
当前，由于农村老龄化愈加的日益严重和青壮年劳动力的大量外流，农村养老负担愈加沉重，耕地的隐性抛荒严重两大问题日趋势严峻。在我国人均耕地面积日益减少的背景下，农村土地的抛荒更造成了土地资源的浪费，影响到了我国粮食安全。
3 土地经营权流转背景下土地换保障的典型模式
土地承包经营权的流转和目前在农村一些地区已经实施的“土地换保障”政策可以相互促进、互相作用，从而为农村养老和土地隐性抛荒问题的解决提供可行性途径。因为现行农村居民的社会养老保险仍以个人和集体缴费为主，在集体经济发展较为落后的地区，农民个人缴费就要占大部分。但是农民收入水平低，没有能力缴纳社保费用，使得农村养老保险基金难以筹集。因此，农民可以通过多种形式对土地承包经营权进行流转，并将获得的部分收入作为社保基金，这既是解决农民养老问题的一种有效办法，又可以减少土地流转制度改革的压力。土地是农民的就业场所和生活保障，农民出让土地意味着失业和失去生活保障。为了维护社会稳定，土地流转受到很多限制，流转方式单一，农民的土地大多只能通过征用的方式流转出去。而一旦社会保障取代土地成为农民的生活保障，土地对农民的重要性就会降低，土地承包经营权的流转就可以变得更为容易实施。目前，我国农村地区实施土地换保障比较成功的模式较多，也各具特色，比较典型的有浙江嘉兴模式和成都温江等。
3．1浙江嘉兴模式
浙江省嘉兴市在推进城市化的过程中，采取以“土地换社保”的方式安置失地农业人员，并在1998年出台了以“土地换社保”的土地征用制度改革。在土地被征用以后，失地农民户口“农转非”，并进入社会养老保险体系，按月领取养老金。通过这一办法，失地农民的基本生活将得到长期保障。政策主要包括：①16周岁以上人员补尝费计算。缴纳年限以征地时在农村的劳动年限计算，最低从年满l6周岁起算，每满1年为其缴纳1年的社会保险统筹费，最高为15年。嘉兴市社保处为征地人员设立个人账户。缴费标准的计算公式：上一年浙江省职工平均工资x85％x17％基数(缴费比例)×15年。②16周岁以下人员补偿费计算。按年龄计算一次性发给征地安置补偿费(标准为3000+200×年龄)。③征地时已享受城镇职工基本养老保险待遇的人员安置补偿费计算。对这些人发给一次性征地安置补偿费12000元。④养老保障安置方式。征地时达到退休年龄(男满60周岁、女满50周岁)的被征地人员，与劳动部门签订协议后从次月开始按月发放养老金(按当年最低社会养老金标准);在征地时男45一60周岁、女35一50周岁的被征地人员，到退休年龄后按月发放养老金，退休前每月发放生活补助费和医疗包干费160元;对在征地时男16一45周岁、女16---35周岁的被征地人员，一次性发给自谋职业费8000元，达到退休年龄后按照实际缴费情况享受相应养老待遇。
3.2成都温江模式
在全国率先实行城乡统筹试点改革的成都，在全市范围内把对失地农民的一次性补偿改成了以土地换社保。成都市温江区由于当地许多青壮年都在外打工，造成大量土地无人耕作与老人无人照料。因此，2006年成都在全国率先提出“双放弃换社保”的设想，即农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。通过推动农民离开土地成为市民推进城市化进程，也实现了土地的规模经营和规模效益。政策主要包括:①农民自愿实行双放弃并经有关部门批准后可购买安置房，按照“双放弃”社保政策参加社会保险，实行个人交一点、集体出一点、财政补一点的“三个二点”的筹资机制。②对男满60周岁、女满50周岁及以上的人员，个人和集体缴纳9100元，政府补贴23000元，缴清次月按温江当年城镇企业退休人员最低基本养老保险金标准领取养老金，同时享受住院医疗保险待遇。③对男50一59周岁、女40}49周岁的，按城镇个体人员参保缴费，政府补贴1800元(补10年)，同时按照城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，并享受门诊和住院医疗待遇。④对男40一49周岁、女30}39周岁的，按城镇个体人员参保缴费，政府补贴1200元(补15年)，同时，按城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，并享受门诊和住院医疗待遇。⑤男不满40周岁、女不满30周岁的，按城镇职工基本养老保险和医疗保险制度规定缴费，政府不补贴，同时按照城镇基本养老保险政策享受养老金待遇，并享受门诊和住院医疗待遇。
在大力推广“双放弃”的同时，温江还在农村试点“两股一改”，即农村集体资产股份化、集体土地股权化，同时配套实施以转变农民身份为目标的村改社区。农村集体资产股份化和集体土地股权化后，交由村级股份经济合作社统一管理，合作社对全村的土地进行一次有项目支撑的村(社区)由合作社统一与项目业主签订土地流转合同，按股份和股权享有相应的收益。暂时没有项目的村，由村级股份经济合作社统一经营。这对农村土地经营规模化、现代化的实现提供了条件，也为农民日后的长期生活来源提供了保障。
3．3两种模式在农村养老方面的比较浙江嘉兴模式和成都温江模式都是当地政府主导的在因地制宜的基础上实施的解决农村养老问题的新尝试，但在具体实施等方面有所不同。
3．3．1实施对象和前提不同。浙江嘉兴模式主要是针对久地农民提供的养老保障，只有农民土地被征用后才能列入土地换保障范畴；而成都温江的双放弃换保障政策的对象范围则更为广泛，只要农民自愿双放弃(自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权)并且符合以下2个条件即可享受社保待遇：一是农户年人均纯收入必须达到5000元以上，其中80％以上来自非农产业；二是在政府规定区域内居住的农民优先考虑。因此，温江模式与嘉兴模式相比，其实施范同更加广泛，也更具有自愿性和主动性。
3．3．2待遇标准不同。浙江嘉兴规定农民待遇标准按当年最低社会养老金标准，低于城镇职t的基本养老保险待遇水平；而成都温江在农民双放弃后将农民集中安排在城区居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。据统计，双放弃换社保政策实施下来，政府先期投在每位双放弃农民身上的资金多达l2万。相比较而言，成都温江模式的待遇水平更具公平性。
3．3．3配套措施方面不同。温江模式比嘉兴模式更加灵活多样，用“两股一改”政策作为“双放弃换保障”政策的配套，两者相互结合，为农民提供更多的选择权，也为农村土地承包经营权的流转提供了良好的平台。
4 土地经营权流转背景下土地换保障的优点与不足
4．1土地换保障的优点
4．1．1缓解农村养老负担，健全城乡社保体系。一个比较完备的、公平的社会保障体系应该覆盖城乡全体居民，在公平和效率之间寻找平衡。而当农村社会保障体系缺乏尤其是农村老人老无可依时，整个社会就难以实现公平，最终也会影响经济发展和社会稳定。从我国农村发展和现代化的进程来看，社会养老保险的建立健全是巩固计划生育成果、迎接农村人口老龄化挑战、促进农业现代化和非农产业发展、加快农村城镇化的必然结果。土地换保障通过土地制度和社会保障制度的创新填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，使土地养老功能的延续成为了一种切实可行的制度安排，是解决农民养老问题的新路径。
当然，我国农村地区由于经济、文化等情况各不相同，因此土地换保障也并非具有普遍适用性，各农村地区可以在因地制宜的基础上采取灵活多样的形式来解决当地养老问题。
4．1．2促进农业规模化经营和城市化发展。我国人均耕地仅为0．093hm2，不到世界平均水平的40％，难以实现规模化经营，许多现代化农业设施也无法使用。通过土地换保障，农民可以通过多种方式流转土地承包经营权，从而突破“一家一户”小规模分散经营的局限，推进土地的集约化、规模化、产业化经营，实现从传统农业向现代农业的跨越；通过提高土地耕种效益来不断增加农民收入，从而有效地调动农民的积极性。这样既解决了农民的养老问题，也为我国农业现代化的发展和农业结构的调整提供了契机。
另外，土地承包经营权的流转促进了农业人口向非农业人口的转换，通过逐步实现市民化来推动我国城市化的进程。政府也可以把人、土地等经济要素进一步整合起来，提高城镇化程度，促进城乡可持续发展。
4．1．3有助于解决土地征用和流转过程中产生的问题，维护社会稳定。随着农村土地承包经营权的流转，必须考虑的一个问题是流转后的风险，即流转后农民的生产和生活保障问题。以往对农民征地后采用的补偿方式多是一次性货币补偿，这种方法适宜安置年轻人和已出外打工的农民，不适宜安置老年人和劳动技能较低的农民。因为在目前社会条件下，农民失去土地后白谋职业一般比较困难。在经济发达的地区，由于第二、三产业的繁荣，农民流转土地后还可以自谋路，但在一些经济不发达的地区，农民就很难再找到其他就业出路，这就容易导致很多农民因为征地而产生的社会问题。土地换保障对农民的保障并不是一次性和一时的，而是长期性的来保障农民的养老等权益，这就避免了农民失去土地后的后顾之忧，维护了社会的稳定。
4．2土地换保障存在的不足
4．2．1现行政策大多只针对被征地农民，实施对象范围狭小。很多农村地区青壮年劳动力大量外出，老人无力耕种或者土地面积较小，无法实现规模化、现代化耕种等，但是由于土地未被征用或者当地并没有实施土地换保障政策，即使他们将土地承包经营权流转出去，也难以保证以后的生活，所以这些农民宁愿将土地搁置形成资源浪费，也不愿将土地流转出去。因此，土地换保障政策和土地流转政策应相互配套、共同作用，为流转土地承包经营权的农民建立保障，并因地制官地扩大土地换保障的实施对象和范围，促进土地承包经营权的流转。
4．2．2土地承包经营权流转的相关法律制度不健全，管理有待完善。目前，指导农村土地承包经营权流转工作的政策法规不尽明确。土地承包经营权流转双方权利与义务的明确，利益补偿关系的协调，流转价格依据的确定，矛盾纠纷的处理等都存在较大的盲目性、随意性，致使土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。司法机关及有关行政部门处理这一类问题常常感到无法可依。同时，土地承包经营权流转不规范，管理制度不健全。主要表现在：①流转市场不完善，有的没有流转市场。②合同不完善、纠纷隐患突出，甚至没有合同。大多数合同条款不齐全、权利与义务不明确，流转合同未进行鉴定、公证等，严重影响流转丁作的正常开展，给农村社会稳定埋下隐患。
5 对策与建议
5．1完善法律法规，规范土地承包经营权的流转农村土地经营权流转涉及多方面的利益，必须健全制度，严格运作程序。坚持“自愿、依法、有偿”原则、坚持土地经营权流转形式多样化原则、坚持依法签订书面合同的原则，正确引导和加强服务。以《中央推进农村改革发展若十重大问题决定》的颁布实施为契机，修订和完善现行有关农村土地承包经营权流转监管方面的法规和办法，抓紧制定相关配套制度和规章，建立土地流转监管机制，使土地经营权流转工作有章可循、有法可依。
5．2对加入土地换保障的农民进行培训，拓展就业渠道农民加入土地换社保后，虽然年老时可以获得保障，但多数的青壮年却面临重新就业的问题。而农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在土地以外的其他工作岗位的竞争中处于劣势，大部分难以找到新的就业机会。因此，建议由政府出资补助，对农民进行就业技术培训，按照城乡统筹、政府援助、自主择业、市场调节的原则，推动“市场引导就业，培训促进就业”机制的形成。此外，可以因地制宜地鼓励农村土地人股，建立规模化、集约化的乡镇集体经济，吸纳农村劳动力。
5．3大力发展农村老年服务业，宣扬传统“孝文化”相对城市而言，农村地区的老年服务人员在农村老龄化日益严峻的形势下显得更为紧缺。发展农村老年服务业可以更好地满足农村老年人日益增长的需求，提高农村老年人的生活质量，增进他们的晚年生活的幸福程度。历来我国传统的儒家文化十分柞崇“孝文化”，这种文化背景为我国老年人的健康保障提供了一个有利的条件，应该在传统“孝”文化的基础上形成适应新时代的敬老、养老文化，培养敬老、养老的家庭美德，积极构建敬老养老的社会观念。
