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水资源管理学论文范文1
按照全旗整体发展规划，全旗今后几年在工业经济发展上将实施规模战略和名牌战略，加速提升全旗经济的总体实力，今后10年随着全旗经济的快速发展，水资源紧张的矛盾将更加突出。农牧业用水方面:未来10年，在维持现有的用水指标不变的情况下，必须通过加大农牧业的节水措施，通过工程节水、种植结构调整等措施，提高农牧业用水的利用率。工业用水方面:未来10年，全旗工业即将进入一个高速增长时期，近两年全旗正在实施和计划实施的各类工业项目达30多个，年运水量以20%的增幅递增，远景工业用水新增达6500万m3。城乡居民生活用水方面:根据全旗城镇发展规划，未来10年全旗城镇化率将达75%，城镇人口将增加到10万人，按国家城镇居民人均100L/d的生活用水标准，未来10年，全旗城乡居民生活用水由目前的500万m3增加到1000万m3，预计新增生活用水增加500万t。生态用水方面，今后几年，随着后山牧区移民战略的实施，广阔的后山牧区人口将控制在2000人，牲畜将控制在20万头(只)，大部分草场采取围封禁牧飞播，自然恢复的措施改善生态，生态建设将不再增加用水量。综上所述，预计到2020年，除农牧业生态建设不增加用水外，工业及城镇居民生活用水将新增用水2300万t。而且新的用水量都集中在山前两镇，预计缺水2000万t左右。
2今后水资源优化配置思路
2.1生活用水配置随着城镇化进程加快和人民生活用水量的增加，保障人民生活用水是水资源优化配置首要考虑的问题，根据需水预测和全旗符合人饮水质标准的水资源分布状况，将前山两镇2万hm2地区划分为巴音镇、呼和镇的城乡居民的生活用水保护区，该区有地下水可开采量6704万m3，这部分水资源能够满足未来城镇化和人民群众正常生活的用水需求。因此，对该区采取更加严厉的保护措施，加强对该地区水资源污染的防治，确保城乡人民生活用水的安全。
2.2农牧业用水配置农牧业用水在水资源占有绝对比重，今后时期农牧业配水的思路:一是加大工程节水投资，提高水的利用率;二是调整农牧业种植结构，大力发展低耗水作物;三是控制农牧业种植面积。今后几年，农牧业用水总量不但不能增加而且要降低，通过上述措施保证全旗农牧业用水的长期稳定，逐步降低农牧业生产和全旗经济中的用水比重。
2.3工业用水配置根据总排干上游多年的排水资料，总排干上游乌后旗东升庙至青山镇段，主要接纳一、二排干排水，多年平均排水量为0．54亿m3，该区段在12～3月份为枯水期，每日可提供水资源量2万m3，在4～12月份，每日至少可提供8万m3的水资源，该区段水质较好，没有污染，矿化度约2g/L，是全旗工业用水较好的水源地。利用狼山山脉地表径流:狼山山脉在全旗境内有大小沟口43个，有100km2以上的沟口9个，现只有1座大坝口水库，有建水库条件的有3个，截伏流工程5个，今后几年要兴建一批水库、截伏流工程，这些水利工程的建成，不但能起到防洪作用，而且可充分利用地表水资源发展全旗的工业经济。解放闸每年分配全旗引黄农业灌溉用水指标5000万m3，当总排干沟的排水无法解决全旗的工业用水时，可采取水权转换的办法，将其中一部分农业灌溉用水指标，用于工业用水。
2.4生态用水配置在全面建设小康社会进程中，必须将生态用水列入水资源优化配置的重要内容，根据目前全旗的生态状况，今后一段时期重点对狼山山脉和后山牧区进行生态供水。将狼山山脉确定为全旗水功能缓冲区，后山牧区确定为全旗水功能保留区，除满足生态用水外，严格控制地下水的开采，通过保护地下水资源，退耕还林退牧还草，水土治理等综合措施，逐步恢复生态环境。
3实现水资源的科学管理和优化配置
3.1对水资源实行科学管理在对水资源的管理上要实行资源统管、城乡统配、突出节水的原则，在工业节水上耍以水定产、定规模，采取行政、经济手段，引导工业布局和结构调整，限制高耗水工业发展，同时，对新建、改建的取水项目加大管理力度，对没有节水措施的不予审批;农牧业节水上要因地制宜，调整种植业结构，多种耗水低的作物，同时适度规模，兴建渠道衬砌为主的节水型水利工程，提高水的利用率。
3.2建设蓄水工程在山洪沟口有条件的地方兴建一批水库、截伏流工程。因为这些水利工程的建成，不但起到防洪作用，而且可充分利用黄河流域的地表水资源发展全旗工业经济。
3.3充分利用地表水进行灌溉充分利用总排干沟东升庙－青山段上游每年向总排干沟下游排水0．54亿m3水资源，该排干沟水资源水质较好，是最好的工业用水水源。充分利用黄河水进行农田灌溉，将优质的地下水资源用于城市人民生活用水。通过一系列的开源节流措施以确保全旗工农牧业的可持续发展。
3.4改革水资源管理体制建立政府调控、市场引导、公众参与的水资源管理体制，充分发挥政府在水资源管理中的主导作用，保证公共利益和水资源可持续利用，切实保障公民基本生活用水权和用水安全，保障生态用水和环境用水。
3.5改革水资源投资机制及水价政策近年来，全旗水资源建设投入远远不能跟上社会经济需要，城市供水、工业供水及污水处理的资金缺口很大，因此，多渠道筹集水资源建设和管理资金是水资源科学管理和优化配置的基本要求。同时，要改革水价政策，按照补偿成本、合理收益、优质、优价，公平负担的原则，制定合理的供水水价，充分发挥价格对促进节水的杠杆作用，合理确定和调整回用水价格，促进中水回用和再生污水利用。
水资源管理学论文范文2
1980年代以来，中国出版了一系列资源学、资源科学著作，如《自然资源学概论》［3］（1988年）、《资源科学论纲》（1994年）、《资源生态经济学》［4］（1996年）、《资源科学》［5］（1998年）、《自然资源学原理》［6］（2000年）、《中国资源科学百科全书》（2000年）等。另有翻译著作阿兰•兰德尔的《资源经济学》［7］等。进入1990年代，有多位学者探讨了广义资源科学的学科体系问题。1994年，封志明、王勤学在《资源科学论纲》一书中提出两层级结构的资源科学学科体系［8］。资源科学的第一级子学科是综合（理论）资源学和部门（专门）资源学，两者在具体时空的结合是区域资源学。综合资源学包含5个第二级子学科，部门资源学包含8个第二级子学科。2000年，孙鸿烈、石玉林、赵士洞、张巧玲、封志明等在为《中国资源科学百科全书》撰写的概观性专文《资源科学》中，提出了一个有所改进的资源科学学科体系［9］（P37）。这个学科体系也属于两层级结构。第一级子学科除综合资源学、部门自然资源学、区域资源学之外，增设了社会资源（学）。部门自然资源学增加了一个第二级子学科药物资源学。社会资源（学）列出人力资源（学）、资本资源（学）、科技资源（学）、教育资源（学）4个第二级子学科。2001年，中国科学院地理科学与资源研究所沈长江著文对资源科学学科体系做了深入的探讨，提出资源科学的三维网络结构学科体系［10］。第一维纵轴（Y）是资源科学总论，包括资源分类学、资源信息学、资源数学、资源化学、资源生态学、资源地理学、资源经济学、资源工程学等15个分支学科。第二维横轴（X）是资源科学各论，包括气候资源学、水资源学、土地资源学、疗养地资源学、劳动力资源学、金融资源学、人文文化资源、网络资源、科学知识资源等19个分支学科（有些学科名称不够规范），分属自然资源学、社会经济资源学、知识信息资源学。第三维斜轴（Z）是资源科学区域分论，包括极地资源学、寒带资源学、热带亚热带资源学、赤道带资源学等。区域分论是资源科学中包罗分支学科最多、最为复杂的部分。
一、广义资源科学的学科结构
借鉴资源科学学科体系的已有研究成果，我们提出广义资源科学体系结构的尝试性建构方案（表2）。广义资源科学的所有分支学科（含边缘分支学科），按照数学自然科学属性、哲学社会科学属性的强弱差异，相对地区分为五个群组。从左至右，即从第Ⅰ群组到第Ⅴ群组，数学自然科学属性依次减弱，哲学社会科学属性依次增强。第Ⅰ群组学科的绝大多数是具有鲜明哲学社会科学属性的边缘分支学科，如资源数学、资源力学、资源物理学、资源化学、资源地球科学、环境资源学、资源开发工艺学、遥感遥测资源学、仿生资源学、资源勘查学、资源系统论、资源控制论、资源信息论、环境资源学等。它们是资源科学与数学、自然科学（力学、物理学、化学、勘查学、仿生学、工艺学等）、系统科学（一般系统论、控制论、信息论等）的主要学科门类或学科相互渗透而形成或正在形成的边缘学科。资源遥感遥测学，旨在研究自然资源考察中使用的遥感遥测手段。仿生资源学，侧重研究通过仿生学途径获取资源的机理和方法。环境资源学是介于环境科学与资源科学之间的边缘学科，其任务是研究自然环境资源的构成、分类、特征、功能、调查、评价、开发、管理等。在交叉科学中，环境科学和资源科学都是拥有众多分支学科的学科门类，两者有着特殊的交融关系。1997年国务院学位委员会颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生学科专业目录》，在“经济学”学科门类中设有二级学科“人口、资源与环境经济学”（代码020106），在“法学”学科门类中设有二级学科“环境与资源保护法学”（代码030108）。由于人才培养方面这种整合式的制度安排，使作为知识体系的环境科学和资源科学在中国有着难分难解的关系。环境资源学［11］与资源科学的许多分支学科相融合，形成环境资源地理学、环境资源评价学、环境资源管理学、环境资源生态学、环境资源工程学、环境水土资源学［12］、环境资源经济学、环境资源开发史等边缘分支学科。第Ⅱ群组主要是依据自然资源的类型而划分出来的一组学科，可统称为自然资源学，主要有矿产资源学、水资源学（淡水资源学）、土地资源学、湿地资源学、山地资源学、草地资源学、林地资源学、沙漠资源学、生物资源学、气候资源学、海洋资源学、空间资源学［13］、人工物料资源学、能量资源学以及热带资源学、温带资源学、寒带资源学、极地资源学等。湿地资源学、山地资源学、草地资源学、林地资源学等单设学科，原因在于湿地、山地、草地、林地等地段性资源包含多种单项自然资源，可能既包含矿产资源、土地资源、水资源，又包含气候资源和植物、动物等生物资源，研究内容具有一定程度的综合性，是矿产资源学、水资源学、土地资源学所不能完全替代的。热带资源学、温带资源学、寒带资源学、极地资源学则是按照地域气候特征分立出来的几门学科，分别研究热带、温带、寒带和南极、北极的资源特征、分布、开发利用等问题。如果将地球之外的天体也置于研究视野，这一群组还可以包含月球资源学、火星资源学、太阳资源学等学科。第Ⅲ群组由一系列“中性”学科或接近“中性”的学科构成，包括资源计量学、资源评价学、资源管理学、资源规划学、资源运筹学、资源系统工程学、资源地理学、资源生态学、资源工程学、信息资源学、区域资源学、全球资源学等。普通资源学是资源科学的一门核心基础学科，其任务是探讨有关资源、资源科学的各种一般性、普遍性、共同性问题。普通资源学尽管以普通自然资源学作为基础和主体，但也包含着普通人文资源学的内容。随着普通资源学的逐步成熟，将来有可能从中分化出资源科学史、资源科学学等相对独立的分支学科。资源计量学、资源运筹学、资源系统工程学具有一定的数学自然科学属性，但弱于第Ⅰ群组，因此暂列入第Ⅲ群组。资源地理学、资源生态学、资源工程学、信息资源学、区域资源学、全球资源学等列入这一群组，主要是因为它们既涉及自然资源，又涉及人文资源，两方面难分伯仲，既不宜归入自然资源学，也不宜归入人文资源学。例如，资源地理学既包含资源自然地理学，又包含资源人文地理学；信息资源学既研究自然信息，又研究人文信息；全球资源学既涉及自然资源，又涉及人文资源。第Ⅳ群组主要是依据人文资源的类型而划分出来的一组分支学科，可统称为人文资源学，包括财力资源学（资本资源学）、人力资源学、智力资源学、社会文化资源学、精神动力资源学、政治资源学、行政资源学、外交资源学、司法资源学、科学技术资源学、教育资源学、艺术资源学、体育资源学、人际关系资源学、旅游资源学、军事资源学等。前几门学科分别以各个基本类型的人文资源作为研究对象，而后几门学科则分别以各个社会活动领域的资源问题作为研究对象。政治资源、科学技术资源、教育资源等活动性或事业性资源，都包含着多种单项人文资源。因此，财力资源学、人力资源学、智力资源学、社会文化资源学等学科的任何一门，都无法取代对政治资源、科学技术资源、教育资源等的专门研究。旅游资源学、军事资源学等学科，虽然必须广泛涉及物质资源（建筑物、武器装备等），但始终保持着哲学社会科学的研究视角，因而将它们归属于第Ⅳ群组。旅游资源学是这个群组中发展势头较为强劲的一门学科。在中国国家图书馆《联机公共目录查询系统》中，目前可以检索到1994年以来以“旅游资源学”作为书名主题词的专著、教材36部［14］。第Ⅴ群组学科，大多属于资源科学与哲学、社会科学的主要学科门类相互渗透而形成或正在形成的边缘学科，如资源哲学、资源伦理学、资源政治学、资源法学、资源文化学、资源社会学、资源开发史、资源经济学、资源投资学、资源市场学等。例如，资源哲学是介于资源科学与哲学之间的边缘学科，其任务是研究有关资源、资源科学的一系列哲学问题，如资源概念的内涵和本质、资源在社会发展中的历史地位、资源的无限与有限、资源消耗与可持续发展的关系、资源科学研究的方法论等。资源经济学是介于资源科学与经济学之间的边缘学科，其基本使命是探讨资源开发利用中的经济学问题，如资源在经济发展中的地位和作用、资源开发利用的经济评价、资源开发利用的优化方案、资源再生增殖能力的保护措施等。在既往的发展历程中，资源经济学与归属于自然资源学的一些分支学科发生了广泛的联系，已经形成或有望形成矿产资源经济学、水资源经济学、土地资源经济学、生物资源经济学、气候资源经济学、海洋资源经济学等二级分支学科。就体系结构而言，广义资源科学与狭义资源科学（自然资源科学）的差别，就在于后者不包含第Ⅴ群组，亦即第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ群组的集合是狭义资源科学，狭义资源科学再添加上第Ⅴ群组，就是广义资源科学。但两者还有一个不可忽视的差别，即第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ群组学科在狭义资源科学中以狭义资源（自然资源）作为研究对象，在广义资源科学中则以广义资源（自然资源和人文资源之和）作为研究对象。例如，资源政治学在狭义资源科学中，其任务是研究自然资源与政治活动的关系；在广义资源科学中，它的任务是研究自然资源、人文资源与政治活动的关系。
二、资源科学的当前发展对策
水资源管理学论文范文3
[关键词]农村；调查；综述；底层；陕西
[作者简介]田富强（1972―），男，陕西宝鸡人，西北农林科技大学经济管理学院博士研究生，西安外事学院教师；(陕西西安710077)池芳春（1973―），女，陕西宝鸡人，宁夏大学农学院草业科学专业硕士研究生；(宁夏银川750021）田富利（1984―），男，陕西扶风人，西北农林科技大学学生。 （陕西杨陵712100)
农村代表生态平衡的生活方式和文化，与家庭组织及社会结构紧密联系，是可持续发展的载体。中国数千年以农立国，文化积淀多源于此。[1]
一、农村基层民主研究
邓武红博士指出在平民社会日益强大、个人权利不断彰显的语境下，农村基层民主成为现代乡村文明治理的必然选择。选举主要问题：(一) 贿选普遍存在。黑金扭曲选举结果，使恶人通过合法形式获取农村基层公共权力。运行制度不完善，候选人当选后很难监督制约，，贪污腐化。村民抓住眼前利益，贿选者与受贿者达成合谋。（二）防止基层民主演变成农村宗族势力实现家族利益的工具。对策有：（一）村级财务公开；（二）民主决策、民主管理和民主监督；（三）提高农民素质，增强参政意识；尊重个人权利，培育基层民主文化。农村基层民主处在中国场域特有的文化、制度和利益纠葛中，是现阶段政治、经济、社会诸方面矛盾的深层次反映；缺乏整个社会的根本性变革，基层民主只能是“孤岛政治”。[2]
郝晓雁博士指出村民自治存在问题：（一）经营方式转变与管理功能转型不匹配，自治组织运作机制不协调，管理方式滞后；（二）集体经济瓦解与传统资金运作方式破坏，导致村级债务增加，影响自治组织行政效率；（三）经济利益表面化和干部身份多样性，导致自治组织班子涣散，责任心下降；（四）农民参政意识淡漠，村民议事组织松散。对策有：（一）建立健全村民自治组织运作体系；（二）依照高效、透明原则，完善村民议事和监督规范及办事听证制度。[3]
陈昌洪博士剖析了村民自治存在问题：（一）腐败严重，难以选出为民办事的村官；（二）县乡政府对村民自治指导不力，村两委班子协调困难；（三）村级经济弱小，难以提供村民满意的公共产品。对策是：（一）加强制度创新，建立健全以村民会议或村民代表会议为基础的民主决策制度，以村规民约和村民自治章程为主体的民主管理制度和以村务公开、民主评议为核心的民主监督制度，加大惩治村官腐败力度；（二）县乡党委和政府应加强对村委会的指导，为村民自治创造良好环境；（三）政党主导，政权支持，自治主题，渐进发展：遏制、打击农村社会黑恶势力和财团势力；有效激励村干部；发展农村经济，为村民提供必要公共产品。[4]
二、退耕还林还草研究
程默博士认为退耕还林要充分考虑农户利益，进行管理制度创新：（一）尽快构建退耕还林区生态效益补偿制度；（二）通过鼓励产权合并实现林权相对集中，提高资产价值特征与产权制度匹配程度；（三）通过政府公共支出政策促进退耕还林地区经济结构改善，拓宽退耕农户就业增收空间。公共支出应主要用于：基本农田建设和农用能源建设；扶持龙头企业，发展支柱产业；救济补贴政策到期后生活贫困的退耕还林户，对其进行免费技能培训。[5]
葛文光博士指出退耕还林存在的问题：农民对政策了解不够；缺乏总体规划，实际退耕面积超过国家任务，补助资金难以满足完善工程需要；验收不及时、不严格；造林技术应用不到位，种苗采用缺乏科学性，不重视林木后期管护；林权证发放不到位；后续产业发展存在盲目性；农民对八年后生活不乐观。建议以科学发展观统领政绩观；出台《国家退耕还林总体规划》；保证农民拥有基本农田；进行生态环境教育；建立林木管护体系；制定科学合理的后续产业发展规划；引导劳动力向非农产业转移；尽快发放“林权证”。[6]
三、农村专业组织研究
李双元博士关于陕西关中地区农民专业协会调查的案例为支部推动型、能人带动型和政府推动型：（一）专业协会是农户抵御市场和自然风险、降低交易费用、提高交易效率的现实选择；（二）作为现行经济环境下农村诱致性制度安排，专业协会与村支部、村委会等强制性制度安排的协调，需要良好的制度实施机制，以促进基层政治组织和经济组织的良性互动；（三）专业协会应先发展后规范。存在问题：（一）协会功能未完全发挥，与农户预期差距较大；（二）设立门槛，有悖国际合作联盟合作原则。[7]
岳佐华博士与李小玉女士指出：农村专业合作组织降低了交易成本，增加了信用资本，蓄积了人力资本，盘活了市场，促进了特色经济发展。汉中市农村专业合作组织类型有：龙头企业依托型、能人大户依托型、部门依托型、农民自发型。问题有：（一）1／2的合作组织没有明确的组织章程，4／5的合作组织未注册；（二）部门依托型合作组织体制和产权不明晰；（三）管理欠规范，信息手段落后；（四）人员素质低，资金不足。[8]
四、农民增收培训研究
张聪群博士指出汉中市农民增收的障碍：（一）乡镇企业、村办企业收入下滑；（二）农民缺乏市场信息和经营指导，抵御市场风险能力差；（三）农用物资价格上涨；（四）外出务工人员组织化程度和培训率低；农民增收思路不广，收入差距拉大。并提出对策：（一）优化农业内部结构，挖掘农业自身潜力；（二）扶持以农产品加工营销为主的龙头企业，带动农业产业化发展；（三）消除体制，统筹城乡居民就业；（四）改革完善农业技术推广体系；（五）多渠道融资，加大农业扶持力度；（六）加快农业信息建设，增强农民规避风险、应对市场竞争的能力。[9]
黄雯博士指出，西安市蓝田县农村劳动力流动呈现年轻化、知识化、技能化、区域不断扩大、数量质量快速增长趋势：（一）以青壮年和男性为主；（二）素质、技能与收入正相关；（三）自发性为主；（四）长期务工人员比重大；（五）行业分布不均，以餐饮业为主。建议因地制宜进行实用技术和职业技能培训，增强进城务工人员竞争力；出台就业准入法，严格就业准入；推行劳动预备制度和资格认定制度，延缓劳动力供给，缓解就业压力。[10]
张藕香博士认为年轻力壮、受教育程度高的人力资本型劳动力转移，造成农村人力资本流失，阻碍科技知识普及、良种推广、土壤改良、新技术应用和产业结构调整。应进行农业深度开发，消化剩余劳动力，促进城乡经济协调发展。[11]
五、陕西苹果产业研究
李继翠博士指出陕西苹果产业化发展的制约因素：（一）产后商品化处理环节薄弱，标准化程度低；（二）行业协会不成熟，果农组织化程度低，龙头企业缺乏长远规划；（三）技术推广、管理及金融服务体系不完善，质量安全监管体系尚未建立；（四）资金和人才遭遇瓶颈制约。建议：（一）推行标准化管理，发展绿色果业和生态有机果业；（二）提高行业组织化程度；（三）加强苹果服务体系建设；（四）加大财政支持力度，建立苹果生产保障体系；（五）创新体制，做大做强龙头企业；（六）实施名牌战略。[12]
宋东风、王恩胡、锋博士指出，陕西白水县苹果发展要推广“四大”关键技术，规范化生产，提高果品质量；鼓励科研院所参与，加大人力物力投入，科技兴果；提高果农种植积极性，促进苹果生产社会化、现代化、市场化。[13]
六、农村医疗教育研究
睢党臣博士指出陕西省洛川县新型农村合作医疗试点宣传力度小，农民参保意识弱；筹资难度大，水平低；报销范围窄，受益面小；组织机构不完善，报销制度不科学。建议强化政府职能，建立多层次、多渠道筹资机制；健全监督机制，规范基金管理，提高使用效率；强化行业管理，普及卫生知识。[14]
肖湘雄博士指出，运行机制制约了陕北农村医疗卫生事业发展：（一）医疗市场混乱，农民就医困难；（二） 费用居高不下，农民因病返贫；（三）投入不足，缺医少药，乡镇卫生院步履维艰。他建议：（一）推进农村合作医疗制度改革；（二）纠正专项经费使用和预算外资金财政统筹存在问题；（三）因地因时制宜，探索以农村合作医疗为导向的农村合作经济组织，将其作为非营利组织给予扶贫资金支助；（四）有效补助乡村医生。[15]
王朝辉博士指出陕西农村学校经费困难：老校危房增多，新建校债台高筑；拖欠工资和“普九”债务偿还无望；负担转嫁给农民和村集体；县级财政教育包袱沉重。建议制订义务教育投入法，建立以国家、省、市为主，各级财政按比例负担机制，完善农村中小学教师工资保障机制和校舍维护改造建设机制。 [16]
七、水资源与农村金融
王文军博士指出当前陕西安康水资源存在的问题：（一）洪旱灾害制约社会经济发展，生态退化与水污染严重；（二）产业结构布局与水资源条件不适应；水资源管理制度创新不足，分配不均衡现象严重，供水短缺与用水浪费并存；（三）水电站与水利基础设施建设问题严重；旅游业发展与水源地保护存在矛盾。建议：（一）适水发展，提倡节水型产业；（二）加大执法力度，保证水质和水环境安全；（三）开发非常规水资源，满足用水需求；（四）加强环境质量评价，有效、合理、科学建设水电站；（五）建立有助于水资源合理利用的水权水价制度；（六）协调完善水事决策机制。[17]
高波博士分析了西安郊区农村金融发展缓慢的原因：（一）农村金融机构数量锐减，功能萎缩，实力不足；（二）农村经济基础薄弱，信用环境不佳。对支持“三农”的影响是：（一）金融机构从农村市场退出，县域资金流失，影响信贷资金投放力度；（二）管理体制不活，制约金融服务水平；（三）农村住房产权缺失，影响农民获贷能力和商业银行信贷支持范围。建议多方联动，优化农村金融投资环境；加快农村金融体制改革，健全农村金融市场体系；构建农村金融风险管理和补偿机制，调动金融机构支农积极性。[18]
水资源管理学论文范文4
[关键词]水利事权；权力清单；水务一体化
[中图分类号]D631 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）04-0037-05
事权主要是指政府处理公共事务的职权和责任。据此定义，水利事权即处理水利事务的职权和责任。在现实工作中，由于支出易于量化，一般倾向于用支出责任反映和衡量事权。[1]由于水利部门职能的转变，水利事权也在不断发生着变化。当前，随着行政体制改革的深入推进，水利事权的“错位”、“缺位”和“越位”现象逐渐显现，一定程度上反映出各级水利部门职能履行的偏差与不足。如何转变政府职能，合理划分涉及水利的中央事权、中央和地方共同事权和地方事权，充分发挥中央和地方两个积极性，实现水行政管理整体效能最大化，是当前理论与实务界需要共同研究解决的重大课题。鉴此，我们在梳理国内外相关理论文献的基础上，在广东省内开展实地调查研究，通过对广东省水利厅、广东省发改委、广东省财政厅、广州市水务局、梅州市水务局及发展改革局、财政局，蕉岭县水务局和梅县水务局等单位的深入调研，提出了我们的一些思考，为中央与地方水利事权划分的改革提供参考和依据。
一、目前中央与地方水利事权划分的现状及实际运行情况
1.中央与地方水利部门事权划分情况
在行政审批事项中，中央与广东省一级的行政审批事项是33：14。经统计，广东省一级的行政审批事权中，78.5%是由中央延伸的，如水工程建设规划同意书审核、水利基建项目初步设计文件审批、建设项目水资源论证报告书审批、取水许可、排污口审核、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批等11项（不包括1子项），其实施依据主要是《水法》等国家法律法规；其他3项行政审批事权，如省管权限的水利工程管理和保护范围内新建、扩建、改建的工程建设项目方案审批等，全是关于河道管理或水利工程建设与管理的，它们的实施依据主要是源于《广东省水利工程管理条例》等地方性法规。
调研发现，目前广东省和下辖的一些市、县制定或公布了权力清单，省、市、县三级的水利事权划分相对明晰，这得益于广东省这几年一直在进行的规范行政权力公开运行及行政审批制度的改革。经统计，广东省水利厅、广州市水务局、惠州市水务局、惠州市博罗县水务局行政职能情况如表1所示：
表1 行政职能表 单位：项
资料来源：广东省水利厅权责清单、广州市规范行政权力公开运行网、惠州市规范行政权力公开运行网、博罗县规范行政权力公开运行网
在各项行政职能中，地方政府水利部门最多的是行政处罚职能，例如，广东省水利厅行政处罚项占所有行政职能总项的比例约为49.4%，广州市的比例是78.5%，惠州市的比例是71.2%，惠州市博罗县的比例是62.9%：在广东省水利厅和广州市、惠州市、惠州博罗县水务局各项行政职能中，省水利厅主要是水利方面的行政职能，而广州市、惠州市、惠州博罗县水务局则属于大水务的部门，行政职能不仅仅局限于传统水利领域，还包括城乡防洪、水系治理、水源保护，以及取水、供水、排水、污水处理及回用等工作领域都统一由水务部门管理。因此，省与市县水利部门在行政职能数量上因统计口径不完全一致而存在差异。
2.中央与地方水利事权划分实际运行情况与评价
水利事权主要分为防汛抗旱、水利建设、社会管理和水生态保护四大块内容。
（1）防汛抗旱事权划分目前暂无明确的法规或政策界定，因而中央与地方事权划分不够明确，地方事权基本上是中央事权的延伸或细化。为防治水旱灾害，中央设立国家防汛抗旱总指挥部；七个流域机构中，长江、珠江流域等均设立防汛抗旱总指挥部，各省、地（市）和有防洪任务的县均设立防汛抗旱指挥部。在防汛抗旱经费上，包括水毁水利工程修复、汛前应急度汛工程、抗旱工程等，基本属于地方事权，中央视情况给予适当补助；县级山洪灾害防治非工程措施建设、各类三防指挥系统开发的项目支出主要来自中央、省补助资金和地方配套。有关项目的审批由省一级负责，总体是顺畅的。
（2）水利建设事权方面，1997年国务院出台的《水利产业政策》，首次把水利建设项目划分为两类，即甲类（以社会效益为主、公益性较强的项目）、乙类（以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目），并分为中央项目和地方项目两类。2003年水利部印发了《水利基本建设投资计划管理暂行办法》，把水利基本建设项目分为公益性、准公益性和经营性三类；按事权归属，分为中央项目与地方项目两类。其中中央项目扩大到对国民经济全局、社会稳定和生态与环境有重大影响的项目，或中央认为负有直接建设责任的项目。[2]从水利建设事权演变规律来看，随着社会经济的发展，中央政府承担了更多的水利工程建设与管理责任，尤其是投入责任。但在具体运行中，还存在监管过度、权责不一致等问题亟待解决。
（3）水利社会管理主要包括水资源管理、河湖管理等。就水资源管理而言，在纵向上，水利部对地方各级水利机关实行业务指导，而地方各级水利机关隶属于本级政府，财权与人事任免权属于地方政府。在横向上，政府的水资源保护职能分散在环保、水利、国土、农业、林业、海洋等部门。在河湖管理事权方面，地方有相应的法规和规章制度，然而，由于中央与地方在实施管理的范围上出现重叠，往往会造成河道建设项目审批和监管的混乱，不利于社会管理工作的正常开展。水资源管理的职权过度分割，法律没有对中央政府和地方政府各自的水管理职责范围做出明确规定，导致职能“缺位”、“错位”等问题比较突出，严重削弱了中央宏观调控能力，也遏制了地方作用和积极性的发挥。
（4）水生态保护主要包括水资源保护工作和水土保持工作等方面。根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关分管部门管理权之间的关系，这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，也不利于对节水、治污及污水再生利用等非常规水源开发利用工作的监管。水土保持和水土流失治理方面，目前是国家与省、市、县职责共担，未明确哪些类型的项目由哪一级负责治理，这就出现了国家方面的工程项目水土保持事权未有明确划定，职责不清的情形。
二、中央与地方水利事权划分存在的主要问题
1.事权定位问题
一是水利事权顶层设计缺失。中央与地方水利事权划分，主要是中央与地方水利部门之间的事权划分，但追本溯源，多为中央层面的事权划分，即水利部与其他涉水部委的事权划分。实际上，大气降水、地下水、污水等水体是一个有机联系的整体，当前简单地以水体存在方式或利用途径人为地将其进行各部门的分权管理，难以合理开发利用水资源。
二是重建设轻管理。不少水利工程项目在兴建时耗费大量资源，但在工程后期维护的过程中却疏于管理。目前突出的问题是，中央与地方水利建设在管理与监督方面有些“头重脚轻”，中央直接插手地方的项目过多、稽查机构庞大，尤其表现在一些水利工程的前期工作中，审批环节多、核查督察多、程序要求严。例如一个投资十几万元的水库，从安全鉴定到开工，再到验收，光是审批就有五六次之多，管理成本太高。另一方面，地方对“全链条”监管工作缺乏机构和人员，通常疲于应付而缺少积极性。
2.事权划定问题
一是事权法定模糊，随意性大。现有的一些处理中央与地方水利事权关系的法律，如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等，基本都是指导性原则，内容上过于笼统模糊。事权划分缺乏明确的法律依据，意味着一些事权划分及公共事务承担上的偶然性和随意性。例如安全监督考核权，不仅水利部通过部门规章《水利工程建设安全生产管理规定》赋予自身安全监督考核权，省级部门如广东省安委会也赋予自身安全监督考核权，两者都对广东省水利厅进行安全监督考核。重复考核不仅造成不必要的资源浪费，也显示出事权设置的随意性。
二是纵向事权同构，层级划分不清晰。纵向事权同构问题主要表现三个方面：一是事权划分不明确。编制部门对水利部和地方水利部门职责范围作出了规定，但大都没有明确划分，造成“上下对口、职责同构”，尤其是管理权与监督权同构问题突出，使下级水务部门拥有的事权几乎全是上级水务部门的事权翻版，出现实际上“事”在下而“权”在上，支出责任和支出命令相脱节的情况。二是事权分配不合理。中央与地方水利事权存在着一定程度的“上下不清”的“错位”问题，对一些水利项目的公益性和准公益性界定不明确，含糊不清的支出大多被分配给下级单位，像农村水利这些最基本的公共服务职能往往由供给能力比较低的基层单位承担。三是事权运行机制不协调。中央与地方的水利事权在新增支出责任划分上缺乏规范的协调机制。
三是横向事权交叉，权责划分不清晰。目前水利部门与林业、农业、电力等相关部门的职责划分还是比较明确，但与国土资源、城建、海洋、环保等部门之间的关系要复杂一些。在职能分工上，建设部门和水利部门存在各自为政的现象。在事务管理上，环保部门和水利部门共同管理水质，很容易导致冲突。另外，随着简政放权改革的不断推进，划属地方水利部门承接的事权与日俱增，特别是基层水务部门，肩负着较大的责任与压力。目前，越是下一级水务部门，其机构和人员就越薄弱，难以满足日益增长的水利建设管理需求。
3.事权与财权匹配问题
一方面，事权与财权不对称。财权是指政府在取得和管理财政收入方面的权限。1994年我国实行了分税制改革，明确划分了中央税与地方税。在水利方面，中央财政收入及比例逐年提高，地方财政所占比例却在减少。中央与地方对水利支出比例与其财政收入分配的比例，显然是不相符的，而地方财政比较困难，不堪支出的重负。尤其是作为农业基础设施的农村水利工程，虽然近年来中央财政加大了投入，但因地方投入有限或资金配套率不到位，问题仍十分突出。
另一方面，支出责任不对等。分税制改革后，地方财权缩小、事权扩大现象已较严重，当前地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。[3]中央财政资金对水利的投资，主要用于方体骨干水利工程、桥涵闸工程、节水灌溉、安全饮水、水源地的保护、水土保持项目。而许多水利工程，中央按照“谁受益，谁负担”的原则由地方负责投资，但由于一些地区财政收入较低，远不能满足水利建设民管理的支出需求，造成一些本应该由地方政府承担支出责任的事项而无财力区开展。
4.事权履行问题
事权履行虽然不属于事权划分的范畴，但与事权划分一脉相承，直接影响到事权划分的效果。
一是地方需求与中央投资方向不一致。水利项目投资所遵循的是中央自上而下的控制逻辑。在分级治理框架内，控制与反控制更多表现为对立又互补、竞争又合作的关系而不是冲突的关系。[4]由于各地需求不同，一些迫切需要实施的项目如果不能切合中央的投资方向，就无法得到中央的支持，但地方由于财政薄弱而无力承担支出责任，因此造成此类项目难以实施。二是中央项目审批及资金使用程序繁琐。根据国家现行大中型基本建设项目审批程序的有关规定，一个大、中型水利工程从提出“项目建议书”到被批准立项直至开工，要经过反复多次的审批程序，通常需2―3年甚至更长。同时，中央对地方的监控过度的情况也比较明显，不仅地方向中央申请资金困难重重，如需要前期工程完成、可研报告完整等要求，而且使用过程限制过多，如不能用于主体工程、不能用于征拆等，大大削弱了地方水利部门的积极性。三是配套方式不合理。目前，国家要求地方资金必须与中央一比一匹配。国家过于强调配套，对于一些经济欠发达的地区而言，会带来一些较大的后患。对那些财力无法进行匹配、又为了拿到更多中央投资的地方政府来说，甚至采用造假的极端方式争取中央投资。四是跨际协调与生态补偿机制缺失。当前省际输入性污染问题严重，由于我国水资源治理体现的是行政区主导的特点，在治理水污染问题上，行政区只考虑本地区利益，造成水污染的负的“外部效应”情况屡见不鲜。另一方面，由于没有统一权威的领导机构，跨界水污染的治理缺乏长足性，各项政策也难以得到有效执行。
三、完善中央与地方水利事权划分的建议
水利部门根据职能来确定事权，财政支出的划分应以事权的划分为基础，合理划分中央与各级水利部门的财权，使财权与事权相匹配，这是处理好中央与地方水利事权关系的关键。正因如此，党的十八届三中全会《决定》明确指出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”。
1.合理定位事权划分，建管并重
要解决“多龙治水”的格局，重点是中央将各部门分权管理为主的管理模式，向资源统管的模式转变。在纵向上，由中央组织进行跨省流域水量分配管理，突出公益用水领域优先原则和竞争用水领域的公平原则。在横向上，主要的改革重点是水利与环保、城建、国土资源等部门之间，通过修订《水污染防治法》、《水法》和其他相关法律的规定，处理好水利、环保、城建和国土资源等涉水部门之间各种职能的交叉重复等问题。
要改变水利领域重建轻管的现象，重点是使工程管理规范化。一方面，改进监管方式。中央要退出具体项目的监督和管理，而把重点放在宏观调控职责上。地方水利部门要建立起封闭的监管链条，从前期工作、项目法人组建、招标投标、质量安全管理到竣工验收形成一个封闭的链条。与此同时，可以将一些水利管理的职能外包给企业或社会组织，或者发挥社会组织参与社会管理的功能，增强社会组织的服务能力，从制度上更好地发挥社会组织在水利事务管理中的作用。
2.事权法定，制定水利权力清单
对于关于中央与地方水利事权已有的法律、法规、规章、规范性文件，要进行系统梳理。由于“大量的行政法规范之间并未体现出良好的内在一致性和逻辑关联性，反而常常由于彼此间的不一致，甚至冲突造成实际适用过程中甄别与选择的困扰”[5]，有些事权划分规定已经不适应当前需要，成为优化管理服务的障碍，需要尽快清理。对于现有法律、法规、规章、规范性文件没有明确规定的事权，要尽快建立健全相关法律法规予以规定，实现从行政分权向法治分权的转变。水利事权法定的重点是建立权力清单制度，明确各级各部门的权力事项，公开权力运行流程。当前中央层面已公布了水行政审批领域的权力清单，广东省及其下辖一些市县则走的更远，不仅制定了行政审批事项权力清单，而且还包括行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收等在内的权力清单。中央可研究制定并全面详细的水行政权力清单，尽可能列举水利部的全部事权，并且明确各级水利部门应承担的比例，并予以公布，切实打造有限、有为、有效的法治政府。
在权力清单的制定过程中，一方面要处理好纵向事权同构问题，明确划分并详细列举中央与地方的水利事权，逐步做到谁决策、谁负责。另一方面，要处理好横向事权交叉问题，建立部门协调机制。尤其是水污染防治领域，我国的水污染防治的权力配置比较分散，亟待解决的是权力配置的矛盾和冲突。另外，要加强地方水利人才建设。中央应该在深入调查研究的基础上，根据面积、人口、河道长度等因素，制定水行政主管部门人员编制标准，促进水利系统机构定编定员的科学化，从人力资源配备方面促进水利系统自身建设，保证各级水行政主管部门依法行政。
3.明确责任主体，以事权调财权
一是明确事权责任。中央与地方水利事权的划分，不仅要明确某项事权的整体归属及其在各级水利部门之间的责任分担，还涉及该项事权的决策、管理与执行、支出和监督等具体职责分工。从中央和地方的职能分工来说，涉及事权决策与监督的职能应该适当向中央或者省级倾斜，支出责任应该适当上移，具体管理或执行要由低级别水利部门（市、县）负责。从中央和地方的关系看，省级水利部门接受来自中央的转移支付，并将其中很大部分予以下发，承担了履行部分中央职能的作用。
二是规范转移支付制度。要实现以事权调整财权，均衡地区间财力差异，必须针对现行专项转移支付制度存在的缺陷，按照“减少财政专项转移支付，扩大一般转移支付规模”的基本思路进行完善。在专项转移支付的配套要求方面，尽量按照“一省一策”的原则，采取有针对性的支持政策。适当减少市、县两级事权和支出责任，可将地方配套部分由省级财政“兜底”：同时，辅以专项转移支付绩效评价体系，对绩效良好的地区适当加大专项转移支付投入力度。
三是完善对欠发达地区的财政保障机制。中央投资方向要兼顾地方实际，对于列入中央规划的工程项目，中央和省级投资比例要适当提高。在弥补落后地区市、县级政府财力不足方面，中央和省级单位要承担更多责任。要明确在中央和省对市、县的转移支付中一般性转移支付所占的比重和规模，优先保证县级一般性转移支付的资金需求，建立财力困难县的财政保底机制。
4.改革管理体制，以利事权履行
首先，放松水利工程管制。放松市场准入管制，引导其他投资主体进入水利市场，是解决水利公共产品供给不足的重要途径。[6]可以分门别类地对待公益性、准公益性和经营性水利工程。公益性水利工程允许私人资本参与投资，准公益性水利工程有必要对其放松管制，经营性水利工程则完全可以依靠市场机制来提供。
其次，从国家层面统一推动水务一体化改革。水务一体化改革是水利事权横向划分的突破口与目标所在。从国际经验看，对水资源进行统一管理已成为理论与实务界共识。如英国、法国、新加坡等国家都比较承视水务的一体化管理。按照国内广州、深圳等城市的成功经验，通过统一水务管理机构和职能、统一水务建设、统一各类涉水工程建设部门、统一行业监管等“四个统一”，实现防洪、水利、排水和供水的统一管理，结束多龙治水的局面。
最后，设立高层次涉水协调机构。结合水资源保护和水土流失的现实及特点，逐步建成国家、流域、地方上下协调，综合、专业、专项相互配套的水土保持规划体系，为加强水资源保护和防治水土流失提供科学依据。要加快建立水土保持和水生态保护补偿机制，落实水土保持补偿费制度并尽快制定、出台优惠政策，引导和鼓励企业和个人以各种方式参与水土流失治理，共同保护水生态环境。通过建立水生态文明建设的跨部门协调机构，从更高层面协调国务院各部委的涉水工作，协商解决中央与地方、部门与部门在流域管理中的规划、标准和政策制定中的重大问题。
（本文的资料及思路得到广东省水利厅王建成副厅长、耿华卫副处长、广东行政管理学会李平教授、余贞备副主任大力帮助，在此表示感谢。）
[参考文献]
[1]文政. 中央与地方事权划分[M].北京：中国经济出版社.2008. 19.
[2]柳长顺.关于完善水利工程事权财权划分的思考[J].水利发展研究，2008（9）.
[3]张辉. 中国式抗旱困局[J].磐，2011（6、7合刊）.
[4]折晓叶，陈婴婴. 项目制的分级运作机制和治理逻辑[J].中国社会科学，2011（4）.
[5]郑毅. 行政法规范冲突及其解决机制――以内部冲突为例[J].行政论坛，2013（3）.
[6]毛益勇.中国水利工程管制研究[D].华南农业大学博士学位论文，2007.
Research on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between Central and Local Governments in China
――Based on the Study of Guangdong Province
Jiang Guobing Liang Tingjun
[Abstract]There are no definite regulations or policies on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between the Central and Local Governments in China. Local administrative powers are basically the Central's. extension or renneInent. On the one hand， the Central government supervised and steped in too much specific projects， and affected the work enthusiasm of the Local； On the other hand. since the Reform of Tax System in 1994， the phenomenon that the financial authority is reduced but the administrative powers are expanded is gradually serious， especially the grass - roots Water Departments， who are borne too much responsibilities and pressures and often struggle to cope with the overload. Through the investigation of Guangdong province and under the jurisdiction of the Water Conservancy Department， the Department of Finance， and the Developent and Reform Department， the goal of this Paper is to give a full play to the Central and Local initiatives， to achieve the overall max efficiency of Water Administration， and reasonably to divide the water conservancy administrative powers into the Central Governance， the Central and Local Governance， and the Local Governments， so as to provide enough reference and basis for the further improvement of Central and Local division of water conservancy administrative powers.
