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城管执法的法律依据范文1
中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)05-091-01
一、关于摊贩经济的思考
纵观各大街小巷，经营各种商品的小摊小贩比比皆是，每逢开市时间必是人山人海。摊贩经济已发展成为无法遏制的洪流。面对这样的一个存在，人们开始思索有关其利弊问题。诚然，随着城市整齐划一的文明城市建设要求的提出，我国这样的摊贩经济的存在显然是一种阻力，比如引致城市环境卫生问题；利于规范化市场的建设；摊贩的随处摆摊设点影响市容、堵塞交通。但是我们不能因此否认其所具有的积极功效，譬如摊贩经济的存在对缓解一定程度的就业压力具有不可磨灭的功劳，对稳定社会秩序和建设和谐社会具有重要作用；此外，它还丰富了城市文化，对社会经济的发展具有一定的推动作用。
在我国，摊贩经济有其产生与发展的充足养分。一方面，摊贩经济因其所具有的能为广大群众提供廉价的商品和便捷的服务而成为一般民众所接受并广受欢迎的一种客观存在。另一方面，摊贩经济的兴盛与我国城市化进程中农村人口不断向城市涌入的潮流息息相关，因为迫于生计而又没有一技之长或者城市就业压力，很多人选择了摆摊设点维持生计，这种规模小、成本低、风险小的糊口方式成为这样一些弱势群体的最佳选择。
在构建社会主义和谐社会的背景下，面对我国的实际情况，如何有效地处理摊贩经济问题将是重要的一笔，不可全盘否定企图消灭殆尽，亦不可听之任之。
二、从对摊贩经济进行管理的过程中折射出的我国城管执法存在的问题
城管执法是城市管理的重要组成部分，而对摊贩经济进行管理是城管执法的职责所在，但是在不少城市，城管与摊贩被视为天敌。不可否认的是，城管队伍对我国现取得的城市建设成果发挥了举足轻重的作用，但是面对近年来屡禁不止的暴力执法等问题，官民矛盾又一次被推到了风口浪尖上，以致一谈及“城管执法”便会有人破口而出一句“流氓谈法治”。在一份“你对城管执法的印象如何？”的网络调查中，1174 张有效投票中有650票选择了“不好，经常性野蛮执法”，占总票数的55.37%。①这是多方因素共同作用的结果。
第一，我国城管执法的法律依据不充分、标准不明确，导致了执法混乱现象的普遍存在。我国城管执法的产生得益于相对集中行政处罚权制度的确立，但是其存在与执法的根基并不稳固。首先，针对我国一直以来存在的多头执法、重复处罚等问题，1996年3月颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条确立了相对集中行政处罚权制度。相对集中行政处罚权是属于重要制度的变革，然到目前为止，我国尚无全国通行、专门的法律法规对相对集中的行政处罚权制度进行规范。其次，关于城管执法尚无统一的执行标准，虽然部分省市政府做出了一定的努力，但是我国尚不存在关于城管执法的具有全国性效力的专门性法律规范，城管执法多呈现出盲目性与恣意性。
第二，对摊贩经济的制度排斥和城管队伍素质参差不齐是我国摊贩经营的混乱与“摊贩——城管”矛盾的白热化的症结所在。如上所述，摊贩经济是我国目前经济发展水平与社会发展程度的产物，有其存在的价值与必然性。政府部门对摊贩经济一味进行打压的管理理念，不仅无法从根本上解决问题，而且因此给城管组织施加了压力以致增加了暴力执法的可能性，而且其本身也是对执政为民的执政理念的背弃。
三、我国城管执法的出路
无论是摊贩经济还是城管执法，都有其存在的根基与价值，但是现实生活中两者如何相容又是无法忽视的难题。笔者欲从从以下几个方面谈谈自己的看法。
首先，发展经济，帮扶低收入者增强收入能力。如上所述，摊贩经济的存在实乃民之生存问题使然。在这种情形下，城管若只采用打压式强制清除方式完成自己的职责，恐怕适得其反。城市固然需要美丽，但不应至民生问题于不顾。面对这种情况，应在想办法帮助他们做更好安顿的同时进行清除。例如在美国, 市政当局每年都会通过媒体发出公告，向社会公布可供申请小摊贩的数量和地点，这些数量和地点是经过科学规划的，既不影响当地交通和周围居民的生活，也要照顾到有足够数量的客流。②
其次，新形势下榜样效应和形象效应日益凸显其重要性，是故对执法队伍的素质要求在提高。一方面，从源头上肃清城管队伍成分，应对城管人员进行严格选拔，主要考核其人文素养。另一方面，要对城管队伍进行培训，加强他们的法律素养和职业素质。
再次，加强各部门的密切合作和职务监督，切实落实相对集中行政处罚权制度，破除各部门将其作为推卸责任的挡箭牌的难题。
最后，加强相关的立法工作。到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法律或行政法规，这使得城管执法主体在执法过程中处于执法相对人的质疑和与其他部门打交道时处于“弱势地位”的尴尬境地，同时也因缺乏有效的监督制约机制而导致了行政处罚自由裁量权的任意被使用。因此建议立法部门及时制定相关的法律，保证城管执法有充分的法律依据。以立法方式明确城管执法的合法性以及城管执法部门的法定权限范围，确保城管执法的统一性和规范性，避免执法过程中法律适用上的冲突，从根本上解决城管“借法执法”的状态，是完善城管执法的首要环节，有助于帮助执法工作正规化、规范化、法制化。
注释:
城管执法的法律依据范文2
流动摊贩是目前城管执法的一个重要的对象，具有非常特殊的身份特性。流动摊贩属于弱势群体，生活水平长期低于社会平均水平，且多数人的文化水平普遍偏低，同时由于缺乏足够的资本开设店铺，为了维持生活只得选择成为流动摊贩的一员。在现有的法律体制和城市管理制度下，流动摊贩的行为属于违法行为，不被现有法律承认，所以流动摊贩的生活有时候充满了无奈与艰辛。
在当前的情景与制度下，流动摊贩在物质生活中处于贫苦状态，在市场竞争中处于劣势地位，就是基于这样的弱势身份，使得他们能够获得更多的社会同情与理解；同时他们积极谋生的生活态度也得到公众的肯定与赞扬，从而对其摆摊谋生的方式获得一定程度的默许。这为流动摊贩在与城管执法的博弈中，赢得了不少的公众的同情与支持，在这方面流动摊贩先胜一筹。
城管执法人员不仅需要具备足够的法律知识和法制观念，同时还必须要具备丰富的社会经验，这样才能保证执法工作的有效进行。在实际执法工作中，因为部分城管执法人员的法律水平不高，文化素质较低，缺乏执法经验和技巧，在执法过程中遇到阻碍时不能冷静对待，甚至采取强硬手段，导致冲突的迅速扩大，损害了城管部门的良好形象。
同时，城管队伍中许多执法人员尤其临时招聘进来人员，没有受过良好执法培训，教育水平不高，法律意识不强。在执法场合的开放性和现场情况的复杂性、多变性，使得许多执法人员尤其是协管人员在执法中难以按照相关程序执法，甚至以简单、粗暴的方式执法，这样既难以保障群众的合法权益也给执法相对人和围观的公众留下了暴力执法的印象。
虽然城管执法有国务院的国发[____2]17号文件，其中对城管部门的执法范围做出了规定，也成为了城管综合执法工作的主要法律依据。但是文件中并没有进行详细的解释，而是在大的范围作了笼统规定，比如其中的“由城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权”。可见，所规定的行政处罚权有些使的是哪些行政处罚权，这些行政处罚权应该集中到什么程度，如何具体操作，都没有明确的界定标准，这也为城管执法人员过度使用自由裁量权埋下了隐患。
面对众多的流动摊贩，面对错综复杂的管理现状，城管执法部门的管理手段主要是巡逻、纠正或接到举报后，城管执法人员前往现场执法，没有其他高层次的执法手段。主要原因是城管执法部门除了行政处罚法以外没有其他的行政管理权，例如：没有人身强制权，在执法过程中只能采取围、追、堵、赶、暂扣物品等方式整治流动摊贩，但是流动摊贩知道城管没有人身强制权，就大胆刻意与城管进行“躲猫猫”游戏，甚至公然违抗或刁难，城管队员必须履行行政执法责任，只好采取与摊贩摩擦对抗等措施，甚至硬头皮面对摊贩的无理取闹或唾骂，因此导致了双方矛盾日益紧张，甚至引发恶性事件。
城管执法的法律依据范文3
城管执法人员是处于基层同时也是我国最前线的行政执法人员，是典型的“街头官僚”。城管执法人员作为街头官僚特殊的身份、地位和工作性质，决定了他们与众不同的行动逻辑。本文从对城管执法人员的行为分析入手，试图探求对这个典型的“街头官僚”队伍有效的控制途径。
一、城管执法人员的行为特性
在我国，作为典型的“街头官僚”，城管执法人员主要有以下特征：（1）处于政府“金字塔”最底层，权小位低，只有上级，没有下级，数量庞大。（2）直接与公民打交道，代表着城管部门的形象。（3）处于政策过程末端，现场执行法律法规、上级命令。（4）具有一定的自由裁量权，其经验技能、价值观等对做好工作有重要影响。（5）其工作质量和绩效表现直接决定着公共部门的行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。
城管执法人员的工作性质，首先是他们的执行性质。相关的法律法规公共政策的贯彻落实最终都由城管执法人员来执行。这使得城管执法人员垄断了这项公共服务的供给。就执行活动的性质而言，城管执法人员通常不能自定义工作范围、内容和方法。但在将一般性的法律法规和规章制度运用于具体的被执法者个人或事实情境的过程中，他们必须作出某些判断，以决定应该适用何种类型的规则或是否适用某一特定规则，政策执行的过程实际上是一个不断作出选择和判断的决策过程。
城市管理相关政策具有分配性质。这些政策使市民得到便利和实惠，但其只有通过城管的工作才能落实到具体的公民身上。由于个人经验、价值观和情绪等方面的原因，其行动很难做到完全一致，容易形成某些偏见和歧视，引起部分利益损失者的抱怨和不满。
城管执法人员的执法对象有一定的边界，这有利于增加工作环境的确定性。但其执法行为的垄断性质决定了“被执法者”不可能是自愿的。城管执法人员拥有合法的权威以及知识和信息上的优势，具有影响被执法者的条件和手段，可以自主地决定对其的惩罚或制裁。故此，如果缺乏有效的约束手段，城管就有可能专横、粗暴、随意地对待公民。
城管执法人员的生存环境。作为街头官僚的城管执法人员不仅对工作环境、工作任务等缺乏控制，而且也缺乏充分的自主性。在某种意义上，他们是公务员队伍中被忽略或被冷落的“弱势群体”。而且基层的执法人员还经常是政府机构改革裁员的牺牲品。
二、城管执法人员的行为逻辑
城管执法人员特殊的角色、地位及工作性质，使得他们表现出某些典型的行动逻辑。主要可以概括为四个方面。
激励不足。官僚体制倾向于以晋升来调动员工的积极性，奖励员工的贡献。但相对于数量庞大的基层城管执法人员而言，职位是稀缺的、有限的。这就导致了有限的职位设置与无限的职位需求之间的根本性矛盾。
规则依赖。一方面，随着法制建设的进步，城管执法人员的工作面临着越来越多的约束、挑战和风险，引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。另一方面，城市管理法律法规并不是完备无遗，并没有将一切问题都纳入进来。因此，在规则缺位的地方，规则依赖实际上成为束缚城管执法人员的“镣铐”，也成为不负责任的“挡箭牌”。
选择行为。由于城管执法目标多杂，面对需要执行的法律法规以要考虑的不同利益，就不可避免地导致选择性行为，选择那些能给执法者个人或城管部门带来好处或利益的任务。另外，选择性行为也是组织考核的结果。在考核的指挥棒下，那些能够量化的、标准化的“硬指标”自然受到城管执法人员的更多的关照，而那些模糊不清的、不能量化的“软指标”，如法治观念、服务意识、关心群众等，因为难以得到精确评估，也难以被严肃对待。这种现象的广泛存在实际上造成了行政责任的片面化。
一线弃权。城管执法人员经常需要进入危险或比较混乱的工作环境，如进入房屋拆迁现场、违法的商贩聚集地等。这样，一个理性的、从自我利益出发的城管执法者往往以非常巧妙的方式逃避“一线”，放弃自己的职责。克里斯托弗 胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。正如詹姆斯 威尔逊所指出的,“理论上，推卸任务的问题在政府部门中更加严重。许多员工的工作在其上司的视野之外。而且他们的工作成果事后常常根本无法衡量。”
三、城管执法人员的行为控制
一般而言，“在公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法:内部控制和外部控制。”2对城管执法人员的外部控制本文主要从法律和管理两方面入手，而对其内部控制主要是道德控制。
（一）外部控制
1、法律控制
对城管执法人员的法律控制主张倾向于削减或限制他们的自由裁量权。总的说来，包括三个方面的基本问题:（1）“有法可依”问题:即所要执行的法律法规或政策体系的结构是否合理，规则是否完备，具有可操作性和适应性；（2）“有法必依”问题：城管执法人员的行动是否有法律依据，并满足了合法性要件，是否公正合理，是否存在违法行为和侵权行为，违法和侵权的程度和后果如何，需要承担哪些法律责任；（3）“如何进行司法救济”的问题：受到城管执法人员行动侵犯或损害的公民通过怎样的司法途径，才能获得有效的法律救济，并维护自己的合法权益。
2、管理控制
对城管执法人员的管理控制主要是重新定义组织目标，变革组织结构,再造组织流程，实现操作流程的程序化、标准化和一致化，约束城管执法人员可以运用的各种资源和手段，最终提高其的执法效率和行动效能。其典型措施如：（1）清晰地阐明组织目标、行为标准和绩效指标，进行量化的、标准化的和指标化的管理。（2）制定工作手册或操作说明书，详尽说明城管执法人员的目标和手段，以及处理不同问题应当遵循的规则和程序，以期尽可能充分覆盖他们所面对的各种可能情况，为其作出适当反应提供清晰的行为标准。（3）建立科学的绩效评估体系，根据对城管执法人员的行为表现及其效果的监控，对其进行相应的奖励或惩罚，以激励街头官僚遵守规章制度，提高工作绩效，实现公共利益。
（二）内部控制
内部控制是“由一系列公务员自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且它们想要在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为。”
城管执法的法律依据范文4
【论文摘要】城管执法是一项复杂的社会系统工程，解决城市发展中的新问题往往都找不到现成答案，需要我们不断改革创新，探索前进，需要各部门与社会公众的共同参与。本文对我国管理流商存在的现实困境与对应措施进行了分析。
我国现行的城市管理综合执法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定但不管是城市管理行政执法局还是其前身是城市管理监察大队，面临的最多的执法困境，还是来自与流动商贩之间的博弈。从 2006年的“北京城管队长被杀案”到最近的的“女商贩咬伤城管队员事件”，城管执法与流商之间的暴力冲突一直没有停息．在“全国城管执法队伍形象建设年”的2008年，城管执法仍然面临着严重的现实困境。
一、城管执法管理流商的现实困境
一方面，城管执法因多是针对流动商贩的无证经营行为，执法手段以没收处罚为主，这直接损害了流动商贩赖以养家糊的能力。因而他们抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管执法部门面对流动商贩的抗法甚至暴力抗法，人身安全面临着威胁，有时又不得不野蛮执法。这就造成了城管执法领域的恶性循环：执法力量在不断强化，配备的执法工具越来越强大，执法力度在不断加大，但仍然问题成堆，执法成效不够明显。部分执法人员的个人素质不高，执法不文明的现象时有发生，处罚方式随意性强，执法方式简单粗暴．例如河南商丘城管执法队员当街摔烂瓜农西瓜的现象，容易造成了商贩对于城管执法人员的仇恨心理和畏惧心理。同时，流动商贩的利益得不到合理满足，生存权得不列保障，社会公众出于同情弱者的心理，也对城管执法部门，尤其是部分执法人员的粗暴执法严重不满。
二 、分析解读我国城管执法陷入执法困境的原因
(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考虑
城管执法中暴露出来的许多问题。其实质反映了社会处于转型期的大背景下，传统管理理念与多元化社会中日益复杂的社会需求之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，在管理理念上重视执法效率，在管理制度上简单机械，缺乏人性化考虑，忽视被管理者的需要。这点在城市管理理念中对于流动商贩的定位中显得尤为突出，仅强调流动商贩对于城市秩序的破坏，忽视他们的生存权就业权。流动商贩往往属于城市中的弱势群体 ，文化水平相对较低，多数缺乏一技之长 。缺乏一定的资金改 善经营条件，从事流动经 营属于迫于生存压力的无奈之举。而在国外，人性化理念是国外在城市管理中可以被称为普世原则，政府需要充分考虑流 动商贩的生存需要 ，重在疏导，力求在保障流动商贩就业权益、民众方便和城市秩序之间实现多赢。例如韩国政府 出台的一系列针对流动商贩管理的措施，将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模 、摆摊的时间和经营范 围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。流动商贩缴纳极低的费用之后就可以在“相对禁 止区域”申请到 一个对营业时间和经 营范 围有明确限制的摊位，或者在“诱导区域”摆摊设点，商贩在这类区域内只要经营范围不违法不妨碍市民方便即为合法。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。这样划分城市区域，不仅满足流动商贩的生存需要，方便了群众，还有利于将原本散乱的流动商贩集中到固定的区域内统一管理。在美国，也有类似的制度，但是相较韩国更加宽松。例如对于偶尔才摆摊而未申请合法摊位的非法摊贩，只要民众不投诉，执法人员一般情况下不会主动取缔，真正实现了管理的人性化。[
（二)城管执法人员良莠不齐，执法粗暴
城管执法人员不文明执法是城管执法陷入困境的直接的原因。在我国，城市管理行政执法局是2002年之后才刚刚建立起来的．它集原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分于一身，成员来源复杂多样，个人素质良莠不齐，加之在处罚流动商贩的时候容易遭遇抵抗等客观因素，致使不文明的执法现象在城管执法惩罚流动商贩领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、滥用职权随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致城管执法人员与流动商贩之间的矛盾升级，单纯的处罚行为演变为双方的暴力对抗。在O7年发生在北京的“城管协管员围殴摊主暴打警察”事件，甚至出现了有部分城管执法人员依靠行政执法权作恶一方，成为新的社会不安定因素。城管队伍素质不高、管理不规范的闻题十分突出。而在美国，在各类执法人员中，只有警察才有权给无证经营的流动商贩开具罚单，如果执法人员滋扰小商贩的合法经营行为，一经举报立刻遭到严惩。而在韩国，巡查人员一般不没收违规摊主的东西，但特别管制时例外。执法人员态度非常温和，忠实履行法规，很少出现与摊主的暴力冲突。如果摊主违规是初次，可能要根据“非法占用道路获取利益行为”罚款4．5万韩元(1元人民币约合120韩元)。一些摊主的物品被没收后，觉得价值高于这个数，也会交钱领回自己的东西。
(三)法律依据不足．城管职能各地不一
城市行政管理局最初是一个临时性的机构，缺乏合法地位，后来也是为解决地方财政而成立，同样缺乏合法地位。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定了有关授权地方政府整合行政处罚权的内容但缺乏与之配套的相关法规，全国城管执法局的职权范围没有一个统一明确的界定，其设立和职权范围基本上是由上级政府决定．这就导致了城管执法权力范围的无限制。例如，成都市自2003年以来就包括了市容市政、规划、工商 、食品卫生等类近 120项的行政处罚权：北京市目前已包括 13大类近300项的行政处罚权。然而它们都没对这些权力行使时的执法方式和执法程序用法律法规的形式加以明确．很显然这与我国缺乏一部完整统一的行政执法程序法律有关。而在香港，对于流动商贩的管理制度类似与韩国，香港食环署陆续出台《公众卫生及市政条例》、《小贩规例》、《食物业规例》等法规，作为管理流动商贩依据。食环署下设小贩事务队(包括总部特遣队和分区事务队)进行执法，类似于国内的的城管队。
（四)流动商贩缺乏自我管理和自我约束
我国的流动商贩都是小本经营，自发性极强，经常违章占道，破坏城市卫生和城市正常秩序，因此他们也成为城管执法重点“照顾”的对象。即使面对执法人员的不文明执法行为甚至是非法侵犯行为时也没有可以表达利益的渠道。而在韩国，政府鼓励流动商贩摊主们成立了“全国摊店业主联合会”．联合会拥有自己的网站．争取商贩的合法地位。帮助加入的摊主维护自身权利，同时加强内部管理，主动举报非法经营或是不按规定设摊的商贩．协助政府维护城市秩序。
三、因应城管执法现实困境的对策
（一）借鉴优秀管理制度。完善城市区域规划
城市的起源于商贸。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而产生的，最初的城市管理应当是对于城市内集市的管理。历代的流动商贩对于城市的发展都有重要作用。有很多老字号就是靠走街串巷逐渐打拼起来的，例如著名的“小绍兴”就是挑扁担卖馄饨出身，“张小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍庙”、南京的“夫子庙”也是靠摊贩积累起来的名气和人气，反而成为城市文化不可缺少的一部分，最终成为一道靓丽的城市文化名片。因此，从这个角度来说，为流动商贩规划专门区域，不但有利于解决这部分人群的就业问题，缓和城管 执法与流动商贩之间的矛盾 更有利于整个社会的安定和城市文化的培养。
在具体举措上可以借鉴韩、美等国的经验，划分城市区域，根据城市各区域的用途．以方便民众生活为原则，放宽对流动商贩摆摊的限制条件，划出不利于 交通 或者有重要象征意义不适于摆摊的“绝对禁止区域”、划出限制经营范围和经营时间的“限制经营范 围区域 ”以及鼓励流动商贩进驻方便民众生活的“引导区域”，让商贩在许可范围内合法经营。
同时 。城管执法职能也相应转变，针对于流动商贩的管理由原来的单纯“打击 、罚没”转变为“监督为主 ，打击为辅”，变“堵”为“疏”，疏堵结合 ，促进流动商贩主动办理相关证照，合法经营，自觉维护城市秩序，将流动商贩纳入到有序的管理轨道，从根源上减少产生冲突，实现文明执法，提高管理效能。
(二)建立和完善城管执法法律体系，规范城管职能
目前，城管部门相对集中行使的职权主要是行政处罚权，其法律依姑是1996年《中华人民共和国行政处罚法》第 十六条的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关使 。”1997年，北京市宣武区经国务 院批准率先成为城市管理相对集中行政处罚权的改革试点区。2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（第 63号文件)指出：“实行相对集行政处罚权制度，对于建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制都有意义。”并且要求集中行使行政处罚权的部门应为本级政府的行政机关，不足某一政府部门的内设机构或下设机构。2002年，《国务院关于进一步推进相对集 中行政处罚权工作的决定》使得试点改革发展成为全国通行的制度。
这些文件和规定都成为城管执法行政处罚权的法律依据，但是从全国范围来看城管执法部门法律地位不明确、各地执法职能范围不一致和在执法过程中缺乏执法具体标准仍是急待解决的现状。我国城管立法的当务之急，是尽快制定出一部统一的有关城市管理综合执法的法律．使城管执法部门的权威性能够得整个社会的认同。同时明确城管执法的职能范围．加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准压缩自由裁量权弹性避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管现象”．不断提高依法行政 和严格执法的质量和水平。
(三)推动成立相关民间组织，促进商贩自我管理
在城市管理中．可以适度吸纳民间因素参与城市秩序的维护，由政府推动成立小商贩自我管理组织，内部提高对流动商贩的技术教育。帮助商贩掌握一定的职业技能，对外可以协助政府管理小商贩，调动商贩自身自我管理、自我监督。同时也可以节省行政资源在管理流动商贩上的支出，提高行政效率。
四、结语
城管执法是一项复杂的社会系统工程，解决城市发展中的新问题往往都找不到现成答案’需要我们不断改革创新，探索前进，需要各部门与社会公众的共同参与。单它不仅与城管执法工作本身有关，还与一个国家的利益表达机制、就业以及社会保障等制度密切相关，后者的完善可以为城管执法创造一个良好的环境。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能毕其功于一役”，将所有的城市问题在短时间内完全解决。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决有些问题需要在改革发展中不断探索，不断借鉴优秀成果，完善相关制度措施，我们才能使城管执法走出现实困境，找到一条符合我国国情的城管执法之路。
参考文献
[1]《我国城管执法的现实困境与对策》张玉磊；山东行政学院山东省经济管理干部学院学报．2007年 03期．
[2]《城管执法的问题与挑战一北京市城市管理综合行政执法调研报告》马怀德王柱国；河南省政法管理干部学院学报，2007年o6期．
[3]《城管行政综合执法制度的若于思考》盂庆英；理论探索，2006年 02期．
城管执法的法律依据范文5
【关键词】城市管理综合执法；以人为本；和谐执法；新模式
随着我国城市化进程的加快，城市管理综合执法问题进一步突显，它同其它执法部门相比，成为人们反映意见最多的一个部门。近年来，各地都积极开展了城市管理综合执法改革试点工作，力求为加强城市管理探索出一条新的道路。
城市管理综合执法，又称城市管理行政执法，即我们平常所说的城管执法。
城市管理是一个内涵非常复杂的概念。它涉及城市规划、市政市容、绿化环保、工商管理、食品卫生等诸多方面。而有一个管理内容，就会有一支执法队伍。为解决城市管理多头执法，多层执法、执法扰民的现象，一些地方依据《中华人民共和国行政处罚法》及国务院《关于进一步推动相对集中处罚权工作的决定》，开始进行城市管理相对集中处罚权的改革，成立城市管理综合执法局或城市管理行政执法局，集中行使城市管理行政处罚权。但也有一些地方依旧沿袭了以往的管理体制，由城市监察部门负责城市市容环境卫生的管理与处罚，如我市就是由包头市城监支队受包头建委的委托行使处罚权。
城市管理综合执法，与传统的行业主管部门执法相比有明显的进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变；二是执法力量得到集中，执法力度加大，执法效率有了提高；三是执法队伍向专业化转变，素质提高，执法形象得到了改善。但是我们也清醒地看到，目前在城市管理综合执法中仍然存在着许多困难和问题，制约着城市管理工作的健康发展。
（一）有关城市管理方面的法制建设相对落后，城市管理综合执法工作缺乏明确的法律依据。
城市管理法制化是城市管理现代化的首要前提。近年来，随着对城市管理工作的日趋重视，国家和各地相继出台了一系列城市管理的法律、法规、规章，可以说初步形成了一定的体系。但是相对于其它执法部门来说，城市管理方面的法制建设明显落后。至今国家没有一部关于城市管理方面的专门法律，仅有的一部行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》还是国务院1992年制定和实施的，各地虽然都制定了自己的地方性法规，但大都比较简单，仅仅是一些原则性的规定，可操作性不强。城市发展日新月异，各种新情况、新问题层出不穷，却找不到明确的法律依据，必然会影响城市管理综合执法工作的深入开展。
缺乏全国性的统一立法，使得各地在综合执法中没有明确的标准，往往各自为政。如关于综合执法范围的问题，目前仅能依据国务院文件精神，归纳为八个方面：1、市容环境卫生方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能；2、城市规划管理方面的法律、法规规定的全部或部分行政执法职能；3、城市绿化管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能；4、市政管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能；5、环境保护方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能；6、工商行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能；7、公安、交通方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能；8、城市其它方面的行政执法职能。依据这些规定，除少数地方作了少于七方面的限制性规定外，大部分地方都作了扩张性规定。
又如，综合执法部门同其它行政管理部门在职责范围的划分上也缺乏一个明确的法律界定。
没有统一的立法，使得执法部门在执法工作中常常无所适从，找不到明确的法律依据，也影响了行政执法的严肃性。
（二）城市管理综合执法机构的体制不明，关系不顺。
目前我国城市管理综合执法工作正处于试点阶段，新旧
体制并存，即使在实行了综合执法的城市中也存在着体制混乱的问题。如杭州、济南等城市，专门成立独立的部门行使行政处罚权，而不行使行政管理权、行政审批权等；又如广州、深圳等城市，将两个机构合为一体，既行使行政管理权又行使行政处罚权；再如山东寿光，把行政执法局作为建设局的一个二级单位；佳木斯市，在建设系统内部成立一个相对独立的执法机构，没有跨行业行使处罚的权利。
体制不明，关系不顺，使得城市管理综合执法部门缺乏明确统一的业务主管上级，各地无法开展正常的业务交流，使综合执法水平得不到迅速提高。
（三）在具体执法过程中，执行难，有时还会出现暴力抗法现象。
在综合执法中面对的多是一些社会底层的各类弱势群体，文明素质相对低下
，不能主动配合执法人员的工作，更不愿自觉履行处罚决定。再加上城市管理综合执法的经验不足，宣传不到位，而现行法律又没有赋予综合执法机关必要的强制手段和措施，给执法工作带来了很多不便。面对执法中的这些困难，有的执法机关不能很好地研究解决，而是搞“”，野蛮执法，激化了和当事人之间的矛盾，损害了执法队伍的形象，执法效果也不明显。在当前构建和谐社会的大环境下，如何做好城市管理综合执法工作，使其能够真正服务于城市，服务于人民，本文认为应从以下几个方面入手。
（一）加强立法，建立、健全城市管理方面的法律体系。
尽快制定相关的法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其主体资格，规范其法律责任。清理、修订现行的有关城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突和矛盾，加强立法解释工作，使城市管理综合执法真正做到有法可依。
首先要界定综合执法机构与其它行政主管部门的职权划分，从根本上理清关系，合理界定综合执法的范围。其次严格规范执法人员的处罚程序，保护行政相对人的合法权益。现有的城市管理方面的法律、法规内容过于原则，可操作性不强，尤其是关于处罚程序方面的内容更是少之又少。如我市城管执法最重要的法律依据《包头市城市市容和环境卫生管理条例》中关于处罚程序的内容仅有第十条以禁止的方式加以规定。缺乏处罚程序的规定，不利于约束执法人员的行为，保护当事人的合法权益。
（二）理顺体制，加强交流，提高执法水平。
城市管理领域行政执法体制改革从1997年开始至今已有十多年了。然而由于没有明确的立法和行业主管部门，各个城市各行其是，有的城市管理综合执法单位归城市建设委员会管理，有的则单独设立，在名称上也不统一，有的叫行政执法局，有的叫综合管理局。
面对当前城市管理综合执法体制混乱的问题，理论界的专家学者们提出了三种构想：一是国务院成立新的直属机构—国务院城市管理总局，专门负责全国各城市的城市管理综合执法工作，可以参照国家税务总局的管理体制。二是国务院在建设部内增设城市管理总局负责全国的城市管理综合执法工作，建设部城市管理总局同地方各级城市管理局与城市管理综合执法局的关系仍然是垂直领导、分级管理。三是国务院在公安部内增设城市管理警察总局，将全国各城市的城市管理综合执法并入公安局成为城管警察队伍专门行使城市管理警察职能。
不论选择怎样的体制，城市管理综合执法都必须走规范化、专业化的道路，通过规范化、专业化建设，可确保全国法制的统一，促进各地业务交流，提高执法水平，树立城市管理综合执法部门的良好形象。
（三）加强宣传，以人为本，和谐执法。
1、拓宽思路，采取多种形式广泛宣传。
城市管理综合执法工作和广大市民的日常生活密切相关，但却没有得到人民群众的普遍理解。对于综合执法中出现的一些矛盾和纠纷，民众往往站在违法者一边围观起哄，甚至引发暴力抗法事件。这都说明综合执法的宣传工作开展得很不够。为此，执法部门应拓宽思路，采取多种形式广泛宣传，如利用电视、电台、报纸等媒体开设专题、专栏节目，通过解答问题、剖析案例等群众喜闻乐见的方式宣传城市管理方面的法律、法规。充分利用社区和单位的宣传栏，让法律、法规进社区，到居民。一方面逐步提高市民的文明素质，营造人人遵纪守法，维护城市形象的良好氛围，另一方面让广大市民了解城市管理，进而支持城市管理，为综合执法奠定坚实的舆论基础和群众基础。
2、提高城市管理执法队伍的素质。
执法队伍素质的高低决定了执法水平和执法艺术。建立一支高素质的综合执法队伍是和谐执法的基础。由于各种原因，目前城市管理综合执法人员的自身素质和其它执法部门的人员相比，普遍较低。而现代化的城市管理需要有高素质的执法队伍，因此必须全面提升城市管理综合执法人员的整体素质。首先要严把入口关，新进的执法人员除具备一些基本条件外，所学专业应为法律专业，以逐步提高队伍的专业水平。其次对现有的执法人员来说应进一步加强职业道德教育，强化以人为本，执法为民的观念；加强法律业务培训，增强依法行政、依法办事的能力；强化对执法人员的管理和监督，严格要求，严明纪律，坚决纠正综合执法中的各种不正之风，努力建立起一支业务精良、廉洁高效、公正无私的城市管理综合执法队伍。
3、转变观念，树立起以和谐为特征的执法新理念。
构建和谐社会，是历史的必然、人民的期望，也是党和政府执政理念的重大发展。城市管理综合执法是行使行政处罚权的职能部门，它既是构建和谐社会的重要保证，更是构建和谐社会的重要内容。因此，必须把执法工作同科学发展观、同构建和谐社会联系起来，树立起以和谐为特征的新的执法理念。
以和谐为特征的执法新理念主要三个特点：一是以和谐为目的，强调通过执法建立起和谐的社会经济关系。二是执法的重点在教育帮助整改规范上，处罚不是目的，而是要通过处罚增强行政相对人自觉守法的意识。三是在工作方式上强调执法的整体协调性，包括执法与监管、执法与服务，与行政相对人建立起和谐的工作关系。总之，以和谐为特征的执法新理念，就是要以人为本，强调行政执法与行政相对 人之间的和谐关系，变逆向工作为顺向工作。
4、以人为本，和谐执法。
依法行政。依法行政是现化法治社会对每一个行政机关的最基本的要求。对于城市管理综合执法部门来说，就是要在做出每一个具体行政行为时都必须有足够的事实依据、都必须有充分的法律依据、都必须在自己的职权范围内正确行使权力、都必须严格遵守法定的程序。
文明执法。依法行政是基础，是一条根本性原则，文明执法是目标，是一种更高的境界。在严格执法的基础上，执法人员要注意自己的道德修养、言行举止，做到文明有礼，和蔼待人，使行政相对人易于接受，有利于达到更佳的执法效果。
换位思考。在城市管理综合执法中，对流动摊贩的治理是一个难点，这种现象在全国各个城市都普遍存在。流动摊贩的长期存在是一种由历史发展决定的具有一定时代特征的客观现象。随着我国城市化进程的加快以及国有企业改制等原因导致劳动力大量剩余，而社会又无法提供更多的就业岗位，于是一部分人不得不靠摆小摊谋生，这是我国社会经济还不够发达，部分人民生活水平相对低下的集中体
城管执法的法律依据范文6
关键词：城市管理；行政执法；问题及对策；原因分析
中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：
日益加快的城市化进程冲击着城市管理工作。近年来，为促进城市和谐发展，很多地区积极建立城市管理执法改革试点，在不断套索和改革中，有效推进了城市发展。但是，在取得成就的同时，存在一系列的问题，如执法过程中管罚不明确、暴力执法、执法手段单一、执法方式不科学、执法强制力弱等，这些问题的存在，严重制约了城市管理职能的发挥，且阻碍了城市发展，因此，必须以有效措施解决这些问题，以有效推进我国城市化进程。
一、城市管理行政执法工作存在的问题
1、管罚不明确
城市管理的内容几乎涵盖城市发展的各个方面，如环保、工商、交通、规划、绿化等，这就要求城管必须行使全面化管理的职能。但是，现阶段执法局集中实施城市管理行政执法职能，其他的行政部门的职责或多或少的被削减，并不进行日常事务管理，这就相应的增加了执法局的日常工作量，而城市管理多而杂的工作，必定会影响到执法效果。如在城市流动摊位和店外店管理中，一般情况下，要求市容和工商齐抓共管，但是，在行政管理条例中，明确规定“谁许可，谁管理”，也就是说，这些小商贩仅仅服从于工商管理，而对市容单位却不具有依从性，因此，在工商管理不执行的情况下，小商贩的违规经营行为很难得到遏制。
2、执法强制力弱
执法强制力是保障执法效能的关键条件，但是，在执法工作中，并没有相应的强制手段作保证，这就造成一系列社会问题，如行政相对人不配合执法、机动车乱放、垃圾乱倒等，这些问题的存在严重影响了城市市容、市政。由于强制性保障的缺失，在执法过程中，执法人员往往不具有强制性，其只有管理而并没有执法的权力，若进行过渡管理，则会出现一些暴力抗法和暴力执法的行为，进而会造成一些不良社会影响，这就在一定程度上阻碍了城管后期管理。
3、执法方式单一
城市管理行政执法的根本目的在于实现城市和谐发展。在人们思想观念开放化的今天，城市管理的方式也应发生多元化的改变，尤其在构建人文城市的环境下，城市管理的方式应当适应于人们的要求，坚持人本管理的原则。但是，现实中，城市管理行政执法方式相当单一，仅仅停留在“罚款”管理上，这就不免会使人产生抵触心理；而尤甚的是，一些执法人员将自己的职责和权力定位不清，在面对抵抗管理的行为时，会以暴制暴，这就有悖于城市管理行政执法原则，从而起不到城市管理的目的。
4、执法成效低下
执法成效低下是城市管理行政执法中存在的重要问题。行政执法是为了促进城市发展，维护人民利益，但是，由于一些主客观的原因，造成此目标很难实现。其一，城市管理的范围较广，且内容较多，这就增加了行政执法的难度，影响了执法成效。其二，在执法过程中，一些执法人员受到被管理者的言语威胁，甚至是行为威胁，但是由于缺乏相应的安全保障制度或是措施，使得人多城管无法正常行使自身职能，不能够全身心投入到工作中，这就影响了执法工作成效。
二、问题原因分析
1、权责定位模糊
执法局的职能范围虽然有一定扩大，但是，从只能效果来看，仍不能适应城市发展的要求，其关键原因在于没有正确定位城市管理行政执法工作的权责。其一，权职不对称。城市管理行政执法的工作范围虽然广泛，但是国家并没有出台专门性的法律法规规定城管执法范围，城市管理工作只是根据地方政府的文件行使部分职能，这就相对降低了执法管理的权威性，在一定程度上改变了城管工作的权力。其二，责任没理清。在相关性法规缺失的情况下，管罚范围、管罚力度并没有全面规定下来，执法局在具备行政执法权力的同时，也将相应的责任揽在自己身上，而面对繁杂的日常管理工作，执法者很难明确自己的实际管理责任。
2、执法法制不健全
现阶段我国缺乏专门而独立的城管法律体系，有关的法律法规之间的冲突性较强，缺乏统一性，如一些地方政府从本地区利益出发，制定一些地方性法规，而受地域保护观念的影响，其中的一些法规与中央制定的法律具有一定冲突性；很多地区仅仅依靠地方性的法规作为执法依据，而没有国家正式法律的支持；一些法律仍旧停留在十几年前，如很多地方仍旧采用1992 年颁布的《城市绿化条例》进行绿化管理，这就与现代社会的经济发展要求不适应，进而影响了执法效能的发挥。
3、执法模式滞后
市场经济的发展，必定要求城市管理行政执法模式与现代经济相适应，但是，很多地方仍旧坚持传统的管理模式，从而造成执法效力不高。其主要体现在：管理停留在“见面管理”上，信息滞后，管理被动；政府管理缺位，权责不明，多头管理；管理粗放，常利用运动式、突击式管理；缺乏相应的监督机制，造成事发后推诿责任。
4、执法人员素质较低
执法的实施的过程，归根结底是执法人员发挥其职能的过程，这就需要执法人员具备强硬的城市管理专业技能，但是，现阶段仍存在违规执法、暴力执法的行为，这集中反映出执法人员的整体素质较低，其主要体现在：执法专业性缺失，在执法过程中，仅仅认识到自己要执法，而并没有认识到如何执法；执法人员的职业素质较低，一些城管利用制度漏洞，采用“走后门”的方式进入城管队伍，还有一些城管在行政执法过程中，经受不住经济诱惑，往往出现、、暴力执法等行为。
三、解决问题的途径
1、健全城管法制，理清权责
法律法规是实现执法的最权威的保证，国家和地方政府要建立健全相关性的法规，以明确城管局的权责范围以及规范城管的行为。其一，健全法制。制定规范城市综合执法的法律，统一全国各地现行的相关规范，实行集中行政处罚权，健全地方法规，将综合执法纳入各行业法律法规之中，为城市管理提供可靠的法律依据；制定统一的《城市管理法》，明确执法组织的权责、地位、人员编制、组织管理等，从法律上为综合执法提供保证。其二，明确主体。城市管理的主体有具有城市管理权限的行政机关和社会群体，因此，在城市管理中，要以立法的方式，确定该行政机关的权责，并通过宣传、教育等方式，将学校、企业、媒体等社会各方因素吸引到城市管理之中，以有效促进城市和谐发展。
2、更新执法方式，坚持人本管理
在行政执法过程中，城管要改变原来单一的执法方式，从服务民众的角度出发，全面更新观念，转变行为，切实做到服务于城市发展和人民利益。其一，加强沟通。在执法过程中，要以教育和沟通方式为主，向被管理者宣传城市管理的相关法律法规和知识，在提升意识的基础上，实现民众与城管的协作，创建一个和谐的执法环境，禁止采用强制性的暴力执法行为。其二，设置场所。针对一些无照经营的游商，在适当的地方设置专卖区、解，并规范其经营，这既能实现管理之目的，又保护了民众利益。
3、加强执法监督，提升执法效力
一方面，加强内部监督，设置专门的监督管理机构，对执法者的行为进行监督，并制定相应的奖惩措施，根据执法人员的行为表现给予不同层次的奖励或是惩罚，以有效规范执法者行为。另一方面，充分运用网络公共平台、信箱等，调动社会群体参与到执法监督中，并公示典型现象，以此实现城市管理的有效性。
4、提升人员素质，强化执法专业性
一支高素质的城管队伍是实现城市管理行政执法效能的关键因素，一方面，要加强执法人员的专业素质建设。通过教育、培训、学习等方式，促使执法人员掌握相关的专业知识、管理技能、法律法规；实行竞争上岗制，展开公开竞争、择优录用，以此提升执法人员的专业水平。另一方面，要加强心理和素质建设，增强城管的责任心，使城管树立为人民服务的思想，增强执法人员的正义感和抗压能力，保证公正执法、严格执法。
结语：
城市管理行政执法工作是构建和谐城市的重要保证，在经济高速发展的今天，城管行政执法工作必须改变传统的执法模式，树立人本管理的观念，提升执法人员素质，采用多样性的执法手段来实现执法效能；同时，相关部分要建立健全城市管理法律法规，强化监督，以提升城管行政执法的权威性和强制力，规范执法人员的行为，进而促进城市和谐发展，保护人民的合法利益。
参考文献：
[1]马传松.论我国行政执法中的“补锅匠现象”及其治理[J].涪陵师范学院学报，2011（09）
[2]左眉,沙吉会.规范行政权力 完善行政执法——大连市行政执法责任制调查报告[J].辽宁行政学院学报，2010（07）
