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政协考察报告范文1
一、加强学习，提高能力，创新工作
一年来，自己积极参加理论中心组学习，坚持自学，撰写近5万字党的十七大精神、科学发展观、政协工作
理论知识学习笔记和心得体会，不断夯实自己的理论基础，有效的提高了自身素质和领导能力。根据全县经济社会迈进了又好又快的重要时期，人民政协履职领域进一步拓宽的实际，要为全县科学发展多献求真务实之策，多做开拓创新之事，已成为广大政协委员的共同心愿。县政协审时度势，顺势而为，紧紧围绕县委县政府确定的发展战略，确定了以“识大局、创业绩、比贡献”学习贯彻党的十七大精神主题实践活动，并向全体政协委员发出了倡议，使广大政协委员切实把思想统一到十七大精神上来，把智慧和力量凝聚到县委县政府提出的各项任务上来，在各自的工作岗位上争先创优，奋发有为，创造一流业绩，为全县科学发展献计出力。
为了使主题实践活动取得实效，县政协把以提高政协委员主体地位，营造委员建功立业舞台为重点，进一步调动政协委员履职的积极性、创造性。在一年的主题实践活动中，广大政协委员在各自的工作上积极发挥了典型示范作用，涌现出一批孙奎连式的优秀政协委员，他们用自己的实际行动诠释了政协委员的社会责任，用自己的实际业绩展示了新时期政协委员的风采，为全县经济社会又好又快发展和构建和 谐宁城做出了实际贡献。为了使政协委员更好的发挥主体作用，县政协组织由政协主席、副主席带队，深入到委员动作单位走访委员，加强联谊，排忧解难，为委员履职创造条件。
发挥政协专委会和界别小组履职重要作用，是县政协促进主题实践活动取得实效的又一个重点。按照县政协制定的活动方案，专委会和界别小组认真组织落实。他们或是组织送文化、法律下乡，或是为农民送生产物资，或是为小学送文化节目，以平凡的工作积极参加主题实践活动，不断为县政协工作创造新亮点，不断为全县科学发展献计出力。
为了更好贯彻落实党的十七大精神，县政协坚持突出团结和民主两大主题，注重协商推动发展；有为议政，促进决策；务实监督，优化环境；重点调研，学习先进；深入视察，推动和谐；发挥优势，扩大联谊，有效的推动了县政协工作再上新台阶。
二、深入实际，认真调研，注重落实
牢固树立把促进科学发展作为履行政协职能的第一要务意识和践行真抓实干、注重实效的工作作风，自觉把思想统一到县委的决策上来，把力量凝聚到县委县政府的工作任务上来，凝心聚力，积极实践，和全体政协委员一道，脚踏实地，认真抓好落实。
一年来，组织（并参与）政协委员深入到乡镇、村、产业化项目，重点招商引资项目、工矿企业，民生工程等，认真调研，撰写报告，献计献策，促进发展。认真组织视察，根据全县经济运行情况和重点工程进展情况，及时组织委员视察，总结经验，弘扬先进，推动发展。同时，还组织政协委员和相关部门负责人到河北平泉、承德县和巴林左旗学习考察，认真组织撰写考察报告，为县委政府决策当好参谋。发挥优势，扩大联谊，为招商引资创造条件。与大连甘井子区政协积极联谊，多次协商，促成了两地建成友好政府，为两地区优势互补，互相学习，招商引资创造了条件。与辽宁省建平县政协联谊，积极促成招商引资项目在宁城落户。 三、加强自身建设，严以律己，提升素质
一年来，认真学习贯彻党风廉政建设条例和规定，按照党风廉政建设要求严格要求自己，不断增强抗腐防变能力，严格执行党风廉政建设责任制和领导干部作风建设的要求，进一步提高自身素质。坚持民主集中制，坚持批评和自我批评，注重团结，促进和谐。
四、存在不足及今后努力方向
政协考察报告范文2
根据《关于开展“对标定位 创先争优 ”活动实施方案》（济政办［118］号）精神，10月21日—22日，由主要领导带队，我区组织人员专程前往信阳固始县史河湾产业集聚区和鹤壁浚县黎阳产业集聚区考察学习。考察组利用实地查看、开会座谈等方式，对两个集聚区进行了深入学习考察。回来之后，我们结合我区实际，比对考察情况，认真查找差距，制定措施。现将我区考察情况报告如下：
一、对标单位发展经验
（一）管理体制是集聚区提速发展的关键因素。这两个集聚区“直通车”管理体制是其快速发展的关键因素。黎阳产业集聚区管委会主任由县长兼任，副主任分别由1名县委常委、1名副县长和1名政协副主席兼任，集聚区工委书记由1名政协副主席兼任，工作人员从县直单位和乡镇抽调，黎阳镇的8个行政村划归集聚区管理。史河湾发展改革试验区管委会管辖陈淋、黎集、祖师两镇一乡，10个小集镇，规划面积350平方公里，人口16.5万。史河湾集聚区隶属于管委会管理，集聚区的主任兼任陈淋子镇党委书记，试验区工委书记兼任黎集镇党委书记。两个集聚区高规格的管理机构，两个牌子一套人马的管理运作模式，以及规划范围内的行政村由集聚区统一管理的行政管理权划分，将各方利益捆绑在一起，便于大家找准各方面的利益平衡点，上下一心，同舟共济，形成合力；便于做群众工作，协调项目用地，促成项目落地。这两个集聚区的管理体制值得我们借鉴。
（二）招商引资是集聚区加快发展的核心动力。对标的两个集聚区主要是以资源和产业招商。史河湾林业资源丰富，当地多年来以木加工著称，知名品牌有御喜木地板；黎阳是小麦生产基地，有多年面粉加工和家禽加工历史，知名企业有汉生面业等。在此基础上，两个集聚区逐步发展壮大。从我们自身而言，我们只有站位全局，立足本地产业实际，积极构建产业承接平台，瞄准大企业，围绕矿用装备制造和新材料两大产业，全力推进招商引资工作，集中精力引进“大块头”企业、“重量级”项目，拉动地方经济发展。
（三）土地提前运作是集聚区加快项目建设的重要保证。黎阳集聚区项目建设受土地指标限制，采取未批先占，然后处罚的模式，运作项目用地，一定程度上加快了项目建设进程。另一方面，黎阳集聚区动迁政策可操作性强，例如：每征一亩地为供地农户解决一个城市户口，一个城市低保指标，拆迁安置按照现有住房面积，主房一平方换一平方，辅助房两平方换一平方，院地按照四平方换一平方等等，政策深受供地群众欢迎。
二、我区现状分析
（一）总体情况
按照“四集一转”的总体要求，以科学发展观为统领，以加快转变经济发展方式为主线，以产城融合、城乡一体互动发展为目标，以项目建设为抓手，创新体制机制，强化招商引资，搭建要素平台，全力推进集聚区快速发展。2011年，计划完成固定资产投资20亿元、营业收入30亿元、税收1亿元、计划招商引资10亿元、融资1亿元、新增建成区150万平方米。到2015年，计划培育1-2家销售收入过10亿元的龙头企业，2-3家销售收入过5亿元的龙头企业，实现工业总产值56亿元，实现利税10亿元，高新技术企业产值占总产值70%以上。
（二）产业集群发展情况
按照集聚区的产业定位，积极培育矿山装备制造和新材料两大主导产业。2010年实施工业项目 14 个，年度计划投资 4.2 亿元，完成投资4.9亿元。2011年实施工业项目共计20个，其中台账项目13个，新增项目7个，年度计划总投资13.1亿元。截止10月底，预计全部项目完成投资6.85亿元，占年度计划的52.3 %。
（三）基础设施建设情况
2010年，实施基础设施项目7个，完成投资1.55亿元，建成道路（愚公南路、二号路、五号路）8.63公里、标准化厂房5万平米、展厅360平方米，改造提升文昌南路2.2公里。2011年，实施基础设施项目共计13个，其中台账项目8个，新增项目5个，年度计划总投资7.8亿元。截止10月底，道路、标准化厂房、水电等全部项目预计完成投资2.9亿元，占年度计划的37.2%。
（四）招商引资情况
2011年1-10月份，我区招商小分队共外出招商约98人次，接待考察客商1825余人次；洽谈项目7个，洽谈金额72.3亿元；新签约项目11个，合同金额36.4亿元；落地项目4个，落地资金5.92亿元。按投资额度分：签约10亿元以上的项目3个，亿元以上项目10个。
（五）投融资平台建设情况
2011年3月份，成立高新工业开发有限公司，注册资本1亿元，实收资本2010万元，作为高新技术产业集聚区投融资平台。6月份，划转为市建设投资公司的全资子公司。目前，该公司正加紧同***市农发行商洽，计划贷款1.7亿元，近期可望到位；加紧同浦发行接洽，计划贷款5000万元，正积极沟通接洽。
（六）集约节约发展情况
一是制定集聚区内村庄动迁方案，计划动迁集聚区内村居，挖潜利用土地资源，节约集约利用土地。二是筛选入驻项目，提高入驻门槛，避免土地浪费。工业用地综合建筑密度高于60%，综合建筑容积率大于1，单位土地面积平均投资强度超过240万元/亩、平均产出超过了350万元/亩。
（七）产业和城市互动发展情况
一是水电路气暖及通讯等公共设施与城市精准对接，实现集聚区功能与城市功能完美融合。二是计划建设职工公寓、商业休闲、娱乐等为一体的综合服务区，为集聚区企业的生产工人提供住宿、消费等配套服务。三是发挥集聚区毗邻市区的区位优势，利用***职业技术学院、***技工学校、孟国平双语学校，解决企业职工技能培训问题，为集聚区发展提供人才支持。
三、 今后工作新思路
以通盘考虑，超前谋划，统筹安排，科学决策为先导，制定出我区加快发展的思路：
（一）抓住招商引资这个牛鼻子，下大力气招商，利用企业、项目、产业开展招商工作，下定决心，抱着宁缺勿滥的心态，招龙头项目、大项目、战略新兴产业项目，带动相关产业快速发展。
（二）充分发挥政策引导的作用，出台政策，支持、鼓励、引导现有企业上大项目、好项目。对于有前景的朝阳产业，加大扶持力度，把好项目做大做强。
（三）高起点规划，高标准建设，打造景观一流、科技
先进的具备产业、城市、科研、多功能一体的综合性精品集
聚区。
（四）加大平台建设，为企业发展助力。一是强力推进中国煤炭科工集团上海研究院***检测中心项目建设，实施检测站发展中远期规划，逐步使其成为中国煤炭科工集团西北部检测中心，力争三年内升级为国家级矿用电器检测站。二是出台资金和政策支持力度，鼓励企业与高等院校、科研机构、行业协会建立创新联盟，引导创新资源集聚，提升企业创新能力。三是全力引进投融资平台、银行等，构建政府引导、市场融资、社会投入的投融资平台体系，壮大担保平台实力，为集聚区发展提供资金保障。四是加快以中昊新兴产业示范基地项目为代表的企业孵化器项目建设，大力发展高新技术企业，建立以企业为主体的产学研相结合的技术创新体系，提高企业的自主创新能力。
（五）加强人员素质培养，打造一支爱岗敬业、业务过硬的高素质人才队伍，这是集聚区能否高质、高速发展的根本保证。
四、 存在问题及建议
（一）集聚区龙头项目、大项目、终端项目缺乏。
建议：
1、邀请专家教授、沿海省市商会、省内外招商引资先进单位及规划专家，利用月末大讲堂等载体，围绕集聚区主导产业，组织全市招商引资培训，学习集聚区规划、产业体系知识、行政审批程序、商务礼仪、招商技巧等，提升招商人员的整体素质，积极引大商、引大项目。
2、针对单位或个人引进的超20亿元大项目；招来诸如井下救生舱的龙头项目；对我市产业发展和产业结构调整有重要带动作用、符合国家七大战略新兴产业的重大项目，对每个项目的直接引进人在享受我市招商引资奖励政策基础上再给予适当奖励。
（二）集聚区管理体制不理顺，不便运作
目前，集聚区职权不配套，对规划范围内的村庄、土地、治安等，不能行使管理权。实际运作过程中，经常性出现群众工作难做、管理不力等现象。
建议：公安、规划、国土、城建、规划等机构在集聚区派驻管理机构，直接参与集聚区管理。
政协考察报告范文3
一、英国公务员的法制化管理
1.公务员的人员范围和级别划分。英国公务员的范围,仅限于中央政府范围之内,而地方政府的工作人员只是当地政府的雇佣人员,不具有公务员身份。1979年撒切尔夫人执政之初,公务员的人数为79万,经过近20年的改革,1997年为4813万人,其中高级公务员为3000人。关于公务员级别划分,首相是公务员的最高领导,对议会负责,内阁大臣接受首相领导并对议会负责。各部门均设永久第一部长、第二部长,第一、第二永久部长初任时由首相指任,是永久公务员,以后各届政府一般在无空缺时不做更换,第一、第二永久部长的职责是负责对所属部门内部公务员进行指导、监督。英国公务员一般分为高级公务员和一般公务员两类,高级公务员又分为3级,一般公务员分为8级。
2.公务员管理的法律制度。根据英国《公务员准则》及《部长工作程序规定》,各部门制定了相应的实施细则,形成了相对完善的公务员法律制度。(1)公务员行为规范。如规定公务员应当忠于政府,保持正直、诚实、公正、客观,帮助政府制定政策、执行决定、管理公共事务等。(2)公务员义务。如必须对议会负责,向议会和公众通报尽可能多的关于政府政策、决定和活动的有关信息,不得欺骗和故意误导议会和公众,不得以任何方式从事与公务员准则相冲突的活动等。(3)公务员的录用。公务员的录用、包括其内部调动均适用《就业法》,采用与社会其他机构、单位相同的录用程序。英国议会设立公务员服务委员会直接对议会负责,高级公务员的录用必须得到该委员会的认可。
3.公务员的绩效评价及监督。公务员绩效评价首先是由本人对前一段工作进行总结,对照检查工作计划完成情况作出评价,并与直接上司讨论同意后,报部门负责人审核,最后将评价结果报人事部门。每3个月或者6个月考核一次,年终由部门负责人作出评价报告,评价结果直接影响公务员本人收入。公务员晋升不仅仅根据工作年限,同时根据工作表现,通常由上一级主管推荐,越级提拔必须经过难度较大的考核。
二、关于英国维护公平竞争的行政机制
1.反垄断的政府机构。1948年英国议会通过了专门法案,成立了调查垄断和企业合并问题的机构———垄断与合并委员会(MMC),专门负责调查公共事业管理机构提出的有关垄断与其企业合并的案件(如有关通讯、燃气、水、电力等方面),并向政府和有关管理机构提交调查报告,由政府作出决定。20世纪90年代又在此基础上改组成立了专门的竞争管理机构。
2.维护公平竞争立法。1998年英国通过了竞争法案,主要包括三方面内容:一是将英国竞争法律制度与欧洲委员会的有关法律相衔接;二是赋予政府竞争管理机构新的权利,如有权调查卡特尔和优势企业阻碍竞争的行为,有权对被认定有阻碍竞争行为的企业处以年营业额10%以下的罚款等;三是成立了竞争委员会上诉法庭。此外,竞争法案还规定,竞争委员会由政府提供经费,向议会负责。
3.竞争委员会。英国新的竞争法案把MMC和新成立的上诉法庭合并成立了现在的竞争委员会(CC)。其主要职责是:对政府、公平贸易办公室和公共事业管理机构提出的有关垄断和有碍公平竞争的企业合并等案件进行调查,并提出报告。该竞争法案同时明确规定,由英国贸工部对竞争委员会进行监督。竞争委员会委员有50名,任期3年,可连任,由国家贸工秘书负责任命。竞争委员会的最高权利机构是董事会。董事会下设三个机构:一是由董事会主席直接负责的调查机构,负责对各案件的调查和报告的起草、提交、公布与出版;二是由董事会成员负责的上诉法庭,负责审理对公平贸易办公室及其他管理机构作出的有关卡特尔和优势企业阻碍竞争行为处理决定不服而上诉的案件;三是由董事会成员任行政长官的行政管理机构,主要负责专业组、案件组、战略计划、上诉案件的日常管理和后勤服务。
4.竞争委员会工作程序。(1)对每个案件组成专门调查组,委员会工作人员分别参加各调查组的工作;(2)进行事实调查,包括由相关利益团体提供证据、听取被调查主体的陈述;(3)根据调查的有关情况、事实、证据进行综合分析;(4)就是否有损公众利益作出结论;(5)提出纠正措施,包括禁止合并、要求拆分业务、价格控制等;(6)起草、提交调查报告;(7)出版、公布调查报告,并接受议会、媒体的质疑。被调查对象和相关利益团体如果对竞争委员会的结论不服,可以向法院提起行政诉讼。法院如果认为竞争委员会报告不合理、行为违法或者报告的措施不当,有权报告结论。除竞争委员会外,英国还有公平贸易办公室作为处理竞争与垄断一般性问题的行政机构。一般说来,竞争案件首先由公平贸易办公室进行审理,只有在案件比较复杂时,公平贸易办公室才提交竞争委员会进一步调查。2001年,公平贸易办公室涉及的企业合并案件有300多个,其中只有5个案件提交竞争委员会处理。据了解,英国将于2003年4月出台新修订的竞争法案。届时将依法赋予竞争委员会对所调查案件的决定权,而不仅仅是提交调查报告。同时,对调查内容和标准也将作出新规定,重点是调查认定企业合并是否会导致实质性的减弱竞争;调查认定是否存在阻碍、限制或者扭曲市场竞争的可能等。
三、几点启示与建议
英国政府的行政方式,特别是在行政执法与执法监督方面的做法具有一定的特色。尽管我国的国体、政体、所有制结构、法律体系以及所处的发展阶段与英国相比有很大不同,但从政府管理经济的方式和手段来看,他们的许多做法和经验,为我国深化行政体制改革、加强经贸行政执法与执法监督、推进经贸系统依法行政等,提供了颇有价值的启示。
1.进一步深化行政审批制度改革,应该结合政府职能转变,积极探索政府管理经济的新方式。近年来,英国政府广泛运用合同方式规范行政管理的做法是很有创意和特色的。我国在进行行政审批项目清理和制度改革时,从上至下都把精简行政审批项目作为主要目标,这在近期是十分必要的。但也应该看到,我们还未能真正实现政府职能的根本转变。因此,在下一步深化行政审批制度改革的过程中,特别是在对经贸领域取消47项行政审批后,如何有效地保证政府对经贸活动的必要调节和监管,需要进行新的探索。借鉴英国政府多种手段并举的经验,我们应该遵循市场经济规律,坚决摒弃计划经济体制下形成的量大面广的政府管制、审批的陈旧方法,树立市场经济的新理念,使经贸行政管理职能转变的重点以是否符合和促进先进生产力的发展要求为衡量标准,真正集中到充分发挥市场机制的调节作用、维护公平竞争、调动市场主体的积极性、主动性和创造性上来,主要依靠经济、法律手段的灵活运用,在产业政策和经贸立法引导、税收杠杆调节、行政执法与执法监督以及政府采购、合同招标等方面探索新途径。
2.加强经贸行政执法与执法监督,应该高度重视公务员的队伍建设。借鉴英国公务员管理的经验,加强我国经贸系统公务员队伍的培训与监督,不断提高经贸执法队伍政治、业务素质特别是法律素质,这是做好经贸行政执法与执法监督的组织保障。一是要建立和完善公务员知识更新和专业培训制度,尤其是对具有行政审批、审核、核准、备案等职责的行政执法人员,要实行培训考核制度。二是要加强对公务员执法队伍的监督,通过建立经贸行政执法责任制,明确各级行政管理人员的执法责任;确立内部机构的执法权限、执法责任及执法目标;制定对内部机构和执法人员完成执法职责的考核办法,举报、控告的受理、查处办法等。三是应建立行政责任追究制度。
政协考察报告范文4
关于英国行政执法与执法监督的培训考察报告
前不久，由国家经贸委经济法规司牵头组团，对英国政府行政执法与执法监督的基本情况和好的做法进行了实地培训和考察。赴英期间，培训团组先后走访了英国贸工部、国际贸易署、竞争委员会、牛津郡政府、工商联合会、公务员管理学院和伦敦高伟绅律师行等部门和单位，与英国政府官员、专家、学者进行了广泛座谈和交流，取得了较大收获。
一、关于英国政府行政的基本情况
在过去五十年中，英国政府随着社会发展和职能变化，通过多次改革，公务员人数逐步减少，行政方式不断调整、完善，行政成本逐步降低，行政效率也得到了提高。通过培训考察，给我们留下深刻印象的是，英国政府在行政过程中，其队伍建设公务员管理的法制化、行政过程政府部门法律机构的咨询与把关、行政方式合同管理的有效运用以及重视发挥独立机构的作用等，无一不体现出在成熟的市场经济条件下，英国政府部门自觉依法行政的强烈意识和较高水平，其规范并富有特色的做法是值得学习和借鉴的。
（一）英国公务员的法制化管理
十九世纪中期，为加强英国公务员的法制化管理，有人提出：（1）公务员应该是一个稳定的终身职业；（2）公务员应该保持中立性，政党的变更不能影响公务员队伍稳定；（3）公务员不应承担任何决策责任，只是执行决策。这三个观点成为英国公务员制度改革的基本原则。1931年英国通过《公务员总则》，明确“公务员的工资由议会提供”、“英国首相是英国公务员的最高领导”。1968年英国成立了公务员管理部，由首相兼任部长。在撒切尔夫人任期内，英国现代公务员管理体系逐步形成。目前，英国的公务员基本上是实行终身制，多数人员是大学毕业后通过公务员录用考试，加入公务员行列，直至退休。
1．公务员的人员范围和级别划分。英国公务员的范围，仅限于中央政府范围之内，而地方政府的工作人员只是当地政府的雇佣人员，不具有公务员身份。1979年撒切尔夫人执政之初，公务员的人数为79万，经过近20年的改革，1997年为48．3万人，其中高级公务员为3000人。关于公务员级别划分，首相是公务员的最高领导，对议会负责，内阁大臣接受首相领导并对议会负责。各部门均设永久第一部长、第二部长，第一、第二永久部长初任时由首相指任，是永久公务员，以后各届政府一般在无空缺时不做更换，第一、第二永久部长的职责是负责对所属部门内部公务员进行指导、监督。英国公务员一般分为高级公务员和一般公务员两类，高级公务员又分为3级，一般公务员分为8级。
2．公务员管理的法律制度。根据英国《公务员准则》及《部长工作程序规定》，各部门制定了相应的实施细则，形成了相对完善的公务员法律制度。（1）公务员行为规范。如规定公务员应当忠于政府，保持正直、诚实、公正、客观，帮助政府制定政策，执行决定，管理公共事务等。（2）公务员义务。如必须对议会负责，向议会和公众通报尽可能多的关于政府政策、决定和活动的有关信息，不得欺骗和故意误导议会和公众，不得以任何方式从事与公务员准则相冲突的活动等。（3）公务员的录用。公务员的录用、包括其内部调动均适用《就业法》，采用与社会其他机构、单位相同的录用程序。英国议会设立公务员服务委员会直接对议会负责，高级公务员的录用必须得到该委员会的认可。
3．公务员的绩效评价及监督。公务员绩效评价首先是由本人对前一段工作进行总结，对照检查工作计划完成情况作出评价，并与直接上司讨论同意后，报部门负责人审核，最后将评价结果报人事部门。每3个月或者6个月考核一次，年终由部门负责人作出评价报告，评价结果直接影响公务员本人收入。公务员晋升不仅仅根据工作年限，同时根据工作表现，通常由上一级主管推荐，越级提拔必须经过难度较大的考核。
（二）政府部门法律机构的地位和职责
在培训考察中我们了解到，英国政府部门都设有专门的法律办公室，其主要职责是：负责政府机关对外签订的各种合同的审查；公司登记、商标注册的有关法律事务；根据本部门的不同职能所具有的相关法律事务。
1．法律办公室的专业人员组成。该办公室的专业人员进入政府机关工作，即成为政府高级专业人员，不属于一般公务员序列。但其级别设置与其他公务员一样，基本工资是固定的，享受特殊津贴。即使这样，其收入与社会律师的收入还是有明显差距（一般而言，比伦敦当地律师收入低、比外地律师收入高），其优势主要是工作较为稳定。办公室的编制人数根据政府机关法律事务的需要设定。在法律办公室之外，英国政府部门通常还设有一个专门机构，负责受理公众的投诉，类似我国的行政复议。但这个专门机构及公众投诉的受理程序，并不是专门法律规定的，而是英国行政机关的通行做法。受理投诉专门机构的 名称不一，有的称为“直接联络部”，有的称为“公共请求办公室”。
2．英国贸工部法律办公室的情况。该部设有部长1人（内阁成员）、副部长7人、常任秘书1人，下设12个部门主任，有4000多人在总部工作，还有6000多人在分属部门工作（有些人属于人）。该部法律办公室下设三个咨询处和一个调查诉讼处，其中负责咨询的法律工作人员有96人，负责调查诉讼的有22人。法律办公室的工作是保证贸工部依法履行职责。从法律咨询服务上看，其主要对象是贸工部所属各部门、部长级官员、政府其它部委法律机构等，法律办公室要在政府制订政策之初及时提供咨询服务。比如，英国公司尽管享有很大的经营自由，但在以下三个方面仍然受到政府监控：（1）国内角度，如公平竞争、特殊行业的管制（电力、电信、液化气、水、邮政、电讯、电子设备、原子能等）、消费者合法权益、进出口管理、标准化等；（2）欧盟角度，涉及私有化、企业兼并和与政府有关的法律案件，可直接提交欧盟审理；此外还包括与WTO的关系，英国公司要遵守有关规定；（3）涉及其他公共事业角度，如土地、卫生健康、金融保险等。法律办公室通过法律咨询服务，为决策人从法律的角度进行论证，防止越权等违法行为的发生，从而确保贸工部在法律规定的范围内对上述三个方面作出决定，依法行使职权。
从行政诉讼上看，法律办公室的工作重点是保证行政执法中法律程序得到遵守。比如，英国行政法律程序强调：公司、个人提起的诉讼必须有足够的证据，证明争议部分确实存在；原告、被告均要求提供书面材料；开庭时要有2-3名法官参加，当事人双方就证据、法律依据等展开辨论。如何遵守并做好这些程序要求，需要法律办公室严格把关。在涉及欧盟法律时，法律办公室还要特别关注英国企业商贸权益的维护。在与WTO的关系上，贸工部是作为英国的主要决策部门之一开展工作的，法律办公室的职责是依法维护英国公司和国家利益。
（三）政府行政管理中的合同方式
英国政府在机构改革、精简人员的过程中，为了把公共服务职能更好地推向市场，在政府内部广泛采用了合同方式，保证了行政管理的规范和完善。英国的学者、官员乃至行业协会均对此做法给予肯定，有的人甚至赞誉有加，这是我们在培训考察中感受特别突出的一点。
1．合同方式在行政管理中的运用范围。英国是高税收、高福利国家，英国国民生产总值的40％是由政府投资产生的。国家的宏观调控除采用税率、利率等经济杠杆外，主要由政府部门制定政策来实施。而政府机关落实这些政策以及对一些公共事业（如高速公路、国家级供水、供电系统、石油管线的铺设等）的管理，一般都通过与企业签订合同的方式来实现。从高速公路的监管到英中两国政府有关部门共同举办“深圳高科技活动”，他们均按照严密的法律运作机制，与当事人签订合同，进行规范化管理。这种合同的签订是政府作为平等民事主体与企业之间发生的经济法律关系。政府通过合同明确规定企业的义务和责任，确定项目所应达到的指标，并根据严格的监督和检查，分阶段履行自身承担的付费义务。
2．运用合同方式的特点。政府行政机关通过采用与企业签订合同的方式，合理使用公共资金，同时加强管理、监督。其特点是：第一，政府机关对财政资金的使用公开、透明。对于国家重点扶持或者重大公共项目，通过合同规定了明确、具体、公开的项目指标，公务员只是执行合同，基本没有自由裁量权。第二，对公务员要求较高。公务员不能仅是“通才”，而应当具有相应的专业技术知识和法律知识；不仅要知晓企业是否符合条件，而且应当懂得企业如何能实现项目指标；此外，合同的谈判和制定，本身就是一种法律行为，公务员要依据相应法律进行。第三，有效运用招标体制。政府采用招标方式选择企业，企业通过竞标争取项目合同。为增强市场竞争力，企业会千方百计地降低成本，提高质量，从而在政府财政资金的运用中形成了一种良性竞争机制。第四，有利于实施有效的监督机制。一是行政机关内部的监督。合同谈判与合同签订职能分设，分别由不同岗位的公务员实施，避免了暗箱作，同时责任明确；二是行政机关对合同项目的监督。行政机关按照合同条款对项目的质量和进度实施监督，公众也可以对项目进行监督和举报，行政机关根据监督结果和公众的举报，对项目采取分期付款方式进行有效控制。第五，有利于对公务员的考核和评价。在项目合同管理中，公务员不仅负责合同的签订，而且要负责合同的履行，项目的最后落实情况，直接反映了公务员的业务能力和水平，成为考核和评价公务员业绩的硬指标。
总之，英国政府和公众普遍认为，在国家宏观经济政策实施和公共事业管理中，通过合同方式增强了政府对社会经济发展的影响力、对公共事业的管理能力和对市场运作的监督能力。
（四）政府部门之外的独立机构
在英国政府组织结构中，政府部门之外的独立机构是一个非常特别、作用突出的序列。目前，英国有130多个独立机构，大多设立于90年代，这些独立机构规模不大，专业性较强，人员精干，效率较高，成为英国政府行政的一个特色。
1．独立机构的起源及性质。1968年英国工党的一份剖析国防部组织结构的报告提出，国防部部长是通才而不是专家，由于缺乏专业技术人才，影响了国防部行政管理效果，因此建议增加专家管理。撒切尔政府采纳了这个建议，在调整经济政策、推进政府管理方式转变时，将工商界专业性人士吸纳到政府中，同时将各部门专业性、技术性较强的业务独立出来，按市场化模式运作，成立具有一定特殊职能的独立机构。独立机构的性质属于行政机构，其主管人员由所隶属的政府部门的部长（或大臣）任命，其工作人员大部分是公务员，也有一定比例的非公务员。独立机构的经费由议会提供，以保证独立机构区别于政府部门的相对独立性。
实践中，鉴于独立机构的主管人员由所隶属的政府部门的部长（大臣）任命，因此其应向部长（大臣）负责。但长期以来，由于独立机构业务的专业性，在议会问及独立机构业务范围的问题时，一般是由独立机构直接向议会报告，而不是由其隶属的部门报告，因而在议会、政府部门、独立机构之间产生了矛盾，英国议会也对此有一定争议。因为按照英国政府的管理体制，应当由部长向议会报告（大臣）工作。为了解决这类矛盾，英国最近规定，独立机构不能出席议会会议，所涉及问题一律由政府部门部长（大臣）向议会报告，政府部门同时对独立机构的运营负有监管责任。
2．英国贸工部的独立机构情况。该部主要设有6个独立机构：公司协调机构，负责公司注册、收集法定文件、向公司提供有用资料等方面的工作；雇佣法庭服务机构，对企业和雇员向法庭起诉提供行政帮助；破产服务机构，负责破产、清算方面的事务、为制订破产政策提供建议；国家计量、测量办公室，负责贸易方面的计量、测量、标定工作；专利办公室，负责专利、商标、设计等知识产权的管理；无线通信机构，负责管理有关无线电讯业务。
二、关于英国行政法律制度和维护公平竞争的行政机制
（一）英国行政法律制度的特点
英国传统法学中行政法不是一个单独的部门，它虽然属于公法的范畴，但这种公法与大陆法系国家相比，具有浓厚的私法色彩，既缺乏明确而独立的公法体系，也没有统一审理这类公法争议的行政法院。我们在培训中了解到，英国法院在受理行政诉讼时适用一般的法律规则，即行政机关和公民之间的法律关系适用公民之间法律关系适用的法律。长期以来，英国行政诉讼和民事诉讼一样，都由普通法院管辖。但值得注意的是，近年来，随着行政管理的专业化和政府职能的法定化，英国法院成立了行政法庭，并明确了较高的层级管辖。
英国行政法的渊源包括：宪法原则，普通法精神，大量的习惯法和司法审查判例、国内成文法和欧共体（欧盟，下同）法。欧共体法中有关条约、法规可以直接适用，如《罗马条约》、《欧洲共同体法1972》等，而欧共体的法令则不能直接适用，必须按其精神制定国内法。
英国法院的组织结构主要有治安法院、郡法院、巡回法院、高等法院、上诉法院、上议院（最高法院）以及欧共体初级法院、欧共体法院。其中行政案件一律由高等法院的行政法庭负责审理（类似于我国的一审），当事人对审理结果不服的，可以上诉至上诉法院，再不服还可以上诉至上议院。
英国行政司法审查制度，比较典型地体现出其行政法的特点。在这次培训考察中，我们通过了解其具体内容和做法，对英国行政法治的基础、特别是行政执法与执法监督有了一定的了解。
（二）英国行政司法审查制度
英国行政司法制度是指英国公民、企业的合法权益受到行政机关或者其他行使公共权力的组织或个人侵害时，向法院请求司法救济的法律制度。其中司法审查是英国行政法的核心问题。
1．司法审查的基本情况。英国行政司法审查是由高等法院对负责行使公共职责或权力的团体或个人进行的司法监督，主要是针对行政机关或法院作出决定的过程，而不是看其决定本身。高等法院有25名专职法官负责处理行政案件，具体由行政法庭进行审理。行政法庭每年审理的行政案件有5300多件，其中4400多个案件与司法审查有关。
2．司法审查的条件、依据。司法审查的条件主要有两方面：一是司法审查的对象必须是行使公共职责或职能的团体或个人。同时，如果存在其他法律救济方式，法院通常不会准予司法审查。二是司法审查的申请人要有“足够的利害关系”。提出司法审查有四个依据：（1）不合法。行政机关或法院在行使权力或履行职责时违反了法律规定，如无权作出决定或超越职权范围行使权力均为不合法。（2）程序不当。即违反自然公正法则、程序不公或不符合法定程序要求。自然公正法则包括由不具偏见的机构进行公平审理，为每一方提供足够机会陈述自己的观点。（3）不合理。一般情况下，如果这个决定是合理的，法院不干涉行政机关作出的决定。（4）违反人权。行政机关或法院的决定不能违反欧洲人权公约和英国人权法。
3．司法审查的程序。（1）提起诉讼。起诉人必须遵守诉前行为议定书，根据英国民事诉讼程序规定，民事诉讼开始前，必须经过一个程序，即双方当事人相互交换信息，协商、和解。如果通过该程序能解决问题，就可以避免诉讼。申请人在提起司法审查诉讼前，也应写信给政府机关，告诉其起诉的依据和理由，使行政机关有时间作出解释或改变其决定。（2）许可。法官一般在审查申请人提交的文件后（未听取口头陈述前），决定是否给予提起司法审查的许可。实际上很多司法审查案件在这一阶段就被终止了，每年4400多司法审查案件中只有20xx多件正式进入审查过程。如果法院拒绝给予许可，或所给予的许可附带一定条件，申请人可以要求法院开庭听取口头陈述，重新考虑其决定。如果法官听取口头陈述后仍拒绝给予许可，申请人可以在7天内向上诉法院上诉。如果上诉法院仍拒绝许可，申请人就不能再上诉了。一个案件从提起到许可大约要8个星期时间。（3）审理。司法审查案件一般由高等法院一名法官公开开庭审理，法官主要审查双方提交的书面文件及证据，听取双方律师的陈述。如各方同意，法院可决定以不开庭方式审理案件。一个案件从许可到审理结束大约要20个星期时间。
（4）上诉。上诉法院在审查上诉申请时，只针对原审法官是否有法律适用错误进行审查，而不再审查案件事实本身。
（三）英国市场竞争立法和竞争委员会（CopetitionCommiion）
英国是一个判例法国家，区别于大陆法系国家的成文法。但在反垄断和维护市场公平竞争方面，英国成文法已有50多年的历史。
1．反垄断的政府机构。1948年英国议会通过了专门法案，成立了调查垄断和企业合并问题的机构――垄断与合并委员会（MMC），专门负责调查公共事业管理机构提出的有关垄断与其企业合并的案件（如有关通讯、燃气、水、电力等方面），并向政府和有关管理机构提交调查报告，由政府作出决定。九十年代又在此基础上改组成立了专门的竞争管理机构。
2．维护公平竞争立法。1998年英国通过了竞争法案，主要包括三方面内容：一是将英国竞争法律制度与欧洲委员会的有关法律相衔接；二是赋予政府竞争管理机构新的权利，如有权调查卡特尔和优势企业阻碍竞争的行为，有权对被认定有阻碍竞争行为的企业处以年营业额10％以下的罚款等；三是成立了竞争委员会上诉法庭。此外，竞争法案还规定，竞争委员会由政府提供经费，向议会负责。
3．竞争委员会。英国新的竞争法案把MMC和新成立的上诉法庭合并成立了现在的竞争委员会（CC）。其主要职责是：对政府、公平贸易办公室和公共事业管理机构提出的的有关垄断和有碍公平竞争的企业合并等案件进行调查，并提出报告。该竞争法案同时明确规定，由英国贸工部对竞争委员会进行监督。竞争委员会委员有50名，任期3年，可重复连任，由国家贸工秘书负责任命。竞争委员会的最高权利机构是董事会。董事会下设三个机构：一是由董事会主席直接负责的调查机构，负责对各案件的调查和报告的起草、提交、公布与出版；二是由董事会成员负责的上诉法庭，负责审理对公平贸易办公室及其他管理机构作出的有关卡特尔和优势企业阻碍竞争行为处理决定不服而上诉的案件；三是由董事会成员任行政长官的行政管理机构，主要负责专业组、案件组、战略计划、上诉案件的日常管理和后勤服务。
4．竞争委员会工作程序。（1）对每个案件组成专门调查组，委员会工作人员分别参加各调查组的工作；（2）进行事实调查，包括由相关利益团体提供证据、听取被调查主体的陈述；（3）根据调查的有关情况、事实、证据进行综合分析；（4）就是否有损公众利益作出结论；（5）提出纠正措施，包括禁止合并、要求拆分业务、价格控制等；（6）起草、提交调查报告；（7）出版、公布调查报告，并接受议会、媒体的质疑。被调查对象和相关利益团体如果对竞争委员会的结论不服，可以向法院提起行政诉讼。法院如果认为竞争委员会报告不合理、行为违法或者报告的措施不当，有权推翻报告结论。
除竞争委员会外，英国还有公平贸易办公室作为处理竞争与垄断一般性问题的行政机构。一般说来，竞争案件首先由公平贸易办公室进行审理，只有在案件比较复杂时，公平贸易办公室才提交竞争委员会进一步调查。2001年，公平贸易办公室涉及的企业合并案件有300多个，其中只有5个案件提交竞争委员会处理。
据了解，英国将于明年4月出台新修订的竞争法案。届时将依法赋予竞争委员会对所调查案件的决定权，而不仅仅是提交调查报告。同时，对调查内容和标准也将作出新规定，重点是调查认定企业合并是否会导致实质性的减弱竞争；调查认定是否存在阻碍、限制或者扭曲市场竞争的可能等。
三、几点启示与建议
英国政府的行政方式，特别是在行政执法与执法监督方面的做法具有一定的特色。尽管我国的国体、政体、所有制结构、法律体系以及所处的发展阶段与英国相比有很大不同，但从政府管理经济的方式和手段来看，他们的许多做法和经验，为我国深化行政体制改革、加强经贸行政执法与执法监督、推进经贸系统依法行政等，提供了颇有价值的启示。
（一）进一步深化行政审批制度改革，应该结合政府职能转变，积极探索政府管理经济的新方式
近年来，英国政府广泛运用合同方式规范行政管理的做法是很有创意和特色的。我国在进行行政审批项目清理和制度改革时，从上至下都把精减行政审批项目作为主要目标，这在近期是十分必要的。但也应该看到，我们还未能真正实现政府职能的根本转变。因此，在下一步深化行政审批制度改革的过程中，特别是在对经贸领域取消47项行政审批后，如何有效地保证政府对经贸活动的必要调节和监管，需要进行新的探索。借鉴英国政府多种手段并举的经验，我们应该遵循市场经济规律，坚决摒弃计划经济体制下形成的量大面广的政府管制、审批的陈旧方法，树立市场经济的新理念，使经贸行政管理职能转变的重点，以是否符合和促进先进生产力的发展要求为衡量标准，真正集中到充分发挥市场机制的调节作用、维护公平竞争、调动市场主体的积极性、主动性和创造性上来，主要依靠经济、法律手段的灵活运用，在产业政策和经贸立法引导、税收杠杆调节、行政执法与执法监督以及政府采购、合同招标等方面探索新途径。
（二）加强经贸行政执法与执法监督，应该高度重视公务员的队伍建设
借鉴英国公务员管理的经验，加强我国经贸系统公务员队伍的培训与监督，不断提高经贸执法队伍政治、业务素质特别是法律素质，这是做好经贸行政执法与执法监督的组织保障。一是要建立和完善公务员知识更新和专业培训制度，尤其是对具有行政审批、审核、核准、备案等职责的行政执法人员，要实行培训考核制度。二是要加强对公员务执法队伍的监督，通过建立经贸行政执法责任制，明确各级行政管理人员的执法责任；确立内部机构的执法权限，执法责任及执法目标；制定对内部机构和执法人员完成执法职责的考核办法，举报、控告的受理、查处办法等。三是应建立行政责任追究制度。
（三）加大行政执法监督力度，应该重视强化执法监督管理体系的建设
英国行政执法监督体系完备，各方面形成监督合力，很值得借鉴。结合我国经贸行政的实际情况，建议做好三方面工作：一是在内部监督方面，注意发挥行政部门内法律机构的执法监督作用。要尽快制定《经贸委系统行政执法与执法监督工作的指导意见》，切实推进经贸系统的依法行政，保证经贸法规、政策和领导决策的合法性和科学性，做好行政复议、行政应讼工作；二是在外部监督方面，自觉接受人大、政协和司法监督。经贸行政执法必须经得起司法审查，同时还应设立并公布举报电话和举报信箱，明确专门的工作程序，及时处理行政执法相对人和社会公众的投诉。英国行政法庭是一个独立系统，不隶属于任何地方法院，这样更有利于保证法院行政审判的公正性。我国行政案件数量大、情况复杂，为了搞好司法审查，建议有关部门研究并推进司法改革，可以考虑设立专门的行政法院系统。三是舆论监督方面，要重视现代社会行政管理的发展趋势和特点，适应政务公开的要求，允许新闻界更多地介入经济行政管理领域，加大新闻舆论监督的力度，褒正抨邪，反腐促廉。查字典版权所有
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关键词：留守儿童；受保护权；受教育权；参与权
中图分类号：G61 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）29-0262-03
“留守儿童”并非一个法律上固有概念，学理上对其范围界定并不统一。有人认为，留守儿童是“父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的17周岁及以下的儿童”[1]；有人认为，留守儿童是“指被调查时由于父母双方或一方每年在外务工时间累计达6个月及以上，而被留在农村地区交由父母单方、祖辈、他人照顾或无人照顾的儿童”[2]。事实上，农村留守儿童就是父母双方或一方进城或到经济发达地区务工而被留在老家的未成年人。
由于不同学者的认识与计算方法不同，因而留守儿童的规模到底怎样，没有一致意见。而且这一群体范围和数量变化大、变化快，父母双方或一方在外务工时称之为留守儿童，父母回家期间或长或短，接孩子到城里生活时间亦或长或短，这时就不能称之为留守儿童或称之为迁移或流动儿童。根据全国妇联2008年2月的《全国留守儿童状况研究报告》显示，全国农村留守儿童约有5 800万人。“在一些劳动力输出大省，农村留守儿童占当地儿童总数的18% — 20%。”[3]有学者统计，“我国现有流动人口过1.3亿，在安徽、河南、四川等一些地区留守儿童已经达到当地儿童的70%。”[4]笔者所在的黑龙江省伊春市是一个有百万人囗的城市，据统计“共有留守流动儿童7 230名，其中农村2 422名、城镇4 808名（铁力市1 950名，嘉荫县472名）；父亲外出打工的3 695名，母亲外出打工的1594名，双亲均外出打工的1 941名；由隔代监护的1 462名，其他亲属监护的437名，独自生活的16名，寄宿生189名，其余的为父或母单方监护的。”①这些儿童是中国儿童群体中的一员，自然享有儿童的一切权利，并且作为“留守”儿童，其特殊身份要求得到更多的关注与保护，而实际的情况却不容乐观。
一、留守儿童的权益现状
我国现行立法中，涉及儿童权利的有《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《婚姻法》、《教育法》、《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》、《妇女儿童权益保障法》、《母婴保健法》和《收养法》等多部法律，联合国1989通过了《儿童权利公约》，涵盖所有人权范畴，保障儿童在经济、政治、文化和社会中生活中的各项权利，确立了“儿童最大利益”原则，我国是缔约国之一。公约和国内立法比较全面地总结和规定了儿童最根本的权利包括生存权（生命权和健康权）、受保护权（不危害自身发展、被保护和照料的权利）、发展权（发展体能和智能的权利）和参与权（参与家庭、文化和社会生活的权利）。观察我国留守儿童现状，作为儿童中的特殊群体，这几项核心权利都存在不同程度的缺失和受损情况。
（一）受保护不周
留守儿童受保护与照料主要来自于家庭，来自于监护人。《民法通则》规定了监护制度，对缺乏行为能力的人给予监督和照顾，“目的是保护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的合法权益，维护社会稳定。”[5]根据立法，未成年人的监护人是未成年人的父母。而留守儿童的父母长年在外，相当长的时间不回家探望和履行其他义务，因此，“留守儿童的监护就出现了四种情况，即隔代（祖辈）监护、单亲（父亲或母亲）监护、上代（亲戚或邻居）监护和同辈（哥哥姐姐或自我）监护”[6]，其中，以单亲监护和隔代监护最为常见。单亲监护是指父母一方外出务工而由另一方在家行使监护职责的一种监护方式。与我国男主外女主内的社会传统相关联，绝大部分单亲监护是母亲在家行使监护权。隔代监护的祖父母、外祖父母一般年事已高，观念陈旧，溺爱父母不在身边的孙辈。无论是哪种监护方式，监护人忙于生计，通常没有时间和精力去管理孩子，也没有能力按照现代科学的标准引导孩子形成健康的生活方式，与孩子间心灵沟通与交流十分有限，存在只生不“养”的现象。
（二）生命权与健康权受损
监护不力直接后果就是留守儿童的生命健康权缺乏保障。由于监护人的忽视和力所不及，以及儿童行为能力的限制，对危险的事情缺乏理性的判断和行动控制，容易形成一些安全隐患，做家务时受伤和做农活时受伤的情况大量存在。一项调查表明，“独自在家发生危险、偷跑出去玩耍发生危险和生病没有及时治疗导致病情严重都说明了留守儿童生命健康权存在危险。”[7]
尤其应该引起足够重视的是留守儿童的心理健康问题。与父母长时间的分离，使留守儿童的安全感普遍降低、亲情得不到满足，一些留守儿童心理和情感的发展受到负面影响，容易形成情感冷漠、内心封闭、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障碍。同时，农村大量的监护人文化水平很低，谈不上用什么先进的教育理念来教育留守儿童，在处理孩子不听话或与自己意见相左的问题时，通常习惯性地采取暴力方式，这往往会加剧儿童的逆反心理。没有了正确的引导，留守儿童的人生观、价值观容易发生偏离。
（三）受教育权得不到保障
受教育权是儿童发展权中的核心内容。留守儿童信息贫困、娱乐内容贫乏、思想及个性发展受限，源头是教育权受损，尤其是教育平等权受损严重。受教育平等权是指留守儿童依法享有国家、社会提供的平等的教育资源及均等教育机会的权利。留守儿童在农村的教育环境无法同城市的同龄人相比，能获取的教育资源非常有限，其教育公平权大大受损。学龄儿童全部得到适时的教育无法实现，“14周岁留守儿童的在校率仅为88%，他们甚至不能享受到真正的‘保底教育’。”[8] 留守儿童成为失学儿童的主体，教育公平在城乡之间完全不公平。“据湖南省一份农村留守儿童调查报告显示，51.3%的留守学生认为学习无用，希望辍学。”[9]
二、留守儿童权益保障的障碍与根源
（一）监护制度不健全
我国民事立法中有关监护的规定散见在《民法通则》、《婚姻法》和《未成年人保护法》等多部法律中，无系统化的规定。只是概括地规定了父母对子女有管教保护的权利义务，但对留守儿童父母长期在外产生的问题，没有相应的解决方案。监护关系只有在原监护人死亡、丧失监护能力以及监护人不履行监护职责或侵害被监护人合法权益的情况下才可以变更，但立法没有说明监护能力有无的判断标准和不履行监护职责的法定情形，因此，实践中我们无法确认年老体弱多病的（外）祖父母有无监护能力。立法虽然对监护人履行监护职责规定了原则性的要求，但单独一个人支撑家庭生活的监护人是否尽到了监护职责？立法既没有规定谁是监督主体，也没有规定具体的监督标准。侵犯被监护儿童的责任仅限于赔偿损失，没有规定具体的惩戒措施，总体上看对监护行为没有一个有效的监督机制和责任追究制，造成了农村留守儿童监护不力的现象。
（二）有关教育法律法规贯彻不力
《中华人民共和国宪法》对公民的受教育权作了明确的规定，《教育法》和《义务教育法》也分别规定了公民有受教育的权利和义务。尤其是2006年9月1日开始实施的新《义务教育法》，明确规定在全国农村从2006年到2007年两年时间内要全部免除学费、杂费的义务教育，这是我国教育发展史上的一个重要里程碑。但是，对进城务工的农民工子女而言，他们可能仍将难以改变留守状态，因为这些法律规定包含许多倡导性原则和社会工作安排，缺乏相应的操作规范，被相当多的人看作是“软法”[10]，即这类立法往往不能直接通过法院裁决或者由其他国家强制力量实施，而是需要不同的社会力量参与和配合才能得到落实，其实更容易落空，所以受到轻视，贯彻实施过程中落实不到位，导致农村义务教育不合格，完不成教育任务，没有质量，这是普遍存在的问题。
（三）自我意识、权利主体认知的缺失
儿童也是社会的一员，有充分的参与社会生活、自由实现自己愿望的权利，虽碍于行为能力的限制，一部分权利是由其法定人代为行使，但不能否认儿童是权利主体。在农村，儿童的法律权利意识、自我存在的价值认识非常缺乏。参与权是《儿童权利公约》中规定的一项核心权利，是指留守儿童有权自由、自愿地表达观点进行决策或实施行动，以实现自身及其他儿童利益并确保其权利实现的权利。参与权也是《未成年保护法》修订时新增的权利种类。而我国教育的实际情况是，传统上的好孩子是“听话”的孩子，儿童的自我意识与权利意识薄弱，尤其在农村，参与权的了解不多，更不要谈权利的实现了。
三、留守儿童权益保障的法律机制
（一）更新观念是保障留守儿童法律权益的基础
我国虽然有众多关于儿童权利的立法内容，但比较分散，且囿于“软法”限制，对儿童的保护缺乏针对性，保护力度不够。留守儿童是儿童特殊群体，不仅是被保护的对象，更是同等的保护对象。有很多学者建议通过立法来解决留守儿童权益问题[11]，笔者持不同看法。当权益保护出现问题，习惯从立法上找出症结，这种观念并不适合留守儿童。首先，留守儿童这一群体虽然庞大，但范围不确定，处在经常变化之中，而且，随着中国城乡二元制社会结构逐渐的改变，这一群体的消失只是时间问题。其次，留守儿童是儿童中的特殊群体，但首先还是儿童，我国现行法律体系对未成年人的权利保护已经有了较为完整的规定，让留守儿童与普通孩子有同样的法律地位、实现同样的权利是我们追求的目标，无需再进行单独的立法，且不谈单独立法一定程度上会导致司法适用的混乱，就是留守儿童本身，其脆弱与敏感的心也会有受到伤害。
（二）完善和健全监护制度
很多地区解决监护不力问题主要依赖奉献精神，倡导成立留守儿童监护站、教师指导留守儿童志愿队，还有爱心妈妈、知心姐姐诸多等活动。这些措施通过呼吁社会力量的介入，虽短期内有效果显现，但难以持续，难以形成长期保护机制。只有法律，才是最有效途径和最有力度的举措。
现行法律体系中，《民法通则》、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》、《婚姻法》和《未成年人保护法》对监护制度做出了基本规定，但这些规定的内容要得以实现，需要操作中的具体规范，如监护人侵害被监护人的，未成年人该如何保护自己的合法权益？父母不履行或不能很好履行监护责任的，如何处理？未成年人如何实现救济？这类问题在农村留守儿童的案件当中是现实存在并且急需解决的，现有立法缺乏有效的适用性和执行力，因此，建立内容全面具体和易于操作的监护工作规范势在必行。
首先，明确和强化父母作为监护人的责任。尽管在保护被监护人的利益时，可以对被监护人的财产进行处分，但从性质上看，监护更多的内容是职责和义务。对于父母履行监护职责不利的，应由户籍地民政部门进行教育，责令其改正。严重不合格的父母可以剥夺其监护资格。在委托监护管理中，要明确受委托监护人的职责，落实留守儿童监护主体，并落实其教育和管理责任，从法律上保障农村留守儿童的权益。
其次，应当配合立法设立监护人监督制度。监督人有权利和义务去了解、调查留守儿童的监护人对孩子是否依法履行职责及有无侵害其合法权益的情况，发现不履行职责或履行职责中侵害孩子合法权益的，“监督人应当采取劝解、制止、教育、向有关部门报告和报案等措施，以便使孩子的权益能够及时被关注和保护，避免留守儿童的权利被忽视或处于事实上无人监护的状态。”[12]
监督人的选任与责任必须有明确的规定，建议由民政部门牵头，包括由司法行政、教育、卫生、、劳动妇联等机关和团体的人员组成监督人队伍。
最后，介入国家公权力，构建国家监护制度。在国家民政机关管理下设监护机构，代表国家行使监护权。在现行体制下，可以考虑将政府的福利院或管理部门作为国家监护机构。
（三）确保受教育权的实现
受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利。留守儿童应当享有受教育权并由国家保障实现该权利，这也是留守儿童享有其他发展权的前提和基础。换言之，国家必须保证留守儿童享有接受文化教育的机会和获得各项发展的权利。我国“十二五”规划明确提出，要在2020年以前实现教育的现代化，并着重提出要实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育。庞大的留守儿童群体是考量和决定我国能否实现这一目标的关键人群。
1.加大对农村义务教育投入，保障留守儿童拥有与城市儿童同样的教育资源。现有的《义务教育法》虽然明确规定，在教育投入上“向农村倾斜”、“均衡安排”，但这些词汇的含义很模糊，操作中农村留守儿童的教育投入并不能被充分关注，反而是照顾不足。改变这种状况，实现对农村义务教育的财政支持，各地方要根据财力，细化《义务教育法》的规定，明确各级政府对教育投入比例、拔款方式和时间以及不能完成投入的责任，细化规则报上一级政府备案，作为考核和监督依据。
2.加强农村教师培训力度，提高留守儿童师资水平。《义务教育法》规定国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区工作，这仅仅是一条政策性指引。仅靠教育热情与无私奉献，不能真正提升教学质量。政府应当完善教师培训与引进城市教师制度，也可以参考城市内同类教师跨学校流动的做法，让农村留守儿童真正享受到优质的教学资源。
3.逐步打破城乡户籍的二元格局，破解留守儿童升学困境。很多地方在推广城市化过程中，将学校进城作为施政目标，不仅撤并高中进城，初中也进入县城，“乡村学校正静悄悄地走向集体消亡”[13]。留守儿童上中学已经越来越难，即使顺利完成义务教育，年龄大约是15周岁，尚未达到最低的法定劳动年龄。孩子们希望进入中等或高等职业学校学习，但家庭难以承担沉重的经济压力；想考入高中却面临成绩普通，高额的择校费用和学校数量不足的问题。留守儿童通常很难就读全日制高中，继而失去参加高考并升入大学的可能。给留守儿童一个平等的户籍身份，为真正实现惠及全民的公平教育创造前提条件。
（四）完善儿童参与权立法
我国的儿童参与权立法内容散见于《民法通则》、《婚姻法》、《收养法》、《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》等多部法律中，没有系统规定。长期以来，由于中国传统的家长式教育，儿童参与权更没有得到学界和社会的重视。城市儿童通过社团组织、儿童论坛以及人大代表、政协委员与青少年“面对面”活动，已经开始参与社会经济、政治活动。2006年，11名未成年学生首次参与了地方立法审议。① 而反观留守儿童，则普遍没有树立起参与家庭、文化和社会生活的权利意识，其教育大多数还停留在吃饱、上学的最低层次，参与权不被了解也极难实现。联合国《儿童权利公约》既然已被中国批准、生效，意味着该公约已被纳入国内法体系。我们应该在其原则指导下，在充分考虑到儿童行为能力的前提下，保障儿童对影响他们的任何事项发表意见的权利，全面系统地完善现有参与权的相关法律规定。
农村留守儿童权益保护是全社会的责任，法律不仅要确认和保护留守儿童拥有儿童应当有的权利，更要在遵守儿童最大利益原则下，监督和督促全社会贯彻落实，践行国家和政府的义务，切实保障留守儿童权益的实现。
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