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单位行政管理论文范文1
关键词：行政事业单位；财政资金管理；问题分析；控制策略
随着我国经济的不断发展，我国针对行政事业单位的改革越发重视，对财政资金管理方面的发展同样提出了挑战，因此行政事业单位不断的字财政资金管理方面进行不断的强化和改善，文章就改善过程中存在或忽视的常见问题进行了分析，并经过研究找出相对应的资金控制策略，以此提高财政资金管理的质量和工作水平，满足行政事业单位的发展。
一、行政事业单位在发展过程中财政资金管理出现的问题
（一）缺乏健全的财务管理制度。很多行政事业单位因为涉及的采购、销售等方面比较少，因此在一定程度上就比较忽视财政资金管理，从而造成单位没有符合自身实际情况的管理制度，导致资金的使用无法按照正确的规章制度进行操作，导致资金风险隐患的存在，而且因为缺乏健全的管理制度，导致事业单位的监督管理跟不上，降低了财务管理人员的安全意识，另外因为监督管理制度的缺失，导致在资金管理的过程中，无法对财务的收支情况进行实时的全面评估，导致收支不平衡的现象出现，而且因为监督制度的缺失，间接的导致失业单位的财政资金管理情况出现随意使用的情况，甚至逐渐出现一些违法违规的行为，而且再算上缺乏监督导致的信息反馈不及时，很容易导致风险漏洞的存在，给事业单位带来不必要的损失【1】。（二）事业单位在财政资金管理方面比较随意。就目前的发展而言，事业单位比较缺少资金管理方面的相关经验，导致成本和预算管理都比较的随便，相关的一些资源也无法得到合理化的配置，降低了四爷单位整体的效益水平，甚至在发展方面进行盲目的扩张，导致资金的使用超标或者资金闲置等多重问题出现，在设备的采买方面也过于的盲目的追求，没有专业人员跟进，导致一些实用性不强价格还比较昂贵的设备购买，使得资金产生铺张浪费的现象出现。尤其是作为财政资金管理中重要的预算来说，财政资金的管理本身就存在很多的项目，如果事业单位管理方式不达标，会给职业单位的预算管理带来不良的影响，包括预算不科学、没有进行规定的编制以及执行难度欠考虑等方面的存在，同样直接影响了事业单位资金的运转和使用效果（三）缺少准确的绩效评价机制。绩效评价机制同样在财政资金管理方面占据重要地位，就行政事业单位来讲，每次的活动项目结束之时，就是对资金进行简单汇总，从而完成结算体系的建立，但是就目前发展来讲，事业单位还没有完善的结算体系，同时在资金的控制方面还存在一些问题，这样一来很容易就会出现资金超支、浪费、停滞等问题的出现，甚至还在不断的加深问题，从而就会在一定程度上，降低企业资金管理人员绩效评价质量，无法满足企业持续发展的需求。
二、行政事业单位的财政资金控制管理对策
（一）强化行政事业单位对财政资金的管理制度。随着社会经济的不断发展和进步，我国在行政事业单位上的发展也有显著的进步，并且单位事业之间的市场竞争也越发的激烈化，所以为了能够顺应时代的变化，提升事业单位的市场竞争力，需要建立健全的管理制度对资金进行整体的管理。对此，首先需要对事业单位内部的资金情况加以准确的了解，并认识自身单位的正确定位，进而组织高效率的团体，处理财政资金的关系，尤其是监督管理工作，监督管理工作在财政资金管理控制方面非常的重要，不仅是事业单位发展的基础核心，同时也是事业单位发展和管理的重要环节，需要将法规、政策以及单位的业务进行统一管理，所以监督管理工作在事业单位的财政资金管理工作中有着重要的作用，促进了事业单位整体的效益发展，提高了事业单位组织效率，确保了资金的合理配置和使用，为事业的持续发展提供了数据参考价值【3】。（二）对事业单位的资金成本和预算进行管理。在对资金进行整体管理的基础上，需要对事业单位内部的资金成本和预算进行准确管理，首先需要加强事业单位工作人员对成本管理的意识，安排相关的专业人员进行成本管理的控制，成立有效的成本管理制度，以此营造良好的管理氛围，对此可以从人员的责任制进行分配，细化成本管理的整体目标，并将细化的目标进行合理分配，使每一个的资金管理人员都对自己的工作负起责任，以此提高管理人员的管理意识，同时在资源管理有效的情况下，事业单位的资金管理人员，应该发挥自身的最大价值，为事业单位创造更大的企业效益。另外，预算管理是资金管理中比较重要的环节，对此首先需要明确我国的相关法律法规，然后结合事业单位自身的实际情况，进行预算管理制度的制定，以保证资金收支上的平衡，而且预算制度的制定是实现高效管理的基础，因为依靠科学的方法进行人员职责的匹配，和任务计划的合理安排，以此实现资金的合理使用，保证资金管理效果。（三）制定健全的绩效评价制度。绩效评价是根据项目的资金情况进行制定，借助比较科学的方式对资金的使用情况进行制定，以最终的审批结果为依据，提高资金的使用情况，对于资金的绩效管理，首先需要明确资金绩效管理的总体目标，做好财政资金的事前分析工作，制定以优化财政资金配置、提高资金使用率等为准的发展目标；其次强化分级负责管理，对财政资金使用情况进行科学的规划和公开透明的相关原则，实现绩效挂钩制定奖惩机制，以激励员工对资金管理工作的重视，提高员工的工作质量和水平，并对某些资金的使用情况进行准确的分析，及时发现违规违法等行为，并进行相应的处理；然后对绩效评价体系进行完善，包括具体的实施细则、资金管理流程等，以此增加资金管理的可操作性，确保绩效评价制度的有效实施，并针对一些资金效益上不去的项目，及时按照相关的规定进行适当的惩处，而对于绩效达标甚至效益优秀的项目，同样按照相应的规定进行奖励，以提高员工的工作积极性，以此来提高事业单位的市场竞争力，促进事业单位的稳定持续发展。
三、结束语
综上所述，我国行政事业单位在进行不断的改革发展以来，在财政资金管理方面的额工作越发的重视，不断的提升财政资金管理和控制工作，促使行政事业单位的工作水平不断的提升，保证了财政资金管理质量，同时在发展的过程中出现了缺乏健全的财务管理制度、资金管理随意、缺少绩效评价等一些常见的管理问题，文章就这些问题进行了分析，并提出了相应的强化财政资金的管理制度、管理资金成本和预算、制定健全的绩效评价制度等解决对策，以提高财政资金的规范化管理，提高资金控制管理的效率，促使事业单位持续稳定的发展。
作者:潘道国 单位:山东省济南市长清区交通运输局
参考文献：
[1]侯明茹.关于行政事业单位财政专项资金管理的思考[J].经贸实践,2017,(10):131.
[2]陈满英.行政事业单位专项资金管理的困境及对策探讨[J].中国集体经济,2017,(21):94-95.
单位行政管理论文范文2
(一)行政事业单位政府采购的市场规模较小
我国政府采购的市场主要是依赖于全国各地方政府部门、财政全额拨款的事业单位、社会团体等的购买需求为主的。但是，对于行政事业单位而言，由于受到财政基础薄弱的问题困扰，能够形成购买能力的有效需求并不大。首先，在实施政府采购制度时，主要是出于节约地方财政开支、提高资金使用效率的目的，并从根本上实现对行政事业单位的财政资金支出进行规范化管理；其次，事业单位由于大部分资金来源与国家财政拨款，资金有限，因此，用与政府采购方面的资金是十分有限的，也就严重制约了我国行政事业单位在政府采购中的规模。对于参与政府采购的供应商来说，面对事业单位在政府采购中提出的质优价低的产品要求，在交易利润不高的情况下很难吸引到一大批具有较高素质与资质的供应商。这就造成了在行政事业单位政府采购过程中供应商与采购机关之间的矛盾，从而使得政府采购的市场规模效应不大，经济效益差。
(二)行政事业单位政府采购机构的设置还不规范
我国关于在政府采购中是否设立机构的问题并没没有做出统一的说明、规定。正是缺乏统一的规定造成了政府采购缺乏统一的组织管理模式。目前，我国还尚未在全国大面积、大范围的推行行政事业单位政府采购机制制度，行政事业单位政府采购的机构设置与职能在划分上还处于混乱状态。例如：机构设置形式多种多样、五花八门，部门机构的职能设置存在着越位、重叠现象严重，行政事业单位政府采购机构没有得到上一级单位在业务上的正确指导与约束。
(三)行政事业单位政府采购的程序还不完整
在行政事业单位政府采购工作中，制度与程序是相辅相承、相互作用的两个主要环节。由于我国在这方面的的法律建设还尚不完善，使得行政事业单位在实行政府采购制度时仅仅将注意力集中在招投标环节中，而对于采购的事前信息的、对事中供应商建立资质审核制度、对事后的信息反馈等方面都存在严重的不足。例如：一些行政事业单位政府的采购信息只是通过中国财经报、当地日报等进行，而这些报纸在全国的发行量较少，一般来说到供应商手中已经时过境迁了。在这方面，新加坡政府采购信息的就做的比较好，新加坡政府专门在国际互联网上设立了招标信息服务网站，方便了采购与供应双方快速的获取自己所需要的采购项目、报价、日程、合同的授予等信息。
(四)行政事业单位政府采购的行为还有待规范
目前，很多行政事业单位政府采购行为中通常采取非常规的方式进行政府采购。例如：有的行政事业单位化整为零，将达到政府采购目录金额起点的采购项目通过财务变通的手续，诸如分开发票、分次购进的方式将采购的总金额化整为零，转变成不符合采购目录金额的起点项目。再例如，有的行政事业单位将符合政府采购目录条件的采购项目的名称通过改变发票项目内容的方法，将项目的名称改变为不符合采购目录中规定条件的项目。还有的行政事业单位在采购过程中使用私设的小金库中的资金暗自进行采购，领导干部贪污受贿行为严重，更有甚者，通过人情关系疏通上级管理部门默许行政事业单位单位进行自行采购。很多单位不顾实际需求存在随意采购的现象。
(五)行政事业单位政府采购预算资金方面还存在问题
行政事业单位政府采购资金预算缺乏约束力，资金预算粗糙，采购计划不够严肃。例如：某县标准计量局为了迎接来自省、市法定计量的技术考核，突然向上级部门提出申请，急需购买一些配套的标准设备将近3万元，再例如：某县的进修学校为了建立计算机培训基地而急需添置一批计算机设备等。很显然，这些现象都是由于采购计划不规范、不全面、不规范、缺乏约束力造成的。另外，行政事业单位政府采购中采购人员基本都是财政人员，这些人员只是对财政、财务的相关管理只是比较熟悉，对政府采购过程中涉及到的商品鉴定、商品采购技巧、相关的法律知识等比较欠缺。
二、完善我国行政事业单位政府采购的有效对策
(一)明确行政事业单位政府采购的基本原则
行政事业单位政府采购制度首先应当明确的是采购的一般性原则。这些原则主要包括公开原则、公平原则、竞争原则、效率原则、制约性原则等。行政事业单位政府采购必须保证采购信息的公开、在履行市场准则时，通过公开招标使所有参与竞争的投标人享受机会均等的待遇，防止一些厂商垄断市场，降低政府的开支成本，进一步提高政府购买产品的质量。
(二)转变对政府采购的认识与观念
对于行政事业单位的领导层与管理层而言，必须提高大局观念，认识到政府采购是一项系统性工程，需要通过相关部门的密切配合、相互协调、上下级服从、统一管理来完成。因此，行政事业单位政府采购中管理层必须针对在采购过程中利益分配中出现的阻力，加强管理层的思想政治教育，加大政府采购的宣传力度，正确引导各级、各部门的工作人员识大体、顾全大局，将认识与思想统一到阳光单位的高度，将政府采购作为本单位的重要工作。
(三)制定行政事业单位政府采购的科学的、合理的方式与规模
行政事业单位政府采购中最适宜的模式是：集中与分散相结合、集中为主、分散为辅。所谓集中采购主要是为了实现对大宗支出项目进行有效的监督，并将政府采购的强制性原则充分体现出来；所谓分散采购主要是为了进一步加强对行政事业单位的各项小型资金支出项目的管理，并充分将采购单位的自主性、特殊性进行体现。这就要求行政事业单位必须站在实际的基础上，为行政事业单位政府采购制定出科学的采购限额标准基数，并将集中采购与分散采购进行有机的结合。行政事业单位政府采购中一般采取的是公开招标、询价采购、单一来源采购、邀请招标等方式进行的，随着近年来现代信息技术的发展与网络技术的普及，网络采购也是一种很有发展前景的采购方式。
三、结语
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当前的行政事业单位中一般在进行固定资产管理上，严重的缺少资产配置管理，并在固定资产的购置数量上存在着一定的漏洞。此外，在进行固定资产管理的过程中，在采购等方面也存在着不少的问题，例如重复采购、私下交易等情况时有发生。这样的问题不仅对行政事业单位的成本上造成了一定的增加，长久以来更对其社会影响造成不利。
二、行政事业单位固定资产管理改革措施
(一)建立权责发生制
在当前行政单位中，仍然以传统的收付实现来当做单位会计制度的核算基础，在这当中显然存在着不少的问题，如不解决将会对未来的会计信息质量造成不可挽回的损失。因此，需要引入健全的权责发生制度，这样才能更好的保障单位固定资产的投资成本核算，以及分期分摊和对固定资产的成本进行确认，并将固定资产进行折旧成为资本。从固定资产的投资项目上可以看出，权责发生制度能有效的记录固定资产的折旧，还能将资金的支出记录的仔细、清楚。在这里可以看出，权责发生制其实是在成本和效率之间建立起了一种联系关系，从而达成资本节约的目的。
(二)提升管理人员的素质和技能
行政事业单位的固定资产管理工作本就是一项较为复杂又系统的工作，二在管理中单单只靠财政部门和资产部门进行管理是无法达到良好的管理效果，这就要求行政事业单位加强对管理人员的素养和专业知识培训，这样才能更好的保障固定资产效益最大化。行政事业单位可以对固定资产的管理人员定期进行思想道德培训，使管理人员的自觉性得到不断的提升。单位的领导者应加强对固定资产的重视程度，只有领导的重视度有所提升才能促进管理工作的进一步发展。此外，应对管理人员和负责人员等相关人员进行一定的权责教育，使他们能够清楚自身的管理职责，提升对固定资产的管理意识[2]。
(三)建立完善的管理制度
完善的管理制度是保证管理工作顺利进行的基础，因此，应建立起完善的资产管理制度，并保证管理制度的公平性和规范性。完善的管理制度能够使单位的领导加强对固定资产的重视度，同时，在进行固定资产的采购工作上，应设置专门的采购人员，明确职责，将每一个工作环节都紧密的结合在一起，杜绝问题的产生。
(四)充分利用现代科技进行固定资产管理
要想进行彻底的改革，紧跟时代的步伐，就一定要充分的利用现代科学技术，随时掌握固定资产流动情况，使当代信息技术能够充分的发挥作用。可以将信息管理系统应用到固定资产的管理中，通过软件技术，随时对固定资产变动进行观察，通过流程控制，使管理部门和财政部门之间形成权力制约的关系。这不仅使工作效率得到了明显的提升，更保证了信息的准确性。
(五)加强执法力度
对行政单位固定资产管理加强执法力度和监督，能够及时地控制并解决固定资产管理中所出现的问题[3]。在加强固定资产管理控制的同时，对固定资产的采购等工作，也应设置不同的工作人员来负责相应的职责。此外，应对固定资产的管理工作人员进行不定期的工作检查和监督，保证工作人员能够在工作上保证高质量，促进行政事业单位固定资产管理的不断发展。
三、结语
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安达市是位于黑龙江省中西部的县级市，共有行政事业单位125家，资产原值总额为6.01亿元，其中土地面积126.3万平方米，房产面积25.3万平方米。长期以来，该市行政事业单位国有资产管理中存在着一些问题，主要有：房屋、土地等资产地点分散，且大都处于呆滞、低效运行状态；资产处置随意；资产收益被用于单位发奖金和实物；用行政事业单位国有资产作抵押为企业贷款导致连带经济责任等。针对这些问题，安达市对行政事业单位国有资产管理体制和方式进行了大胆改革。安达市的做法可以概括为：政府决策、财政部门管理、运营公司集中统一运营。具体措施主要是：
一是授权财政局统一清查、收拢各单位资产。安达市政府下发了《关于规范机关事业单位国有资产管理的工作方案》和资产收拢的有关文件。明确规定市属机关事业单位详细上报所有房屋、土地位置等情况，严格清查附属房产；由财政局国资管理机构制定规范的名录，建立资产管理档案。
二是调整和理顺管理体制。市政府为行政事业单位国有资产的所有者，拥有资产的最终处置权；行政事业单位为国有资产的使用单位，拥有资产的使用、日常管理等权限，但不具备资产的处置权。市财政局及其内设机构安达市国资办为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构，设立资本投资运营有限责任公司负责行政事业单位国有资产的运营工作。
三是规范资产处置程序。安达市明确规定了资产处置要报财政局国资办确认，并报市政府批准；同时，出售前必须对拟出售的资产进行评估，出售时必须委托有资质的拍卖行依法公开拍卖；公开拍卖成交后，由售购双方签订合同，分别到土地、房产等有关部门办理产权转移手续。
四是进行资产运营和融资。安达市将125家行政事业单位的大部分资产进行收拢，注册设立了具有独立法人资格的安达市国有资本投资运营有限责任公司，负责对收拢资产进行统一置换、拍卖、转让、租赁等。以经营性资产作担保，为城市基础设施建设、教育等公益项目提供融资服务。
五是通过资产置换进行资产整合。安达市把位于市区商贸地段的、与城市建设不相协调的、不方便群众办事的机关事业单位统一迁到新开发区，将其原办公用房置换给开发商。
安达市行政事业单位国有资产管理体制改革取得了良好的效果，主要体现为：一是改善了行政事业单位的办公环境，避免了财政重复投入，对城市整体布局及功能提升起到了一定的推动作用。安达市通过资产置换盘活资产2500万元，新建办公楼23栋，建筑面积2.3万平方米，入驻28个单位。二是解决了地方财力不足的实际问题，促进了地方经济和社会的发展。三是规范了资产处置行为，有效防止了行政事业单位在资产处置中各种流失现象的发生，也使部分资产免于承担法律连带责任，确保了行政事业单位国有资产安全完整。
二、陕西省安康市的做法
安康市国资局撤销后，国有资产管理职能被削弱，国有资产管理的弊端日益显现：许多单位对国有资产所有权认识模糊，自行转让、随意出租、帐实不符、资产流失的现象严重。2003年，安康市在认真总结各地国有资产管理经验，深入分析全市国有资产结构和存在问题的基础上，进行了国有资产管理的改革探索。安康市的主要做法可以概括为“统一规划，分类管理，统一处置，统一收益”，即市政府对所辖国有资产和资源统一行使出资人职能；按照经营性国有资产和非经营性国有资产两大类分别设立经营性国有资产管理局（国经局）和非经营性国有资产管理局（国产局），实行分类管理；国产局挂靠财政局，负责对非经营性资产统一处置、统一受益。主要措施是：
一是改革管理体制。2003年7月，市政府正式发文成立安康市国产局，明确了非经营性国有资产的管理主体。形成了国经局和国产局分别管理企业国有资产和行政事业单位国有资产的“分类管理”体制。
二是国有产权实行统一管理。国产局作为行政事业单位国有资产的专司机构，挂靠市财政局，由财政局一名副局长兼任国产局局长,按照统一政策、分级管理的原则，对全市行政事业单位国有资产产权进行统一管理。
三是建立资产购置预算制度。2003年，安康市在推行部门预算的同时建立了以财政为主体的行政事业单位国有资产占用编制制度和资产购置预算制度。国产局每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后实施政府集中采购。对于超编、无编资产和未按预算购置的资产视同非法占用国有资产，由国产部门予以没收或调剂使用。
四是资产处置坚持公开透明。在组织国有资产转让过程中，国产局切实把好资产评估关和公开处置关，按照公开、公正、公平的原则，委托拍卖机构采用市场方式，公开竞价拍卖，盘活国有资产。达到了国有资产产权交易效益最大化的目的，纠正了原来单位分散占有、自行处置国有资产的违规行为，从根本上杜绝了单位“小金库”的滋生蔓延。
五是资产收入实行集中管理。通过统一管理和整合配置，集中行政事业单位国有资产收入，对闲置和低效使用的资产和土地，政府收回所有权和使用权，由国产部门评估后公开处置。将各种形式的国有资产收入全部纳入行政事业单位国有资产收入专户管理，专项用于建设相对集中的办公区域，改善党政机关办公条件。
安康市体制改革的成效主要体现为：一是资产配置趋于合理。安康市通过制定和实施国有非经营性资产整合规划，解决了国有资产配置不合理、闲置浪费和需求不足的问题，使国有资产配置趋于合理。二是办公条件得以改善。通过盘活资产、集中国有资产收入，缓解了财政压力，改善了办公条件，对推进集中办公起到了促进作用。三是资产处置趋于规范，资产收益管理得到加强，资产利用得到优化。安康市国产局成立后，积极盘活国有资产，加大国有资产处置力度，有效遏制了资产随意处置现象，国有资产效益趋于最大化。
三、广东佛山市南海区的做法
广东省佛山市南海区近几年来进行了一系列财政改革，但是，在行政事业单位国有资产管理问题上，政府及财政部门无法及时了解资产占有使用的真实情况，各单位资产占用上“苦乐不均”，资产闲置、浪费严重，使用效率低下。为此，2002年，南海区政府做出了利用信息化手段推进行政事业单位国有资产管理体制改革的决定。南海区行政事业单位国有资产管理体制改革的总体思路可以概括为：采取统一管理的体制，以信息化手段为依托，以规范化管理为基础，运用阳光化管理方式，实现资产的高效运用。主要措施是：
一是改革体制。南海区委、区政府通过大量的调查研究，下大决心把分散在各个单位的行政事业单位国有资产收回来（把产权证集中），实行统一管理。建立所有权集中管理，其他权能依制分流的体制，打破传统的“单位所有制”。
二是分类管理。按照公建物业的不同特点，分四种类型进行管理：未列入行政办公之用的公建物业实行社会管理；对公益性物业实行部门管理；对纯粹行政办公用的物业，授权各行政部门使用;对空置物业，通过拍卖、委托、租赁、抵押等多种形式进行营运，实行资本化管理，以实现资产的高效再配置。
三是建立管理信息系统。利用信息化手段加强改革效果，是这次改革中的另一突出之处。开发了南海区行政事业单位国有资产管理信息系统，建立了南海区行政事业单位国有资产数据库，开发了一套公建物业的管理信息系统，通过政务网联通政府和单位，实现实时、动态、在线管理。
四是实行“阳光化”管理。产权集中后，对于收回的资产，南海区有个说法，叫实行不越位的“阳光化”管理，就是政府按照其性质分类，采用比较市场化或比较透明的方式进行资源再配置：对零星的出租或闲置物业，通过评估后向社会公开拍卖，盘活资产、增加财政收入；不能拍卖的资产如行政单位正在使用的物业，则登报向社会公开招聘专业管理公司，采用公开招标方式采购资产的维护服务；对专业性较强的资产如运动场，既不能拍卖又不能代为管理的，就委托政府的专业部门进行管理。
五是对闲置资产进行市场化运营。对一些特殊性质的政府资产，如暂时未用的土地，则通过抵押等方式进行资本运营，在风险可控的前提下提高资产的使用效率，为政府经营城市战略服务、为城市建设融资。
佛山市南海区体制改革的成效主要体现为：一是管理体制趋于合理。打掉了单位之间各自为阵的“篱笆”，增强了各单位之间的相互监督与制约，增强了对行政事业单位国有资产配置的预算约束，有效地遏制了各单位争夺财政预算的冲动，在实现公平的同时提高了效率。
二是基础管理趋于规范。信息系统的运用，使过去行政事业单位国有资产管理中存在的资产存量不清，账账不符、帐实不符，帐外资产量大，资产的报损、报废、转让管理跟不上等问题得到了有效的改进；也使整个管理过程更加透明，实现了管理的制度化、规范化和流程化，有效地克服了违规现象，也从源头上抑制了腐败现象的产生。
三是资产使用效率得到提高。南海区在采用新的管理手段、实行新的管理体制后，对闲置资产实行市场化运作、阳光化管理，矫正了资源配置不合理的状况，取得了良好的经济效益和社会效益。通过招标采购日常维护服务、运用管理信息系统、统一处置等管理方式，降低了资产管理的运行及处置成本。
四是遏制了资产流失。通过严格、统一的审批和操作程序，规范了行政事业单位国有资产处置和“非转经”行为，遏制了国有资产流失现象的发生。
四、广西南宁市的做法
广西南宁市的主要做法是成立南宁威宁资产经营有限责任公司（威宁公司），将行政事业单位各自占有、使用的国有资产产权通过市政府、市国资委授权，变更至威宁公司名下，由威宁公司代表市政府拥有国有资产的产权，实行统一管理、统一经营，把行政事业性国有资产从非经营性资产转化为经营性资产。主要措施是：
一是将各行政事业单位国有资产产权转移到威宁公司统一管理运营。2002年4月1日，南宁市委、市政府宣布暂停行政事业单位从事国有资产经营活动，由威宁资产经营有限责任公司统一接收、管理、经营市本级行政事业性国有资产，威宁公司负责上缴国有资产收益，其他任何部门、单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。南宁市财政部门派人参加各单位与威宁公司移交国有资产和经济实体的活动并进行监督。
二是将非经营性国有资产转变为经营性国有资产。南宁市改革了行政事业单位无偿占有和使用办公用房的模式，逐步建立办公用房租赁制度；由各行政事业单位的非经营性国有资产转变为威宁公司的经营性国有资产，政府将各单位与威宁公司之间的关系定位为租赁关系。
三是构建融资平台，实行资本运营。行政事业性国有资产产权变更后，资产已全部变更到威宁公司名下，威宁公司采取了重组、转让、租赁、置换、开发、拍卖等市场化运作方式，进行资本运营，还为政府投融资提供了平台。
四是调剂使用办公用房，统一公务员岗位津贴发放。由于城市规划和基础设施建设的需要，一些行政事业单位面临拆迁，威宁公司对接收的办公大楼调剂使用。各行政事业单位国有资产产权划转威宁公司后，切断了各单位乱发补贴的经济来源，从2003年3月起，凡已移交资产的单位，市财政按月统一发放岗位津贴补助。对事业单位，由单位在核定的工资总额内自主决定分配形式，搞活内部分配。
南宁市体制改革的成效主要体现为：
一是产权转移顺利完成。威宁公司于2002年4月下旬开始分三批对南宁市行政事业单位国有资产开展接收工作，首批包括市委、市政府等“四大班子”在内的重要部委办局，主要是考虑可以充分利用其示范效应，在“四大班子”等部门的带头示范作用下，其他单位的资产移交、接收工作相对来说就会较容易开展。
二是配置资源优化。市公安局、市交警四大队、市妇联、统战部、市社会文化管理办等12个单位的办公用房因城市建设被拆迁后，都由威宁公司通过调剂予以解决了。调剂总面积达到1.63万平方米，每年为市财政节约经费160多万元，实现了集约经营、优化配置行政事业办公资源的良好开局。
三是提供大量融资担保。威宁公司通过近两年的运作，威宁公司为南宁市“136”城市建设项目累计提供融资担保7.4亿元，公司也直接融资3000万元，用于“大学路”等城市道路改扩建。
五、各地改革做法的比较分析
（一）各地做法的差异性分析
1.管理体制的差异
对于行政事业单位国有资产的管理体制，虽然都是以财政部门做主导，但也存在一定差别。大部分地方是由财政部门直接作为行政事业单位国有资产的主管部门，资产管理专门机构隶属于财政局，安达市、安康市、南海区采取的都是这种做法。安达市的资产运营公司隶属于财政局，在财政局的领导下集中管理、市场化运营行政事业单位国有资产。安康市的国产局挂靠财政局，国产局的局长由财政局副局长兼任，受财政局领导。南海区的公建物业公司也在财政局的直接领导下。个别地方采取的则是，在财政主导下，由国资部门作为主管部门，资产管理公司是国资委下属机构，受国资委的委托对行政事业单位国有资产进行统一经营管理。财政部门负责对其进行监督，以及进行资产预算管理和资产收益管理，南宁市采取的就是这种方式。
2.资本化运营范围的差异
各地做法的另一个明显差异就是进入市场化运营的资产范围不同。主要有两种类型：一种是以全部行政事业单位国有资产参与市场化经营，既包括经营性资产，又包括非经营性资产，如南宁市将所有行政事业单位国有资产都作为资产运作的对象，是完全市场化的运营方式。另一种，只以行政事业单位的经营性资产或闲置资产作为市场化运作的资本投入，参与运营和城市建设，非经营性资产（如政府办公大楼）不参与资本化运营，不作为融资担保或贷款抵押，如安达市、安康市和南海区。
3.使用管理方式的差异
行政事业单位国有资产使用管理方式主要有两种。一种是授权拨付式，即财政部门按统一标准、统一调配资产以满足各使用部门的需要，使用部门不需要为此付费，相当于财政直接拨付使用。安达市、安康市、南海区等地采取的就是这种方式。另外一种是付费式，即各使用部门须用本部门的预算资金向资产管理机构支付租金。南宁的行政事业单位对于本单位使用的资产尤其是房产要按照使用面积支付租金，租金的预算体现在各单位年度预算之内，而房产购置的预算则体现在威宁资产管理公司的预算中。
（二）各地做法的共性分析
尽管各地的做法中，管理体制、资产范围、管理方式有所不同，但仔细分析，各地的做法有很大的共性。
1．以财政部门为主导，从改革体制入手
各地做法的一个明显特点就是都把体制改革作为突破口，从改革国有资产管理体制入手，明确职责，加强管理。而各地确定的体制，大部分也是采取了财政部门为主导的形式。安达市在财政局内部设立了国资办，作为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构。安康市非经营性国有资产管理局则挂靠财政局，并由财政局副局长兼任局长。南海区在财政局成立了资产管理科，并授权公建物业管理有限公司负责具体的管理事务。南宁市的威宁公司虽然隶属于国资部门，但也没有离开财政部门的配合和支持。在南宁市行政事业单位国有资产管理改革过程中，对于不配合的单位，财政局采取了停止或暂缓拨付单位预算经费的办法配合改革，财政局还派财务总监进驻威宁公司对其资金流动、财务状况进行监管，威宁公司的利润全部统一上交到财政部门。
2．专门机构负责，产权集中管理
各地改革探索的共同特点是，都成立了专门的国有资产管理机构。安康市成立了国产局，南海区成立了财政局资产管理科和公建物业公司，安达成立了财政局国资办和安达公司，南宁成立了威宁公司，这些地方的做法都是机构、编制、职能、人员四到位，资产管理公司都具有公司法人的资格。
安达市、安康市、南海区以及南宁市，都是由资产管理机构集中统一管理行政事业单位国有资产，将行政事业单位国有资产所有权进行产权变更，收归指定部门或公司统一配置、统一调配、统一处置。任何行政事业单位不再拥有原有资产的产权，如要使用房产或其他资产，必须向资产管理机构申请，经资产管理机构审批并办理手续后方可使用。
3．配置有据可依，处置公开规范
对配置和处置环节进行规范化操作是各地改革的另一个共同特点。安康市在资产配置环节建立了行政事业单位国有资产占用编制制度和资产购置预算制度。市国产部门每年根据各行政事业单位人员编制和工作需要，核定其资产占用质量和数量的编制定额，按编制核定其当前资产购置及更新改造的预算方案，经同级政府和人大批准后实施政府集中采购。安达市则明确规定了资产处置程序：由资本运营公司对拟出售的资产拟定出售方案并报国资办；财政局国资办对拟出售资产的使用方向、历史遗留问题等因素进行确认；然后由资本运营公司委托有资质的评估机构对拟出售的资产予以评估；评估后，财政局国资办对拟出售资产的工作方案报请市政府批准；市政府批准后，由资本运营公司委托有资质的拍卖行依法公开拍卖；公开拍卖成交后，由售购双方签订合同，无争议后分别到土地、房产等有关部门办理产权转移手续。安康市在资产处置中也采取了严格程序、规范运作、中介评估、公开拍卖的形式。南海区在资产处置环节实行了“阳光化”管理，也是采取了公开拍卖的形式。
4．建立调剂制度，均等配置资源
在改革之前，普遍存在部门之间占有资产不均的现象。有的单位占用办公用房过多以致资产闲置或对外出租，而有的单位办公条件很差，办公用房人均面积达不到标准，办公设备陈旧满足不了办公的需要。因资产占用量的差异，各单位自主创收的能力也不同，因而导致部门之间有“冷”和“热”的区分，公务员的收入之间也存在明显差异。改革后，通过产权集中管理和调剂，大大消除了部门差别，财政资源配置趋向均等化。
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（一）效益性同公共性的交互影响增加内部控制的难度
行政事业单位同企业不同的地方在于，行政事业单位是国家行政意志的代表，承担了一定的公共管理和公益服务职能，其内部控制目标并不像是企业那样单纯地追求投入资金效益的最大化。《行政事业单位内部控制规范（试行）》中规定，行政事业单位内部控制目标是为“合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”，由此可见行政事业单位内部控制目标的“公共性”。行政事业单位内部控制对经济性和效益性兼顾的目标追求成为一些部门、员工推卸责任的借口，以行政事业单位“阳光工程”为由搞超标采购、违规支出等违规活动。与此同时，由于行政事业单位各自职能和部门不同，其所承担的业务活动也不尽相同，而业务活动同经济活动之间的交叉渗透和互相影响又进一步增加了行政事业单位内部控制的难度。
（二）人的复杂性和非理性是影响内部控制的关键因素
人是经济管理活动的决策者和最终执行者，是人的主观能动性在实践并改造着客观世界，使之同人们所想要的主观预设目标达成一致。毫无疑问地，人是行政事业单位内部控制活动中的主体和关键性因素。而事实上，内部控制活动的失效、行政事业单位经济风险的增加都或多或少地受到人的复杂性和非理性的影响。如利己主义的狭隘思想或追求政绩的名利欲望使得部分领导在内部控制活动中违规、盲目、越权操作，干预部门或下属的正常控制活动、盲目决策等。而下属和员工又囿于行政等级制下的身份观念，不敢对领导的行为予以质疑和拒绝。并且领导因为自身认识、经历和知识背景的局限性，往往并不能够完全认识到内部控制活动的意义和重要性，而这在“领导就是生产力”的行政事业单位往往决定了内部控制建设的地位和资源供给情况。同样地，员工也会因为人的情感和理性因素在内部控制活动中出错，除了前面盲从领导的决定和自身能力受限等，由于经常在一起工作，在讲究熟人社会的中国，这种工作上的情感纽带很容易使得内部控制中的不相容控制设置沦为形式。
（三）评价的缺位和监督的薄弱使得内部控制有形无实
《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确规定，“单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。”同时规定，“单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。”但由于缺乏对内部控制评价的具体指引和规范，在实际的内控实践活动中常常会出现因为评价标准的缺失或失当，使得行政事业单位无法对自身的内部控制活动作出有效的评价和反应。当然地，某些行政事业单位也存在着这种模糊评价标准和效果的“自我保护”冲动。在对内部活动的监督上，按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，行政事业单位本应当成立专门的内部控制机构、独立的内部审计机构等，但在实践中发现，许多行政事业单位并没有成立相应的工作机构，大大削弱了内部控制和监督的权威性和独立性，使得内部控制有形无实。
（四）信息沟通渠道的阻滞和壅塞迟缓了内控反应速度
在行政事业单位的内控活动中，信息沟通渠道却并没有实现有效的贯通和顺畅，信息的纵向和横向传递都不同程度地存在问题。在纵向传递通道上，慑于科层制的官僚等级体系，信息的传递从上到下是通畅的、但从下到上却存在一定程度的阻塞，底层员工不敢说、不愿说、不多说的问题使得行政事业单位的内部活动风险难以及时反映到领导层，延缓了内控的反应速度。在横向传递上，由于害怕担责使得部门之间抱着“多一事不如少一事”的心态，敷衍塞责、互相推诿，信息沟通不及时。此外，信息技术应用的滞后也在一定程度上影响着行政事业单位信息与沟通的顺畅。
二、基于风险管理视角下的行政事业单位内部控制体系
（一）完善内部控制的规范指引，梳理研判内控活动中的风险节点
基于风险管理视角的内部控制，就是要以全面风险管理的系统眼光看待行政事业单位运行管理过程中的漏洞、弊病和风险，并采取合理有效的风险控制、规避和转移策略来减少风险可能造成的损失。行政事业单位首要的是建立起一套科学有效的风险评估和测量体系，并对自己内部的经营管理活动进行全面、认真、细致的梳理和分析。在此基础上，结合行政事业单位的业务目标和所处的外部环境，根据风险评价指标进行风险识别和评估，研究和判断行政事业单位经济和业务活动中的风险节点，重视对风险节点的控制和风险排查。在构建内部控制体系的过程中，行政事业单位一定要立足自身的业务目标和特点，依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的指引要求，采取有效的控制活动。在公益性和经济性的目标平衡上，应当以公益性为主，兼顾经济性，并可以适当引入市场性的力量来达到兼顾经济的目标。
（二）合理设计激励与约束机制，规避人在管理活动中的主观风险
之所以会出现因为人的复杂性和非理性因素影响内部控制活动效果的情况，是因为行政事业单位没有建立起有效的激励与约束机制，没有能够对相关人员起到有效的约束和刺激作用，使得一些人缺乏动力去认真决策和执行相应的内部控制活动。因此，行政事业单位有必要通过设计合理有效的激励与约束机制，去规避人在管理活动中的主观风险。行政事业单位应对内部业务流程架构进行全面、科学的分析，并以此建立起层次分明、逻辑严密的责任管理体系，明确各个岗位和各个人员的责任。这种责任应当是可量化的、并附带有科学合理的考核机制的，如此就能够对每个人，上至领导、下至员工，都能产生很好的激励和约束作用。责任到岗、到人，落实领导责任并严格执行问责机制，领导就缺乏因为利己主义而产生的冲动，员工就不会因为彼此熟悉而放纵和忽视一些不合规的行为。同样地，行政事业单位也应当将内控活动同部门和人员的薪资、职称和晋升等相挂钩，由此产生激励导向作用。此外，行政事业单位还应当注意建立起完善的民主决策程序，加强不同岗位之间尤其是关键岗位的轮训，并通过思想宣传教育和内部文化的构建从精神上予以激励和约束。
（三）建立健全评价和监督体系，构建起风险反馈机制和防范体系
内部控制体系的构建要注重建立评价和监督体系，如此方能对内控活动和风险情况进行有效地反馈，建设完整的风险管理链条。行政事业单位应当建立起有效的内部控制执行检查机制，将内部控制建设和执行情况纳入日常的监管范围之内，包括制度建设、控制活动、内部环境、沟通管理等。定期对内部控制活动情况进行执行检查，并形成反馈意见，对其中存在的问题及其背后可能的管理风险予以研究和解决。同时，行政事业单位还应当完善内部控制评价体系，对内部控制情况进行自我测评，并编制全面、深入的测评报告，提交内控管理机构研究分析，加大内部控制评价成果的运用力度。此外，行政事业单位还应当建立起独立的内部审计机构，将其同财务部门剥离出来，赋予其更加独立、更高的地位，并保障资源供给和人员投入。发挥内部审计的监督职能，通过交叉使用多种审计手段，加强对单位经济活动的控制和管理，同内部党务、纪检等部门共同发挥监督作用。完善外部监督机制，构建多部门联动的监督网络，并引入社会力量参与监督。
（四）畅通信息沟通渠道和机制，实现对管理风险的实时监测控制
在完善信息纵向传递机制的过程中，最主要的是行政事业单位的领导要克服的思想和作风，坚持群众观点，走群众路线，深入员工中间调查和听取民声、体察民意、汇聚民智。领导要多深入一线部门和机构开展调查和研究，加强对部门和员工的走访，在实地考察中检视内控机制的运行情况，发现问题、解决问题。同时，要拓宽沟通渠道，通过民主生活会、意见箱、内部刊物、电子邮件、社交工具等多种渠道畅通员工的信息传递手段。行政事业单位也要加强自身内部事务的信息公开，鼓励员工建言献策。在横向传递机制的完善过程中，要通过首问负责制和限期责任制来倒逼各个部门之间加强信息沟通和传递。行政事业单位还应当通过内部文化的建设来营造和谐、顺畅的沟通环境。此外，行政事业单位还应充分发挥现代信息技术在信息沟通机制建设中的作用，引入和建设信息管理平台，实现各部门、机构和人员之间的信息互联互通，提高内控效率和风险处理速度，实现对管理风险的实时监控。
三、结语
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【论文关键词】行政事业单位 内部会计控制制度 会计人员素质
【论文摘要】本文针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。
在单位实施内部会计控制制度，是国家加强单位内部会计监督、维护社会主义市场经济秩序的重要举措，也是单位改善管理、健全各项制度的客观要求，是衡量一个单位管理水平的重要标志。从1999年10月31日修订通过的《中华人民共和国会计法》到《内部会计控制制度规范》都对内部控制制度的相关内容做出了明确的规定。然而，长期以来，相当一部分单位实施内部会计控制制度流于形式，尤其是行政事业单位更是问题不少。笔者针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。
一、内部会计控制制度失效的具体表现
行政事业单位内部会计控制制度存在的问题，大致可以归纳为三类：一是以权代法，领导说了算，排斥内部会计制度的建立和实施;二是虽建有规章制度，但有章不循，形同虚设;三是监督乏力，没有相应的检查，出了问题也不知从何而起。具体表现为：
1.内控意识淡薄，基础管理薄弱
行政事业单位大多数会计是从其他非会计岗位转岗而来，部分会计人员连从业资格证书都没有，直接影响会计工作的质量。在具体操作中，印鉴票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度及会计人员分工中的“内部牵制”原则等得不到真正的落实;会计凭证的填制缺乏合理有效的原始凭证支持;领导“一支笔”审批情况还比较普遍，只要领导签字，什么费用都可以报销，重大事项没有实行集体审批决策;工作人员调离岗位也不及时办理清点、交接手续等。
2.费用开支过大，控制不严
由于部门预算编制达不到零基预算要求，不够细化、准确，经常有年度预算调整变动情况发生，各项实际支出也并非严格按照预算安排支出，缺乏预算的刚性约束。同时，单位一般都是按照收入规模花钱，缺乏对资金支出合理性的分析，缺少成本效益核算，致使各项费用重复浪费、开支金额庞大。
3.资产不实，资产管理混乱
一是固定资产入账不及时;二是低值易耗品和固定资产划分不清;三是所有权和使用权不清。缺乏有效的财务管理制度，定期的资产盘点工作没有按规定执行，时常出现有账无物，有物无账的混乱状态。
4.制度不健全，无章可循，违章难究现象严重
新《会计法》、《内部会计控制规范》都对内部控制作了具体规定，并且突出强调了建立风险控制系统，在每一具体业务的控制条款中都增加了有关防范风险的要求。然而，在内部控制制度建设上，普遍存在这样或者那样的问题：一是记账人员、保管人员、经济业务决策人及经办人没有很好的分离制约，存在出纳兼保管等现象;二是重大事项决策和执行，没有很好的分离制约，存在“重大”无标准，“决策”无民主的现象;三是财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确;四是内部审计没有形成制度化，该设内审机构的不设，该配备专职或兼职内审人员的不配置;五是忽视风险控制，造成巨大隐患甚至损失。
二、推行行政事业单位内部会计控制制度的难点
1.管理理念不到位，缺乏责任感
目前，很多行政事业单位对内部控制存在误解，有些行政事业单位对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，认为内部控制只是一种程序;有的单位本身不重视会计工作，导致行政事业单位对会计人员的配备要求不高，会计人员普遍业务素质偏低，对内控认识不透;有的单位负责人不支持会计工作，使内部会计控制制度的作用得不到很好发挥。
2.现行授权机制容易造成内控制度失效
在内部会计控制制度的设置上，会计监督人员受单位领导管理，其监督权力也由单位领导授予。这种被领导者监督领导者的设置，本身不符合管理学基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。
3.外部环境不到位，不协调
从外部环境来说，内部控制制度的建立与实施不只是一个单位自身的事情，还应当是一项社会工程。目前，社会公众对行政事业单位的监督作用极其微小，财政、审计等部门监督各有侧重点，忽视了对行政事业单位内部会计控制建设的督促。
4.相关政策不到位，会计监督乏力
近些年来，国家对建立健全内部控制制度做出了规定，但是，尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度，缺乏可操作性的监督制约措施。
三、 对策和建议
1.增强内部会计控制意识，强化单位负责人的责任意识
《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》明确规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。
2.建立健全单位的内部会计控制制度，规范单位内部行为
全面清理整顿单位原有的各项管理制度、办法，依照《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》有关要求，制定单位内部会计控制制度。要找准失控环节，明确自控重点，培育自我约束自控能力。对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序、以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动的主要方面，确定单位自控的重点和目标。
3.加强会计基础工作，提高会计人员素质
会计及相关人员在贯彻执行内部会计控制中承担着重要责任。一是要严格会计人员从业资格的审查。应认真贯彻执行新《会计法》关于“从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书”，“担任单位会计机构负责人(会计主管人员)的，除取得会计从业资格证书外，还应具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历”的规定。不符合条件的不得招聘，对不符合条件但已在会计岗位上工作的，应进行培训，达到持证上岗的要求。二是要加强会计人员的继续教育，不断提高会计人员的业务技能。确立“以人为本”的思想，注重单位财务文化的培养和会计职业道德建设。同时，采取一定的方法和手段，切实加强会计人员队伍的入门教育和后续教育，提高会计人员的素质，从而保证会计工作的质量。
4.发挥财政与审计部门作用，强化监督控制
财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应对有关制度的建立和执行情况进行监督检查。财政和审计部门要定期或不定期地对各单位内部会计控制制度进行检查，改变单位内部会计控制制度形同虚设的局面。
5.建立内部会计控制制度的考评体系，强化责任追究
