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城管执法的困境范文1
当代中国社会，公众与政府部门之间的矛盾日益激化，冲突屡见不鲜。面对越来越多的，我们习惯性地将批判的矛头指向公共行政部门的制度规范和角色定位，自然而然地将公众和政府作完全对立起来，但这种批判所具有的现实意义是有限的。进一步观察已发生的公众与政府之间的矛盾，我们发现，冲突的根源大多在于公众和基层公务人员在行政执法过程中的不和。其中以城管执法过程中与执法对象的矛盾最为典型，公众因为对城管队员执法方式和程序的不满，怨恨政府，大量案例的积累引发了全社会对城管执法行为的负面舆论。城管等行政执法类的基层公务人员，就是李普斯基提出的“街头官僚”的代表，该理论认为，街头官僚所掌握的自由裁量权，可能对公众的利益造成损害。国内学界不乏对这种自由裁量权的讨论和研究，但更多的局限在行政法学的领域，使得这方面的研究具有“单点注入”的特点，而其针对自由裁量权的控制逻辑也主要是遵循从行政立法层面到行政执法层面，再到对行政自由裁量权的司法审查的法制主义思路［1］。但笔者认为，对自由裁量权的讨论应该更多的从行政伦理学的角度入手，通过对街头官僚执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考，来发现其行政伦理的困境所在，并从内外控制的双重角度找寻破解其冲突和困境的有效路径。
一、行政伦理学视角下的自由裁量权
自由裁量权是街头官僚的自我决策产生偏差的重要原因。行政自由裁量权，一般指“在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”［2］学界并不缺乏对于自由裁量权的讨论，但往往将其视为一种“恶”的权力，并主张用完善立法、加强监督等方式来实现对行政自由裁量权的控制。但事实上，行政自由裁量权并非一无是处，它应该是一种具有独立价值诉求与正当性的权力，任何试图通过严格的控制来剔除行政自由裁量权的主张与做法既是不适当的，也是不可能的［3］。我们可以从行政伦理学的角度出发，重新分析行政自由裁量权的内涵和定位。行政自由裁量权的行使，其实质是基层公务人员在执法过程中，基于自己的判断和价值取舍，对执法对象采取基于法律基础的灵活的处理政策，它与行政伦理在理论和实践两个层面存在密切的联系。从理论上讲，行政自由裁量权可以被视作既处于法制框架之内，又超出法制条文之外的一种“自由”，它意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间。行政自由裁量权一方面需要依靠法制的框架束缚，另一方面又超脱于法律条文的，是执法主体享有的一种相对的自由，而行政伦理研究的起点，正是行政过程中存在的非制度化的权力自由空间，只有存在自由空间，才需要用伦理和价值的规范来讨论行政主体执行方案的选择，因此，两者在理论上是相互契合的。而从实践的角度看，行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带做出事务性行政决定或裁决的权力［4］。因此，行政自由裁量权在行驶过程中是一种非制度的权力，也就是一种伦理性权力，我们观察现实的自由裁量权行使过程，行政执法主体是基于行政目的和个人道德的双重考量，来确定如何进行“自由”的决策，换一种说法，行政自由裁量权的行使，进行的正是行政责任的选择，是对执法主体自身责任和价值冲突的选择，而这正是行政伦理学在实践中所研究的重要内容，责任也是建构行政伦理学的关键概念。我们甚至可以这样说，对行政自由裁量权的讨论，正是行政伦理学研究的现实意义所在。作为一种伦理性权力，行政自由裁量权并不像公众和一些学者所认为的那样，是一种“恶”的体现，尽管我们必须承认，自由裁量权的存在为城管执法人员执法过程中的价值和目标偏离创造了可能性，并使这类问题难以得到制度和法律层面上规范化的和有效率的治理；但是，从行政伦理的角度考量，行政自由裁量权的存在，也使得城市管理等基层的行政过程有了社会价值和情感发挥作用的空间，它恰恰说明了行政机构与行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体［1］。也就是说，只有从行政伦理学和行政法学两个不同的学科角度出发，才能够对基层公务人员，也就是街头官僚在执法过程中行使的行政自由裁量权做出全面客观的认识。
二、城管执法行政伦理困境———责任冲突
弗雷德里克•莫舍（Frederick Monsher）将行政伦理学中的责任界定为两个主要方面：主观责任和客观责任。客观责任在具体形式上包括两个方面：职责和应尽的义务。所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。职责和义务，对某人负责和对某事负责，是客观行政责任的两个方面［5］74。公共行政人员最直接的责任，是对自己的上级负责，贯彻上级的指示或是完成已达到一致的目标任务。另外，公共行政人员还要对公民负责，洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益。对应我国的基层街头官僚而言，可以通过在现存法律框架内改变相关方案的方式，也就是通过行使行政自由裁量权来对公众的喜好或利益诉求做出回应。其次是主观责任。主观责任是由我们内心的情感和信仰所赋予的，如果说客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，那么主观责任则根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。放到我国城市管理执法的实践中去思考主观责任的存在和影响，则表现为每个城管队员作为个体，在面对类似工作的执行和事件的处理时，会因为个人价值理念的差异而做出不同的现场决策。当执法者的自由裁量选择与执法对象或社会公众的期望偏离时，就会引发某种形式的冲突或积怨，这里显然已经出现了客观责任与主观责任的某种冲突形式，而这种偏离在现实中是极容易产生的。这表明，主观责任和客观责任之间存在共存的困难，这同样是某种行政伦理的困境。面临具有冲突性的不同责任，是行政人员体验伦理困境的最为典型的方式。当处于两种不同的期待或倾向之间，而且这两者都具有重大价值时，行政执法人员将面对选择的尴尬。从根本上说，这种困境涉及我们是如何有意或无意地对价值观和原则进行排序的［5］96，因此它们应当被视为既是实际工作中的，也是伦理性的问题。而这些困境出现的根本，正在于以城管执法人员为代表的基层公务人员在现实的工作实践中，需要面对多样化和多质化的行政责任，这些责任的冲突性不仅在于前文所划分的客观和主观的区别，更重要的是，即使是客观或者主观责任的内部，同样存在各种各样可能的冲突形式。库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中将实践中的行政责任冲突归纳为三种最常见的形式，即权力冲突、角色冲突和利益冲突。结合我国城市管理执法人员的具体工作实践，我们可以对这三种责任冲突形式做进一步的论述和介绍。
（一）权力冲突
权力冲突是两种或两种以上客观责任的冲突，这些客观责任是由两种或两种以上的权力来源（如法律、组织的上级和公众等）从外部强加给行政人员的。如果两种权力对城管执法人员行为的要求不一致，那么执法人员就会陷入某种抉择的尴尬，要求在强大的外界压力下对行政自由裁量权有恰当的使用。具体考察我国城管执法的实际运作过程，我们至少可以发现两种不可避免的权力冲突形式：第一种是政府部门内部不同权力来源带给城管执法人员的权力冲突。对于最基层的执法人员而言，首先要面对的是来自直接上级，也就是城管局的命令，但由于执法人员的执法过程经常是配合其他政府机关进行的，因此还需要听从事件主管部门的调配和任务目标，而这个主管部门又往往不止一个，例如在对一些油烟污染较严重的餐馆或摊贩的管理过程中，就可能牵扯到城管部门本身、食品安全部门、环保部门、税务部门，等等。因此，这种权力冲突时常会影响执法人员对自由裁量权的判断和行使。如果对这种现象产生的原因做进一步的思考的话，我们可以发现其中存在的必然性，即我国行政体制中对于城管执法部门的行政主体地位规定不明，城管与工商、税务、公安等执法机构相比，有着底气不足的劣势，有的城管由政府直接管辖，有的隶属于建设系统，有的则为部门的内设机构，甚至有专家将城管誉为“单亲娃”，没爹妈管［6］。总的说来，由于中央对于城管部门没有统一的部门进行归口管理，使得城管在执法过程中需要面对的行政自由裁量权的判断和选择的可能性更为复杂。第二种是政府部门和公众偏好的不同造成的权力冲突。这种情形相较前一种而言更容易理解，尽管我国政府始终强调其为人民服务的根本宗旨，但在实际的行政过程中，政府部门经常以理性经济人的效率观点作为工作遵循的实际准则，再加上政府部门的决策往往需要更多的进行宏观和整体的考量，而公众在面对城管执法时，往往关注的是个体的需求和权益能否得到保障。因此，当城管执法人员带着效率优先，配合宏观需要的执法要求来管理公众的日常行为时，双方难免会产生行政责任上的冲突。
（二）角色冲突
角色概念是此类责任冲突的关键。在特定的情形中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的，或者是互相排斥的，但更关键的是，我们在现实生活中体验到的不是价值观本身，而是在价值观支配下的角色冲突。现代社会，每一个个体都是各种角色的集合体，当我们关注作为个体的基层执法人员时，可以发现他们在工作实践中，其实也会扮演不同的角色，而不仅仅是行政人员的角色，组织工作之外的其他角色与行政人员的角色之间就有可能产生冲突。如果把讨论的重点进一步具体到我国的城管执法人员，我们可以发现其角色冲突与库珀一般意义上角色冲突形式相比的特殊性，这种特殊性就在于我国城管执法人员对自我行政人员角色认知存在一定的偏差，这种偏差扭曲了他们对于行政自由裁量权的行使，从而使得这一角色与其他角色之间的冲突更为激烈。具体来说，受中国几千年封建文化中“官本位”、“权力本位”、“人治”思想影响，部分城管人员在执法过程中认为自己是执法者，代表着政府进行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心态，不能将执法对象的利益放在一个较高的位置来考虑［7］。这样的角色认知已然偏离了作为基层公务人员的价值定位，当他们以高人一等的执法者角色来面对其他可能出现的角色时，也就使得自由裁量的天平向执法者的价值观倾斜，因而我国的城管执法人员往往在面对各种各样的执法对象时缺乏足够的耐心和细心，一旦执法对象提出质疑、反驳，就用“拳头”执法，这也就是为什么当下我国城管执法过程中频现暴力执法现象。
（三）利益冲突
利益冲突在我国的基层行政执法实践中表现得最为突出，当我们的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生冲突时，就给了我们、谋取私利的机会，它们表现为公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人可能利益之间的冲突。从本质上说，在利益冲突问题中，我们所面临的就是这种“利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间的不可避免的紧张关系”，也就是说，利益冲突更多的表现为客观责任要求和主观责任认知之间的冲突。我们同样将关注的焦点放在我国城管执法人员行使行政自由裁量权的实践之中，笔者认为，基层执法人员在工作实践中可能获取的个人利益可以总结为两类：第一种是我们所熟知的经济利益，城管执法人员可能出于对经济利益的追求，接受执法对象经济的或物质的贿赂，从而在自由裁量的过程中做出有利于执法对象的决策，这种对经济利益的偏向，显然与其公共职责产生冲突，背离了作为基层公务人员的义务和价值；第二种个人利益则较容易被人所忽略。有学者指出，“街头官僚在技术上、认知上和道德上被理解为消极的，会运用他们手中自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们的工作变得容易和安全。”［8］也就是说，城管执法人员会在行政过程中运用自由裁量权来降低工作难度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠视行政程序，包括不亮证执法；没有填定预定格式的行政处罚决定书；扣押物品、罚款不给收据或者以其它白条代替；先裁决后询问，先处罚后取证等。这种误用行政自由裁量权来追求工作安全和便利的行为，背离了程序正当性和依法行政的要求。
三、城管执法伦理困境的破解路径
根据前文的论述，我们发现，街头官僚行政自由裁量权的行使，实际上就是在客观责任和主观责任的复杂冲突中进行基于个体的价值和伦理判断，但由于我国城市管理体制的欠缺、社会偏好的多元性和城管执法人员自身素质的缺陷等原因，城管执法的过程和结果常常陷入行政责任选择，也就是行政伦理的困境。那么，从行政伦理的角度出发，我们可以从理论中找到哪些针对性的破解途径呢？对于这类伦理困境的控制，我们可以从外在和内在两个层面进行思考。
（一）外在控制
所谓外在控制，即通过对外在的法律、行政规范、强化监督等方式来防范基层执法人员自由裁量权的滥用，从而控制行政伦理中可能的失范现象。实施外部控制的理论基础是：个人判断力和职业水平不足以保证人们做出合乎道德规范的行为。在中国的现实生活中，我们可以通过以下几种方式来实现外在的控制力：第一是立法控制，一方面通过伦理立法的方式，对行政过程中可能出现的伦理选择及其结果进行专门的立法，另一方面还应尽快制定专门的行政程序法，规范城管执法人员应当遵循的行政程序，避免其为了个人的效率利益而违背程序的正当性。第二是体制控制，一方面要加强行政监察，实现监察行为的专门化、全面化、工作正规化；另一方面要完善对于城市管理部门的行政主体规定，明确规定其执法主体定位，具体化其职权范围，改变城管部门什么都管的现状。第三是权力控制，这里的权利控制强调的是行政执法对象的合法权益对基层公务人员自由裁量权的监督和控制。为了保障执法对象的合法权益不受自由裁量权的侵犯，要求法律法规对行政执法对象的合法权益进行事前告知、事后救济，通过听证会，申请行政复议，提起行政诉讼等方式来捍卫行政执法对象的合法权益。
（二）内在控制
弗雷德里奇在1935年出版的《美国公共服务中的问题》一书中指出：负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种“心理因素”［5］152。他认为，行政责任主要对两种主导因素作出反应，这两种主导因素是：技术知识和公众感情。而将这两种因素放到对我国城市管理基层执法人员的内在控制中，同样具有借鉴意义。第一是技术知识。笔者认为，对于我国基层城管执法人员而言，要加强对法律法规的学习，尤其是对行政执法程序规范的学习，提高其专业素养和综合素质，使其在行使自由裁量权时受其素质支配，进而使其行为自动服从法律，能动地服务人民，避免因为不懂法不懂程序而造成行政执法中的冲突。第二是公众感情。城管执法人员应该尽可能地迎合社会主流价值观的要求和公众情感的诉求，转变工作理念，从“对民”执法变为“为民”执法。要回应社会关注弱势群体的价值导向，在处理涉及社会弱势群体的事件时，应转变自身角色，尝试从社会公众的角度去做出平衡公众情感和行政目标的决策；还应提高个人素质，要有足够的耐心和细心，要有良好的行政道德人格，还要树立正确的金钱观和名利观。当前中国社会矛盾愈发激烈，尤其是公众与政府之间，大量的爆发使得双方几乎已经陷入某种对立的状态，这显然与政府的角色定位和服务性宗旨是不相符合的，而城市管理执法人员作为政府基层公务人员的代表，在很大的程度上承担着社会对政府行政体制的批判和不满。借助李普斯基的街头官僚理论，我们发现城管执法人员与公众的矛盾，主要产生在行政自由裁量权行使的过程之中，而从行政伦理学的视野考量行政自由裁量权，又可以发现其行使的内在逻辑，即是在以客观责任和主观责任为主的各类行政责任之间进行的基于个人价值判断的取舍和决策。而由于我国包括城管制度在内的行政体制和法律体系还不够完善，使得我国城管执法人员所进行的行政责任的取舍和判断常常会产生偏离和扭曲，从而引发与公众的矛盾冲突。针对这种在现阶段无法避免的行政伦理意义上的困境，笔者认为，我们可以从内外两个维度找寻破解的途径，可能这样的途径还无法在现实中收获立竿见影的效果，但至少能够让我们在面对类似城管执法这样的行政正当性问题时，有更多角度、更深层次的思考，毕竟体制的运转是基于个体的执行，如果能够将个体行政伦理的角度和整体制度设计执行的角度相结合，对当下中国许多社会问题的思考和研究就显得更完整，更具有现实意义。
作者:邵慧卓 单位:南京大学
参考文献：
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城管执法的困境范文2
日前，国家住建部印发《关于设立城市管理监督局的通知》，明确设置“城市管理监督局”，并由该局负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住建领域重大案件等。
随着城市规模的急剧发展和城市人口的迅速膨胀，形成了一系列的诸如占道经营、环境污染、市容破坏、私搭乱建乃至违法建设等问题，成为城市现代化发展的瓶颈。1996年我国出台《行政处罚法》，1997年起许多城市开始试行一项名为“相对集中行政处罚权”的行政管理体制改革，即将原来由不同部门行使的与城市管理有关的职权剥离出来，交给一个管理部门集中行使。依据这一改革思路，各地纷纷成立了专门的城市管理部门，统一行使城市管理职权，但由于没有统一明确的执法依据，加上一定程度存在执法方式不规范、不文明甚至粗暴等问题，城管部门仍经常被置于媒体舆论的风口浪尖。
这次住建部设置“城管局”，是国务院层面首次出现负责城市管理的专门机构。如何才能自上而下理顺城管执法管理体制改革工作？笔者认为可以从以下几个方面着手。
一是破解城管借法执法困境。截止到目前，我国依然没有一部全国统一的《城市管理法》，实际工作中基本上都是“借法执法”。由于没有专门立法，致使各地城管实际执法过程中都是间接引用其他法律，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市规划法》、《环境保护法》、《城市道路管理条例》等，从行政法规到地方法规、地方规章，横跨几十部法规、规章。由于城管“借法执法”所借法规数量庞大，且对城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，常常出现适用法律不当带来的问题。
“城市管理监督局”的第一项职责就是“负责拟定城管执法的政策法规”，通过全国性的专门立法，保证城管执法有充分的法律依据。通过立法明确相对集中行政处罚权的概念、性质、目的、基本原则；城管执法主体地位及具体的机构设置、领导体制；相对集中行政处罚权集中的范围；相对集中行政处罚权制度的程序规则；行使集中行政处罚权机关与同级其他政府职能部门的协调制度；相对集中行政处罚权的法律救济制度；相对集中行政处罚权的法律监督与责任追究制度。总之，用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。
二是规范城管执法监督机制和执法程序。“城市管理监督局”的“指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督”职能，需要从统一城管执法规范，加强城管执法监督，规范城管执法程序等入手，建立并完善一套完整的城管执法监督机制，以确保城管执法的严肃性，规范城管队员的执法行为。在城市管理机构内部通过建章立制、建立城管执法督察队、实行重大案件备案审查、行政执法告知制度和执法人员行政执法责任制等方式，实行错案追究赔偿，以此对城管工作人员的执法行为进行严格监督，促使他们严格履行自己的职责。规范城管执法程序，按照行政处罚法以及有关法律法规的规定，结合本部门的实际，建立一系列程序性制度，如调查取证制度、公开制度、公正制度、回避制度、时效制度、听证制度、辩论制度、审查决定制度、处罚决定备案制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。
三是推进环境污染、城市违建治理等重点领域执法工作。当前的城市快速发展及扩张过程中，存在着诸如雾霾肆虐、大规模城市违建等对市民日常生活造成较大影响的问题。“城市管理监督局”的“组织查处住建领域重大案件”职能则需要在这些重点领域的执法工作中凸显和加强。
城管执法的困境范文3
关键词：暴力执法；失效；人性化执法
城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。
1城管执法中存在的主要问题及其原因分析
在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：
1.1落后的城管执法观念
当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。
1.2执法人员的素质低下
新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。
1.3城管执法程序不规范
城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在、执法违法、随意收费、任意罚款、等现象。
1.4相关法律保障机制不健全
到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了发生的几率。
2化解的相关对策
2.1转变城管执法理念
城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。
人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。
2.2完善法律保障机制
由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。
2.3规范城管执法程序
城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。
2.4提高城管执法人员的素质
城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。
参考文献
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城管执法的困境范文4
2013年11月10日，陕西铜川一商贩小程在文化宫车站附近摆了一个小箱子卖吸毛刷，结果遇到城管的巡查车。执法者让他赶紧把东西收走，但因为他动作慢了点，“他们就连货还有我拽上了车就拉走了”。结果，城管不是将他拉去城管执法大队，而是拉到距离铜川市区约20公里的军台岭陂沟村，丢在路边长达5个小时不管。
小程承认自己占道经营不对，但他同时质疑城管如此粗暴的执法方式不妥。最后，孤独无助的小程被电视台记者用车接回了铜川山区。遭到媒体曝光后，当时执法的4名城管队员已被停职检查。
无独有偶
延安杨家岭附近的“美利达自行车行”门口，是延安自行车骑行爱好者的聚集地。2013年5月31日，城管要没收店门口的几辆自行车，就和车友、店主争吵起来，随后发生冲突。店主刘国峰还被城管围殴和踩头，致其脸上、胳膊上、衣服上都是血。
观点三棱镜
别把商贩不当人
即便商贩们街头叫卖违反了城市管理规定，影响了城市形象，我们的城管人员也断然不可用极其粗暴的，甚至违法的手段去“规范”，去“整治”。再说，我们不是在提倡依法办案、文明执法吗？为什么城管人员执法打人事件还屡有发生呢？也许，这些城管只是把小商贩这一生活在社会底层的弱势群体当作自己的处罚对象，压根没想到他们也应是自己的服务对象。小贩也是人，竟然被扔到交通不便的荒郊野外。如果该小贩没能想到向电视台求援，如果救助者未及时赶到，如果出现一点意外……这后果是不是有点不堪设想？
恪守“非暴力”底线
近年来，为摆脱负面形象，多地城管花招百出：“微笑执法”“静默队列式执法”“举牌卖萌执法”……样式新颖，但合并其同类项，就是“柔性执法”。虽说这非治本之方，但对缓解城管和小贩的矛盾不无裨益。事实上，纵然“猫鼠困境”一时难根治，城管执法，至少应恪守“非暴力”底线。我们的城管也只有合法执法，文明执法，多一点人文关怀，少一些霸气、戾气，才能赢得商贩们的理解、支持与配合。
城管执法的困境范文5
[关键词]城管；大城管模式；执法对策
一、城管执法存在的问题
(一)相对滞后的城管法律法规和规章及其办案程序，法律规范不统一，导致执法依据不明确、主体地位遭质疑
目前城管执法依据的行政法规都是各行政部门制定的单项法规。以北京为例。城管适用的行政法规有68部，其中只有市容、燃气、节水、噪声等少数几部新修订的法规，将行政处罚权明确授予给城管，其余各行政法规中的行政处罚权都没授权给城管，城管的职能多是依据政府的指令行使行政执法权，严格地讲，其执法地位和执法依据是不够充分的。
(二)管理体制不顺，相关职能部门配合不到位、不顺畅，导致城管执法受到阻力，甚至被迫执法中止
相关职能部门推诿扯皮，遇上问题不能及时或不出示执法需要的证据、证明。导致案件缓慢而止。联动执法时，有些部门不能严格履行自己的职责，没有总负责人管理，不能形成合力。
(三)居民文明意识、法律意识不高。影响了城管执法社会效果，导致人性化执法与依法行政很难找到平衡点，且相互影响
城管自身宣传的弱势使得宣传不到位，宣传无重点，宣传不持久、宣传不实时和社会负面舆论的导向等因素让城管执法在起步时就淹没在不理解和抵抗中。同时，社会提出的和谐思想，被法律意识、文明意识淡薄的大多数群众扭曲理解。根本不懂得和谐必须建立在法律的框架内。从而群众只知道维护权利不履行义务，让城管依法行政和人性化执法更加被动。
(四)城管执法人员自身素质不高、缺乏自我监督机制，城管执法公信力不足
1.行政处罚自由裁量权过大。行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。对于违反城市管理规定的行为，当然是可以处罚的。但如何罚?罚多少?在行政处罚过程中。行政执法机构被赋予了大量的自由裁量权。
2.缺乏完善的监督、制约机制。城管执法中。执法谋私，将国家管理变成个人谋求私利的工具，这样的问题时有发生。这种问题在实践中有时表现为城管执法人员的不作为，有时表现为执法中的等现象。归根结底是当前城管管理体制中缺乏完善的监督与制约机制，才使得执法人员个人利益与政府利益发生背离，才造成上述问题。
(五)城市配套设施落后、城市老旧小区改造、历史遗留等客观矛盾，影响城管执法可行性，城管效果在城乡之间发展不平衡
主城区的城管阿络还未实现向区、乡镇延伸和覆盖，各区、乡镇基本上都没有专门的城管机构和队伍，管理内容也仅仅以简单的清扫保洁等工作为主。农村城镇管理处于无序状态、垃圾乱堆乱倒、以路为市、车辆乱停乱放，设施损毁频繁等现象较普遍，严重影响了城镇形象。
(六)公众的抵制和不认同
合法的公共政策是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。由于城管许多不法行为多发生在众目睽睽之下，致使城管的口碑和公众形象恶化。其恶化的公众形象直接损害执政党和一级政府的公众形象，弱化了城管领导集团的政绩，降低了城管部门的利益交涉能力，并使从业人员丧失职业的荣誉感，自上至下陷入迷茫。普通民众对城管心理上的抵制。
二、缓解城管执法效果不佳的几点对策
(一)建立普通百姓能参与的行之有效的监督机制
1.保证群众的知情权。对执法该案件执法人员的不作为等违法行为进行举报，建立城管执法举报系统，一经核实即对相关执法人员予以处罚，同时对举报人公示处理结果。
2.利用科技手段建立群众巡查案件受理程度系统。此系统要保证可查询性。明确案件每一个环节内容，所需时间，每一环节负责部门、负责人员的情况，并要时时更新。这样案件一旦受到阻碍，是哪个环节、那个部门的问题，就一目了然了。然后再根据上一点提出的措施，加以制约，从而保障执法能够顺利进行。也就是用人民群众来监督执法。这样就能用社会中最庞大的群体来保证城管执法的有序和公正性。
3.加强舆论宣传的正面引导。营造良好的舆论氛围要整合宣传资源，扩展宣传平台，丰富宣传形式，强化宣传效果。增强全社会的公众参与意识。通过开展“进学校、进单位、进工地、进商户、进社区”等丰富多彩的社会宣传活动。发动群众参与城市管理，并树立城管在群众中的良好形象。
(二)完善法律法规、规章制度，能提高城市建设管理水平。加强对执法和被执法者的约束和服务
1.加强处罚结果的可执行性。城管执法靠管理。管理靠威信，威信就要靠处罚，如果不能保证处罚的可执行性，那么所说的七分管。也就管不了什么了。特要建立一个可靠的手段来保证处罚的可行性，比如可以和现在中国人民银行的个人征信系统挂钩，一旦没有缴纳罚款，就被记录在征信系统中，从而影响以后的信誉。
2.建立城管环境保障领导出行的等级制度。城管要建立一个机制，就是什么情况应该保障出行，用什么样的级别保障出行。保障成什么样的市容市貌。坚决不能滥用市容保障。更不能保摩的离谱，要把环境治理工作常态化。不要领导一出行、一视察就把群众搞得不知所措，对城管怨声连连。
3.适当提高城管参与城市规划的参与权。城管是城市市容环境的直接执法参与者，本身执行300多项法规条款，面对各种各样的城市环境问题。面对各种各样的底层人民群众，而且往往底层的人民群众话语权少。城管是一个传达群众话语权的传声器，所以城管比较了解基层百姓的需求和城市建设产生的基础问题，适当提高城管参与城市规划的参与权，有利于更好地把城市建设成为宜人、宜居的城市。
4.深入社区与群众建立坚实的纽带关系。依靠执法服务转变城管执法形象，把城管执法为民服务的一面充分、有效地发挥出来。
进社区。建立与群众良好的基层关系。城管执法归根结底是为人民服务，所以改善城管形象的关键所在就是为人民服务，而为人民服务的大众群体恰恰是在社区。进社区，建立社区基础信息台账。进社区，发动群众中的积极分子参与城市管理。群众参与城管城市管理是城管与群众互动的非常重要和必要的途径，是扩大城管执法、法规宣传最有效、直接的途径，是减少城管单方面对违法行为压力的有效方法。
参考文献：
城管执法的困境范文6
关键词：城管 文明 执法
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2013）10-0182-02
2013年7月，北有报道哈尔冰道外区城管殴打瓜农致重伤，南有报道湖南临武县城管执法发生冲突，当事人倒地身亡…一时间，“瓜农事件”在中国大地闹得沸沸扬扬，这一系列事件再一次挑起了对城管这一职业的质疑。如何杜绝暴力，让城管文明执法，这是个值得深入探讨的问题。对于城市中的流动摊贩来讲，无不“谈管色变”。城管与流动商贩一直扮演着猫捉老鼠的游戏。对于城管来说，他们的职责是维护城市形象，在他们眼里，在道路两旁占到设摊的商贩们就像是“牛皮癣”一样难以去除。而对于商贩来讲，城管似乎就是他们的天敌，是这种食物链的顶端，无论走到城市的哪一个角落都要被驱赶。这“猫捉老鼠”的游戏，日积月累，两者矛盾上升为仇恨，最终导致暴力事件频发。自古民不敢与官斗，自然暴力实施主角大多为这些城市管理者们。“瓜农”只是这暴力事件中的牺牲品。“暴力执法”不得不引起人们的关注，提升城管形象，加强文明执法迫在眉睫。
一、开展城管文明执法工作的必要性
城管是中国在转型过程中的产物，其根本职能是约束公民不规范的行为，管理和引导公众如何在公共空间内正确行止。文明的城管执法是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，但由于城管执法落后的管理理念，城管人员的素质不高，不规范的执法程序，以及城管执法保障机制不健全等问题的存在，使得现阶段城管执法面临困境。
1.开展文明执法是践行群众路线的具体体现。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。实现党的十确定的奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须紧紧依靠人民，充分调动最广大人民的积极性、主动性、创造性。城管执法与老百姓的利益是最直接、最密切的，城管执法人员应依法运用手中权力，文明执法，坚持把最广大市民的根本利益作为城管执法的出发点和落脚点，真正地恪守全心全意为人民服务的根本宗旨。
2.开展文明执法是依法行政的客观要求。文明执法是指用文明的方法办案，保证执法行为规范化，科学化，坚决纠正执法中的野蛮行为。执法部门文明执法是依法行政的客观要求，这就要求城管执法机关在执法的全过程中，必须把严格执法与文明服务两者有机地统一起来。
3.开展文明执法是提升市容环境秩序的有效方式。城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一位公民的权利和义务都有着直接紧密的联系。作为直接面向老百姓的城管执法人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价。执法人员在城管执法过程中以人为本、文明执法、积极构建和谐的执法理念有利于提升市容环境秩序。
二、城管执法中存在的主要问题及原因
1.落后的城管执法观念
城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，实行政府社会高度合一的管理模式，把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府管理的落后观念使得公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。
2.执法人员素质不高
从当前城管执法现状来看，执法队伍构成复杂，一部分执法人员没有接受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训。不文明、不规范甚至不合法的执法现象仍在一定范围内存在，甚至在某些地方不文明执法问题还比较突出。一是服务不到位。执法人员还没有自觉地把群众对我们的满意程度作为检验工作成效的最高标准，对“服务是我们的天职”的思想体会的不深不透；二是举止不够严。少数城管执法人员在行为举止还存在不少问题。主要表现为：衣着不整，佩戴执法标识不规范统一；执法过程中，没有亮明身份，没有解释说明，一哄而上，推与掀；对待少数“钉子户”，言语不合，发生争执。三是执法随意性。有些执法人员不按法定程序办案，认为只要执法行为实际效果合法，违反法定程序无关紧要。
3.城管执法程序不规范
城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法、人为剥夺当事人权利的现象，存在、执法违法、随意收费、任意罚款、等，这些都是执法程序不规范的表现。
4.相应法律保障机制不健全
到目前为止还没有一部关于城管执法的专门法律法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定。
三、提高文明执法的有效途径
1.竖立服务意识，转变城管执法理念
为人民服务是党的宗旨，服务意识应当是城管执法人员所具有的首要意识。城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，所以，应该将执法理念向以人为本的服务性执法理念转变。服务性的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗失业人员所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。
2.加大宣传，营造良好的城管执法环境。
首先是做好自身宣传。在社会舆论中，城管评价总是正面与反面各占一半，做与不做都有错，让人无所适从。城管执法机关要把城管执法人员特别能吃苦、特别能奉献、特别能战斗的精神向社会传播，以获得各级领导、社会各界对城管执法工作和执法人员的理解与支持。其次是做好相关法律法规、政策的宣传，加强对城市管理法律法规的宣传力度，提高市民的法律意识，营造良好的城管执法氛围。
3.完善法律保障机制
由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，这需要国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理的法律法规，即能为城管执法提供便捷、易懂和全面的指导，又能成为调节共同利益、实现互动的一种依据，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。如甘肃全国首创“城管执法指南”.从制定的目的和依据、适用范围、量罚原则、考量因素和要求、从重、从轻、减轻或者不予处罚等方面进行了科学合理的编撰，明确了城管综合执法在整个社会管理中的社会角色、分工及地位，让社会了解了城管在社会管理事务中有什么责任和权利，增加了社会的认同感。
4.规范城管执法程序
首先，执法人员要有程序意识。城管执法工作，不仅要严格遵守执法纪律，而且还要严格遵守程序规定，追求程序规范。执法人员有了良好的程序意识，城管执法机关的执法行为才能规范，执法行为才能真正按照法律的要求做到位，任何违反城市管理方面规定的行为才能从根本上解决。其次，执法机关根据法律法规并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。
5.提高城管执法人员的素质
首先，执法人员应具备相应的法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一支知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。再次，塑造文明执法形象。人民群众对城管执法人员的信任是从外表开始的。因此，实施“形象工程”，养成良好的品行和端庄的举止，文雅的谈吐，整齐的穿戴，给人民群众一个良好的第一印象，是我们文明执法的良好开端。
参考文献
[1]本报评论员 郭振纲. 廓清执法边界是城管文明执法的核心[N]. 工人日报，2008-05-06003.
