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河北省试点县（市）的新农保政策落实情况总体不错，但在很多方面仍存在问题，需要不断完善。
1．法律制度不健全。我国目前没有统一的社会保障法。2011年7月实施的《社会保险法》中仅有第20条和第21条涉及到新型农村养老保险的原则性规定，这部法律没有对农村养老保险做出具体规定。当前涉及农村养老保险制度的法律规范散见于国务院制定的行政法规，各部委和地方政府出台的部门规章、地方性法规、相关机关的通知或者政策文件中，立法层次较低，这也导致了农村社会养老保险立法的权威性和稳定性的严重缺失。当前农村养老保险立法大量表现为地方性立法。1992年，民政部了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，在实践中，各省、自治区、直辖市制定了地方性法规和规章，河北省也出台了相关政策，使得本该全国统一的社会保障制度处于非常混乱的局面。地方立法的过多过散，既反映了我国社会保障立法的严重不足，也反映了社会保障制度的运行对法律制度的迫切需要。
2．保障水平较低，难以实现“保基本”的目标。新农保是“基础养老金+个人账户”的养老金待遇计发模式，且支付终身。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取新农保养老金待遇。当前河北省基础养老金标准为每人每月55元，由中央财政全额拨款，各地可在基础养老金基础上酌情给予补贴。实践中由于部分县市财政补贴资金压力大，保障工作难度大，补贴不到位的现象在河北省经济欠发达地区比较严重，河北省试点县区地方政府在基础养老金的55元补贴标准上，形成了60元以上、60元、60元以下3个档次的基础养老金标准。按此档次进行基础养老金标准归类，这一标准低于2011年河北省农村平均最低生活保障水平。而目前本省农民年人均消费支出为4711.2元，养老金无法满足其基本生活需要。由于河北省新农保政策缺乏激励机制，许多适龄农民持观望态度，一般选择最低档次的缴费标准即100元的缴费标准。个人账户积累少，制约了新农保制度的实施和发展，不利于提高保障水平。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，即个人账户全部储蓄额仅够发放11.58年，至此个人账户变为空账，之后个人账户养老金如何支付，国家尚未做出明确规定。
3．新农保管理资源缺乏，管理能力有待提高。当前，我国农村养老保险专设机构只在县、乡两级设立，省、市则没有专门的农保行政机构，导致不能很好衔接开展工作。另外，缺乏专职农保工作人员，乡镇农保经办人员稳定性较差，工作能力参差不齐，专业岗位缺失，欠缺对工作人员的培训。另外，有些地方政府不够重视，农保机构规格较低，与其他社保机构存在很大差别，不利于开展和完成农保工作任务。一些地方信息系统建设滞后，虽然各地手工操作档案管理一丝不苟，保存完整。但是，纸质档案无法处理信息共享的业务。同时，和金融机构直接的衔接工作也难以准确迅速地协作。另外，信息没有形成数据库，信息统计工作存有缺陷。
4．农保基金保值增值能力不强。为了确保基金的安全性，农村养老保险基金只用于银行存款和购买国债这两种渠道，这些投资渠道从形式上看保证了基金的安全，实际上不仅使农保基金面临通货膨胀贬值的风险，而且无法实现对参保农民基金增值的承诺。如果长此以往，保障效果会大打折扣。因此有必要借鉴国外经验，开辟新的投资渠道。
完善河北省农村社会养老保险政策的建议
1．完善农村养老保险法律制度。世界各国的经验证明，社会保障立法总是先于社会实践。到目前为止，我国还没有一部单独的农村养老保险法，我国农村养老保险制度仅仅依靠政策性文件来实施，缺乏稳定性和持续性。鉴于此，需要国家的配合，制定统一的社会保障法，在试点的过程中不断探索完善新农保制度，在制度不断规范化的过程中逐步实现新农保政策向法律过渡。只有建立健全农村养老保险法律体系，有法可依，才能避免人为的主观随意性，为农村社会养老保险事业的发展创造良好的法制环境。
2．逐步提高保障水平。现行的基础养老金标准偏低，尚不能满足老年农民基本养老需求，充其量只能起到农民养老的补充作用。考虑到物价上涨的因素，应适当增加财政投入，逐渐提高基础养老金。尤其针对缴费档次高、时间长的参保农民应适当提高其保障水平，这样既有助于增强农民参保的积极性，也有利于养老金储存发放长效机制的形成，对国家对农民都有利。
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关键词：辽宁；农村保险；新农保；保险互助社
中图分类号： F84 文献标识码： A 文章编号：
辽宁作为我国发达的沿海经济省份，2011年人均GDP为7900美元，达到了中等发达国家水平。而如何让辽宁1658万农村人口实现富裕对于我省全面建设小康社会起到了关键性作用。在“十二”五规划中，我省更加明确了加快农村保险制度建设是解决好“三农”问题的重要措施之一。农村保险服务体系的构建不仅仅是政府的个体行为，更需要商业保险公司以及保险互助组织通过政府的政策引导，来强化他们在农村保险中的主体地位与作用。
一、辽宁农村保险服务体系发展现状
2011年辽宁省原保费收入为376.3亿元，占全国总保费用收入的2.62%。其中，财产保险保费收入为134.6亿元，寿险保费收入为214.2亿元，意外险保费收入为7.4亿元，健康险保费收入为20亿元。我省保险密度为136.5美元，保险深度为1.71%。
我省作为沿海经济发达省份，各项经济指标已达到中等收入国家水平。然而，就保险市场的发展水平来说，发达国家保险市场的保险深度已达12%左右，保险密度已达2000-3000美元。相比之下，我省的保险市场发展水平较低，正处在从第二阶段到第三阶段的过度期，人均GDP在5000美元到2万美元的上升区间中，是保险业大发展的繁荣时期，发达国家和地区都经历过这段历史。中国人均GDP刚达到5000美元水平，老百姓有了基本生活保障，社会财富大量增加，保险需求可能爆发增长。可以预见，保险业在中国将迎来最迅猛的发展时期。
就目前而言，我省农村保险市场的发展呈现出以下几个特点：
一是农村保险发展层次和水平偏低。市场体系初步形成，但仍不适应；业务得到快速发展，但规模仍然较小；保险功能作用得到发挥，但仍有差距；农村保险创新初步尝试，但成效仍然不高。
二是农村保险发展空间仍然巨大。种植业面临诸多不确定因素，蕴蓄大量保险需求；规模化养殖业加快发展，蕴藏巨大保险需求；农民医疗及养老保障不足，蕴含较大的健康及养老保险需求；农村意外伤害事故较多，急需保险机制进行风险分担。
三是农村保险发展的环境依存度依然较高。政策支持和政府推动在农村保险事业发展中起着至关重要的作用，政策性保险基本依赖财政生存，基层政府的支持能够大大推进农村保险的快速发展。
二、制约辽宁农村保险服务体系构建的因素
就现阶段我省农村保险市场发展的现状以及所呈现的特点而言，制约我省农村保险服务体系构建的主要因素有以下几点：
（一）农村居民收入水平偏低，保险意识淡薄
2011年辽宁省农民人均纯收入为8297元，总体收入水平偏低，地区差异较大，导致缴费能力有限。受小农经济的影响，传统的生产生活方式对居民的意识形态、消费习惯影响依然很大，形成了养儿防老、自担风险的习惯，农民较少考虑购买保险。
（二）农村保险“政策市”的特性较重，商业保险公司难以介入
辽宁省是我国的自然灾害多发区，也是重灾区。灾害频发加上保险标的大规模连带性，投保人缴费能力普遍有限，导致商业保险公司在承保农业保险上都是入不敷出，所以一般都把农业保险作为政策性保险业务。商业保险在农村的推广更受地区经济发展水平所限，目前也仅有中国人寿、平安、中国人保等几家大型保险公司在发达乡镇拥有网点，或是以农村信用合作社为依托开展业务，大多数还是传统的人销售模式。
（三）保险产品单一，不能满足农村发展需要
目前实施的保险险种还比较单一，保险公司普遍没有针对广大农村的具体实际情况开展符合农村情况并为农民普遍接受的农村保险品种，而是简单地把按照城镇居民消费水平制度的保险品种直接投放到农村市场。由于险种不合时宜，导致广大农民对购买保险的积极性不高。
（四）政府财政有限，新农合面临发展瓶颈
新农合是由政府组织、引导、支持，农民资源参加，个人、集体和政府多方筹集，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新农合的发展主要表现为：缺乏长效可行的筹资机制，新农合保障水平有待提高，经办机构管理能力比较薄弱。
（五）“新农保”的发展也面临诸多问题
新农保不具备社会保险的基本特征。社会性差，基本上就是基础养老金加上个人账户内的钱，与城镇职工和公务员养老保险相比相差殊远；新农保制度不统一。各地城乡居民的养老保险办法和标准都不一样。由于各类保险的办法和水平都不一样，在很大程度上撕裂了作为整体的社会保险制度；新农保统筹层次低。新农保主要是县级统筹，基金运用空间小、收益低，管理失范现象严重。由于缺乏严密、系统的制度设计，新农保的很多政策是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏前瞻性与连续性，执行起来困难重重。而且制度定性不明，体制尚未完全理顺。新农保保障水平较低。新农保的费率水平和国家标准很低，福利也是初级的，月养老金才55元，难以保障农民的基本生活，相对城镇居民的养老金差距悬殊。
（六）保险公司服务水平有待提升
农村保险营销员文化程度普遍较低，队伍稳定性差，宣传服务工作不足，直接影响到群众对保险行业的信任度。同时农村保险宣传、保险咨询、代收保费总是在固定地点进行，其他保险服务的提供少之又少。在农村业务量大面广极度分散且以小额赔付居多的情况下，保险公司从报案处理到查勘理赔再到支付保费，服务难以及时到位，使农村保户在出险后得不到应有的服务，从而对保险失去信心。
三、构建辽宁农村保险服务体系对策和建议
（一）以政府为主体的体系构建
1.新农保的构建
（1）按照全覆盖的要求，加快推进新农保制度。充分利用各种媒体、网络、基层一线,广泛宣传开展新型农村社会养老保险工作的重大意义，有计划，有步骤的加快推进新农保试点工作。组建市、县两级新农保经办机构。市、县两级要建立健全新农保经办机构，乡镇要在社会保障工作站配备足够的专职人员，村要指定新农保代办员。切实保障新农保经办机构的组建和人员的配备，保证新农保实施过程中有人抓、有人管、有人经办。实现应保尽保，尽快享受普惠式的养老金。
（2）完善制度机制，构建符合本地实际的新农保制度。进一步完善制度机制。按照以人为本、统筹城乡、基本保障、广泛覆盖、开放兼容、综合统一的原则，实现城乡社会保险制度逐步靠拢，相互衔接，逐步统合。建立与各种现存养老保险制度的动态衔接，以利于不断扩大社会保险的覆盖范围。要在制度政策吸引的同时，加强制度的强制性。
（3）完善账户基金信息管理，探索统一统筹模式。积极探索和完善账户设置。建议完善个人账户，设立个人实缴账户和过渡性个人账户。完善基金管理模式。加强信息化建设。
（4）完善“新农保”与其他社会保障的衔接。加快“旧农保”与“新农保”的衔接，新农保与城镇养老保险的制度衔接，新农保与其它社会保障政策的衔接。
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【关键词】新型农村；养老保险；意义；问题；惠及
一、新型农村养老保险
新型农村养老保险（新农保）是以年满60周岁的农村老年人为主体，通过个人缴费、集体补助、政府财政补贴三种渠道筹资，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他形式的保障配套使用，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合由政府同意实施，旨在保障农村年老居民的基本生活，是国家社会保险体系的重要组成部分。具有筹资渠道广、支付结构由基础养老金和个人账户两部分构成。
二、新型农村养老保险实施的意义
1、有利于减轻养老负担，提高了农民的生活水平和生活质量。养老支出占农村居民的家庭支出比重较大，60岁后身体各方面的疾病也凸显，看病就医是一大笔支出。新型农村养老保险施行后年满60周岁的农村老年人都会领取到一定数额的养老金，这在一定程度上减轻了家庭的养老负担。人们可以把原来用来养老的那部分钱用于其它方面，这样一来农村居民的家庭可支配收入就增多了，这样不但有利于减轻农村居民的养老负担还有利于农村居民生活水平的提高与改善。
2、有利于社会稳定和快速的发展。新农保的实行在一定程度上体现了社会经济发展成果由全民共享，虽然城乡养老保险还存在一定程度上的差距但是新农保的实行体现着国家高度重视农民的养老问题也正在着手解决城乡差距。只有把农民养老问题解决让农民不再为养老发愁、保障农民基本生活水平才能有利于社会稳定集中更多的人力、物力、财力发展经济。
3、养老保险积累起来的庞大稳久的资金，有利于国家的宏观调控。发展农村养老保险，农村老年人每月领取一定数额的养老家以符合入保条件的家人缴纳保险费为前提。这样一来可以国家社会保障资金又多了一项收入来源，这是一项具有长远发展的利民、惠民项目。同时资金不断地积累有利于资金在资本市场的运作，有利于保障和加强国家的宏观调控力度，对于促进和维护市场的稳定、发展将会起到了很大的积极作用。
4、有利于大家小家的繁荣稳定，实现真正意义上的“老有所养”。在我国流传的一句俗话说：家家都有一本难念的金，清官难断家务事。在很多农村地区很多家庭矛盾的起因是老年人的赡养问题。因为老年人不但不能为家里创造财富反而很多老年人在年老时由于身体等各方面的原因却还加重了家庭经济负担。从古自今，家和万事兴就是我们所希望的，愿家人和睦，不要搞得家破人亡，亲人反目成仇，这些都是我们不愿看到的，家里和睦了，子女才能更好地工作学习为家为国做更多的贡献。但现实很残酷，婆媳关系不好，老人是负担等问题不断出现，而且这样的家庭着实不少，究其原因，钱是首当其冲，尽量改变传统的“养儿防老”的观念，让老人不依靠自己子女的经济支持靠养老金养活自己是解决问题的一个很实际的办法。
5、有利于缩小城乡二元体系，促进区域公平发展。由于各种原因一直以来，城市居民就享有比农村居民更好的保障和福利条件，城市居民在经济、收入等水平上本来就优于农村居民加之一系列的保障政策让城市居民生活越过越有保障同时这也无形扩大的城乡二元体系的差距。农村养老保险的施行对于农村居民来说又是一项伟大的福利工程，这项制度的实施在经济方面减轻了农村居民的负担，减少农民的养老支出，从而有利于缩小城乡二元体系，促进城乡区域的公平发展。
6、新农保的施行有利于促进小康社会的形成
农业是国民经济的基础，“三农”问题一直以来都受到党和政府的高度关注，，由于各方面的原因目前我国城乡经济发展差距呈扩大趋势。然而这一现象不但不利于共同富裕的实现而且还会对经济的发展产生有害的影响。新农保政策的施行对农村、社会和整个国民经济的发展都有重要的意义。2012年10月12日，在新型农村和城镇居民社保工作表彰大会上指出，做好新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险工作，意义深远，责任重大。加快健全中国特色社会养老保险体系，更好地保障和改善民生，全面建成小康社会。
除了以上意义外，养老保险基金在保险范围内通过制度的统筹安排，达到横向和纵向的收入再分配等等。简而言之新农保的推行对于减负、促进农村经济发展具有深远且重要的影响。
三、新型农村养老保险存在的问题
2009年的下半年，国务院主导在全国的部分地区开展新农保试点，2011年正式启动城镇居民社会养老保险试点。2011上半年，在全国所有县级行政区全面推行。至此我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立。新农保在全面推广后得到迅速发展，但是由于我国在这方面没有现成的经验可照搬、地区差异大发展不平衡等特点，新农保在推行过程中存在很多问题：
1、很多农村居民觉得养老保险金过高。保险成本过高成为很多家庭没能购买新型农村养老保险的阻碍。这样导致确实需要养老保险的家庭因没办法购买保险而享受不到新农保的福利。如果农村居民由于经济原因没能购买保险那么这与新农保施行的初衷有所背离，为了让新型农村养老保险惠及绝大部分农村居民还需要适当的拓宽优惠的范围、降低支付额等。
2、养老保险待遇水平低、城乡差距大。新型农村养老保险是购买保险后每个月给付一定数额的金钱给老年人，新农保的范围较窄、给付额较低等不能够满足农村居民日益增长的养老保险的需要。并且养老保险在城乡实行的是两套标准，相比较来说城市居民养老保险的范围要广、养老金较之农村居民们来说也相对较高。所以即使新型农村养老保险在老农保的基础上改善了很多但是相比较城市养老保险来说还存在很大差距，也不能满足农村老年人多方面的要求。
3、新农保宣传力度不够、部分家庭因信息闭塞没能参保。新型农村养老保险在推广过程所采用的媒体一般是新闻报道、上级通知下级等方式而没有采取比较贴近农村居民的宣传、推广方式保证农村居民都知道有这么一回事。这样就导致了很多人因为不知情而错过了购买新农保的时机。因此也就无从谈及新型农村养老保险给他们带去的福利。
4、传统思想阻碍新农保的推广。新型农村养老保险的推行是为了让农村老年人能够安度晚年，解决他们的养老难题让那部分因年龄部分丧失或完全丧失劳动能力而又无其它收入来源的老年人“老有所养”。然而在很多农村地区由于受传统思想影响颇为严重，老年人把他们的养老寄托在儿女身上。因此他们觉得没必要购买养老保险，这种思想的存在严重影响到新农保的推广的覆盖范围。
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【关键词】新型农村社会养老保险；问题；对策
【中图分类号】F840.67 【文献标识码】A 【文章编号】1002－736X(2012)03－0179－02
一、新型农村社会养老保险
新型农村社会养老保险，即“新农保”，是当前一项重要的惠农政策。农村社会养老保险自20世纪80年代起便开始进入探索阶段，从1986年民政部七五计划中关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步行”的发展目标，一直到1992年《县级农村社会养老保险基本方案》的出台，再到1995年《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见》的出台，农村社会养老保险从来没有停止过探索。新型农村养老保险是相对于之前的旧农保而言，“新”主要体现在农保缴费模式上有所不同，过去的老农保主要都是农民自己缴费，际上是自我储蓄的模式。新农保则是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资渠道，特别是中央财政对地方进行补助，直接补贴到农民的头上。
新型农村养老保险目前处于试点阶段，就农村社会养老保险在各地的推行模式来说，积极探索出来了几种适合当地发展情况的模式。如苏南模式，该模式强调政府补贴，收入群体分类补贴，引导更多的农民参保；山东模式，其筹集资金以个人缴费为主、集体补助和政府补贴为辅，统账结合；宝鸡模式，即在制度设计方面充分考虑农民经济承受能力，设计自己独特的缴费比例；平远山区模式，即以小财政解决欠发达地区养老难题。这些模式都积极地探索了新型农村社会养老保险，与旧农保相比而言，新型农保具有强大的生命力，对其关注与研究都具有重要的意义。
二、新型农保践中存在的问题
(一)制度体系不健全，管理人才匮乏
新农保在践中仍然存在着制度体系不健全的问题，缺乏法律保障。目前各地农村社会养老保险基本上是以1992年《县级农村社会养老保险基本方案》稍作修改完成的，缺乏法律规定性，导致保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理存在随意性和盲目性。这些导致新农保可持续性不强，严重影响社会保险的行效率。另外，社会保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，对管理者管理水平的要求相当高，从目前所统计的数据来看，专业人才十分匮乏，导致养老保险基金管理出现漏洞，有效监控更无从谈起。如不少地区农保统计工作内容中并无报表工作，基础数据失真严重。
(二)覆盖面小，执行成本高
中国拥有世界上数量最多的老年人口，而这些老年人有七成以上在农村，据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。目前的新型农村社会保险的基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。现行的政策体系下，农民工只能取出城市养老保险个人缴费部分，把它转到新农保个人账户中。另外，新型农保制度的执行成本高。一方面，制度在现有环境下很难完全执行，表现为执行度不高；另一方面，要达到一个较高的执行度，就要付出更大的人力、财力和物力(都可体现为成本费用)。我国目前的新型农村社会保障制度执行成本高，主要是指社会保障资金中的社会保险费征缴成本高。
(三)资金筹集与基金的管理方面存在的问题
农保资金现有的保值增值渠道亟待拓宽。农村养老保险需求水平相对较低，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险。筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债，保险基金增值范围太小。
(四)农民参保积极性不高
目前，许多农民对新型农村养老保险的政策认识不够充分，存在疑虑。另外，以往农保的不效率也成为影响许多农民参保积极性的重要因素。除此之外，“受益”是农民参加社会保险的直接动力与最终期望，有资料表明，农村社会保险的受益率并不高，这也打击了农民参加社会保险的积极性。加之农民自古以来“养儿防老”的思想，也削弱了农民参保的意识。
三、对策与建议
随着我国新型农村养老保险试点工作的开展，不可避免地会面临一系列的困难，各级政府必须高度关注新农保的制度建设以及其发展的可持续性，这与新农保开展的原则是一致的。根据目前在试点工作中出现的一些问题，随后的工作重点应该主要体现在以下几个方面。
首先，要因地制宜，根据各地不同的际情况，切解决新型农村养老保险制度中财政的责任分担问题。笔者认为，要创新新形势下的财政转移支付制度，同时充分考虑财政补贴测算的科学性和财政资金际到位的可能性。在目前的试点地区，要因地制宜，出口补贴与进口补贴要合理，现社会公平与调动农民参保积极性和谐一致。
其次，加强新农保施的管理，不断切完善管理制度。任何一项举措的成功都离不开完善的管理，新农保也不例外，特别是如何现人口众多、居住分散的农村居民养老保险全面覆盖，管理是工作核心。
再次，加强宣传，普及养老保险。新型农村养老保险是一项新兴事物，虽然有着持续的生命力，但是新事物的接受是需要时间的，该时期如何提高农民参保积极性，如何维持农民持续缴费意愿将是该工作的一大难题。因此，应该加强宣传，普及农民参保意识，这需要我们创新机制，强化服务，给予农民在的保障。
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（一）传统的家庭养老模式作用逐渐削弱。
目前，我国农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能已经明显弱化。随着我国产业结构的调整，耕地逐年减少，农民作为生存依托的资源严重稀缺，导致农村外出打工人员数量逐年增加，造成许多老年农民无法获得家庭的养老支持。同时，由于农民收入提高缓慢，使农民的养老问题面临着既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的困难。
（二）农村人口老龄化问题日趋严重。
根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82%，农村人口老龄化速度加快，老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年左右。农村人口在经济发展水平很低的情况下就进入了人口老龄化进程，靠传统的自力更生、家庭养老很难满足老年农民的生活需求。
（三）土地的养老保障功能下降。
目前，我国农民的收入主要来自农业经营收入。但随着城市化和非农产业的发展，人均占有的耕地越来越少，同时受市场和自然环境的影响，农民的土地收益率呈现下降的趋势，而在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本不断地增加。这就导致了农业增产不增收，农业经营的绝对收益不断降低，土地的保障功能弱化。
（四）原农村养老保险制度设计存在缺陷。
我国原有的农村社会养老保险制度，参保主要依靠农民个人交费，政府的责任和财政支持不足，农民获得的保障相对较低，不能切实满足农民的实际需求。而且基金投资渠道单一，资金的收益率就被限制在了较低的水平。同时绝大部分基金的管理、运营集中在县级，由于监管手段缺乏，难以防止基金违规，基金管理运营效率普遍偏低。
二、新型农村社会养老保险制度运行中存在的问题。
（一）资金的管理与运营模式缺乏创新，养老金的保值增值难度增大。
目前我国大部分地区的农保基金管理并没有遵循征缴、管理、使用三权分离的原则，由于基金实行的是省、市、县三级管理，按比例分级使用，职责和义务不明确，约束机制不健全，基金的安全性难以得到保障。新农保制度主要是以个人账户为主，随着覆盖面的扩大，基金结余额会越来越大，但是基金增值渠道单一，购买国债和存入银行是各级农保基金增值的主要方式，在养老保险基金完全或者部分积累的情况下，资金如何投资运营，如何在通货膨胀的压力下保值增值，是政府面临的一个重要问题。同时，农村社会养老保险基金还处于县级管理的层次，由于受管理水平的制约，资金被违规挪用的风险较大。
（二）各级财政支出责任不明确，地方财政补贴没有具体规定。
此次新农保制度设计的最大特点就是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金。在强化了政府责任的同时，也说明了地方政府财政支持能力和村集体经济的发达程度是新农保持续发展的关键。但是目前在试点地区，财政主要是对县、乡政府农村养老保险工作的投入，省、市两级还缺乏专项投入。而县、乡两级政府事权多、财权少，普遍存在财政困难，不仅对新农保的补贴力度小，而且资金投入不确定，再加上各地村集体的经济实力差别很大，而农民收入又存在极大的不确定性，从而使新农保的资金来源具有不确定性。
新农保作为一个刚性的制度安排，没有中央和省一级财政的支持，难以实现地区养老保障的均等化，在基金筹集和待遇支付方面也存在很大的风险。
（三）新农保与老农保、农民工养老保险制度衔接不够，缺少转换。
目前针对城镇职工、城镇居民、农民、农民工及被征地农民等不同人群有多个养老保障制度和办法。新农保制度与其他社保政策之间要考虑相互转换、衔接的问题，才能切实保障农民权益。但是新农保仅规定了同上述不同养老制度衔接的原则性意见，还没有具体可操作的实施细则，在一定程度上影响了农民的参保积极性。
（四）筹资方式不合理，制度变动过于频繁。
由于新农保方案基本上是县级统筹，个别地区是市级或省级统筹。每个地区关于筹资模式、筹资各方筹资比例、筹资渠道等内容都不相同。伴随着人口老龄化的加剧，在没有国家财政支持的情况下，养老基金筹集和支付存在很大的风险。同时，目前我国各地开展的新农保试点，出台的方案，缺乏国家劳动保障部门的统一协调，这些方案在保险基金筹资模式、最低参保年龄、缴费水平、缴费基数的确定、政府补贴、调节机制等方面存在较大差异，对基金的运用也缺乏有效监督。制度变动过于频繁，注重短期效益，不利于新型农村养老保险制度的可持续发展。
三、完善新型农村社会养老保险制度的对策与建议。
（一）加大宣传力度，逐步扩大保险覆盖范围。
一是领导干部要重视宣传工作，在“自愿参保”的原则下，宣传工作决定了新农保成败的关键。在制度推进过程当中，不搞强迫命令，不片面追求参保率，通过优化管理和服务，逐步扩大新农保的覆盖范围。
二是要充分利用广播、网络、报刊、电视等多种宣传工具，向广大农民充分展示新农保制度的优越性，以形成新农保的全方位整体宣传效果。三是村干部及宣传人员要向广大农民讲解新型农村社会养老保险制度的各项规定，向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民知道缴纳养老保险金的预期收益。要加大信息透明度，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权。
（二）建立健全农村养老保险基金的保值增值运行机制，完善监督体系。
首先，应建立省、市县两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市县共管，市县负责基金的收缴和发放，省级负责基金管理并委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，以提高积累资金的增值率。
其次，拓宽基金运营渠道，尽快出台基金运营优惠政策。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率，也可确定一定比例投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目，这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。
在基金的监管方面，首先，强化行政监督，社会保障相关职能部门要做好对农村养老保险运行机制的日常监督工作，建立基金监督责任制。要把专门监督落到实处，财政、审计、税务等职能部门对农村社会养老保险基金的财务收支情况要定期进行检查监督。其次，完善实务操作流程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和应用个人账户IT管理系统，不断提高工作的透明度。最后，加强社会监督，建立由农民、乡镇企业、农村居民委员会、舆论机构等组成的社会监督体系，对政府执行政策法规的情况，对农村社会养老保险基金的收支和管理情况进行监督，对违法行为进行申诉、控告、检举等。
（三）强化政府的财政职责，建立城乡一体化的社会养老保险筹资体系。
新农保注重强化政府责任，要建立健全各级财政稳定、长效的资金补助机制，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴；建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平同步提升，基础养老金随物价水平上涨适时调整。财政补贴应以统筹地区地方财政为主，省级财政对经济薄弱地区给予适当支持，地方财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保障基金。同时要界定各级财政职责，妥善解决各级财政责任分担问题，要明确省、市、县各级财政的筹资责任，特别是加大对贫困县市的转移支付力度。
在选择新农保筹资模式问题上，要打破城乡二元社会保障结构，建立项目齐全、形式多样、覆盖面广又标准适当的多层次养老保障体系，同时不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化、统一的社会养老保险筹资体系。此外，新农保的出资一定要适应生产力发展水平，建立城乡统一的社会养老筹资体系应区别对待。
（四）注重制度有序衔接，妥善解决新农保与其他社保政策的接续转移问题。
一是制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，在制度模式衔接上采用政府补贴的基础养老金与个人账户养老金相结合的模式。
个人缴费与集体缴费部分属于自有资金，全部计入个人账户。政府补贴分两部分，对于中央政府补贴，主要补出口，确保最低标准基础养老金待遇水平；对于地方政府补贴，主要补进口，对参保人进行鼓励资助。
如何购买新农保范文6
自2014年5月开始，杨函宇的父母带他辗转大理、广州治病，一年间，治疗费用高达十几万元。
2011年中国医保体系基本实现全覆盖。2012年8月，中央政府出台政策，要求各地从城乡居民的基本医保基金中拿出一定比例的资金，用于购买针对重大疾病风险的商业保险，意图在基本保障的基础上，帮助大病患者家庭减轻经济负担。2013年，大理州也公布了自己的大病医保政策。
但对杨函宇一家来说，现行政策形同虚设，所有费用都需要自行承担。他们的情况也非个案，漾濞县2014年的大病保险资金总额为180万元，同期赔付额却不足100万元。这意味着，资金大量结余的同时，许多大病患者却游离于保障范围之外。 现行大病医保制度主要以医药费用高低来界定“大病”，而非针对具体病种。 “合规”门槛
按照大病医保制度的统一要求，云南漾濞县、四川汉源县皆设置了起付线标准，分别为6000元和5000元，并规定在定点医疗机构发生的合规住院医疗费用，在扣除新农合报销后，自付金额高于大病起付线的患者，可进入大病保险报销流程，分段累计计算。
这意味着，大病医保制度主要以医药费用高低来界定“大病”，而非针对具体病种。
在实践中，大病保险合规医疗费用的设定与新农合医保目录保持一致，目录内药品多为基本药物。按照汉源县新型农村合作医疗办公室主任任丽的解释：“此举意在防止过度医疗。”但这样的设置，偏离了大病医保“保重大疾病、保高额住院医疗费”的初衷。
汉源县富泉镇建全村的9岁儿童刘磊，2014年4月被诊断出患有病毒性脑膜炎，至今医疗费花了20多万元，其中6万余元由新农合与大病保险报销。刘家年收入6万元左右，据刘磊母亲张莉介绍，为给儿子看病，她与丈夫负债近30万元。
为维持病情稳定，刘磊每天需要服用近10种药品，其中治疗脑膜炎后遗症的左乙拉西坦片价格最昂贵，每盒为698元，这种药没有被列入新农合药品目录，自然也无法获得大病医保的报销。
在漾濞县也存在类似案例，患有先天性心脏病及肺动脉高压的15岁儿童周丽莎接受手术后，需每天服用两种治疗肺动脉高压的药物，其中，波生坦每粒356.8元，每天一粒。西地那非每盒308元，共20粒，一盒可维持十天用量。这两种药均为新特药，不在新农合的药物目录内，只能自费购买。
对于周丽莎的情况，漾濞县政府的工作人员表示同情，但在政策范围内无能为力。
北京大学风险管理与保险学系副教授锁凌燕说：“对合规费用的界定比较复杂，各地制定大病保险政策时便将报销范围限定在基本医疗目录中。这种做法方便易行风险低，但合规费用过窄，致使自付费用偏高。”
相较于政府主导的大病医保，民间色彩的“乡村儿童大病医保”项目则显示出更多的灵活性，这个项目由约40名民间公益和媒体人士发起，成立了中国乡村儿童大病医保公益基金（下称大病医保公益基金），挂靠于中华少年儿童慈善救助基金会，通过募捐筹集资金，为乡村贫困儿童购买商业医疗保险。
大病医保公益基金与当地新农合共用一套药物目录，但会在新农合及大病保险报销基础上，对0-16岁的患病儿童提供再次报销。此外，大病医保公益基金对新农合报销目录外患者的自费费用给予20%报销。
“20%的比例是由多名医药专家测算出来的，将基金风险考虑在内，同时防止过度医疗。”大病医保公益基金的一位工作人员介绍。
大病医保公益基金通过三年的运行发现，目录外自费费用的补偿并未给基金带来给付压力，上述工作人员表示，未来还会在不同地区，通过对病种选择，提高目录外自费部分的补偿比例。 门诊不赔
除目录外用药，大病患者往往病情复杂，需接受持续治疗，由此带来的门诊费用令患病者家庭难以承受，而现有的大病医保制度将报销范围圈定为住院费用，仍以漾濞、汉源两地为例，两地医疗花费10万元以上的“大病”患者，其医疗费用的60%-100%为目录外用药或门诊费用。
杨函宇的眼疾被诊断为圆锥角膜后，父母带他去广州中山医院治疗，但由于他未满18岁，身体尚未发育成熟，所以不能进行手术治疗。这次的广州之行，一家三口的生活费加门诊检查费总共5万元。为维持病情，杨函宇现在佩戴了rgp隐形眼镜，价格为5万元，且每隔一年半至两年便需更换一次。
为检查角膜是否被磨损，父母需带杨函宇每隔三个月去一次中山医院进行复查，每次花费3万元左右。这种情况需持续到他18岁，能够做角膜移植为止。在这期间，所有费用均为门诊费用，在现行政策框架内，新农合及大病医保不会给与任何赔付，大病医保公益基金也仅能支付其中的20%。
除了杨函宇的独特病例，其他如脑膜炎、脑瘫等常见疾病的后续治疗，以及肺动脉高压、白血病、癌症的维护式治疗，多为定期复建、检查、放化疗等，皆价格昂贵。比如，机器理疗每次30分钟，花费将近900元，放化疗费用更高，每次需1万元左右。后续治疗及病情维持往往不具备住院资格，且均具有持续性，门诊花费在整个治疗周期中占绝大部分。
对此，漾濞和汉源两地新农合的工作人员表示，未将门诊费用纳入大病保险，是担心可能引发过度医疗行为，并重申门诊基金最重要作用是“保基本”。
锁凌燕有另外的看法：“大病保险的初衷，是希望保护家庭免受灾难性医疗支出的影响，人为将报销限定为住院费用，并不合理。”
对此，漾濞县新农合管理办公室主任黄赛明建议，目前最有效的方法是将“门诊大病”作为特殊的慢性病考量，进而纳入门诊慢性病的范畴;或者将一些特殊药品列入门诊报销目录。 功能错位
汉源县和漾濞县的农村居民大病医保均是从新农合基金中划拨资金购买，汉源县以参合农村居民每人20元的标准筹资，漾濞则是每人25元。前者与商业保险公司合作，后者则将资金交由大理州政府统一管理。
在漾濞，经新农合报销后，如果自费合规费用超过大病保险的起付线标准，则实行分段累计计算，18万元封顶。达到封顶线后，自费费用如果仍超过5000元，则不再区分目录用药，剩余医疗费用均按照大病保险的报销标准再次进行赔付。
政策自2013年施行以来，大理州仅有一名患者通过这一规定受益。
之所以如此，并非现实中缺乏需求。据推算，达到18万元的封顶线之前，农村居民需先行垫付44万元医药费，这仅仅为合规费用，加上目录外用药，实际垫付费用会远超44万元。而2014年漾濞县农村居民人均可支配收入为7079元。“许多人在治疗过程中，因拿不出垫付资金而放弃治疗。”黄赛明表示。
这也是漾濞县的大病医保基金出现近50%结余的主要原因。
为使资金收支平衡，黄赛明表示，大理州的一贯做法是调整起付线，增大或减小报销比例，一般不会对目录用药进行调整。
汉源也出现类似的情况，该县自2014年12月1日实施农村居民大病保险至今，自付合规费用经新农合报销后，仍超过大病保险起付线的仅有十几人。
漾濞县2014年农村居民医保理赔数据显示，心肌梗塞、支气管炎、骨折、烫伤、糖尿病等疾病的合规费用占总费用的93%以上，人均医疗总费用为1.3万元，新农合及大病保险分担的医疗费比例接近50%。而患同样病种的0-16岁的儿童，还能得到大病医保公益基金的再次补偿，最终自费费用仅为几百元甚至几十元。
按政策初衷，大病保险是基本医保的拓展。根据现实情况看来，大病医保的功能更像是在新农合报销基础上和其药物目录内的二次报销。就此而言，新农合和大病保险的保障功能出现重合。
在汉源和漾濞，起付线设置并不高，且都是将一年内多病种多次累计的费用作为起付线基数。这一设计结果令那些有能力负担医药费用，且多次接受医疗服务的人更有机会获得大病医保报销。虽然客观上扩大了受益者范围，但实际与大病保障的功能发生错位。
从这个角度看，大病医疗救助在一定程度上提高了联合保障效应，但大病患者所承担的家庭灾难性卫生支出过高的情况并未得到明显缓解。
对此，锁凌燕认为，首先需要厘清大病医保的制度目标：即保护家庭免受“巨灾”威胁，目的并不是将参保群众的报销比例提高到多少个百分点，而是让群众自付合规医疗费用，不超过年度可支配收入或纯收入;其次则是充分发挥商业机构的效率优势，避免医疗资源浪费，并且确立恰当的筹资机制，确保稳定的资金来源。 筹资渠道单一
上述大病医保设计缺陷，主要源于大病医保筹资渠道单一，进而造成资金匮乏。
国家大病医保政策明确：各地要从新农合基金中划拨一定的比例或者额度作为大病保险基金，在新农合基金有结余的地区，利用结余筹集大病保险资金;结余不足或者没有结余的地区，在新农合基金年度提高筹资时统筹解决资金来源，逐步完善多渠道筹资机制。
而在实际运行中，多渠道的筹资机制普遍匮乏，除少数地区通过财政拨款以及民政救助金补贴，大部分地区的大病保险基金完全来自于同期的新农合基金，而新农合基金自身已面临支付压力。
2014年漾濞县的新农合基金支出率达到95%，而汉源县2014年的新农合基金基本没有结余。
在新农合基金捉襟见肘的情况下，还需承担大病保障的功能，不仅影响基本医保的受益范围和受益水平，同时也影响了大病保险的制度设计。
实施方案既要保障受益面，又要最大限度提高保障水平，如何“两全”成为难题。
一些地区无奈只能采取保守措施。例如，2012年至2014年，雅安市曾出台政策，对先天性心脏病患者医疗费用的支付标准为合规费用的80%，对贫困家庭则支付100%。但在实施大病医保政策后，上述规定被取消，“政策需要在保障新农合资金绝对安全的前提下制定。”任丽表示。
此外，国家要求地方将大病医保交由商业保险公司经办。在雅安市，当地政府选择了中国太平保险公司作为合作对象，后者承办大病医保，承担经营风险，自负盈亏，然而商办保险优越性在实际操作中打了折扣。在汉源县办公的太平保险公司工作人员仅有一人，他坦承，自己根本无法对医疗机构、医疗服务、医疗费用进行监管，而且对参保人员的就医需求变化也不能及时了解。目前，他只负责对意外事故进行审核，其余工作继续由当地新农合工作人员承担。
