前言：中文期刊网精心挑选了公共危机管理的基本特征范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
公共危机管理的基本特征范文1
目前，在推进“五水共治”的过程中，有两个问题比较突出，制约了长效管理机制的建构。具体而言：
（一）治水经验的特殊性与普遍性
纵观目前“五水共治”的管理机制建设，主要在“治污水”方面取得了较大成果，有效推进了污水整治与水环境改善。这方面的典范是浙江省浦江县在水环境整治上取得的经验和成果。2013年以来，浦江县打响了浦阳江水环境综合整治攻坚战，重点整治水晶玻璃行业，采取一系列强力措施予以推进：在舆论引导方面，对水环境整治中利用网络造谣中伤、试图制造混乱的行为进行了打击，查处了2名“网络红人”并追究了刑事责任；在组织基础方面，严格落实“河长”负责制，明确“每个排污口就是一个枪口”，要求各“江段长”限期消除劣五类支流；在打击力度方面，通过一年时间，关停、取缔水晶加工户14197家，拆除违章建筑347万平方米，移送相关部门处理533人；在机制建设方面，注重法治思维和法律手段的运用，依法严厉打击水污染犯罪行为，健全行政执法与刑事司法衔接机制，扩宽行政执法监督渠道，同时建立了一系列工作机制，包括主动介入工作机制、部门联动工作机制、矛盾研判化解机制，等等。在肯定浦江县污水治理方面的成果和经验同时，也必须看到，之所以浦江县能够取得较好的效果，除了上述经验之外，浦江县的特殊情况也不可忽视。从产业结构上看，浦江县产业结构较为单一，主要污水来源是水晶行业；从从业人员上看，从事水晶行业的人员大多数来自广西、贵州等地，本地少较少；从水晶行业本身而言，由于存在大量无证无照、广散小的家庭作坊，对财政收入影响较少；从社会反响上看，由于水晶行业长期排放污水，对当地老百姓造成影响，从事这一行业的本地人较少，社会舆论普遍支持政府进行严格执法，社会稳定风险不大。上述因素决定了浦江县开展水环境整治在内外部环境上较为特殊，能够集中精力围绕“治污水”展开行动并快速取得效果。但是，其他地方和浦江县的情况有较大差别，面临的问题更为复杂，不适宜也不可能照搬浦江县的做法。从国际上水治理的经验看，治理污水是一个长期的过程，不能为快速取得效果而采取急功急利的做法，亟需处理好特殊性与普遍性的关系，在长效管理机制建设上取得进展。
（二）“河长制”与长效制度安排
在当前“五水共治”过程中，“河长制”是最为普遍推行的机制，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流治理的任务。应该看到，“河长制”能够较快的提升水环境质量，在治理污水中发挥着重要作用，其优点在于：第一，“河长制”明确了地方党政领导对环境质量负总责的要求；第二，“河长制”最大程度整合了各级党委政府的执行力，弥补了“多头治水”的不足；第三，“河长制”提出了辖区内河道治理的总体目标和基本措施，并在行政系统内形成竞赛氛围，促使相关部门提升水治理水平。但是，本质上而言，“河长制”是一种类似突发危机应对式的制度创新，是一个有效但非长效的制度安排，它的出现并不能完全实现水污染标本兼治的功能，反而还有可能阻碍和消解当下防治水污染正规制度化的努力。如下问题值得思考：1.“河长制”的产生本身体现了当前的水资源管理和保护机制的弊端———管理职能过于分散，但“河长治污”某种程度上体现了制度的非理———毕竟“河长”们不是环保局长或水利局长，这种制度创新其实混淆了原有的行政部门职能分工；2.“河长”不是目前行政体制中的正式职位，“河长”发挥作用主要依靠其所能支配的公共资源。显然，不同级别、不同职位的行政官员在调动资源能力上必然存在着差异，这实际上影响到河流污染治理的不同效果，也难免成为受到众多“河长”们个人权力、地位之争的影响。3.由地方党政主要负责人兼任“河长”容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况。在各地规定的“河长问责制”中，很多规定是由当地的纪委、监察局及“河长”管理工作领导小组办公室来监督和考核“河长”的工作，由各职能部门组成的验收小组来按照既定标准进行考评验收，实际上是“下级监督上级”，其客观性和可行性有待商榷。
二、以战略思维看待“五水共治”的必要性
显然，目前“五水共治”在长效管理机制建设上存在不足，亟待加以完善。这凸显了从战略思维看待“五水共治”的必要性。必须看到，作为省委省政府的重大战略举措，“五水共治”对各级政府的综合能力提出了更高的要求。这就需要以战略思维看待“五水共治”，将管理活动与外部需求紧密结合，通过全面、系统的战略管理落实治水与转型的总体性战略目标。具体而言：
（一）战略管理与水资源综合治理
水是国家重要的战略资源，是生命之源、生产之要、生态之基。从经济社会可持续发展的角度看，“五水共治”的首要目标即在于统筹水的经济、社会和生态属性，实现经济效率、社会公平、生态安全的综合效益最大化。必须看到，污水、洪水、涝水、供水、节水作为五个“手指”，各自具有相对独立的功能与属性，但都是基于水资源综合效益这个“手掌”上。同时，受多种自然与社会因素的影响，“五水”之间具有复杂的联系，形成多个相互耦合的场域，较为常见的有“污水—供水”、“污水—洪水”、“洪水—涝水”、“供水—节水”等，这就需要从战略的视角出发，在治理过程中予以统筹考虑、长远规划，绝不能人为忽视或者割裂治水各领域的相互联系。
（二）战略管理与经济社会转型发展
近年来，人民群众的环保意识不断增强、对生活质量要求不断提高；水已不仅仅是一种自然与环境要素，更是全社会广泛关注的公共议题。从推动全面深化改革的高度看，“五水共治”的最终目的是以治水为突破口，促进转型，推动升级。因此，不能狭隘的从“项目管理”角度理解“五水共治”，将其仅仅视为建设一批涉水工程，而应该从战略的高度出发，通过治水实现经济发展与环境保护的互促共赢、国家与社会的互构合作、政府与市场的互动协调，推进经济、社会、政府的全面转型。“五水共治”战略管理的基本特征在于：多元主体，即在政府主导下，最大限度地实现多主体的共同参与，包括企业、社会组织、社区、公民个人等；多方联动，即在各级政府之间、政府相关部门之间形成高度联动；多种方式，即综合运用多种政策工具，包括强制性工具、激励性工具、信息性工具、服务性工具等；多重责任，即明确相关主体的责任与义务，包括行政责任、财政责任、法律责任等。
（三）“五水共治”的战略管理体系
“五水共治”重在行动、贵在落实、成在持久。应当清醒地认识到，治水是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程；在重点推进的同时，还必须形成“五水共治”长效机制，将“运动式治理”提升为“制度式治理”，从“非常态管理”转变为“常态管理”。将战略管理引入“五水共治”，就为长效机制的建立提供了理论指导与基本框架。总体而言，“五水共治”的战略管理基本框架由应急管理、危机管理、风险管理组成，三者之间通过“风险———应急———危机”的演化范式相互联系、相互转化，共同构成“三位一体”的五水共治战略管理体系。以这一战略管理体系为基础，充分借鉴吸收实践中的先进经验，深入总结暴露出的问题，建立系统性、主动性、持续性的“五水共治”长效机制，为子孙后代永享绿水青山提供制度保障。
三、“五水共治”战略管理的基本框架
以上述“三位一体”的五水共治战略管理体系为基础，可以更加全面和综合视角看待“五水共治”，推进相应长效管理机制的建设。具体而言：
（一）“五水共治”的应急管理之维
水是最为基本的环境要素，涉水领域发生的突发事件直接影响人民群众的正常生活，具有影响力强、涉及面广、持续性大的特征。近年来，浙江各地在“洪水”、“涝水”、“供水”领域的突发事件频发，在2013年，就有由超强台风和强降雨造成的大涝和大水、杭州市自来水异味事件等多起重大事件发生。从世界范围看，在气候变化背景下，我国气候灾害风险不断增强，极端气候事件的发生频率增加、强度增大，有效管理极端气候与灾害风险是政府工作的当务之急。因此，通过应急管理有效应对突发事件，是“五水共治”战略管理体系的首要任务。在国家层面上，目前我国已经建立以“一案三制”（即应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为框架的应急管理体系，明确了突发事件分级分类的处置要求。根据《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件共四类。从性质上分析，“洪水”、“涝水”领域的突发事件应归入“自然灾害”类别，“供水”领域的突发事件应归入“事故灾难”类别。就浙江的应对措施而言，在《浙江省突发公共事件总体应急预案》指引下：
1.针对自然灾害类突发事件
省政府了七个专项应急预案，其中与“洪水”、“涝水”相关的有：《浙江省防汛防旱应急预案》、《浙江省气象灾害应急预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》，各地市、县也逐级了相应预案；同时，易受气候灾害影响的沿海地方基本制定了城市防洪、防台、排涝的应急预案，如《温州市城市防台防洪应急预案》、《宁波市防汛防台应急预案》等。
2.针对事故灾难类突发事件
省政府了十四个专项应急预案，其中与“供水”相关的有：《浙江省环境污染和生态破坏突发公共事件应急预案》、《浙江省城市供水、燃气突发事故应急预案》，各地市、县也逐级了相应预案。总体而言，目前浙江的应急管理体系已建成，应急预案基本实现了“横向到边，纵向到底”，能够对“洪水”、“涝水”、“供水”领域的突发事件作出及时响应与有效应对。同时，省政府针对应急管理实践中出现的新问题，及时修订相应的应急预案，不断完善应急管理体系，这些都为“五水共治”的战略管理提供了良好的基础。
（二）“五水共治”的危机管理之维
危机是对社会结构及其核心价值造成的严重威胁。危机不能简单等同于突发事件；以“控制事态”为中心的应急管理无法适应具有公共性的危机问题，在管理主体、管理手段、管理目的上均存在缺陷。一个显著的特征是，应急预案具有预测与控制功能，其作为应急管理的核心，本意在于消减不确定性。但研究表明，应急预案及其编制过程本身则带有悖论性，反而可能加大应急管理制度风险，具体表现为预案“复制化”、“碎片化”、“空想化”等问题。实践中，一些地方已经表现出“应急失灵”的现象。可见，单纯应急管理并不足以有效应对复杂的公共危机；在应急管理的基础上，还需要发展以“改善公众认知”为中心的危机管理。近年来，随着人民群众对环境质量的要求日益提高，水污染问题成为社会广泛关注的公共议题，对政府的公共事务管理提出了更高的要求，具代表性的是浙江多地环保局长被“邀请”下河游泳事件，以及因台风引发的“水淹余姚”事件，都暴露出行政管理、社会管理的深层次结构性问题。因此，通过危机管理有力化解社会矛盾，变危机为转机，是“五水共治”战略管理体系的中心任务。危机管理是一种整合性的、持续的、动态的管理过程。形成“五水共治”的危机管理体系，需要重视并完善如下三类机制：
1．政府协同与危机决策机制。
政府是应对公共危机的核心主体，在危机管理中无疑应发挥主导作用。公共危机治理也对政府的决策能力提出了全面性的要求，具体包括：决策环境评估能力、决策信息获取与处理能力、决策资源动员整合能力、决策制定能力、决策评估与自我修正能力。由于水资源天然具有流动性与跨区域性，同时公共危机具有共振性和非常规性，这就要求政府各部分之间的联系是多向度、交织性的，而不能是传统科层制中自上而下的直线控制。因此，应打破行政区划与部门划分的限制，建立“五水共治”的上下级政府之间、地方政府与地方政府之间、政府多部门之间的协同治理机制，将“五水共治”领导小组办公室作为协调政府及部门间关系的中心机构，避免治水中出现“地方主义”与“部门主义”倾向，确保决策的快捷有效。
2．多元合作与公众参与机制。
现代公共事务管理的最大特征在于政府与社会主体之间的合作，包括基层社区组织、非营利组织、企业、新闻媒体、公民个人等。在危机管理中，政府并非治理公共事务的唯一主体，而是应最大限度的包含非政府组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者。在目标上，通过多元主体间的合作与参与，形成全主体、全要素、全过程应对公共危机的长期合作网络和制度平台。从某种意义上说，多元社会主体在政府指导下的充分参与和积极互动并形成制度化的合作网络，是“五水共治”取得成效的基本途径。因此，应强调社会组织、企业和公民的主体地位，建立多元主体之间平等交流、协商互动的合作机制，让社会各类主体能够积极主动参与涉水事务的管理全过程，真正形成全社会共同参与的“五水共治”工作格局。
3．社会资本培育机制。
社会资本是以信任为核心的价值观与规范集合。正如学者所言，社会资本是指社会组织的特征，信任是其中至关重要的方面，能够通过促进合作行为来提高社会的效率。社会资本的有效运作，能避免国家权力单向度运作的缺陷，从深层次推动社会行动和解决矛盾。由此，在一定程度上说，社会资本的形成与集聚状况是“五水共治”能否真正实现的关键所在。形成社会资本培育机制，应从两个方面入手：在制度层面，政府应重视自发并保障形成社会资本的社会条件，通过信息公开、关注弱势群体、加强执法等方式加以促进；在价值层面，政府要给予多元主体平等的关心与尊重，培养并生成“普遍信任”，引导形成有利于“五水共治”的共同价值观。
（三）“五水共治”的风险管理之维
突发事件与危机是一种已经发生的事实，其根源于事前存在的风险，即可以引发大规模损失的不确定性。必须看到，“风险社会”已经成为现代社会的基本特征，全球气候变化、极端气候频繁发生等外在因素也正在不断提高风险的复杂性。2013年，我省在夏天遭遇历史罕见高温干旱，秋天又遭遇百年不遇强降雨，已经暴露出认识不到位、缺乏预防措施的问题，凸显应对灾害的社会脆弱性问题。此时，就有必要破除“天灾/人祸”的二元对立思维，从更基础的层面对自然与社会风险进行综合预防，实现危机管理的“关口前移”，减少突发事件与危机发生的可能性与损失，促进经济社会平稳、健康、持续发展。因此，通过风险管理有序推进经济、社会与政府的全面转型，是“五水共治”战略管理体系的最终目标。一般而言，综合性的风险管理包括四个主要环节：1.风险识别，即在事件发生前，运用各种方法和手段识别所面临的各种风险，包括危险源、发生区域、种类、主要危险因子等；2.风险分析，即在风险识别的基础上，对可能出现的不良后果进行分析，以确定该事件发生的概率及其损失程度；3.风险评估，即在风险分析的基础上对各种风险进行比较，确立风险优先顺序，决定风险的可接受性；4.风险决策，即在风险评估的基础上制定风险应对方案，采取有针对性的综合性预防措施，减轻风险产生的影响及造成的不利后果。因此，在污水、洪水、涝水、供水、节水五大领域，都应当建立涵盖“风险识别—风险分析—风险评估—风险决策”全过程的风险管理体系。从目前情况看，一些领域已经初步建立起风险管理框架，为“五水共治”风险管理体系提供了基础，但也存在一些需要改进之处：1.在环境保护领域，针对化学物质的应用、工程项目的兴建和运转、各种开发行为引发的环境风险，环保部门已经全面开展了环境风险评价（ERA）工作，制定了《建设项目环境风险评价技术导则》等行业标准，为调整产业结构、保护水源地提供了决策依据，构成了“污水”、“供水”领域风险管理的基础工作，目前需要强化规章制度建设，加大执法力度，协调不同政府部门之间在环境风险治理上的府际关系，将风险管理措施落到实处；2.在防灾减灾领域，各地气象部门已经开展了气象灾害风险区划工作，利用多种灾害风险评估方法和评估模型，进行气象灾害风险评估并制定风险区划。浙江省的气象灾害风险区划已在2009年3月向社会公布，为“洪水”、“涝水”领域的风险管理提供了基本框架，目前需要细化风险区划的范围并加强后续的风险决策工作，真正实现风险评估与政策过程的“对接”；3.在社会管理领域，由于社会性风险不同于技术性风险，是决策主体与利益相关方之间的诉求冲突所产生的，需要建立专门的风险评估与管理制度框架，即重大决策社会稳定风险评估制度。从实践情况看，针对与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大工程建设项目等，浙江省在全国范围内较早实施了重大事项社会稳定风险评估机制，制定了《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法》等政策文件，对重大事项开展经济效益和社会稳定“双评估”，切实预防减少实施中的社会稳定风险。这为“五水共治”中重要政策、重点工程项目的风险管理工作提供了坚实基础。同时也必须看到，目前的社会稳定风险评估机制尚存在一定不足，需要在评估主体、内容、方法上进一步完善，真正实现从“被动保稳定”向“主动创稳定”的转变。
四、结语
公共危机管理的基本特征范文2
关键词 全过程视角 高校 危机 应对原则
近年来，全球社会进入了转型加剧、矛盾凸显、危机丛生的“风险社会”（Risk Society）阶段。高校危机事件种类繁多，既包括自然灾害事故，又包括人为事故，既可能是受到外界重大事件影响，又可能是学校自身原因导致。从整体上看，高校危机事件蕴含着一定的普遍性特征。因此，高校危机应对工作不可墨守成规、一成不变，要从危机事件的特殊性出发因势而异，同时也要从危机事件的普遍性出发总结规律，探析危机应对的原则和方法。本文基于高校危机预防、识别、控制、决策、反馈等全过程视角，提出高校危机事件应对必须遵循的基本原则。
1预防性原则
预防型原则是指在高校危机应对的过程中，为了避免危机事件的发生、消除危机的苗头和隐患，及时将产生危机的根源消除，或是已预知危机不可避免，尽可能地将危机带来的损失和负面影响降到最低，高校管理部门必须采取系列预防措施，并制定系列处置预案。实际上，对于危机事件或者危机事件升级的防范更为重要，做好危机预防措施、设计危机处置预案，既是对有序校园生活的保障，又是对危机事件处理资源的节约。要做好危机应对，高校必须树立正确的危机意识，做好危机日常预防和管理，在日常的高校工作活动中给予足够的重视和支持。
2时间性原则
时间性原t是指在高校危机事件发生时，要快速识别危机、快速响应危机、快速防范危机，要采取有效措施最大限度地降低损失，防止危机和灾害在校园内的进一步蔓延。高校危机事件具有较强的破坏性，同时由于高校组织的特殊性，其负面影响力相比一般的危机事件更大且扩散速度更快。因此，一旦高校危机事件发生，时间因素非常重要，高校必须采取系列紧急处置手段以控制危机事件的发展，越快越好；及时地处理能安定广大师生和学生家长的心理，校园教学和生活秩序也得以初步维持，这就为争取整个危机事件处理工作的顺利完成奠定了基础。反之，稍作延误就可能会造成更大的损失和更广的影响。运用这一原则需要注意的是，在危机的初始时刻，学校领导者的作用至关重要。
3效率性原则
效率性原则是指高校危机事件发生之后，需要快速集中危机救援力量，提高危机应对和救援效率。这是由于危机事件在学生中会快速传播，往往会波及比较大的范围，如果参与救援的人员过多，往往会导致协调困难，效率下降。因此，运用这一原则时要注意，参与救援的人员尽量做到少而精，临时设立的救援指挥部也应该注意人员控制，防止过于臃肿。在高校组建类似危机应对指挥部之类的小组时，可以运用管理学中的一个经典组织结构――矩阵组织，即抽调各相关部门的有关人员组成一个项目组，这些人员平时服务于各自的部门，危机时刻则要为项目协作。这种组织结构一方面便于协调各个部门，另一方面充分利用了各种专家人才的优势。
4协同性原则
协同性原则是指在高校危机事件发生之后，要及时启动应急事件处置预案，根据预案调动整合各职能部门的人力、物力和财力资源，明确职责、细化分工，最大程度地发挥各部门优势，尽可能减少损失。参与危机处置的人员和力量来自校内外的各个方面，既包括校内的各级职能管理部门，又包括校外的公共事务管理部门，有的时候还有学生志愿者参加。因此，危机应对中保障沟通畅通、实现协同一致运作特别重要。各个部门之间要及时沟通，要建立信息中心，及时灾情，妥善处理好与新闻媒体的关系，做好和师生以及家长的公共沟通。
5科学性原则
科学性原则是指高校危机事件的应对中，要充分发挥高校内外智力资源优势，广泛征求特定技术领域专家意见，以更加科学性和严谨性的态度开展危机应对工作。造成高校危机事件的原因很多，既包括地震、火灾等自然资源造成的危机，又包括高校实验所用的危险物品等技术原因造成的危机，其发生、扩散具有固有的规律性，要使事态得以控制，不能视其规律性而不顾，应当充分调遣各专业人员的优势，对症下药。只有科学的态度才是应对危机的有力武器，运用这一原则要注意科学常识的培训，对各个岗位的教学行政人员进行各种危机应对措施的培训，并且考核落实。要配备必要的安全设施，例如灭火器、安全通道等等。
6程序性原则
程序性原则是指在高校危机事件的应对过程中，必须按照科学的标准设置救援优先次序，统筹开展危机应对工作。这是由于相同的人力、物力，通过运筹安排，会得到截然不同的结果。田忌赛马的故事众所周知，逊色的马匹通过合理的程序安排，却取得了胜利。高校危机事件的救援人员必须在到达事故现场后快速作出评估判断，除了应抢救受害师生生命安全外，应依据当时的环境、条件和救援能力确定工作程序和抢救顺序。英国乔治大楼是赫夫宁厄姆府邸宅的最主要部分，建筑特色和内部装饰杰出，楼内陈放着很有价值、极为珍贵的油画和家具，大楼东侧的一楼还有一个藏书相当丰富的图书馆。1984年乔治大楼发生火灾，消防站长携大批消防队员和救援器材到达现场。他们首先对火场进行了侦查，有效控制了火势沿走廊向大楼东侧和三楼发展，并在同时派遣了大量消防队员抢救了楼内存放的一些极有价值、极为珍贵的文物，而位于大楼东侧的一楼图书馆，由于消防队员的奋力抢救，避免了重大损失。此次灭火使得乔治大楼的80%得以保全，免遭火灾的危害。
总而言之，高校危机是客观存在的。以上总结的原则是高校危机应对的基本规律。在危机应对的过程中，只有综合运用这些原则，才能化“危险”为“机遇”，才能化险为夷。
参考文献
公共危机管理的基本特征范文3
【关键词】突发公共卫生事件；地方政府；应急管理体系
危机事件是社会经济不断发展的必然产物。突发公共卫生事件作为危机事件的一种，其对人民群众生命财产安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是无法消除的。近年来，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆发等突发事件，均属于公共卫生事件的范畴，其造成的后果有目共睹。对于如何应对突发公共卫生事件不仅应该成为政府亟待解决的实际问题，也应该成为政府治理领域的一大学术研究课题。
一、突发公共卫生事件的理论阐释
国内学术界对于政府应机管理的相关研究大致是从2003年“非典”疫情之后才开始，虽然起步相对于国外来说比较晚，但是发展速度也比较快，十年来，在这方面也取得了相当多的理论成果，对我国政府危机管理的实践也起到了很好的指导作用。
美国学者罗森塔尔认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。C.F.赫尔曼（Hermann，1972）基于危机所处的情境状态这一维度来下的定义，“危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，是一种情景状态，决策改变所获得的反应时间非常有限，其形势改变也往往出乎意料”。国内学者薛兰、张强、钟开斌从危机的诸多构成要素的角度来分析，认为危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。综合以上国内外学者的研究成果，危机事件具备内外两方面的特征：内在面是指危机的发生会破坏社会系统的正常运行秩序，导致社会运行的停滞甚至倒退；外在面是指危机的发生具有突然性、破坏性。
突发公共卫生事件是指突然发生的，严重损害公众健康的危机事件。我国于2003年5月公布了《突发公共卫生事件危机条例》，其中第二条明确规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。作为危机事件中的一种，突发公共卫生事件也具有危机事件的一般性特征，一是时间上的突然性和偶发性；二是空间上的波及面广和破坏性大。共性之外，突发公共卫生事件也有某些个性特征：一是公众健康成为主要的影响对象。二是政府联动成为主要的应对方式。
二、地方政府在应对突发公共卫生事件中的实证研究
之所以选择地方政府作为实证研究的对象，是因为地方政府其相较于中央政府而言与民众联系联系更加密切，且制定的决策更加具有微观上的可操作性，因此，地方政府应该成为应对突发公共卫生事件的主体。
（一）我国突发公共卫生事件的现状分析
资料显示，20世纪以来，国际上影响范围较广、后果较严重的200多起突发性公共卫生事件中，核辐射10起、食品中毒32起、药物中毒7起、化学品泄漏造成污染42起、毒气泄漏和煤矿爆炸60起、有毒生物引发的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自杀或释放毒气伤害他人的8起。建国以来，我国地方政府在危机管理体系建设上作出了很多应有的工作，虽然迄今为止仍然存在诸多问题，但也取得了相应的成就。进入21世纪以来，我国突发公共卫生事件呈现高发态势，非典、猪流感、禽流感、霍乱等，一次次地威胁着社会公众的身体健康，考验着政府的危机管理能力。
1.流行性疾病爆发成为主要类型。突发公共卫生事件按照类型来划分，可分为重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒、重大环境污染事故、自然灾害导致的伤亡等等。重大传染病疫情被列在突发公共卫生事件的首位。根据国家卫生和计划生育委员会的统计数据：2011年我国甲乙类法定报告传染病发病数及死亡数为3237558例，报告死亡病例为15246例。传染病发病数位居前五位的是病毒性肝炎、肺结核、梅毒、细菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占总发病数的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血热，占总死亡病例的97.68%。
2.粗放型经济增长成为根本原因。经济的粗放型增长方式是导致突发公共卫生事件频发的根本原因。改革开放以来，特别是确立了社会主义市场经济体制作为我国的主要经济体制后，我国进入了经济发展的快车道。但是，这种经济的增长却是以资源环境的过度消耗为代价，经济高速增长的背后是资源的过度开采和环境状况的极度恶化，工业生产排放的废水、废气和废渣等污染物，严重破坏了居民的生活环境，影响了人民的身体健康。
3.地方政府成为应对的唯一主体。在突发公共卫生事件的应对上，地方政府始终处于主体的地位。这客观上是由突发事件的紧急性所致，若是应对主体多元，会造成协调上的困难和决策上的迟缓，不利于突发事件的及时解决；但是，应对主体的单一也存在一定的弊端，如政府和群众之间的信息不完全和政府自身的自利倾向会使得政府凭借自身的公权力过滤和歪曲一些重要信息，以此来维护社会的“刚性稳定”，如事件发生的原因和实际伤亡人数。
（二）我国地方政府应对突发公共卫生事件取得的主要成就
1.应急管理体系基本形成。我国目前已经形成了“一案三制”的应急管理体系。“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。
2.相关法律法规逐渐完善。我国的政府危机管理法律法规体系属于条块结合、上下统一型。中央政府与各级地方政府（省、市、县、乡）形成的纵向管理体系和中央各部、委、司、局与地方各管理局形成的横向管理纵横结合形成的法律法规网络治理体系。
3.公民应急能力明显提高。危机事件的管理向来就不是政府一方的事，政府应该成为主导，但是仍需要公众掌握相关的应急技能和知识，公众能第一时间展开自救往往比政府救援更加及时和有效。在经历了非典疫情、汶川强震等重大突发事件后，国家加大了对公众的危机事件应急教育和培训，安全教育也已经进入学校课堂和街道社区，我国公民的应急能力有了很大程度的提高。
4.社会参与程度持续加深。危机管理中的社会力量不仅包括作为个体的社会大众的参与，还，需要有组织的公众参与，因为个体之间自身能力和素质存在较大差异，组织化程度也不高，盲目地参与应急救援容易出现“帮倒忙”的情况，因此，一支组织化程度高、训练有素的志愿者队伍就可以弥补个体救援的劣势，另外，民间组织也成为了危机管理的重要力量。
（三）我国地方政府应对突发公共卫生事件存在主要问题
一是政府内部管理不善。政府的内部管理主要是针对横向各职能部门和纵向各层级政府之间的管理，目的是使政府组织的日常运行能做到条块结合、形成合力。目前我国地方政府在应对突发公共卫生事件中，主要采取的方式是成立临时的专门工作小组，协调各个职能部门的运作，这种方式有助于整合各方面资源，比较灵动，节省经费开支，有一定的积极作用。
二是政府预警能力不足。危机预警是指通过对收集到的相关情报信息、疫情监测等进行综合分析，目的是对未来短期内或中长期可能发生的危机或灾害的地域空间、程度大小、后果轻重等做出研判和预测，采取相应的预防和减灾措施，最大程度降低灾害发生对社会的影响程度。我国地方政府大多是在突发事件发生之后才进行应急预案制定的，事前并未有相关工作的开展。由于突发公共卫生事件具有较强的传播性特征，若不及时预防处置，传染病病毒会随着人员的流动而发生大面积的扩散。
三是政府信息沟通不畅。顺畅的信息沟通渠道是政府应急管理工作顺利开展的重要保障。政府的信息流通主要有两个方面：一是政府内部的信息交流，二是政府与外界社会之间的信息沟通。目前我国地方政府在应急信息处理上存在三个问题：首先是政府内部横向和纵向之间的条块分割的现状导致信息流通不畅；其次是应急工作缺乏专家智囊的专业信息作为指导；三是政府对外界的信息披露工作不到位。
三、构建应对突发公共卫生事件管理体系的价值分析
在以“制度真空”和“道德失范”为主要特征的历史转型时期，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系，科学有效地处理好突发事件，对于我国的政府、市场和社会发展都将起到重大而深刻的作用。
首先，消弭危机影响，维持社会正常发展秩序。突发公共卫生事件具有发生时间的突然性、影响范围的广泛性和造成后果的严重性等基本特征，它的出现会给社会正常发展带来沉重的打击，同时也会造成民众情绪的极度恐慌。过渡时期，社会稳定是压倒一切的工作重点。另外，从危机发生的周期上看，突发性公共卫生事件有其事前、事中和事后三个阶段。因此，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地从源头上降低危机事件发生的风险，危机事件发生后，又能在第一时间在最大限度上消弭其所带来的社会危害，减少民众心中的恐慌，同时也能在危机后调动一切社会资源来开展善后恢复工作。
其次，完善政府职能，推动构建服务型政府。服务型政府不仅要存在于常态社会下，同时，在非常态型社会――即出现突发事件导致社会发展的正常模式被打破这样一种社会状态――中也需要服务型政府。应对突发公共卫生事件的管理体系的建构是对政府职能的进一步完善，同时也是对非常态社会下如何构建服务型政府的积极探索。
最后，减少经济损失，确保经济健康有序发展。突发公共事件的发生通常会造成一系列恶性连锁反应，如禽流感发生后，有些地方政府大规模扑杀家禽，造成鸡鸭类供需失衡，同时，也会导致部分商品物价上涨，比如，由于受到年初禽流感疫情的影响，造成2013年底羽绒服价格普遍上涨。构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地降低危机事件对宏观经济运行的影响。
四、突发公共卫生事件管理体系建构的现实路径探索
（一）完善政府应对公共卫生突发事件的全过程管理系统
1.建立公共卫生突发事件预警子系统。地方政府必须要强化对危机事件的预防和警示意识。预警子系统的建立需要先进的信息技术作为支撑。一方面，地方政府要依靠先进的网络信息技术建立起预警子系统的硬件设施；另一方面，要建立一支能熟练操作和利用这一系统的人才队伍。
2.建立公共卫生突发事件决策子系统。决策是管理活动的核心环节，决策活动贯穿于整个管理工作的始终。一方面，从机构设置上看，地方政府要建立常态化的危机决策机构。横向上，该机构行政级别应高于政府各职能部门，赋予其充分的调动各个部门的行政权威；纵向上，不仅要在省一级设立该机构，市、县、乡等基层政府也要相应地设置，因为危机事件大多发生在基层，基层政府对事件的信息掌握更加充分，要赋予基层政府更大的决策自来应对危机事件。另一方面，从人员配置上看，危机决策机构的人员编制应该要扩大专家学者的比例，因为危机应对工作的专业性较强，特别是公共卫生事件，涉及到的专业知识较多。让更多的专家学者参与到危机应对的决策工作中来，可以使危机决策更加科学、合理。
3.建立公共卫生突发事件善后子系统。突发公共卫生事件的善后工作，即在危机事件发生后，对受影响的公众进行及时救治，对未受影响的群体及时保护，同时，尽可能消弭危机带来的影响，使中断了的社会生产和生活得以继续。善后子系统是以充足的资源储备为基础的，资源包括资金、物资、技术等诸多方面，地方政府应针对该地区可能发生的各种突发事件做好相应的资源储备。
（二）建立社会组织参与子系统
1.推进医疗体制改革进程。我国医疗体制改革的一大目标，就是健全基层医疗体系。对于基层的医疗机构要予以一定的财政补贴，同时建立医生的多点执业制度，鼓励优秀的医疗人才跨区域流动，支援基层医疗机构的发展。医疗机构市场化改革的重点在城市，在农村则需要政府构建起公共卫生服务系统。只有基层的医疗体系完善了，才能增强抵御突发公共事件的能力。
2.发挥非政府组织的优势。非政府组织是介于政府与市场、政府与社会之间的非盈利机构，是政府、市场和社会三者之间的桥梁和纽带。在应对突发公共卫生事件的过程中，虽然要发挥政府的主导作用，但是，来自社会的力量同样不容忽视。非政府组织一方面可以起到发动、号召社会大众参与到事件应对中来，另一方面，通过培养一支训练有素的志愿者队伍，可以分担政府的救援处置工作，另外，还能增强整个社会的凝聚力、向心力，在无形之中也增加了社会财富。
3.运用新媒体完善沟通渠道。以社交媒体和移动终端为主的新媒体正在迅速发展，并一点一滴地改变着人们的生活。在政府危机管理工作中，新媒体的作用也不容小觑。政府要顺应新媒体的发展趋势，利用新媒体及时向社会突发事件的救援进展情况，以消除社会大众的恐慌心理，并遏制谣言的传播；另外，由于新媒体在社会中的受众面较广，地方政府可以将此作为宣传、教育大众的手段加以利用，对其宣传疾病预防、控制的相关知识，提升民众的自救能力。
（三）建立公民公共卫生知识普及教育子系统
社会大众是突发公共卫生事件应急管理体系建设的最终受益者，是这一体系建设的根本之所在。因此，要想打牢这一防线，最重要的是依靠群众的力量。第一是地方政府要加大对群众宣传相关法律法规的力度，如《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急管理条例》等；二是卫生部门、疾控部门、医院等要加强对公众健康方面的教育，让他们掌握基本的急救常识，因为发生突发事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一时间展开救援是最快速、最有效的办法；三是发挥公众的监督作用，对政府和有关部门的日常工作，或是在突发事件发生后的应对工作展开全面而深入的监督，督促政府更好地完成工作。
参考文献
[1] Rosenthal Uriel， Charles Michael T. ， ed. Coping with Crises： the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield： Charles C. Thomas Publisher Ltd， 1989：10.
[2] 万国民，王成昌.突发公共卫生事件应急管理[M].北京：中国经济出版社，2009：11.
[3] 薛兰，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003：25.
公共危机管理的基本特征范文4
[关键词] 传染病 复杂网络 小世界网络 无标度网络
艾滋病自1985年传入我国，历经传入期和扩散期，现已进入快速增长期。据专家估计，如不采取积极有效的措施，到2010年我国艾滋病病毒感染人数将达到1000万，社会经济损失将达到或超过77000亿元(约9000亿美元)。以艾滋病为例，结合我国以前爆发的SARS、禽流感等大规模传染性疾病，尽管它们的病理都存在一定的差别，但是随着对传染病传播规律认识的深入和相关知识的积累，研究者们发现它们在传播机制上存在一定的共性。
对于传染病的传播，传统理论的主要基本假设是把社会中人与人的关系看成规则网络，传染病的早期模型是基于规则网络而提出的。但是，随着人际沟通和商业贸易活动的显著增多，此模型已经不能很好地反映传染病的实际情况，一个更好的替代是从复杂网络的角度来理解传染病的传播。复杂网络是由数量极大的节点相互联结而成的，现实世界中可以找到很多复杂网络的例子，如互联网等。社会网络也是一个典型的复杂网络，每个人都成为这个网络中的一个节点，而人与人之间的接触和交往形成了复杂的连接关系。像艾滋病这类高传染性的疾病，其传播的基础是社会网络，因此应该基于复杂网络来阐释传染病的传播机理并制定相应的政策措施。
一、复杂网络理论的研究状况
刻画网络的特征需要涉及到两个主要指标：一是网络的平均距离L，一是网络的群聚（团簇）系数C。通常网络中的两个结点可以通过一些首尾相连的边连接起来，把连接它们所需要的最少的边的数目称为它们之间的距离，对所有节点的距离求平均，就得到了网络的平均距离L。而群聚系数用来衡量结点集聚成团的程度。对于某个结点，它的群聚系数C定义为，其所有相邻结点之间连边的数目与可能的最大连边数目之比。类似地，网络的群聚系数则是所有结点群聚系数的平均值。规则网络具有大C和大L，随机网络则具有小C和小L。
实证结果表明，大多数的真实网络具有小世界性（较小的最短路径）和聚集性（相对较大的聚集系数），规则网络和随机网络并不能很好展现真实网络的性质，这说明现实世界既不是完全确定的也不是完全随机的。
（一）小世界网络及其特征
1998年，Watts和Strogatz提出一个兼具小世界性和高聚集性的网络模型（WS模型），该网络模型介于规则网络和随机网络之间，可在规则网络的基础上加入随机性产生：对于规则网络依次选择每条边，按某一概率P将该边的一端随机地连接到网络的一个新节点上（见图1）。当P＝0时为规则网络；P＝1时为随机网络。对于0
复杂网络的这种小世界特性在现实世界中是普遍存在的。以人们的社交网络为例：每个人很自然的与他周围的人熟识，体现了高度的集群性；同时又有机会认识远方的人，体现了远距离连接的可能性。大量的实证研究表明，真实网络几乎都具有小世界效应。
（二）无标度网络的特征
1999年，Barabási和Albert提出复杂网络的无特征尺度（Scale－Free），通常简称为无标度特性。大量真实网络的节点度服从幂率分布。节点度是指一个节点拥有相邻节点的数目，节点度服从幂律分布就是说具有某个特定度的节点数目与这个特定的度之间的关系可以用一个幂函数近似地表示。因为幂函数具有标度不变性，所以称这种节点度的幂律分布为网络的无标度特性，该类网络叫做无标度网络。
现实生活中的复杂网络有很多是具有无标度特性的，如演员合作网、万维网和电力网等。在无标度网络中有些集散结点甚至具有数不清的连结而且不存在代表性的结点。这种网络具有可预期的行为特性。对意外故障具有惊人的承受力但面对协同式攻击时则脆弱。这些发现大大地提升了人们对复杂外部世界的认识。
二、基于复杂网络理论的传染病传播研究
随着网络理论研究的日益深入，将传染病的传播简单抽象为规则网络难以符合实际情况，复杂网络理论的研究给我们重新审视这一问题提供了新的视角。
复杂网络的最新研究成果――小世界网络和无标度网络，它们都同时具有两个基本特征：高平均集聚程度、小的最短路径。高平均集聚程度反映了事物在小世界的境况下自发走向有序的态势；而小的最短路径特征反映了演化速度快的特征。在Watts和Strogatz所研究的传染病模型中，其接触传染率为1，感染的顶点（可能是个体的人）在一个单位时间以后退出系统。对于任何网络，这样的传染病都将在整个网络扩散；他们的研究发现，对于从规则网络到随机网络的所有P∈（0，1）网络，其扩散时间刚好与最短路径一致。在这个传播模型上，任何一个顶点都同时向其所有近邻传播，如果集聚程度高，传播会更广泛。
另外，Moore等人研究了小世界网络中的传染病传播行为，发现传染病在小世界网络中的传播阈值明显比在规则网络中小，相对于规则网络，传染病在小世界网络中更适宜传染；Paster-Satorras等研究了在无标度网络上传染行为，结果发现，规则网络和小世界网络总存在正的传染强度阈值，而无标度网络中传染病传染的阈值却非常接近于零。
三、控制传染病的公共政策建议
现实世界在客观上是典型的复杂网络。艾滋病的爆发，提醒我们要对传染病的传播特性进行深入和细致的研究，从而为制定相应的公共政策提供参考。要成功控制传染病的传播，不仅要切实提高医疗诊断水平，还需要借鉴复杂网络的理论和观点，把疫情的危害降低到最小限度。
（一）迅速识别病源
在现实世界的复杂网络中，传染病传播可能只需要很低的传染阈值就可以快速传播，给公共健康造成巨大危害。因此，政府在应对危机时，采取控制措施的时间点越早，防范的效果就越明显。事实上，传染病危机的发生都是有预兆的。政府应在危机刚出现或者未出现之前，就迅速准确地识别病源，分析其产生的原因，以便采取有效的应对措施。
在具体操作的过程中可采用病源识别的案例分析法，即通过对已出现的传染病事件进行分析，将其出现时暴露的典型特征记录在案，以便今后作为借鉴。例如，对SARS疫情进行分析与研究就是为政府将来成功识别类似的传染病病源打下基础。病源识别的其他方法还有现场观察法、咨询法等。
（二）切断传播网络
因传染病以复杂网络为基础进行传播，基于复杂网络的特性，其传播速度之快、波及范围之广远远超出人们的想象之外。SARS疫情就有很多经验教训值得吸取。“非典”自出现以来，通过四通八达的航空网络和其它各种运输工具，逐渐向我国及世界其它地方蔓延，最终导致疫情发展到比较严重的地步。因此，在确定病源之后，一方面对其进行治疗，但更重要的是进行有效的隔离，防止进一步的传染。
由于疾病感染者本身已成为传染源，会使得一些潜在的传染地点如医院，发生大规模的传染事件。为避免这种情况，对于疑似和确诊病人的可行措施是就地隔离，从而减少大规模传染的可能性。
另外，临床统计表明，由于职业的关系，医务人员成为最大的被感染群体，进而成为继发感染源；对医务人员的防护和对定点医院的封闭式管理成为控制疫情的关键。因此，应通过相关的法律、法规或行政命令，对相关医务人员进行严密防护，定点医院实行封闭管理；对病毒污染区一切可能的传染渠道进行彻底消毒，从根本切断传染病的传播网络。
（三）完善辅助配套措施
对传染病的预防与控制是一项系统工程，需要有多种配套措施的沟通治理。首先，需要建立一套完善的危机预警系统。对传染病的可能发生进行分析和预先判断非常重要，尽可能把这种危机消灭、化解在萌芽状态。危机预警系统的首要目标是把许多分散、零星的信息组织到一起，向风险防范指挥部门提供决策的信息基础。系统要全面地监测、跟踪传染病传播的动态，要特别注意那些有可能导致局部危机扩散的要素，建立相应的数据库系统。
其次，艾滋病之类传染病的传播是在全球范围内的进行的，其传播的网络基础是一个现实的复杂网络。这个网络的复杂性不仅意味着它是跨空间地域的，而且从政府管理的角度而言，也是跨职能部门的。因此，应对此类传染病的传播，既要加强国际之间的合作与交流，从保障全人类健康的高度来处置危机；同时，还要注重各个政府职能部门之间的协调配合，个别地区或个别职能部门的孤军奋战是难以取得成功的。
最后，与传染病同时传播的还会有各种流言，流言的传播也是藉由复杂的社会网络，处置不当也会带来公共危机，加剧传染病对社会的危害程度。因此，要做好与公众的沟通，充分利用大众传媒这样的公众沟通交流工具。当传染病危机突发事件爆发时，公众会比平时更依赖媒体。他们需要理解更多的相关信息，而新闻媒体是保障公众知情权的重要力量。传媒恰当的危机报道策略可以在很大程度上帮助政府处理好传染病危机，稳定民心，保持社会秩序的良好运转。
（作者单位：华中科技大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 魏葳.禽流感的危机与商机[J].新西部，2004（3）.
[2] 吴彤.复杂网络的研究及其意义[J].哲学研究，2004（8）.
[3] 王，郑应平.基于复杂网络的疾病传播[J].科技导报,2005（5）.
[4] 方锦清.迅速发展的复杂网络研究与面临的挑战[J].自然杂志，2005（5）.
[5] 周涛等.复杂网络上传播动力学研究综述[J].自然科学进展,2005（5）.
[6] 刘涛, , 陈晓荣.复杂网络理论及其应用研究概述[J].系统工程,2005（138）.
[7] 林国基,贾,欧阳颀.用小世界网络模型研究SARS病毒的传播[J].北京大学学报(医学版),2003（1）.
[8] 朱书堂,马远乐.“非典型肺炎”传播规律研究与建议[J].科技导报，2003（8）.
[9] 任兆璋,贾肖明.SARS向我国政府危机管理机制提出挑战[J].改革与理论，2003（7）.
[10] 邓宏永.从抗击非典看政府危机管理对策[J].湖北社会科学，2004（2）.
公共危机管理的基本特征范文5
电子档案的特征
电子档案具有法律效力，可以为法律事实提供证据。电子档案具有一些基本特征，这是它成为法律证据的基础。电子档案的基本特征有以下几点。一是具有相关性。以往记录人类社会活动的形式主要是口语和文字，电子档案是一种新的记录形式。同时社会的各项工作可以通过电子档案形式直接记载下来，这样社会活动就与电子档案建立的联系，它们息息相关。二是具有合法性。电子档案作为法律证据具有合法性。我国相关法律对证据形式提出了明确的规定，规定了七种形式，其中试听资料是其中重要的一种形式，电子档案可以归为这一类。三是具有客观真实性。档案资料要想成为法律证据，具有法律效力，客观真实性必不可少的条件。资料内容要与发生的客观事实保持一致。档案是对客观事实的真实反映，是对客观事实的真实记载。电子档案具有客观真实性。
提高电子档案的法律效力
提高档案部门依法履职的能力。档案部门要依法行政，用实际行动维护电子档案的法律效力。档案部门一方面按照国家的统一要求，不断优化档案行政执法事项，一些行政审批事项改为告知承诺。对行政规范性文件进行系统清理，并将清理结果向社会公布。另一方面，加大了档案行政执法检查的力度，对检查中暴露出来的有法不依、执法不严问题予以通报，增强档案法治的严肃性，有力促进了档案工作法制化、规范化发展。另外，积极适应市民档案意识和法制意识都很强的现实，妥善处理好相关工作。应对法律诉讼，不回避问题，认真准备，依法应诉，进一步提高了依法行政的意识、能力与水平。各级党委和政府要为本级档案行政管理部门依法履行档案行政执法职能提供条件，提高其执法监督指导能力。坚持统一领导、分级管理原则。县级以上各级档案行政管理部门既监督指导本行政区域内党的机关的档案工作，又监督指导本行政区域内政府机关和其他单位的档案工作。支持档案行政管理部门依法管理本行政区域内机关、单位的档案事务，严肃查处各类档案违法案件。
加强档案法律法规体系建设
公共危机管理的基本特征范文6
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。[NextPage]
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。[NextPage]
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
