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一、地方政府性债务的内涵
地方政府性债务问题由来已久，其可以追溯到上个世纪90年代的分税制改革时期。由于中央政府将财权上收，地方政府的财权和事权不匹配的现象比较严重，导致地方政府需要通过借债的方式来行使政府职能，逐渐形成了地方政府性债务问题。地方政府性债务是相对中央债务而言的，主要指的是地方政府作为债务人或者债务担保人直接借入、欠账、担保等形成的，最终需要由地方政府来偿还的债务。
地方政府性债务可以分为显性债务和隐性债务两种，或者可以分为直接债务和担保负债。地方政府的显性债务一般包括向外国政府或金融机构的贷款、国债转贷资金、地方发展专项借款等；隐性债务主要包括地方政府担保的债务、由地方政府担保的外债、地方金融机构的坏账呆账、社保基金缺口等，这些债务在清算时需要由地方政府来承担。
直接债务主要是指由地方政府部门以及企事业单位直接向外借贷的债务，包括一般公共服务部门、财政部门以及其他职能部门的负债。值得注意的是，地方投融资平台债务以及城司债务都被划分为地方政府的直接债务。担保负债主要是指由地方政府部门、企事业单位以及融资平台公司为其他单位所提供担保的债务。
二、我国地方政府投融资平台债务风险概况
1、地方投融资平台债务增长较快，总量庞大
近些年来，伴随着我国经济的飞速发展以及城镇化建设的推进，地方政府在基础设施建设中的投资力度也在不断扩大，在各级地方政府财力十分有限的情况下，地方政府通过各种形式的借债来为投资和建设融资。尤其在2008年金融危机之后，中央实施了四万亿的投资刺激计划，地方政府在投资中面临大量的资金缺口，地方投融资公司成为地方政府向外借债的主要平台。根据相关的统计数据显示，我国地方各级投融资平台公司的数量已经达到一万家的规模，其中主要为区县级平台公司。对于地方政府性债务规模，根据审计署2013年的数据，截止到2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到了108859.17亿元，而由地方政府提供担保的债务达到了26655.77亿元，另外还有四万多亿的地方政府可能会承担救助责任的债务。统计数据还显示，地方政府性债务余额在近三年的年均增长达到了19.97%，债务增长的速度非常快。地方政府性债务庞大的总量和较快的增长速度，不仅对地方财政造成了巨大的压力，也加大了中央的财政风险。尽管我国法律中没有明确规定地方政府在出现债务违约等信用危机时中央政府需要承担还债义务，但是出于社会稳定以及政府行政考虑，一旦爆发债务危机，中央财政将是最后的兜底者。
2、地方投融资平台公司管理存在缺陷，具有很大风险隐患
由于我国地方政府没有直接发债的权力，因此地方投融资平台公司成为地方政府向外借贷和融资的最重要渠道，其在推动我国城市基础设施建设、促进经济增长、提升城镇化水平等方面都发挥了重要作用。然而，随着我国地方投融资平台公司数量的不断上升以及融资规模的上涨，投融资平台公司在管理中逐渐暴露出很多缺陷，具有极大的风险隐患。很多地方投融资平台公司缺乏完善的内部治理结构，公司的责任主体不清晰，在具体的管理操作过程中存在很多不规范的情况，逐渐形成了“多头融资、多头授信”的格局。很多地方政府对投融资平台公司的监督和管理不力，甚至不了解投融资平台公司的负债情况，政府直接负债以及担保负债交织在一起，债务管理非常混乱。同时，地方投融资平台的担保人都是地方政府，在借债时由地方财政或者人大出具担保函，这种担保方式最终兜底人属于地方财政，一旦投资项目出现问题不能及时偿还本息，地方财政将承担还债义务。近两年来，我国地方政府债务违约的概率越来越大，一旦爆发大规模债务违约，将给我国经济带来巨大的冲击。
3、地方政府投融资平台借债与融资缺乏规范性
由于管理机制不健全，地方政府在借债和融资方面缺乏规范性，主要表现为地方政府在举债的过程中没有进行科学的规划，具有很强的随意性和主观性。目前，我国地方政府的债务收支计划没有被纳入到同级预算中，大多数债务项目处于预算的管理范围之外，尚没有科学的制度以及机构来对地方债务进行统筹管理和约束。根据相关的审计数据显示，截止到2013年6月，地方政府及其所属事业单位违规提供担保3359.15亿元；地方融资平台公司等违规发行债券423.54亿元；另外，尽管国家下达了相关管理规范文件，仍然有533家承担公益性项目融资任务且资金来源主要依靠财政的平台公司仍然存在违规融资行为；部门地方甚至将资金违规投入房地产市场、资本市场以及其他高风险项目。
三、加强地方投融资平台债务风险管理的对策建议
1、深化财政体制改革，提升地方政府财政能力
我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方，尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口，导致需要通过大量举债来筹集资金。因此，要解决地方政府性债务问题，就要从源头入手，进一步深化我国的财政体制改革，为地方政府创造更多的收入来源。首先，要进一步扩大地方政府的收入来源，逐步使地方政府的财权和事权能够相匹配。要稳步推进增值税改革，在适当时期开征房产税和财产税，将更多的税收收入向地方政府倾斜，从而为其创造更多的税收来源。对于关系到国计民生的重大项目，中央政府应该承担更多的责任。通过财政体制改革，可逐步使地方政府摆脱对债务的依赖。其次，要逐渐赋予省级地方政府发行公债的权力。随着我国经济体制改革的不断深化，允许地方政府发债将逐步提上日程，国家要完善相关法律法规体系，对地方政府发行公债的主体、条件、步骤以及相关监督体系都要予以明确。通过发行公债，进一步充实了地方政府的收入来源，为债务问题的逐步解决奠定了良好的基础。
2、推动地方投融资行为市场化
目前，我国地方投融资平台筹资渠道比较狭窄，大多数筹资来源于政府信用担保的银行贷款，造成投融资平台公司的资金结构不合理，来源单一，缺乏抗风险能力。因此，各级地方政府要不断推动地方投融资行为的市场化，逐步将投融资平台推向市场，充分发挥市场机制在投融资行为中的作用，从而降低投融资平台的风险。首先，地方投融资平台要不断拓展融资渠道，可以引入市场化程度较高的股权融资、公司债、产权交易等多渠道资金，并通过资产管理公司以及产权交易平台等来对投融资平台进行整合，从而提高风险防范能力。其次，要不断降低信贷融资在投融资平台中的融资比重，优化平台的资金结构，降低融资成本，分散资金风险。可以借鉴西方发达国家先进经验，逐步赋予地方政府发行公债的权力，如发行用于城市公共设施建设的市政债。最后，要逐步完善风险定价机制以及信用评级体系，对投融资平台公司进行严格的信用评级和风险分类，鼓励资产结构合理、信用等级程度较高的公司发行公司债、中期票据等来进行融资。
3、加强地方投融资平台的监管力度
地方政府要加强对融资平台公司的监管力度，抓紧对平台债务进行清理、核实以及处理。要按照分类管理、区别对待的原则，对尚未偿还的债务以及在建项目的后续债务问题分别进行处理。首先，要对地方融资平台公司的业务性质予以区分，将其划分为经营性业务、准经营性业务以及非经营性业务，并根据业务的性质和特点制定合理的财务制度，将平台公司的融资来源和投资责任对应起来，从而推动融资平台公司将服务重心向具有良好偿债能力的项目转移。对于一些具备经营性业务的平台公司，要进一步推进其市场化改革，促使公司向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。其次，要加强融资平台公司的融资管理以及金融机构的信贷管理。不断完善投融资平台公司的内部控制制度和风险管理制度，健全其管理信息系统。
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关键词：地方政府；投融资平台；风险
基金项目：2013年度河南省政府决策研究招标课题“河南地方政府投融资平台规范发展研究”（编号：2013B291）；2013年度河南省社科联、河南省经团联调研课题“我省建立和完善投融资体系，解决城镇化和基础设施建设筹资机制研究”（编号：SKL-2013-3126）
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2014年3月6日
一、地方政府投融资平台的重要意义
（一）为地方政府基础设施建设筹集资金，弥补公共财政不足。地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且承担着经济社会发展的管理职能和责任。1994 年我国实行分税制改革以来，财权向上级中央政府集中，事权层层下放，地方事权承担过多与财力不足的矛盾越来越突出。而我国的《预算法》规定，各级政府必须按照量入为出、收支平衡的原则安排支出，地方政府不能够发行债券募集资金，地方政府面临着资金短缺的困境。在此情况下，大量举债和土地财政成为地方政府筹资的主要方式，政府的组织优势和银行的融资优势结合在一起，催生了地方政府组建投融资平台公司。地方政府投融资平台的创立使政府能够利用市场化手段筹集资金，为地方经济建设输入了血液，地方政府投融资平台在弥补公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。
（二）加速推进城镇化的必然选择。中央提出要求要把推进城镇化进程作为我国现阶段扩大内需，推动经济平稳增长，提高人民生活水平的一个重要手段。2010年我国的城镇化率为49.68%，2011年为51.27%，2012年已经达到52.57%，城镇化率的不断提高必然要求与之配套的基础设施要不断增加，也就需要将大量的资金投向基础设施建设，基础设施的不断完善才能为城镇化打下牢固的基础。在我国快速推进城镇化进程中，许多地方基础设施建设比较落后，需要投入大量资金，地方政府投融资平台能够解决公共基础设施建设资金不足的问题，进而推进我国城镇化进程。1995～2010年全国固定资产占 GDP比重从32.9%上升至69.0%，成为我国经济发展的重要推动力。其中，地方投资在城镇固定资产投资中的占比从72.7%提高至90.6%，体现了地方政府在全国的城镇化建设中的巨大能量。
（三）促进经济发展的有力保证。地方政府投融资平台公司可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。我国目前正处在转型时期，市场发育不足，法律制度不完善，合理的产权结构、市场结构缺损，社会性资本难以驱动，因此在经济发展中发挥主导力量的仍然是政府，我国特殊的国情决定了政府要主动推进市场建设。地方政府投融资平台投资主要用于公共基础设施建设，而一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素。地方政府投融资平台还应在引导社会资本流向、优化经济结构等方面发挥重要作用。
二、地方政府投融资平台风险分析
（一）偿债风险。偿债风险是指地方政府投融资平台的债务违约风险。据统计，近几年地方政府投融资平台迅猛发展的同时，其负债率也在不断提高，很多投融资平台都出现了高出警戒线的情况，一旦到期的债务无法偿还，随之而来的便是相应的债务危机，政府信用相应受损，进而对整个金融体系造成冲击。地方政府投融资平台的借贷规模快速增长，而大多数投融资平台在融资中都依靠政府财政作担保，给地方政府带来了隐性债务负担。地方政府投融资平台的大部分资金使用在了投资回报率比较低的基础设施和其他公共建设项目上，这些项目大多数不具备自偿性、不能产生资金流，贷款偿还主要依靠地方政府财政收入、项目收费和出让土地收入，很难有与债务偿还要求相适应的现金流，存在着较大的偿债风险。
（二）政策风险。由于地方政府投融资平台具有很强的政府背景，一旦国家的产业政策、地方政府的区域经济、行业发展等政策调整变动，将可能对地方政府投融资平台的经营产生较大的影响，所以其面临很大的政策性风险。随着货币信贷、财政税收、房地产调控等一系列政策调控逐步到位，地方政府还贷压力将逐步加大，平台基于宏观政策转向而产生危机的概率大大增加。从宏观调控角度来看，为应对国际金融危机，我国政府实施积极的财政政策与适度宽松的货币政策，这期间银行资金集中投向地方政府投融资平台。平台所投资项目大部分需要利用土地增值收益来偿还，土地价格的上涨将进一步推高房价，挤占购房者其他消费，进而削弱其实际消费能力，这与国家当前调控房价，通过拉动内需、刺激消费，进而调整经济结构，实现经济增长方式转变的理念完全不符，加剧了投资和消费比例的失衡。除此之外，国务院、财政部、银监会等部门都出台加强监管和清理地方政府投融资平台的文件和政策，地方政府投融资平台面临愈来愈严峻的监管政策环境，将加大投融资平台的政策风险。
（三）财政风险。财政风险是指在不确定的外部环境下，由于地方政府有限的财力不能满足履行公共支出责任的需要，从而对政府的正常运转和经济社会发展造成损失的可能性。地方政府财力指的是地方政府的可支配资源，包括地方政府税收收入与非税收入、基金收入、国有资本经营收益以及预算外收入。地方政府公共支出责任指的是地方财政承担的本地区政权机关运转所需支出与管理行政区域内教育、经济、科学、文化、卫生、城乡建设、体育等事业发展所需支出。据统计，截至2012年4月底，地方投融资平台的总负债额占财政收入比重达到82.73%，整体形势不容乐观。地方政府投融资平台的负债是地方政府或有负债的重要组成部分，由于地方政府投融资平台是由政府出资设立并提供财务担保，一旦投融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，过度膨胀的地方政府投融资平台的债务使地方政府面临更沉重的债务负担，将使地方政府的财政风险急剧增长，不利于地方经济的可持续发展。
（四）金融风险。银行贷款是地方政府投融资平台的主要筹资渠道，地方政府投融资平台过度负债将导致严重的系统性金融风险，主要体现为信用风险、流动性风险和利率风险。信用风险又称违约风险，是指受信人不能履行还本付息的责任而使授信人的收益发生偏离的可能性，是金融风险的主要类型。地方政府投融资平台的融资主要来自于金融机构，而其自身偿债能力不足，如果地方财政收入下滑，土地增值收益减少，不能及时偿还到期债务，债务风险就会直接转嫁到金融系统。流动性风险指的是商业银行缺乏充足的现金来满足客户取款需要与不能满足客户合理的贷款需求以及其他即时的现金需求而引起的风险。利率风险是指因为市场利率变动的不确定性所导致的银行金融风险，是因为市场利率波动造成商业银行持有资产的资本损失和对银行收支的净差额产生影响的金融风险。
三、地方政府投融资平台的风险管理
（一）增强风险意识。要增强地方政府的风险意识，加快建立地方政府投融资责任制度，明确投融资平台债务责任划分；要增强投融资平台的风险意识，探索建立比较完备的风险防控体系，重点监测企业长短期债务比例、收益项目与非收益项目的比例、土地出让金收益占还款比例等指标，防止过度融资；要增强银行的风险意识，银行应规范对政府投融资平台的授信操作，加强对投融资平台还款能力和贷款风险的评估与控制。
（二）建立健全投融资平台风险控制机构和相关制度。地方政府投融资平台应当按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立投融资平台决策、管理、监督三位一体的法人治理架构与经营约束机制。投融资平台应当设立负责风险控制和内部监督审计的部门，建立起以监事会为领导机构、风险控制部门为支撑的风险控制监督机制。应建立健全地方投融资平台信息披露制度，应及时公开财政负债状况，将政府负债状况的隐蔽性向显性转变，应当及时向投融资平台的资金提供者披露投融资平台的资产负债状况、盈余亏损情况等内容，以提高其资金使用与管理效率。应当利用地方政府政务公开平台，披露投融资项目事前、事中和事后的相关信息，以此强化投融资项目的内外部监管。要发展独立的信用评级机构，通过客观、综合评价地方政府以及投融资平台的情况，以确定相应信用等级来为资金提供方提供有价值的参考，从而达到控制风险的目的。
（三）建立地方政府投融资平台风险预警系统。地方政府应当建立投融资平台风险预警系统，对地方政府投融资平台的运行进行全方位、全过程的跟踪、识别、评价、预测和监控，该体系对地方政府投融资平台发生危机的可能性进行预警，并估计其风险程度，使地方政府能够尽早发现风险，有助于及时掌握风险动态，有利于在风险萌芽状态及时采取有效措施将其遏制，避免重大风险给经济发展带来损失。预警系统的建立，不仅要考虑当地经济发展水平、投融资平台债务规模、地方政府财政收支状况等因素，还应具体分析投融资平台债务产生的原因与发展趋势。投融资平台内部应当建立风险管理部门，负责平台公司的风险预警，随时关注投融资平台风险状态，及时警示风险隐患。还应在预警系统的基础上建立应急机制，制定对突发性地方政府投融资平台风险的处理方案，及时援助出现问题的投融资平台，以防止危机扩大冲击金融系统，造成更多不良影响。
（四）加强地方政府投融资平台债务管理。应当建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对投融资平台的债务管理。一是完善对地方政府投融平台债务管理的法律制度，对不同地区、不同性质的地方政府投融资平台债务区别对待。要建立严格的监控机制，严格债务资金的使用监督，明确并细化债务资金使用方向；二是完善债务偿还机制。要明确债务偿还主体，坚持“谁用款、谁还款”原则，逐级落实贷款风险责任，并建立相应的追偿与问责机制，要严格制定偿债计划，明确偿债的资金来源与还款计划；三是应健全地方政府投融资平台债务风险总量衡量与控制指标体系。地方政府投融资平台债务确认、识别与预测评价要包括平台债务规模与当地政府财力的匹配，以及相关联的资金来源、债务余额、偿债安排。具体衡量指标主要包括地方政府投融资平台债务余额、平台平均负债额、债务依存度、债务负担率、借新还旧债务额占债务总额比重、债务偿债率、债务逾期率、平均还债年限等。
主要参考文献：
[1]文照明.完善地方政府投融资平台建设的思考[J].宏观经济管理，2013.1.
[2]陈建涛.地方政府投融资平台的风险及对策[D].成都：西南财经大学硕士学位论文，2012.
融资平台债务管理范文3
一、存在问题
1.地方政府投融资平台债务风险不断扩大
当前，我国地方政府投融资平台在融资方面的透明性和公开性还较为缺乏，地方政府和资金通常是借助多个融资平台向多家银行借贷所得，对于债务的管理又分在不同的部门，导致地方政府对不同层次的政府投融资平台债务和担保情况了解不透彻、不清楚，最终不断扩大地方政府投融资平台的债务风险。这是由于地方政府融资平台的投融资项目大都是基础设施的建设，具有投资大、回收期长且收益见效甚微，如果投融资平台难于偿还银行的贷款，就会成为地方政府的债务负担，一旦地方政府的债务偿还能力不足时，要么将风险转嫁给银行；要么由中央财政偿还地方政府的债务。
2.投融资风险主要集中在金融机构
虽然地方政府的投融资平台能通过发行中期票据和企业债券的方式，从而拓宽中央政府以项目配套资金的融资渠道，而就实际而言，很多地方政府的财务状况不好，具有较高的资产负债率，难以具备债券发行资格，能满足上市融资条件的公司就更少，很多投融资公司只有借助金融机构的贷款化解资金短缺的问题，使得投融资风险主要集中在金融机构。
3.管理较为混乱
这些年来，我国地方政府投融资平台的行政色彩越来越强烈，不同的投融资平台又是由不同的行政部门进行组建和管理，导致条块分割尤为严重。虽然地方政府在构建投融资平台时强调“借、管、用、还”一体化，而实际操作时，经常出现“借、管、用、还”相分离的情况。通常情况下，发改委规划需要举债的项目；财政部门和人民银行审核贷款项目；发改委与国资委监督和管理资金使用情况；最终都是由财政部门偿还举债资金。管理部门拿不到投融资平台财务报表，就难于全面掌握投融资平台的负债情况，使得地方政府投融资平台管理较为混乱。
4.治理结构不合理
政府投融资平台的各级管理人员大都由政府选派，其经营决策主要体现的是政府导向，并且政府根据建设项目资金的需求而确定的融资规模，并没有结合平台的财务状况和债务偿还能力。很多地方的投融资平台自建立之初存在现金流短缺的情况，而地方政府则是通过使用权的划拨和非现金资产的形式进行注资，所投入的现金流量则是少之又少。投融资平台为解决现金流短缺的现状，就必须向银行抵押借款，而已抵押资产不管的平台还是银行，大都没用完备的抵押物质处理权，使得投融资平台公司治理结构不合理。
二、应对策略
1.建立健全投融资方面的法律法规，不断完善投融资平台的管理体系
建立健全投融资方面的法律法规，不仅为地方政府的投融资工作提供重要的法律依据，也规范了投融资平台的建设。管理体系完善与否直接决定着投融资平台的营运效率的高低。在国家经济发展进程中，由于投融资平台的作用巨大，因而应建立中央与地方的投融资管理体系。在中央建立的投融资管理机构，其职能主要是对全国性的投融资业务所需资金的投放重点和方向进行严格把关，并指导和协调地方政府开展投融资业务，严格监督资金的使用并加强债务管理；在地方设立专业的管理机构，就平台的投融资与债务问题实行统一管理，接受上级投融资管理机构的监督和检查，并向上级呈报财务报表，从而有利于上级更好的掌握和了解全国性的投融资动向及其债务规模的大小，再结合我国发展的需要，及时调整国家的投融资政策。
2.理顺投融资平台的债务管理体制
对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前，可由财政部门统一管理。成立专门投融资管理机构后，由中央投融资管理机构负责，投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告，中央投融资管理机构向财政部报告，并接受审计部门的检查。对于投融资平台的贷款应实行贷款证券化，使其进入债券市场解决巨大的存量问题。
3.完善投融资平台的法人治理结构
为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，首先要转变政府职能，不再向平台直接派高管人员，不以行政手段干预企业的实际运作，政府或特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使资本层面摆脱条块分割，真正实现行政与资本分离，从而完善法人治理结构。
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0 引言
自20世纪80年代末90年代初兴起的地方政府融资平台，为中国改革开放30多年经济的飞速发展做出了巨大贡献。但同时因为地方政府融资平台自身存在着缺陷，使其弊端不断暴露出来。近年来，随着新常态下经济增速的放缓、经济发展的转型，传统的依靠投资拉动的经济发展方式正在逐步改变，粗放的投融资管理方式已经不适应当代经济的发展要求，再加上平台债务风险日益加剧，传统的政府融资平台运行模式越来越不适应当前经济发展的需要，为避免因地方政府融资平台债务而引发系统性金融风险，以及为了更好地适应当前经济的发展，地方政府融资平台的转型发展迫在眉睫。目前，国内对于地方政府融资平台的研究主要集中在用不太全面的数据对融资平台或地方债进行风险分析验证，以及对融资平台的融资、运作、内部控制、与经济增长的关系等进行宏观研究，而对地方政府融资平台未来发展方向以及转型发展路径进行较为系统性的研究较少，文章基于此种状况，对地方政府融资平台的转型发展的路径选择进行探析，希望能够给地方政府融资平台的研究带来新的思路。
1 政府融资平台公司的“前世今生”
要想解决转型问题首先要先了解平台公司的成立背景及产生的影响！所谓政府融资平台公司，是在中央和地方实行了“分税制”改革后，地方政府为了在分税制改革中重新平衡事权关系的产物。为推动当地经济发展，地方政府需要筹集大量的建设资金，而国家有关预算法律不允许地方政府直接举债，所以各地政府无一例外地成立了国有独资公司，作为融资平台向金融机构融资搞建设。客观讲，地方投融资平台扭转了宏观经济下行的不利局面，有效缓解了地方民生投入的财政压力，推动了中国城镇化建设并完善了基础设施，对于地方经济社会发展具有非常重要的现实意义。但是，地方投融资平台的快速发展也带来了一些不可回避的风险，具体如下。①经济波动风险，平台公司强化了地方发展对投资依赖度的程度，容易放大经济波动幅度进而导致实体经济受损。②产业结构失衡的风险，平台公司发展和地方土地相关收入紧密相连，容易造成地方经济一房独大的格局；③金融风险。某些平台公司通过信托等“影子银行”渠道完成融资，这很可能会造成某些不良贷款，积累起来极有可能造成局部的金融风险。④财政风险。平台公司举债不列入预算，没有上级部门的监管，很可能造成地方财政困难，使“地方政府”实质性破产。所以剥离平台公司的融资功能是势在必行！
2 转型所面临的困难
各类融资平台公司作为地方政府的“融资工具”，按照相关意见的规定与政府融资职能切割的变革，向“市场化”和“实体化”转型，首先面临着财务方面的制约：
一是资产负债率高。平台公司最重要的职能就是帮助地方政府融资，根据统计数据表明全国平台公司的资产负债率高于85%。平台公司的资产负债率这么高依然还能继续融资或者正常经营是因为背后有政府信用作为担保，一旦与政府脱钩，就会失去进行继续融资的能力。
二是到期偿付债务的比例高。政府融资平台公司所借债务一般用于城市建设和投资于回收期较长的公益项目，所以长期债务占总债务的比例较高，长期债务偿付就有明显的周期性。据国家审计署于的一份审计结果显示，地方政府债务将在2014年后达到偿付高峰。（包括政府负有偿还义务的债务、担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）。
三是资产的流动性低。由于历史原因很多融资平台公司在组建的时候实收资本就没有完全到位，或者虽然出资到位，但是以存量土地资产作价、非经营性市政资产抵充，导致平台公司资产流动性普遍不足，资产的变现能力和盈利能力较差。平台公司流动资产不足尤其是货币资金不充足就会产生短期债务的兑付风险，一旦债务逾期，就会造成资金链断裂，公司就有可能破产，由此可能引发大规模的经济纠纷，甚至造成区域性的金融危机。
四是经营性现金流量满足率低。很多平台公司没有或者只有少部分经营项目，企业自身经营活动创造现金的能力较弱。该比率较低说明企业用其经营活动产生的现金净流量难以满足投资活动的资金需求，企业再投资能力不强。
五是管理体制方面的制约。由于融资平台公司长期在体制框架内运作，名义上是公司制企业法人，实际上在运作上更像事业单位，隶属于财政局或政府的其他职能部门。单位由政府的副市长或副县长挂帅，局长或副局长兼任公司的负责人，具体管理公司的日常事务，缺乏完善的法人治理机构。如何培育和提高适应市场竞争的公司治理层、真正符合企业利益的战略规划，也是平台公司实现向“实体化”和“市场化”转型，真正成为自主经营市场主体的关键因素。
3 面对新形式如何应对
3.1 债务置换
按照2014年43号文规定，区分新债和旧债，对于2014年年底之前的地方政府性存量债务，不管是用什么方式举借的，财政部会同有关部门进行了清理。经过甄别，全国存量债务中有15.4万亿元属于地方政府债务。对于这些债务，允许地方在3年左右过渡期内，逐步发行地方政府债券进行置换，纳入预算规范管理，分别到期偿还。
3.2 市场化经营
对于平台公司原有的经营性项目，例如商业房地产开发及配套的物业管理，文化旅游，燃气热力等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场经营，政府只负责监管，债务转化为一般企业债务，企业自主经营，自负盈亏。
3.3 平台公司整合
根究相关统计数据，百分之九十五以上的平台公司主要集中在市、县两级政府部门，而且每一县或市都有数家平台公司，这样本来就有限的资源又被分配到好几家平台公司，每家平台抵御风险的能力相对都较弱。如果将本市或本县范围内的平台公司整合成为一家公司，它的现金流，抵抗风险的能力就会成倍增加，应对经营性到期债务时也可以有更多的资金错配。
3.4 积极参与PPP项目
对城市公交系统、污水处理系统、生活垃圾处理系统等可以吸引社会资本参与的有一定收益的社会公益性项目，要积极推广PPP模式融资建设，其债务由中标项目公司按照市场化原则举借和偿还。政府按照双方协商约定的协议，承担财政补贴、合理定价、特许经营权授予、以及政府监督等责任，不承担偿债责任。政府融资平台公司可以积极参与PPP项目，完全市场化运作，继续为地方经济建设贡献力量。
3.5 对土地一级开发项目实行封闭运作
地方政府建立土地储备机构名录、严格控制土地储备总规模和融资规模，专款专用、封闭式管理，不得用于城市建设。
3.6 对于难以吸引社会资本参与，需要政府举债的进行融资
对于难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的重大基础设施的修建，公益性项目投资，应由政府通过公开发行专项债券的形式进行融资，所借债务列入政府预算，平台公司不再参与融资。
3.7 通过注资增强偿债能力
对平台公司由于历史原因形成的出资不实导致资产“空心化”，转型有困难的，可以通过注入一部分的优质资产，增强公司的偿债能力。
融资平台债务管理范文5
关键词：地方政府债务；地方政府融资平台；地方政府融资机制
中图分类号：F812.7
国际金融危机之后，在地方政府财力不足的背景下，地方政府融资平台在落实国家“保增长、扩内需、调结构”一揽子经济刺激计划方面发挥了重要的作用，但与此同时也导致了地方政府债务的较快增长，引起了相关人士的担忧。特别是最近一段时间，地方政府债务风险甚至成为海外资本“唱空”中国经济的一个重要依据。虽然无论从地方政府债务的整体规模来看，还是从中国雄厚的财政实力和良好的经济成长性来看，地方政府债务都不可能如“唱空者”所言那样成为系统性财政风险、金融风险和经济风险的“引爆器”。但对于其中所潜藏的风险，还是应当提早准备、积极化解和有效控制，更重要的是，要在客观和辨证看待地方政府债务问题的基础上，改进制度和政策设计，努力处理掉相关风险产生的根源。
一、地方政府债务的现状分析
关于地方政府融资平台，至今仍没有一个标准的定义，综合其各种特征可以得出这样一个概念：地方政府融资平台就是由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。
事实上，地方政府平台的出现由来已久。早在上个世纪90年代，我国多个地方就对政府融资进行了初步的探索，但由于政府没有分离职能，出现了大量滥借款、滥集资等过度负债问题和道德风险等腐败问题，最终资不抵债，并于2006年被监管部门叫停。2009年3月，为有效狙击金融危机，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，中国人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，出台了一系列鼓励地方政府设立合规的政府投融资平台的措施，并对商业银行积极支持地方政府平台融资提出要求。自此，国内各级地方政府融资平台发展步入。
目前看来，政府融资平台呈现出以下几个特征：
一是债务余额迅速增长，但增速有所下滑。根据审计署公布的调查结果，截至2010年末，地方融资平台公司政府性债务余额接近5万亿元，占地方政府性债务余额的46.4%。在政府融资平台迅速发展的带动下，2010年末全国地方政府债务余额达到10.7万亿元，较上年增长18.86%，但增速下降了43.06个百分点。
二是平台层次增多，层级逐步向下扩展。2008年后“平台”的层级由省级政府向地市级、区县级政府扩展，甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台。截至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，其中72%的“平台”集中在区县级政府。过去一级政府一般只有几家融资平台，到2010年，3个省级、29个市级、44个县级政府都拥有10家以上的融资平台公司。
三是银行信贷成为融资主渠道。截至2010年末，银行贷款占到地方政府性债务余额的79.01%，银行贷款仍是地方政府融资的主要资金来源。
四是地方政府在对融资平台的管理上进行了创新。以重庆为例，重庆采取了包括国债注入、规费注入、土地集团收益权注入、存量资产注入和税收返还等措施，以充实“平台”资本金。这些措施给融资平台带来了700多亿元的资本金，并且先后获得银行2500多亿元授信额度和1000多亿元实际贷款，发挥了可观的再融资平台功能。
五是银行对融资平台贷款的严格管理和规范运作，对控制平台融资风险起到了重要的促进作用。以中国工商银行为例，对融资平台项目贷款设置了较高的门槛，并坚持对政府融资平台项目进行科学精细管理，贷款投放立足于项目现金流，并与建设期进行匹配。从目前的情况看，中国工商银行贷款支持的建设项目的主体都是合法的，建设项目符合国家规定的审批或核准程序，还款资金来源充足、稳定，截至2011年6月末，依靠项目自身现金流还贷的全覆盖或基本覆盖贷款占比高达94.21%，平台贷款的不良率仅有0.25%，平台贷款的拨备覆盖率达到了1782%，风险是可控的。
六是地方政府债务的总体质量是可靠的。根据国家审计署的审计结果，地方政府负有担保责任的债务的逾期债务率为2.23%，地方政府可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率为1.28%，因此，并不存在大规模违约事件爆发的可能。
二、辩证看待地方政府融资平台发展
近年来，围绕地方政府融资平台出现了很多的争论。笔者认为，政府融资平台不是“洪水猛兽”，它是地方政府投融资体制机制的改革和创新探索，它的出现和发展有着客观合理性和必要性。但是对于地方政府融资平台所存在的政府隐形担保、运作机制不健全、负债率过高和监管不力等风险隐患，必须高度重视，妥善解决，确保其健康可持续的发展。
（一）政府融资平台是地方投融资机制的创新，对支持我国经济持续健康发展起到了积极作用
2009年以来的政府投融资平台汲取了以往的教训，重塑了地方政府投融资体制和机制。首先，实行了政府管理职能与投资者职能的分离，由具有独立法人资格的公司实体承担投融资主体及其责任，政府通过这些“平台”筹措建设资金，“平台”通过独立的市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。其次，“平台”有效整合了政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源，提高了公共资源的使用效率，减少了公共资源及其收益的流失。最后，“平台”对政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行了整合、协调和重新分工，有效调动了相关各方的积极性。
地方政府融资平台在弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面都发挥了积极作用。特别是在我国战胜2008―2009年国际金融危机和经济企稳回升过程中，融资平台贡献显著。如果按照13的比例计算，2009年1.8万亿元中央投资需有约6万亿元地方和银行资金配套，地方政府通过融资平台较强的融资功能解决了自身建设资金不足的问题，在落实中央投资项目配套资金的同时，加大了各地建设项目的投资力度，保证了各地经济的较快增长。
（二）在政府融资平台规模扩张的过程中，运作不规范和风险隐患突出等问题正在加速暴露，成为捆绑财政风险和金融风险的重要渠道
1．“政府担保”不仅不具备法律有效性，而且由于一些地方财政风险过大，对平台的担保有名无实。我国《担保法》明确规定政府担保没有法律效力，虽然一些地方采取了通过人大会议决议把“平台”融资后的还款付息计划纳入财政预算的办法为平台提供还款保证，但由于人大也不是一级经济实体，不具备承担保证的合法条件，从而使这种保证的合法性仍然处于没有保障的尴尬境地。
此外，一些地方自身财政风险已经较大，再加上平台公司数目过多，财政的担保或承诺往往是“一女多嫁”，一旦“平台”还债发生困难，地方政府实际上并没有足够的能力替“平台”还债。目前看来，这种情况在县级政府层面上十分突出。
2．地方政府融资渠道不畅，平台融资结构单一。理论上讲，政府融资平台可以通过发行债券、发行中期票据、信托、股权融资、产权交易等多种形式融资。但由于直接融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，“平台”融资高度依赖银行贷款。以银行贷款为主要来源的单一结构不恰当地将财政风险转移给了商业银行。
3．一些平台存在着“小马拉大车”的现象，负债率过高。一方面，部分融资平台存在资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，有些地方政府甚至采取各种变通手法向“平台”注入不实资产“滥竽充数”；另一方面，目前不少地方政府融资平台的负债率超过80%或者更高。
4．管理机制不健全，缺乏对投资者的有效保障。例如，法人治理结构不健全，“平台”的高管人员相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，决策失误的情况较易发生；又如，“平台”债务的最终偿还主体及投资失误的责任主体不明晰，一旦发生投资失误、还款困难，最终责任人是谁，地方政府是否会出面偿债，对投资者而言其实并不十分清楚；再如，缺乏公开透明的信息披露和风险披露体系和机制，投资者无法了解“平台”真实的财力和基本的风险情况。
三、改进地方政府融资机制的方向
（一）正确认识地方政府筹融资行为的合理性，给予地方政府融资合法的地位和合法的渠道
政府管控经济、配置资源是中国特色社会主义市场经济的重要特征。在分级管理、分级财政的制度下，地方政府承担着支持地方社会发展和经济建设的职能。调动中央和地方两个积极性是我国改革以来加快经济建设的一个基本方针和原则。因此，对于地方政府融资需求和行为要正确看待，承认其合理性，对地方政府的融资冲动应以“疏导”为主，而不仅仅是“堵”。应着眼于长远，对地方政府融资作出长久性的制度安排，而不应仅限于“非常时期”的“非常举措”。
（二）打通地方政府及其“平台”直接融资的渠道，逐步优化平台融资结构
首先，要给予地方政府发债权，由各省、市级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央财政统筹核准，由相关监管部门审批。其次，政府融资平台公司作为独立法人，应与其他企业一样具有在货币市场发行“融资券”和在资本市场上发行企业债券的权利。最后，应出台鼓励地方政府及其“平台”直接融资的政策措施，鼓励“平台”摆脱对银行贷款的过度依赖，形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。
（三）建立地方政府融资平台的风险防控制度
1．加强地方政府对“平台”债务的集中统一管理，建立健全地方政府债务管理体制，从根本上改变地方“平台”债务多头管理、各自为政、地方政府缺乏全面把握的现状。
2．地方政府应建立与地方“平台”债务规模相适应的偿债基金，并制定地方“平台”债务偿还基金管理办法，规定相应的偿债程序。在地方“平台”无法偿还债务的情况下，由地方政府动用偿债基金兜底。
3．地方政府在调拨资产注入做实“平台”资本金的同时，要把相应的收费权和收益权注入“平台”，提高“平台”的自偿能力。
4．整合现有“平台”，把“平台”建设层级限定在省级和地市级政府以上，对经济发达地区确有财力的一些县级政府要经过核准实行部分开放；对已经过多过滥、资不抵债的区县级及其以下的“平台”要坚决清理，并妥善解决其债权债务的清偿。同时要制定法规对“平台”的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、风险管理、偿债责任等进行规范，使“平台”有法可依，依法合规运行。
5．做实资本金，限制负债率。对地方“平台”的资本金状况要进行统一检查，在此基础上，对资本金不足或不实的“平台”应限期做实。同时，对地方“平台”的负债率作出限定，并与当地政府财政并表核算。
6．健全治理结构，改进“平台”高管的任用机制，提高“平台”的经营水平和运营效率。
（四）明确监管责任，实施严格监管
1．确定地方政府融资平台的监管部门，明确监管责任。政府融资平台以投资和融资为其主要功能，因此严格地讲，“平台”属于金融机构，应当在明确各级财政为主管部门的同时，由证监会和银监会及其各级分支机构对其进行金融监管。监管范围包括市场准入、市场退出、融资计划、高管任职资格审核、风险稽查等。各级政府财政部门必须会同金融监管部门核定本级政府通过“平台”的总体融资计划，将政府及其“平台”的负债率控制在可以承受的范围内，以防范政府过度负债可能产生的财政风险。
2．建立和完善地方政府融资平台的信息披露制度。要明确“平台”应当披露的信息范围，包括“平台”资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露强化投资者以及放贷银行对“平台”的监督，完善“平台”风险控制机制。
（五）缓释地方政府融资平台贷款风险，督促商业银行加强“平台”贷款的风险管理
融资平台债务管理范文6
虽然目前仍没有官方数据表明中国地方政府债务的确切状况,但近年来地方政府债务规模的急剧膨胀确是各方都关注的事实。
近年来,地方政府投资冲动持续膨胀,投融资平台成为地方政府债务形成最主要的渠道。据统计,2008年底,中国各级地方政府控股的各类城市投资公司已达360家,这些投融资公司以兴建基建项目为主,向政策性银行、商业银行举借了大量资金,这些项目由于受各地方政府实际控制,所以其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债。更有甚者,一些地方政府罗列若干项目,依靠投融资平台渠道融资,然后再把这些资金全部或部分的转移,用于其它用途,使得地方政府债务规模和风险不断积累。
政策性银行、商业银行的诱导融资行为,使地方政府债规模无限扩张。从目前地方债的构成看,政策性银行、商业银行贷款占较大比重,而据我们的研究,在地方债的形成过程中,存在非常严重的银行诱导融资倾向,部分政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请,不仅不纳入严格的审贷程序进行处理,反而以各种形式加大地方政府投融资平台或其他政府融资中介的授信权限,甚至主动要求地方政府投融资平台或其他政府融资中介加大贷款额度。此外,银行对与地方政府有关的贷款,不论其信用水平和投资可行性,都会以非常简便的方式促成贷款的完成,几乎没有必要的风险控制。
规范地方政府债务的法规没有出台,对地方政府债进行管理的机构不明确。从现有的《预算法》角度看,地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务,但中国市场经济的发展与现实法律的冲突,使地方政府以各种名义规避《预算法》的约束,投融资平台等地方融资中介也就是地方政府应对此问题的一种手段。但是,从国际经验看,地方政府拒绝债务有其一定的必要性,特别是中国经济持续发展的情况下,需要中央政府对地方政府债务的相关问题从法律层面予以相应的明确,并且出台相应的管理制度和管理细则,明确管理的主体和有关责任,控制地方政府融资欲望。
此外,由于目前对地方政府债务的法律法规的缺失,也使得管理地方债务的政府部门形成了多头管理的形式,债务规模难以抑制。从地方政府层面看,举债项目的规划权利在发改委;举债项目的贷款与审核的相关权利在财政厅(局)、发改委、银监会、人民银行;举债项目的运行管理的人员管理在发改委和国资委;而举债的资金偿还几乎都由财政部门全部承担。这种情况使得地方政府对地方债的规模、结构不能统一监控,也使得资金的偿还、风险的控制存在非常大的不确定性,不同部门因本身利益,将促使债务规模增加。
这种政府负债呈现出的新特点
直接债务增长速度加快,新增债务以投融资平台为主,资金来源主要为金融机构。2006之前,地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主,包括拖欠机关和事业单位工资,粮食补贴,社保资金缺口等,2006年之后,则是直接债务的增长速度越来越快,其中最主要的是地方政府的投融资平台通过政策性银行、商业银行和非银行金融机构借款占比越来越大。
风险结构呈现“两头小,中间大”。目前地方政府债显现的风险结构是‘两头小,中间大’,省一级和乡一级的债务规模较小,地市和县一级风险较大,东部地区的风险比西部地区的风险要小。
举债资金运行管理缺乏科学计划。举借资金对于地方机关事业单位及其所属基础设施企业投资范围过宽,不仅涵盖公共产品领域,还涵盖部分竞争性领域,地方财政相应承担了大量偿债风险。比如部分医院、学校等以大规模举债的方式盲目扩张,缺乏整体规划,加大了政府债务风险。
债务管理游离于预算之外。从全国范围看,各级地方政府绝大部分举债安排的收支没有纳入预算管理,缺少预算审核、政府采购、财政投资评审等基本约束。
