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行政监督的基本功能范文1
[关键词]行政问责 法律制度 方法探索
[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）01-0012-01
从语言学的角度来看，问含有追究的意思，责含有责任的意思，那么问责制就是对行政机关及隶属于行政机关之下的公务员没有切实履行职责时所进行的责任追究程序。近些年来，行政问责制度已经得到了从中央到地方的广泛重视，已经取得了一定成效，相关的深入研究正在进行中。
一、行政问责法律制度的作用
（一）教育及惩罚
行政问责制度是国家对于行政违法行为的否定评价，它让违法主体（行政机关或者是公职人员）承担产生不利后果的责任，使其接受教训，防止违法行为的第二次出现。除了教育违法者本人以外，还可以对与之相关的行政主体进行警策性教育，使大家都自觉规范自身行政行为。
（二）安抚及补救
行政行为违法或者失当可能给行政相对人权益带来损害，国家对违法行政主体进行追究，会在一定程度上满足受害者心理需求，化解怨气，利于社会稳定。除了精神上的安抚，行政问责制度用恢复名誉、撤销违法、返还权益、纠正不当、赔偿损失等办法，可以让行政相对人受损权益得到补救。
（三）预防和警示
国家用立法形式让各类违法行政行为都能得到应有惩罚，可以使各级工作人员明确自身义务，加强责任意识，自觉依法行政，合理有效防止行政过程中出现违法行为。
二、行政问责法律制度构建的原则
（一）权责统一
通常权利和义务存在数量关系上的一致性，权利同义务的对等特点决定了行使行政职权权责统一原则。行使行政职权一定要谨记落实行政职责的核心，也就是说，行政行为的过程中，应当坚持职责第一职权第二原则。权力同责任间属于正比例关系，越大的权力就有越多的责任，权力同责任需时刻保持平衡，如果权力超过责任，则行政职责履行势必会受到影响。
（二）以法问责
法律责任是否定式后果，其适用范围要以法律规范所预先设定的为准，无依据的责任不可以任意追究。而问责主体、问责权限、问责程序也应当以法律规范要求为基础，违法的问责是无效的。
（三）责任追究与工作改进相结合
一方面要追究违法行政主体法律责任，另一方面也应及时纠正行政管理漏洞，实施有效的行政管理改进工作。要知道，仅对直接责任主体进行处罚是无法达到工作改进目标的，一定要针对行政工作中出现的问题进行深入分析，并采取有效措施加以补救。
（四）既要有直接追究也要有间接追究
直接追究同间接追究要相互结合，既要依法追究直接行为人的行政失当责任，也要对有关责任人进行责任追究，对领导进行工作失职责任追究即是间接追究的显著例子。
三、构建行政问责法律制度的几点建议
（一）明确责任行政观念
观念的明确是责任制度明确的前提，在法律制度规范的过程里，一定要按照法治社会需要，达到权利同义务、责任间的有效平衡。所有的行政机关工作人员均应当更进一步更新观念，正确履行所属职责，以达到预期的行政效果。从法律层面上来讲，法律给行政主体以授权体现出两方面意义，其一是给行政主体以职权，其二是给行政主体以职责。行政工作人员绝对不能由于工作的特殊性质而享受法外特权。要对相关人员进行历史唯物主义思想培训，使其树立牢固的公仆思维，提升认识依法行政的水平，不断增强责任意识，自觉接受社会各界监督。
（二）认清问责主体属性
行政问责的主体同行政监督主体是有区别的。行政监督主体有广泛性特点，既包括国家机关，也包括机关外的普通公民与社团，而行政问责主体则主要为行政监察机关及公务人员任免部门。要明确问题主体同公民及公民组织的关系，问责主体可以对行政违法做出直接问责，而国家机关外的公民及组织则不能直接问责，只能以批评、建议、申诉、检举等形式向国家机关反映情况。
（三）增加问责范围
行政问责适用范围很广，在法治国家里面，承担行政责任属于行政人员职权行使过程中的必然性要求，每一种行为都要同相应的责任进行联系，每一机关都要为自身的失职行为负责。不管是职务高低与权力大小，都要成为问责对象，并承担法律责任。行政问责人员以行政领导为主，但是却不仅仅局限于行政领导，所有的行政工作人员都应当成为问责对象；行政问责内容也应当扩大范围，从重大事故拓宽至每一项行政工作。因为不同行政主体存在工作内容及职责权限等方面的考评标准区别，因此在规定问责情形时，要采用定性及定量互相结合的手段，争取做到全面和个别兼顾，普遍性和特殊性兼顾。
行政监督的基本功能范文2
关键词：体育产业；体育服务产业；体育政策；体育产业政策
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1004-4590(2012)05-0052-04
1 提出问题
体育服务产业政策是指引导、规范、鼓励和支持体育服务产业发展的政策的总称。我国国家统计局和国家体育总局2008年出台的《体育产业及相关产业分类标准》将我国体育产业分为体育服务业、体育用品业和体育建筑业。其中的体育服务业即为本文中所指的体育服务产业，如体育培训业、体育健身娱乐业、体育竞赛表演业、体育彩票业等。体育服务产业在管理和经营模式上与其他体育产业类型具有较大差异，引导和规范体育服务产业发展的政策也体现出较大的独特性。对体育服务产业政策进行专门研究，对促进体育服务产业的发展和优化体育服务产业政策本身均具有重要意义。
很多产业政策研究成果表明：产业政策的积极作用远远高于消极作用，产业政策的作用是有限度的，有时也会出现低效的情况，但是并不能否定产业政策在国家经济发展中的作用［1-3］。在我国体育服务产业政策的运行中，存在一些对体育服务产业政策是否发挥作用的质疑，通过对南京、无锡、苏州、嘉兴、西安和武汉若干体育产业经营者访谈后，发现很多经营者对我国体育服务产业政策的认识非常浅薄，对我国体育服务产业政策本身持不信任态度，甚至认为体育服务产业政策没有对体育服务产业起到促进作用。目前已经有不少专家和学者对我国体育产业政策进行了若干研究，但是主要以描述现象为主，如政策内容滞后、缺少配套措施、权威性低等［4-6］。尽管如此，这些研究很少针对体育服务产业政策进行专门研究，也没有对体育服务产业政策基本特征的涉及。科学认识体育服务产业政策基本特征是了解体育服务产业政策的基础环节，因此研究我国体育服务产业政策基本特征，提高人们对体育服务产业政策的认识，对设计体育服务产业政策内容和提高体育服务产业政策的执行效果都具有重要意义。准确认识我国体育服务产业政策的基本特征，对深入研究我国体育服务产业政策和指导我国体育服务产业政策的具体实施也具有重要价值。
2 体育服务产业政策概念和基本属性
产业政策通常被描述为：“国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构形式和产业组织形式，从而提高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构要求的政策措施”。产业政策根据产业的分类或细化程度可以分为不同的类别，可以是某一行业的产业政策，如工业政策、服务业政策；也可以是某一产业类别的政策，如钢铁产业政策、汽车产业政策、体育产业政策、体育服务产业政策等。体育服务产业政策是产业政策的分支，是关于体育服务产业的单体产业政策，与文化产业政策、旅游产业政策一样，专门为了发展某一单体产业发展的政策体系。从产业经济学和政策学的角度可以将体育服务产业政策描述为：“国家根据发展的需求，为了提高体育服务产业增长速度，通过优化体育服务产业结构和组织，使体育服务产业能有效地供给，并适应社会需求而采取的各种政策措施”。体育服务产业政策是各类政策构成的政策体系，如税收、财政、物价等经济政策是体育服务产业政策的主要组成部分，另外一些行政管制政策，如行政审批政策、行政监督政策等也是体育服务产业政策的内容。体育服务产业政策归根结底是政策，具有政策的根本属性，如具有合法性、权威性、利益相关性。除此之外同时还具备其他一些属性，如正误性和实效性。人们对体育服务产业和体育服务产业政策的知识水平，以及对政策信息掌握的充分程度等会影响政策制定或者执行是否科学；体育服务产业政策是在一定的历史条件下推行的现实政策，随着时间的推移，政策可能会失效或者不再起作用。
3 我国体育服务产业政策基本特征
体育服务产业政策具有政策的基本功能和属性，但是由于其是一项具体的单体产业政策，因此具有独自的基本特征。我国体育服务产业政策的这些基本特征是在当前较长的一段历史时期内形成的各种政策特点，主要体现在政策环境、政策手段、政策执行、政策目标、政策调整等若干方面。而体现体育服务产业自身基本特征比较明显的几个方面是体育服务产业政策环境特征、体育服务产业政策需求特征、体育服务产业政策执行特征、体育服务产业内容特征、体育服务产业对象特征。
3.1 体育服务产业政策环境特征
行政监督的基本功能范文3
佛山市行政审批电子监察系统是建立在行政审批平台之上的应用系统，基于法定的职责，其功能和运用相对独立。通过电子监察系统建设，促进行政审批业务系统的改造和建设，整合形成统一的行政服务电子平台。建立电子监察系统任务本身不包括各行政审批实施机关内部的行政审批业务系统开发。在监督深度上，系统不必将单宗审批办件的整个业务流程纳入监督，重点关注接件、受理、审核、办结（发证）等业务环节，网上实时监督以行政审批单位为责任主体。行政审批发生过错的，以审批单位相对固定的联系人为预警对象，需要追究责任的，可通过事后监督进行调查处理。
电子监察系统建设项目通过监察系统数据采集加工、监察功能开发，促进行政审批业务系统的改造和建设，整合形成统一的行政服务电子平台，推动电子政务建设。下面是佛山市行政审批电子监察系统的建设系统架构图：
一市五区建立统一的电子监察系统平台。电子监察系统是基于行政审批服务平台之上的顶层应用建设，系统从市直单位和各区行政审批服务平台采集监察数据，在统一数据库的基础上，建设一市五区统一的电子监察系统平台，电子监察系统平台为各区提供区级监察数据，分级分类为各区开放电子监察系统应用权限。
建立统一的行政服务数据中心。五区都要进行行政审批服务系统的建设或改造，各区行政审批服务系统独立运行，各区行政审批服务系统必须将电子监察系统标准要求的数据报送市行政服务数据中心。
市、区各行政审批实施业务部门必须按电子监察系统的标准要求提供行政审批数据给相应的行政审批服务系统。各行政审批实施业务部门需要以电子监察系统数据标准和规范为依据，对现有系统进行建设和改造，规范行政审批过程中的数据格式。
设 计 思 想
整个项目建设内容由以下5大部分组成：
l 规范与标准建设
l 电子监察系统软件与监察中心建设
l 行政审批服务平台改建
l 视频监控系统建设
l 市直及各区部门业务系统接口建设
在建设佛山市行政审批电子监察系统时的主要工作除了电子监察系统原形构建以及软件开发、监察中心硬件建设之外，还包括电子监察与一站式审批数据交换标准制定，绩效评估管理标准制定，以及各个审批事项信息在系统中的定制等应用工作的推进。
鉴于佛山市行政审批电子监察系统的监察数据都取自一市五区的行政审批管理与服务平台，而目前平台要适应电子监察和一站式审批还要进行必要的改造，因此电子监察系统建设应与“平台”改造同步进行，并且有较大的依赖关系。要求电子监察系统的承建商必须对五个系统现有“平台”的改造，从提供数据内容、标准及传输方案等提出要求，使之不但满足电子监察统一的要求，而且还要满足今后开展一站式审批的要求。这样就客观上对电子监察系统的各个开发商增加了整个项目技术抓总的任务。技术总体的工作任务包括：
（一）结合国内的经验及佛山市电子监察和一站式审批的业务要求，制定切实可行的佛山市电子监察和一站式审批的数据交换标准；
（二）制定实施电子监察与一站式审批数据交换技术方案，并与“平台”开发商沟通，统一数据交换模式；
（三）了解一市五区行政审批平台现状，制定切实可行的改造与建设的实施方案；
（四）负责组织市区两级联网数据交换的系统调试与联调。
行政审批电子监察系统建设采用两横两纵的模式。所谓两横是指：区级监察中心与区级行政审批部门之间的横向监察联系以及市级监察中心与市级行政审批部门之间的横向监察联系；所谓两纵是指：市级监察中心与区级监察中心之间的纵向垂直监管联系以及市级行政审批部门与下辖区级行政审批部门之间的垂直监管联系。总体建设思路示意图如下：
图表 1 总体建设思路示意图
基于两横两纵的建设总体思路，确定系统建设采用一市五区统一规划建设，各区各部门分开实现的方式。具体而言，电子监察系统在市专门领导小组的组织统筹下进行建设。市制定统一的业务规范和技术标准，组织研发电子监察核心系统软件，并根据系统建设的需求，结合各区以及市直审批部门的实际，提出具体配套的开发任务和工作目标。各区、市直各审批部门单位依据市制定的业务规范和数据标准，分头按期完成相关开发任务，并同电子监察系统联通。
1、 行政审批平台的建设或改造
根据各区的不同情况可进行现有行政审批平台的改造或建设，区行政审批服务系统的改造或建设可按如下方式进行：
1）禅城区、高明区、三水区的行政审批服务平台改造。禅城区、高明区、三水区使用统一的行政审批服务平台，根据市监察系统的数据需求，对现有的行政审批平台进行改造。改造完成后，各区可以统一培训和实施。改造内容如下：
ø 数据库结构调整改造。遵循电子监察系统平台的标准和规范，充分满足电子监察系统数据需求；要与行政审批改革清理公布的结果保持一致；要保证政务公开的数据与业务系统操作中的数据一致。
ø 数据采集接口建设。建设行政审批服务平台与行政审批实施业务部门的接口，采集行政审批业务中的需要监察的数据，并通过该接口与行政审批业务部门的业务数据保持同步。
ø 数据上传接口建设。建设行政审批服务平台与电子监察系统平台之间的接口，将监察所需数据项上传给市级平台，并实现监察系统平台数据与行政审批平台数据同步。
ø 原有功能改造。根据增加的监察数据项和过程数据，对所涉及到的现有功能要进行必要改造，主要要改造的功能有办件部分、中心管理部分、接口部分、相关审批等。
2）南海区行政审批服务平台改造。南海区需要在现有行政审批服务平台的基础上，根据市电子监察系统建设的标准和规范，进行现有行政审批服务平台的改造，并按要求向市平台上报数据。
3）顺德区行政审批服务平台的建设。顺德区行政服务中心暂未建成统一的行政审批服务平台，应在市电子监察系统建设标准和规范的指导下尽快完成统一行政审批服务平台的建设，并按要求向市平台上报监察数据。
2、 行政审批项目流程梳理和数据规范
按照市统一制定的市行政审批电子监察系统建设标准和规范，对各业务部门的行政审批项目进行流程输理和数据规范。
3、 建设区行政审批平台与各审批业务系统的接口
在完成业务部门审批项目流程梳理和数据规范工作之后，按照市电子监察系统建设的标准和规范建设各业务系统和行政审批平台之间的接口，以便监察数据项的采集。
投 入 方 式 外包
一次投入费用 330万
项目研发进度 XX.4—XX年.1
cio的作用和贡献
一市五区建立强有力的领导小组负责该系统建设的全面领导和宏观调控。领导小组主要负责组织协调系统建设中的各方关系、批准系统建设工作方案项目建设合同、批准系统建设项目的立项和启动、指导行政审批电子监察系统的应用。
“项目办”是项目管理、协调、监督和实施的责任单位，制定详细的工作计划和各种管理规范。该项目办由纪委监察局、行政服务中心、信息产业局相关科室联合组成，是行政审批电子监察系统建设领导小组的常设办事机构，负责系统建设的日常工作，项目办的主要负责起草有关文件、审核项目的立项和规划、提出项目的初步预算方案、制定系统建设的具体实施计划、组织项目建设的招标、投标、评标和定标工作、组织对项目建设的施工监理、竣工验收工作。“项目办”直接向领导小组汇报，以真正发挥管理作用。
调研小组实施调研，明确使用行政审批平台的项目、不使用行政审批平台的项目，根据此两种项目的数目、监察中心的建设任务、审批平台的建设或改造工作量，三者结合对项目总投资额进行估算。
根据佛山市的建设任务、预算，进行立项和招标，同时与建设监理单位进行协商，签定监理合同，全面推进项目的实施。
在市级建设中由市纪委监察局牵头，行政服务中心业务协作，信息化主管部门技术支持；区级建设中由区监察局牵头，区行政服务中心业务协作，区信息化主管部门技术上支持。各区要进行行政审批服务中心以及监察中心的建设。目前佛山市一市五区都已经建立了行政服务中心，所以这一部分内容不需要重新进行建设，但一市五区都未进行监察中心的建设，一市五区都要在行政服务中心建立电子监察中心（挂牌电子监察室）。
系统具有实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务等基本功能，通过这些功能的开发启用，达致以下建设目标：
(一) 强化行政监察工作成效
实现对行政审批办理情况进行数据视频、实时、全程和自动监控，使监察方式由事后监察变为事前、事中、事后监察相结合，从源头上防治利用审批权进行权钱交易的腐败行为。同时，对超期限行政审批自动进行预警纠错，对行政效能进行综合考核和评价，并将考核结果进行定期公布，促进提高行政效能，改进行政服务。
(二)深化行政审批制度改革
公布行政审批改革成果，明确市、区两级审批事权限；规范审批办理，明确办事指南，促进政务公开。利用电子程序控制审批设定、审批办理等权限，简化监督管理工作；并通过建立行政审批数据共享平台，推动审批方式创新，优化审批流程，进一步缩短审批时限，提高审批效率。
（三）推动行政管理创新
落实市委、市政府简政放权的重要决策，建立科学合理的对市下放行政审批事项的监控机制，保证事权下放到位，办理规范。利用行政审批信息资源的共享与互动，督促行政审批关口继续向行政管理基层、向经济建设前线靠拢，使行政审批依法、高效、便民，推动形成“同城生活、同城便利”政务环境。
（四）提升电子政务建设水平
整合信息资源，联通 “信息孤岛”，整合市、区及各部门的行政业务信息，建立统一、集中、实时的政务信息数据中心。并以此为契机，更新提升行政审批业务应用系统，推动数据共享平台的建设和应用，对审批数据进行深层加工、利用，为政府决策提供快捷、可靠依据。
项目运行和维护情况
自建自管/外包
佛山市行政审批电子监察系统从XX年年建设完成以来，一直由佛山市行政服务中心、市信息产业局、市监察局进行维护，还根据这3个单位和各行政审批业务部门的不同需求进行部分功能的完善和修改。
有无评测结果/报告
项 目 效 益 评 估
经济效益分析
佛山行政审批监察系统建设的总体目标是，紧密结合佛山实际，充分利用电子政务和行政审批制度改革的成果，整合形成全市统一的行政审批服务平台，在此基础上，建立涵盖一市五区的行政审批电子监察平台，促进依法行政，提高行政效能。
具体来说，需要实现的目标包括如下几个方面：
1、通过系统建设，推动政务公开，实现对审批过程重要环节的实时在线监察，规范审批行为；
2、通过系统建设，建立市级行政部门对下属区级单位审批的监管渠道，深化行政审批制度改革，推动建立运作规范、权责对称的行政管理机制；
3、通过系统建设，规范电子政务建设的业务和技术标准，打破信息孤岛，整合形成全市性的行政审批服务平台，促进电子政务建设；
4、通过系统建设，促进政府职能转变，改善行政管理，提高行政服务水平。
l 我市建设行政审批电子监察系统的重要性和必要性
建立行政审批电子监察系统本身是电子政务建设的重要组成部分，是适应新形势要求、加强和改进行政监察工作的创新之举，同时，又是一个有力抓手，以此为契机，将提高我市电子政务建设水平，推动行政管理创新，改善行政管理和行政服务。
(一) 建设行政审批电子监察系统将提高行政监察工作成效
从过去的工作实践来看，我们促进依法行政、提高行政效能更多地是通过查办投诉举报，即通过事后监督的方式来实现的。由于人力资源有限，行政监督很难做到全面、客观、到位，工作效率也不够高。南海806案件的教训之一，就是对行政审批的监控不到位，为不法工作人员失职渎职留下了空间。如果建成行政审批电子监察系统，对每一项行政审批办理动态进行公开，进行数据视频、实时、全程和自动监控，将实现行政监察工作手段的创新，使监察方式由事后监察变为事前、事中、事后监察相结合，有效防治利用审批权进行权钱交易的腐败行为。同时，电子监察系统能够对超期限审批自动进行预警纠错，对行政效能进行综合考核和评价，可以提高行政审批效率，改进行政服务，有力推动政府的效能建设。
从深圳行政许可电子监察系统投入应用所取得的效果来看，系统的开发运用是成功的，社会效果很明显。系统启用以后，深圳市基本解决了行政许可业务超时限的问题，许可提前办结率逐月攀升。系统运行前提前办结率只有3%，今年1月份上升到47%，2月份为55.9%，3月份为59.6%，4月份已达到68.4%。政务公开不到位、违规收取证件工本费，工作人员离岗、仪表不文明等现象，也及时被发现并得到整改。在行政许可申请人中进行的满意度调查显示，群众对90%以上的单位的评分在90分以上。
(二) 建设行政审批电子监察系统，将加快形成运作规范、统一高效、权责对称的行政管理体制
佛山行政区域调整后，实行了新的行政管理体制。由于历史的原因，当前的行政管理体制还未能完全理顺，达到协调高效运作的效果。市、区审批事权不明晰，各区审批事权不统一，审批实施标准不一致，行政管理存在混乱现象。市直行政机关向各区下放行政审批事项以后，由于缺乏便捷的管理手段，难以对下放事项审批实施有效监管，解决不了权责不对称的矛盾，削弱了简政放权积极性，并为进一步下放审批事权带来了更大阻力，从而降低了简政放权的政策效果。通过建设行政审批电子监察系统，可以明晰审批事权，设定审批程序、审批时限、审批条件等审批要素，规范、控制审批权力，实现行政审批网上实时在线监督，使下放事权“看得见、管得住”，逐步建立起科学合理的行政审批监控机制，保证事权下放到位，办理规范。同时，实时共享行政审批信息资源，可以在权责统一的前提下创新行政审批方式，回应各区要求进一步下放审批事权的呼声，促使行政审批关口继续向行政管理基层、向经济建设前线移动，推动形成“同城生活、同城便利”政务环境。
（三）建设行政审批电子监察系统将深化行政审批制度改革
近年来，我市先后进行了三轮以精简审批项目为主要内容的行政审批制度改革，取得了阶段性成果。同时，我们还积极简化行政审批程序，探索推行并联审批制度。但从外地和我市的改革实践来看，由于缺乏有效的监督管理手段，改革成果很难巩固下来，改革在各种阻力影响下，往往难以取得预期效果，甚至最后流于形式。建成行政审批电子监察系统，可以设定电子程序将行政审批制度改革的成果固化下来，控制审批设定、审批办理等权限，简化监督管理工作；并通过建立行政审批数据共享平台，进一步优化审批程序，缩短审批时限，提高行政服务效率。
行政监督的基本功能范文4
关键词:社保卡;推进应用;问题思考
0前言
社保卡项目建设是一项国家重大民生工程，是社会保障领域深化改革的一项重要举措，也是人力资源社会保障信息化建设的重点和抓手。“十二五”期间，人力资源和社会保障部计划发放全国统一的社保卡8亿张，覆盖60%的人口，并争取早日实现“一卡通”。社保卡成为推进民生信息化建设的重要载体，确保“让卡发出去，使卡用起来，把卡管控好”已经成为落实新医改、城乡居民医保、转移接续等惠民政策，推进各项业务工作的迫切需要。资料显示，截至2015年9月末，除外的其他省份均已向城乡居民发放了社保卡。其中，发放社保卡的地级及以上城市达到350多个，持卡人数也超过了8亿人，与2010年底的1亿人相比，增加了7倍多，为“十三五”规划实施的初始阶段开了一个好头［1］。随着社会发展的进程不断加快，社保卡所具备的金融功能也应运而生，并在持卡缴费和领取待遇方面实现了新的应用价值，成为能够用来进行即时结算的常用工具。同时，我国大部分省份也建立了可以跨省就医的结算系统，有效解决了百姓“跑断腿”的问题。在部分地区，社保卡的应用已扩展到民政、住房等其他公共服务领域，极大地践行了惠民政策。但在推进社保卡的过程中，仍会面对很多亟需解决的问题，因此，本文将对当下社保卡应用中存在的问题进行提炼，并提出相应的解决措施，以期不断缩短社保卡与百姓间的距离。
1推进社保卡应用中存在的主要问题
“十二五”期间在社保卡应用方面巨大的推进力度，已经为我国社会保障信息系统打下了坚实的基础。
尽管我国已经在社会保险和就业服务体系中构建了一定的信息平台，但不容忽视的是，我国在此项体系中仍存在很多需要完善的领域。主要包括以下几类。第一，社保卡应用领域的广度不足。目前，我国的社保卡应用主要集中在医保方面和养老保险领域。虽然国家的直属部门已经明确出台了此领域具体实施政策，但由于各省份间存在自身资源造成的明显差异，这直接导致其影响了政策的正常实施。事实上，我国的社保卡发放工作和应用力度都出现了发展不均衡、标准不统一的情况，如在生育津贴、事业保险等社会保障中，仅有部分少数省份才进行了其他保障的推行。而在设计方向中，也存在包含电子凭证、信息记录等深层次细致功能尚未得到开发的情况。这也对金融部门与政府的通力合作提出了更高的要求。第二，社保卡具备的金融功能激活度不高。
目前，我国社保卡的使用功能与最初设定的目标功能存在较大的差距［2］。主要原因包括:①社保卡激活的流程较为复杂。虽然社保卡是由人社部门统一发放的，但若想激活此卡的金融功能，就必须到银行柜台进行亲自办理;②人社部门与银行在挂失或补办社保卡的业务流程中存在较大差异。与银行卡不同，社保卡的挂失补办所需的手续更加繁琐，耗时也更长，同时，持卡人自身的思维惯性和主观认识普遍存在专卡专用的思想;③理财习惯可能与社保卡联名银行能够提供的业务存在出入，部分已激活的金融功能无法得到有效应用，也会给持卡人造成困扰。第三，用卡环境仍需完善。目前，没有充分发挥宣传的作用，去约束持卡人进行规范用卡。对群众用社保卡的宣传方式不够灵活，事实上不仅可以从正面宣传社保卡的使用基本知识和相关基本政策，还可以从反方面的违规用卡角度让持卡人了解合法、合规用卡的信息，以免由于违规用卡给持卡人造成不必要麻烦［3］。同时，社会保险政策的执行力度不够，未能为社保卡的应用构建监管平台，加大对养老金和医保费用开销的监管力度。未能充分与银行机构进行联合，无法确定社保养老金及医疗报销等各类待遇的发放工作，缺乏对持卡人账户的行为进行监管。同时各管理部门缺少统一的稽查制度，对日常管理实现社保卡的全方位监管存在漏洞。
2加快推进社保卡应用的主要措施
首先，完善业务规章制度。加大对社保卡应用的推进力度，并结合各地方的特殊业务来广泛开展此项工作，并充分研究社保卡在不同领域中的具体应用机制。在现有的业务章程基础上，对使用社保卡的规则进一步完善，并大力在全国范围内推行通用的基础使用章程，最大可能地推行整齐统一的政策。同时，确定跨省用卡时的业务模式，并结合省内用卡的业务模式来制定社保卡的应用实施细则。对新开展的业务，应在起步阶段规划好业务办理流程，而持有原有业务的持卡人，也可对新业务设置一定的过渡期，实现向业务办理的用卡模式过渡。其次，构建完善的服务体系。充分利用各部门各级别的人力资源和社会保障部门，在各类行政服务大厅中设立针对社保卡的专项服务窗口。有条件的话，可以在部分街道社区等基层服务网点开通主要服务事项。同时，各级人力资源社会保障部门应充分利用合作银行的网点，开展联合服务，共同拓宽服务渠道。通过此种方式，实现跨地区服务，针对相关优惠政策与合作的商业银行以协议的形式来确立探索制发卡机制，实现缩短发卡和补换卡的周期，以此来提升服务的满意度。
同时，可以采用服务电话、微信平台、APP以及互联网自助服务一体机等方式来拓宽社会保障卡电子服务渠道［4］。也可通过构建全国范围内统一便捷的社会保障卡服务体系，来为持卡人从社保卡的申领到注销整个生命周期提供更加便利的服务，并实现省内跨地不用换卡的服务机制。再次，统一社保技术标准，全面升级应用系统。精心地做好服务人群的信息采集更新工作，共享部级与省级的社保卡持卡人的基础信息。对于此信息库的建设，要确保其发展步伐实现全国联网比对。在此基础上，加快各类型的业务管理及公共服务体系建设节奏，不断提升业务数据系统的完整度。并且，要统筹设计并实现用卡的功能，初始系统仍需按支持用卡的要求而进行相应的升级，接口对接各跨地区的业务系统，并实现用卡的同步开发。同时，大范围进行布设终端，不断完善使用环境。在所有使用社保卡的物联网点中，进行广泛地布设和提供自助服务的终端。做好终端的入网管理，以此来实现终端和后台服务系统的关联的规范性。全面建设从省到市到区，街道以及社区的网络系统，尤其要加快信息网络向乡镇等基层医疗机构的拓展［5］。
最后，通过加强对此应用的监管来保障应用的安全。严格遵循全国统一的规章制度，构建应用安全的保障体系。逐渐加强对社保卡的各类密钥载体及终端设备系统的安全管理。提升工作人员对社保卡操作流程、服务规范等方面的熟练掌握程度。通过采用定期的专项培训来不断更新社保卡应用的内部控制规范。对社保卡的信息读写工作，要进行严格的行政监督，在执法过程中严肃查处存在的违规现象，如社保卡中的欺诈、骗取保险及基金等行为。并且不断加强人社部门与合作的商业银行、协议中的医院、药店间的网络系统安全，共同做好相关社保卡服务和金融服务的安全保护。
3结束语
社会保障卡的应用是对我国惠民理念的重要体现之一。我国的社保卡从推行以来，为我国的老百姓带来很多的生活便捷，尤其在养老保险及医保方面都提供了很大的便利。但不可忽视的是，在我国逐步推进社保卡应用的过程中，仍然存在很多亟需解决的问题。本文对应用各种存在的主要问题进行了简要概述，并提出了相应的解决措施来为我国社保卡系统的完善提供更多的思路。
参考文献:
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行政监督的基本功能范文5
「关键词水利工程；招投标；上海市
1上海市水利工程招标投标工作的现状
近年来，党和政府十分重视水利基础设施建设，加大了投资力度，上海市水利建设的规模也在逐年扩大。为了确保工程质量，降低工程造价，保证公平竞争，打破行业和地方保护，防止腐败现象的滋生，上海市水利部门从1997年起就全面实行了施工招标投标制。经过3年多的不断努力，上海市水利工程承发包已全部进入市统一的有形建筑市场，并按有关规定规范运作。去年，国务院办公厅发出通知，要求基础设施项目的勘察设计、施工和主要设备、材料采购都要实行公开招标。上海市水利部门在招标工作中又加大了力度，所有投资额在100万元以上的水利工程全部实行了施工公开招标，同时勘察设计、监理的公开招标工作也全面展开。
截至1999年底，上海市水利工程建设项目合计施工招标231个标段，设计招标16项，勘测招标10项，监理招标9项，合计中标价为9．35亿元。从招标工作的发展速度来看，主要有4个显著特点：（1）招标量在逐年增加，1997年仅为0．6亿元，1998年为2．2亿元，1999年为6．55亿元，3年中增长了10倍；（2）行业界限已经打破，1997年系统外中标单位仅为10％，1998年上升为27．2％，1999年已达到50％；（3）通过招投标，工程造价降低了10％左右，为国家节约了投资；（4）工程质量也在逐年上升，优良率呈递增的趋势，1999年优良率已达到76％。
目前，上海市水利工程建设实现了两个百分之百，即应招标的工程百分之百地进行了招标，应公开招标的工程百分之百地进行了公开招标。
2上海市水利工程招标投标工作的做法
2．1健全规章制度、建立市场运作程序
1997年，上海市水利部门制定了《上海市水利工程建设施工招标投标管理办法》，成立7上海市水利建设工程招标投标管理办公室，负责水利建设项目的报建、招标审批、发包资格审查、施工合同鉴证等建设工程招标过程的管理，并根据《上海市建筑市场管理条例》中“统一管理与专业管理相结合”的原则，与市建设工程招标投标管理办公室、市建设工程交易中心共同了《上海市水利工程承发包管理操作流程》，进一步规范了上海市水利工程承发包管理，为水利工程建设项目全部进入市统一的有形建筑市场奠定了基础，并确立了水行政主管部门在全市建筑市场中应有的专业管理地位，形成了在统一的大建筑市场中，各行政主管部门互相尊重、彼此协调的格局。
建立市场运作程序，是实现上海市水利工程建筑市场从无序到有序的主要内容，上海市水利工程建设项目运作的程序和管理节点主要是工程报建、工程发包资格审查、勘察设计发包及初步设计审批、监理、施工招标发包、工程合同登记、施工许可申办，为实现以建设项目为主线的建设市场的闭合管理、简化办事手续，上海市水利工程同市其它建设工程一样，实行了工程建设项目IC卡制度。该卡由建设单位在办理工程报建手续的同时申领，并按照市场的运作程序，办理各管理节点的手续，每办理完一道手续，均要打入“Y”，表示“通过”，以进入下一道管理节点，若节点单位读卡后显示“XX”，则前面的节点尚未完成，该节点管理部门的读卡机就会揭示建设单位应该先办理哪些手续，否则该节点单位就无法进行操作，真正做到“前事未完、后事不办”，促使建设单位按基本建设程序办事。
2．2实行政府职能转变，发挥中介机构的招标作用
在实行招标承包制的起步阶段，上海市水行政主管部门曾具体地管理过建设单位招标活动，这种做法曾为推动招标投标制起过一定的促进作用，但是，随着建设市场的培养和发展，“事无巨细、全由政府做主”的政府包办做法已不符合社会主义市场经济原则，实行政府职能转变，把应该采取市场手段的事情交给市场去解决，已是大势所趋。
1997年，上海市水利部门组建了具有独立法人资格的招投标机构，把招投标工作中的服务职能从政府职能中分解、转移出去，机构成立后，充分发挥了专业优势，具体负责编制招投标文件，提出评标办法，组织报名、现场监测、答疑、招标、开标、评标等各项工作。
招标中介机构招标，对于建设单位专业人员
不足、业务能力差、或因长期不搞建设项目而不具备常设项目管理机构的单位，可减轻其招标工作的压力，使其招标工作能在符合国家有关法规的范围内运作，并可使建设单位节省大量的工作人员。同时，为了在同行业竞争中生存和发展，招标机构就必须在技术上精益求精，不断提高服务水平，从3年来上海市水利工程招投标的情况看，中介机构招标作用的发挥，对规范招投标工作、提高招标质量起了很大的促进作用。
2．3坚持“公开、公正、公平”的原则
在招投标过程中，上海市水利部门坚持“公开、公正、公平”的原则，做到“六公开”：（1）公开招标信息，招标单位必须在接受投标报名的5d（不含节假日）前，通过“上海热线”、《中国水利报》、《上海建设工程招投标信息》等相关报刊统一向社会公开招标信息；（2）公开报名投标的条件，并与招标信息同时；（3）公开接受投标报名，在规定时间内，招标单位公开接受投标单位的投标报名，接受投标报名的时间不少于1d；（4）公开选定投标单位，每个标段招标不得少于6家，投标单位的选定，分为全部选定和在公开情况下部分抽取两种办法，部分抽取的投标单位不能少于2／3；（5）公开评标办法和程序，招标单位拟定的评标办法连同招标文件应一起发给投标单位，于投标前公开，在评标、定标的过程中，除规定必须保密的内容外，其程序向社会公开；（6）公开招标的结果，招标结果通过《上海建设工程招投标信息》向社会公布中标单位。
为体现公正原则，做到公正评标，技术专家全部从评标专家库内随机抽取组成，技术标规定为暗标，即投标书中不应有任何隐含投标单位身份的内容，否则为废标。
为确保公开竞争，防止不正当的压价、串标和泄漏标底行为，合理控制标底价，上诲市水利部门实行了“无标底招标、有标底评标”的招标方法，即招标单位不设标底，只参考定额，并结合市场行情编制出参考工程造价，在招标文件中一并向投标单位公布。评标时，在技术标评审通过的前提下，商务标评审可通过抽定报价算术平均值权数和加权平均工程造价下浮率（此中两个区间在评标办法中明确），计算出期望工程造价（即为评标的标底），接近期望工程造价者得高分，技术标和商务标合计得分最高者为中标单位。这个方法也称“制约四方法”，对于制约发包方、承包方、中介方和管理方，排除不正当人为因素，确保招投标公正性起到了有效的、积极的作用。
3上海市水利工程招标投标工作的发展设想
3．1进一步转变政府职能，理顺招投标管理体制
根据1997年上海市水利部门制定的《上海市水利工程建设施工招标投标办法》中的规定，原上海市水利局是本市水利工程建设招标投标的主管部门，其所属的上海市水利建设工程招标投标管理办公室（设在局基建处），具体负责本市水利工程建设招标投标的管理工作，其主要职责是：（1）贯彻执行国家和本市有关工程建设招标投标的规定；（2）指导、监督、检查招标投标工作的实施；（3）总结、交流招标投标工作的经验；（4）组织审查招标人或者招标人的资格；（5）组织审查招标申请书和招标文件；（6）审批评标机构；（7）监督开标、评标和定标工作；（8）审批评标报告；（9）调解处理招标投标活动中出现的重大问题；（10）监督承包合同的签定、履行。
笔者认为，根据“小政府、大社会”的政府机构改革原则，政府的主要职能应该是宏观调控，为完善和规范建筑市场创造宏观条件，在行政管理上应该由全部直接管理转变到直接管理、间接管理并存，并最终过渡到宏观管理，这样才有利于行政行为的专业化和政府机关的精简。根据这个观点，笔者认为具体负责招标投标日常工作的招标投标管理办公室的职能应该从政府职能中分离出来，其主要职责是原上述职责的（4）、（5）、（7）、（10）等项，而政府职责应该是（1）、（2）、（3）、（9）等项。
设立专职招标投标管理机构，主要还有以下优点。
第一，使招投标管理工作制度化、经常化、专业化。招标是一项复杂的系统化工作，有完整的程序，环节多，专业性强，专职的招投标管理机构由于其专门从事招投标管理活动，在人员力量和管理经验方面有着得天独厚的优势，有足够的人力和精力对招投标活动进行全过程、全方位的市场监督管理，有利于提高招标工作的管理水平，有利于招投标活动在“公开、公正、公平”的竞争机制下进行，有利于承发包双方利益的保护。
第二，有效地控制了市场的准入，保证市场的有序化，首先要控制市场的准入，有些具备市政资质的投标单位虽然兼营范围中包含水利工程，但却没有主营水利，按照水利部的有关规定，就不能参加某些水利工程的设计、监理、施工投标；有的投标单位在投标时提供了业绩资料，但却是分包工程的业绩，或者有同类工程的经历却没有较好的业绩等等。专职招投标管理机构通过其日常建立的一套有关企业及工程动态的资料库，对投标单位资质、业绩的审查将更加全面。
第三，有利于及时发现、解决招投标中的问题，提高招标工作的透明度和质量。专职招投标管理机构人员由于直接、长期工作在招投标第一线，业务水平比较高，经验比较丰富，比较容易发现招投标活动中弄虚作假、串标压价、合法不合理等问题，并能针对出现的问题及时提出操作性强的解决方法，同时对探索和推广科学的编标、开标、评标、定标等办法，严格专家评委的资格审查，实行动态管理，提高招标工作的透明度和质量发挥重要的作用。
3．2建立在上海市统一的有形建筑市场下的水务工程专业分中心
目前，上海市已建立了一个交易管理中心和25个分中心，形成了总包、专业、建材、中介4个层次的，覆盖全市所有区域和部分专业的立体的有形建设市场体系。
上海市水利工程招标投标活动是从1998年进入上海市建设工程管理交易中心统一管理的，随着近几年水利投资的不断加大，尤其是今年重新组建水务局后，上海市水务工程的投资规模从原水利工程的每年8个亿左右扩大到近20个亿，建立在市统一的有形建筑市场下的水务工程专业分中心就非常必需。
水务工程专业分中心应是不以赢利为目的，为水务建设工程交易各方提供优质服务，并进行自律性管理的会员制事业单位。行政上隶属市水务局，业务上接受市交易中心的指导，其基本功能是：（1）信息服务功能，主要是收集、存储和集中各类水务工程信息、企业状况信息、材料价格信息、法规政策信息、项目经理、评标专家和其他技术经济、管理人才的信息等，为发包、承包双方提供信息服务，解决了过去水务工程招投标信息分散、渠道不畅的问题；（2）场所服务功能，为开标、评标、定标等活动提供了一个功能齐全、服务周到、统一、公开，并在一定交易规则制度制约下的承发包场所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部门的有效监督；（3）“窗口式”集中办公服务功能，通过工程报建、招标、投标、施工许可、合同鉴证、质量安全监督等有关管理部门进驻集中办公，为发包承包双方提供便利的“一条龙”配套服务，不仅提高了工作效率，为承发包人提供方便，而且保证了管理的程序化和制度化。
水务工程专业分中心的成立，将会进一步推进水务工程招标投标工作的市场化、社会化、专业化和法制化，对建立一个高起点、体系完善、管理科学的水利建设有形市场具有深远的意义。
3．3加强对水利工程招标机构的监督和管理
近年来，上海市水利工程招标机构对保证招标质量，提高经济效益起到了有益的作用，但是在招标工作中存在着一些不容忽视的问题。例如：一些招标机构依附于行政机关，借用行政权力或行政影响，实行强制，甚至超越权限，越权；为承担项目无原则迁就招标人的无理要求，违反了招标的公正性原则；有的招标项目服务质量不高，收费较多等等，为保证水利工程招标工作公正、客观、有效地进行，水行政主管部门应该加强对水利工程招标机构的监督和管理，首先要做到以下两点。
第一，凡原隶属于水行政主管部门的招标机构，必须按照《中华人民共和国招标法》第十四条第二款的规定，与行政主管部门脱钩，完全按照市场规律运作，财务独立，人事独立，自主经营，自负盈亏，成为真正独立从事招标业务及相关服务的社会中介组织。
第二，国务院《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》中规定：水行政主管部门负责水利工程招投标过程中（包括招标、投标、开标、评标、中标）泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，建设行政主管部门负责对各类工程建设项目招标业务的招标机构的资格认定。从上述的管理分工来看，由于对招标机构的管理没有法律和控制手段，水行政主管部门对水利工程招投标全过程的监督管理工作就不够全面、彻底；同时，建设行政主管部门只管招标机构的资格认定，对水利工程招投标的管理工作仅进行业务指导，水利工程招标机构服务质量如何，在实际中能否达到水利工程招标的要求等动态情况，建设行政主管部门了解得就不够清楚、透彻、由于对水利工程的业务不太熟悉，建设行政主管部门在认定水利工程招标资格时往往只重视其静态的资料，不重视其动态的服务质量。因此，应建议建设行政主管部门在认定水利工程招标机构的资格前，须征得水行政主管部门的同意，将水利工程招标机构的静态管理与动态管理联系起来。
3．4积极推进水利工程招投标工作向深度和广度发展
3．4．1逐步推广合理低价的评标方法
合理低价的评标方法，主要是不设标底，由专家评委从最低报价的标评起，以低推向高，逐个论证，如低标者经分析论证认定其技术先进、方案可行、报价合理即为中标，高标者不予考虑，这种方法不仅防止了行政干预、地方或行业保护及腐败现象的滋生，还解决了目前广泛采用的标底上下浮动方法的随机性和不科学性的问题，同时提高了企业工程管理的市场竞争力，从而减轻加入WTO以后对水利工程招投标工作的冲击。
但合理低价的评标方法目前还不能全面推广的主要障碍有以下几个方面。
第一，目前我国社会主义市场化程度还不高，建筑市场公平竞争的环境尚未全部形成，工程造价管理的改革暂不具备完全开放、由市场形成价格的条件，适应国际市场竞争的工程计价、定价和规则还未制定，所以，建议有关部门要抓紧制定《建设工程承发包价格管理规定》，作为《招标投标法》的配套实施文件，明确工程造价管理承发包及实施过程中，标底价、投标价、评标、定标、签定合同价及合同价款的调整变更、结算等各环节工程价格的计价规则，明确工程承发包价格的纠纷处理办法，同时严格落实对建筑市场竞争过程中不正当行为的惩罚措施。
第二，水利工程招投标工作是专业性、技术性、经济性、事务性很强的工作，要求承发包单位都要有一定的技术、经济、法律人才，但目前，特别是对招标机构而言，工程造价和法律方面的优秀人才非常匮乏，从事工程造价的专业人士的素质还不能完全胜任合理最低价的评标要求，同时由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往缩短招投标的时间（一般要求工程招标时间为3个月左右，但现在大部分只用了一个月左右），增加了评标的难度，限制了合理最低价评标的推行。
第三，招标机构为了避免承担评标中出现的错误等责任，建设单位害怕以后工程建设实施过程中由于甲方原因（如设计变更等）而造成中标单位的索赔等诸多麻烦，都不愿意采用合理的最低价中标方法，所以要尽快制定赔偿制度和索赔与反索赔的规定，建立行业自律机制和行业协会以及合同争议的评审、调解机构，坚决按社会主义市场化的经济规律和原则办事。
3．4．2将招投标工作与工程承包合同管理有机地连接起来
招投标工作与工程承包合同的管理是工程建设阶段不可分割的两大部分，由于上海市水利工程招标文件的编制主要是由招标机构承担，承包合同管理由监理单位承担，造成了招标工作和合同管理的脱节，这对项目法人的总体利益是不利的。在承包合同实施过程中，一方面由于监理工程师未参与招标工作、不熟悉招标文件和合同，在执行合同初期不能很快地进入监理角色，只能边上岗边学习；另一方面由于编制招标文件的招标机构不参与合同管理，招标文件编制的质量没有实践的检验，招标文件的编制水平就很难提高，这给监理工程师进行合同管理造成了很多困难，给工程合同变更和索赔带来很大的隐患，许多工程在完工之后，工程合同与原来招标文件已大相径庭，违背了招标单位在招标时的初衷。笔者认为，招标工作应与工程承包合同管理有机地连接起来，虽然目前招标机构与监理公司合并困难较大，不符合现实，但监理工程师作为专家参与招投标工作全过程应该是可行的，而招标机构对工程造价的控制可以延续到工程竣工决算阶段，由招标机构来参与工程竣工决算的审核。
3．4．3引进竞争机制，激励投标单位向高质量和技术创新方向发展
目前水利工程招投标过程中，存在着“严进宽出”的现象，即招标很严，中标很难，中标之后工程质量能否达到投标时的承诺，就没有很强的约束措施，同时也不影响下次的投标，“严进宽出”的后果，使得投标者越来越追求投标的技巧，而忽视企业的业绩，笔者认为在加强工程合同管理的同时，要引市场优胜劣汰的机制，对那些业绩好，获得国家级、市级工程优质奖的投标单位，应在以后一定时期的招投标中给予评标加分或优先推荐的奖励，对那些业绩不好、发生过质量事故或安全事故、屡次违约的投标单位，应实行评标减分或取消投标资格，以激励投标单位向高质量和技术创新方向发展。
行政监督的基本功能范文6
关键词：公司治理结构；会计信息披露；契约理论；分析框架
atheoryanalysisframeworkofrelationsbetweencorporategovernancestructureandaccountinginformationdisclosure
abstract：corporategovernancestructureandaccountinginformationdisclosureoriginatefromtheagencyproblemandinformationproblemcausingbytheseparationofcorporateownershipandcorporatecontrol.thispaperconstructsatheoryanalysisframeworkfortherelationsbetweencorporategovernancestructureandaccountinginformationdisclosure.thisnotonlycontributestoprovidethetestingthemeforempiricalresearch，butalsohaspracticalsignificanceforimprovingtheefficiencyofcorporategovernanceandaccountinginformationdisclosure.
keywords：corporategovernance；accountinginformationdisclosure；contracttheory；analysisframework
一、引言
公司治理结构是通过一套包括正式或非正式的、内部或外部的制度或机制来协调公司与公司利益相关者之间的利益关系，以确保少数股东收到有关公司价值和经理与大股东没有欺骗他们投资价值的信息和促进经理最大化企业价值（bushman和smith，2004）。wWw.133229.cOm会计信息披露是解决会计信息生产者与需求者（即管理层和外部股东）之间信息不对称的重要支撑系统，其质量的高低直接决定着资本市场的有效程度、社会资源的配置效率以及会计信息在供求方面的平衡过程（孙铮，1995）。实践证明，一个强有力的会计信息披露制度是股东行使表决权的关键，也是影响公司行为和保护潜在投资者利益的有力工具。可以说，公司治理结构与会计信息披露制度共同致力于解决公司所有权与控制权相分离下公司管理层和外部股东之间的信息不对称和冲突，为降低公司成本而存在的，两者之间呈现出一定的交互性和共生性。因此，要提升公司治理结构的效率，强化会计信息披露质量成为关键；要提高会计信息披露的透明度，应以完善公司治理结构为前提。本文试图运用契约理论和信息经济学理论，从理论上来分析公司治理结构与会计信息披露的内在逻辑关系，这不仅为实证研究提供理论支持和待检验的命题，而且对于优化公司治理结构和提高会计信息披露质量无疑具有重要的现实意义。
二、公司治理结构对会计信息披露的影响
公司治理架构应能确保有关公司财务状况与经营成果、目标、绩效、关联交易、所有权与投票权、公司治理结构与政策和风险管理政策等信息能准确地揭示及透明化（oecd，2004）。公司治理结构是确保会计信息披露质量高低的制度环境，高质量的会计信息披露奠定在有效的公司治理结构之上。公司治理结构是内部治理结构与外部治理机制的统一，虽然两者在激励和约束公司管理层方面的侧重点不同，但是两者在公司治理中发挥缺一不可的作用。因此，本文以下部分就公司内部治理结构和外部治理机制如何影响会计信息披露质量进行理论分析。
（一）内部治理结构对会计信息披露的影响
内部治理结构主要通过产权契约，就公司控制权在股东、董事会和经理层之间的分配所形成的正式制度安排。股东、董事会和经理层的权力义务的合理配置有助于抑制管理层的机会主义行为，由此我们可以预期会计信息披露整体质量的提高；而股东、董事会和经理层的权力义务配置的有效性主要取决于公司股权结构和董事会构成的内部治理安排上。
1、股权结构对会计信息披露的影响。从某种意义上看，内部治理结构能够提高会计信息披露质量这一基本功能的发挥，首先取决于公司的股权结构。股权结构是公司内部治理结构的产权基础，决定着一个公司所有权的配置效率，直接影响公司的激励约束机制及公司的经营绩效，从而影响公司管理层的信息披露行为，进而影响信息披露质量。实际上，各国在信息披露水平方面的差异，在很大程度上可以用该国公司股权结构的差异来解释（laporta等，1999）。股权结构的合理性取决于股权构成和股权集中与分散程度：（1）从股权构成来看，当机构投资者持股和管理层持股比例增加，能有效激励他们监督公司的财务报告（beasly，1996）；但是当机构投资者为最大股东时，机构投资者追逐短期投资收益的特性导致经理人员的短视行为，操纵短期盈余以迎合机构投资者，而当管理层持股比例超过一定限度，导致“内部人控制”和所有者缺位，管理层为了获取控制权私人收益而利用手中绝对的会计权，滥用会计政策甚至提供虚假的会计信息；（2）从股权集中与分散程度来看，一方面，股权分散有利于提高公司决策效率和更有效利用信息，mitchell（1995）发现股权越分散，信息披露水平越高。但是股权的过度分散使公司的控制权实际上转移到职业经理人手中，加之众多中小股东出于自身能力和成本效益的考虑，普遍存在“搭便车”的心态，参与公司经营的程度低，导致会计信息需求不足；另一方面，最近的研究表明，现代公司的股权并非分散型，而是普遍集中在控制性股东或家族手中（shleifer和vishny，1986，1997；laporta等，1999；claessens等，2002），由于控制性股东或家族在公司中存在重大的经济利益，他们存在强烈的动机监督管理层。因此，股权的集中在一定程度上产生“利益协同效应”（morck等，1988），使控制性股东和中小股东的利益趋于一致，从而有利于公司治理效率的提高，会计信息披露越透明；但是，控制性股东或家族也可能通过背离“一股一权”、交叉持股和金字塔控股等方式以少量的现金流权控制大量的投票权来提升对公司的控制力，不仅使他们牢牢掌控了公司的经营决策，也控制着公司的信息披露政策。特别是，当公司的控制权与现金流权偏离程度越大，诱使控股股东提供会计信息的目的可能不是为了反映真实的交易，而是基于掩饰利益侵占，利用披露管理、不披露或虚假披露与外部股东攸关的信息（fan和wong，2002）。以上分析表明，机构投资者和管理层持股比例过多或过少，股权过度集中和分散，都无助于公司治理效率和信息披露质量的提高。因此，如何设计最优的股权构成和形成适中的股权集中度和制衡度是改善公司治理结构、健全会计信息披露制度的基础。
2、董事会对会计信息披露的影响。董事会作为内部治理结构的核心（fama和jenson，1983），是“企业和股东之间的一种防护机制”和“保护企业和经理层之间的合约关系的机制”（williamson，1985），是监督经理层的一个成本最低的内部资源。无论在股权分散型或股权集中型的治理结构中，董事会在监督经理层方面拥有绝对的权力，包括在监督公司财务会计报告生成及其对外披露。因此，董事会效率的高低直接影响会计信息披露质量。而董事会效率取决于多种因素，诸如董事会的规模、独立性和行为能力等：（1）董事会的规模。一方面，规模大的董事会中成员会有更多的代表性，成员的专业知识和经验越丰富，会计信息披露提高；另一方面，尽管董事会的监督能力随董事会成员数量的增加而提高，但这种效益可能被大团体中沟通和决策制定困难而导致的增量成本（incrementalcost）所抵消，会计信息披露降低；（2）董事会的独立性。董事会效率是其独立性（一般用独立董事的比例度量）的增函数，随着其独立性的增强，其监督ceo的激励越强。从现存的实证证据来看，foker（1992）没有发现强制性的股票期权披露与独立董事比例成显著关系；beeks等（2004）发现独立董事比例越高，会计盈余越稳健性；eng和mak（2003）发现非强制性披露与独立董事比例显著负相关。可以看出，这些结论存在分歧，其原因在于独立董事对财务报告监督的有效性不仅取决于其独立性，还受其勤勉性和专业性等行为能力的影响；（3）董事会的行为能力。一般而言，独立董事越勤勉（参会频率较高）可能向市场传递了财务报告质量更为可靠的“信号”，但是尽管所有的独立董事为了自己的“声誉”有动机监督公司经理层，但只有那些精通财务的董事财务有能力去这样做。因此，根据理论，审计委员会的存在将减少成本，它应当提高和监督公司的内部控制，并监管公司内部审计部门和外部审计系统（peasnell等，2000），作为财务报告的最终监管者，它能确保财务会计系统及其报告的质量。以上分析表明，如何合理确定董事会规模，完善独立董事制度和强化独立董事的勤勉性和专业性，是确保会计信息披露质量的核心所在。
（二）外部治理机制对会计信息披露的影响
外部治理机制主要由法律机制，政府治理机制，市场机制，社会机制和声誉机制等构成的非正式的制度安排。企业经济交易或事项经过会计确认、计量、记录和披露才能转换为会计信息。内部治理结构只能激励和约束管理层确保会计信息确认、计量和记录方面的可靠性，而会计信息最终对外披露的透明度主要受制于外部治理机制的监督效力，单纯强调内部治理结构对信息披露的制约作用，是过于天真和于事无补的。
1、法律机制对会计信息披露的影响。shleifer和vishny（1997）认为公司治理不仅是一个经济问题，而且是一个法律问题。世界各国在公司所有权集中度、资本市场的广度和深度，股息政策和投资配置效率等方面的差异，都可以在理论和实证上透过这些国家的法律对外部投资者的保护力度来加以解释（laporta等，1999）。公司作为理性的“经济人”，信息披露的多少和披露透明度最终受制于成本效益的权衡，因此公司虚假披露的发生取决于其对虚假披露的期望收益与违规成本的比较，法律机制通过事后的惩罚使得其虚假披露显得不经济，同时，法律机制通过事后的救济保护弱势群体，促使会计信息披露的公平披露。ball等（2003）研究亚洲四国的信息透明度后发现，高质量的会计准则并不能保证信息披露透明度，信息生产者所面对的激励发挥关键作用，而这些激励因素主要受一国的法律因素影响；leuz（2003）通过对不同国家的公司盈余管理的系统差异进行检验后，发现法律有效执行和投资者保护会减少公司盈余管理的可能性；haw等（2004）提供了法律和超法律制度在限制因公司投票权和现金流权相分离而形成的盈余管理行为方面的作用。因此，法律制度的完善程度及其执行效率是决定会计信息披露质量的首要和最为根本因素。
2、政府治理机制对会计信息披露的影响。会计信息是一种特殊的商品，具有外部性、公共物品性以及供给垄断性等特性，加之公司管理当局具有自利、“有限理性”和“机会主义”的特征，存在“逆向选择”和“道德风险”行为，因而导致公司会计信息供给不足，从而导致会计信息市场的失效和失败，因此需由政府管制部门规定强制性信息披露。正如iosco（1998）指出政府治理的目标在于：保护投资者，保证市场公平、有效和透明。政府部门通常以游戏规则制定者和“裁判员”的双重身份，通过经济管制和行政监督，深刻影响公司信息披露策略。但是，强制性信息披露的前提之一是假设政府或管制部门代表公众利益，实现社会福利最大化。但是，在竞争性的价格机制作用下，可以通过供需均衡点去发现集体社会偏好，强制性信息披露效果评判失去了标准，因而最优化的强制性信息披露制度是不可能做到的。在强制性信息披露环境下，也面临公共物品的生产过剩无法解决，信息披露时效差，披露成本过高（生产成本虽然较低，但给公司造成的隐性损失却巨大，如泄密）等问题。因此，政府管制信息披露的作用不可或缺，但如何确保政府对信息披露的适度管制，使信息披露既能体现公平又能确保效率是关键。
3、市场机制对会计信息披露的影响。强化市场机制对公司会计信息披露行为的激励和约束是各国的普遍惯例。市场机制包括资本市场、控制权市场、经理市场、产品和要素市场和债权市场等机制：（1）资本市场。根据有效资本市场理论，如果资本市场是有效，投资者不会被公司虚假的信息披露所“欺骗”。若资本市场并非有效，投资者也会选择“用手投票”对公司施加压力和“用脚投票”退出公司以促使公司更多披露。同时，公司要在资本市场上获取稀缺资本，降低权益资本成本，自愿性向投资者提供会计信息是其最佳选择（beaver，1999）；（2）控制权市场。当公司会计盈余或股票价格表现较差时，控制权市场便通过权争夺、善意并购和敌意接管来控制该公司，从而导致ceo的高离职率（mork，shleifer和vishny，1990），此时ceo预见到公司被接管的可能性，就会运用信息披露的方法来减少公司股票价值低估的可能性，从而减少被解职的可能性；（3）经理市场。经理市场是约束企业家行为的最好机制（fama，1980），经理从短期利益考虑所进行的“披露管理”甚至虚假披露一旦为利益相关者所察觉，则导致经理人的“资产专用性”的声誉受损；（4）产品和要素市场。产品和要素市场竞争不仅是市场经济条件下改善经济效率的强大力量，而且通过“优胜劣汰”机制使财务状况不佳的公司破产倒闭。产品和要素市场竞争越激烈，经理人道德风险行为的空间越小，从而迫使经理人按照股东价值最大化的原则行事（shleifer和vishny，1997）。因此，在竞争性的产品市场上，公司为了获得相对于其竞争对手的比较优势，有充分动力通过信息披露向投资者传递公司未来前景看好的“信号”，以改善公司形象，突出公司的竞争优势来提升公司核心竞争力；（5）债权市场。债权人对公司的约束主要侧重财务约束。一般而言，债权人可以通过提供或拒绝贷款、信贷合同条款安排、信贷资金使用监管、参与债务公司的董事会等途径实施公司治理的目的，尤其公司不能偿还到期债务时，可以通过破产诉讼程序，导致公司的控制权向债权人转移。也正如jensen和meckling（1976）指出，在绝对投资不变情况下，债权融资事实上增加了经营者在公司的股权比例，经营者与股东之间成本会随着经营者持股比例增加而减少，加之债权要用现金偿还，会相应减少经营者谋求个人私利的自由现金流量，能够有效约束经营者行为；同时债权融资可以视为一种担保机制，也可以减少股东与经营者之间的成本（grossman和hart，1981）。即，公司如果进行债权融资，表明其愿意接受约束并承担破产风险，市场也往往给予很高评价，也更愿意披露更多的信息来相应增加企业市场价值。以上分析表明，在有效的市场机制下，即使没有政府的强制性信息披露规定，也能促成公司的自愿性信息披露，因此，寻求市场力量对公司信息披露行为的约束是降低信息披露的所有权成本的有效途径。
4、社会机制对会计信息披露的影响。社会机制是指诸如证券公司、会计师事务所、律师事务所、投资银行和新闻媒体等中介组织的诚信机制以及社会意识形态、文化价值观念、历史传统和道德规范等等。社会中介组织在公司信息披露中起到“守门员”的作用：证券公司凭借其信誉主要为证券市场提供高品质的证券，因此证券公司应该为公司信息披露的可靠性和完整性提供合理的信用保证；会计师事务所为公司提供的会计信息提供鉴证服务，扮演着“信号显示”和“保险功能”的角色；律师事务所对公开发行上市的批准和授权、主体资格、实质条件、发行人的设立、独立性等信息事项发表法律意见；投资银行对上市公司新股发行信息承担主承销责任；新闻媒体传播及时且受众面广，对信息使用者具有告知、宣传、引导、监督、教育和服务等功能。以上分析表明，社会治理机制越健全，中介机构越诚信，会计信息披露质量越高。但是，中介机构发挥“守门员”作用的关键在于市场驱动对中介服务的自发需求以及中介机构能够独立、客观和公正发表意见。
5、声誉机制对会计信息披露的影响。事实上，与法律机制相比，声誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制，对法律机制具有一定的替代性。特别是，在许多情况下，法律是无能为力的，只有声誉能起作用。进一步讲，法律的判决和执行依赖于当事人对声誉的重视程度。当人们没有积极性讲声誉的时候，法律就失去了声誉基础。法律制度的运行也离不开执法者的声誉（张维迎，2002）。资本市场是一个信息不对称的市场，声誉机制是维持证券交易和公司治理结构的一种不可或缺的机制。理论上讲，无论对于公司来讲，还是对于经理人员、社会中介机构来讲，虚假信息披露或在信息鉴证过程中违规，将遭受严重的声誉损失及高昂的失信成本。但是，如果没有法律机制作为后盾及其威慑力的存在，当事人之间也没有积极性建立声誉。我国上市公司基本不在乎自己的声誉，因为证券监督部门的公开谴责几乎起不到作用。因此，目前声誉机制对我国公司信息披露的约束几乎为零，强化法律机制对对我国公司信息披露的约束才是根本。
三、会计信息披露在公司治理结构中的作用
会计信息披露影响着公司利益相关者之间的信息流动和财富分配，而信息披露很大程度上是因公司治理的需要而逐步形成的。会计信息披露在公司治理结构中的作用表现在：一是信息披露在内部治理结构中发挥监督、评价和契约沟通的作用；二是会计信息披露有助于外部治理机制的有序运作。因此，信息披露在改善公司治理中发挥着基础性作用，是内部治理结构和外部治理机制有效运行的基石。
（一）会计信息披露在内部治理结构中的作用
1、会计信息披露在内部治理结构中的监督作用。根据理论，股东与管理层（董事会和经理层）之间存在目标效用函数的不一致。与财务资本所有者的股东不同，管理层作为人力资本的所有者更具有明显利和机会主义的特征，利用其信息优势获取私人收益（逆向选择），甚至可能牺牲股东的利益以追求个人效用。因此，如何监督管理层使公司得以为继成为关键。监督需要信息，特别是会计信息。会计信息借助其反映的职能，通过对一个企业财务状况、经营成果和现金流量的披露，降低了信息不对称，使管理层为自己的机会主义行为作出“赔偿”，如声誉损失，有效地降低了管理层逆向选择的概率。同时，作为财务资本所有者的股东需要会计信息监督管理当局履行受托责任的情况。
2、会计信息披露在内部治理结构中的评价作用。监督是股东对管理层机会主义行为的被动反应，而如何激励管理层才是解决问题的根本。激励的关键在于如何评价管理层并与其签订管理报酬契约。理想的管理报酬契约应根据管理层的努力程度来决定股东财富变动额中可分享的部分，即由管理层分享剩余索取权（residual claim）。无论管理层获取固定收益还是分享剩余索取权，由于其利用其努力程度不为股东所观察而从事“偷懒”和“败德”行为（道德风险），因此会计（盈余）信息，如净收益（murphy，1999）、剩余收益（wallace，1997；hogan等，1999）和股票价格（bushman，engel和smith，2001）等自然成为管理报酬契约设计和执行的基础。因为会计盈余的“刚性”与管理层的努力程度高度正相关（jensen and murphy， 1990；sloan，1993），所以，会计信息构成了管理报酬契约的主要内容，是界定管理层报酬的依据。糟糕的盈余业绩也被证实增加了管理层更迭的可能性（kaplan，1994；defond和park， 1999）。因此，会计信息披露是对管理层进行评价的基础，对管理层真实、客观的评价可以起到降低道德风险、提高激励的作用。
3、会计信息披露在内部治理结构中的契约沟通作用。企业是一系列契约关系的联结（jensen和meckling，1976）。会计信息为公司这一契约结合体中各种契约的签订、执行与监督提供基础性数据，并成为企业契约的重要组成部分，以降低契约沟通成本（如签约成本和监督成本）（watts和zimmmerman，1986）。同时契约是不完备的，缔约各方不可能对所有情况事无巨细的进行约定，因此公司股东、董事会和经理层必然为获得会计信息相关的各种权利（会计信息产权）展开沟通和博弈。内部治理结构各个契约环节的有效运行，如股东控制权和投票权的行使、管理层决策权的实施和管理层薪酬计划制定，同样以会计信息披露为依托。会计信息披露有效缓解了内部治理结构中的“契约磨擦”（contracting frictions）和“沟通磨擦”（communications frictions），降低了交易成本（即人们在市场上搜寻有关的价格信号、为了达成交易进行谈判和签约，以及监督合约执行等活动所花费的成本）和成本。人为了使成本最低化，也会自愿性通过财务会计报告向委托方报告（ross，1979）。
（二）会计信息披露在外部治理机制中的作用
公司外部治理机制的有效运作同样需要相关、可靠、及时和充分的会计信息。由于篇幅所限，本文主要探讨会计信息披露在法律机制和市场机制的作用。法律机制是投资者保护（特别是中小投资者）力度的增函数。当投资者因公司不充分或虚假披露可能蒙受损失时，更易于引发索赔的法律诉讼，导致公司可能因此而承担诉讼成本及败诉所导致的声誉损失和经济损失，此时充分的会计信息披露起到担保或抵押品作用，以示保证管理层不从事机会主义的行为以避免诉讼风险，有力维护了法律制度的严肃性和权威性。skinner（1994，1997）发现业绩差的公司提早披露利差信息的可能性是业绩较好公司披露利好消息的两倍，原因在于亏损公司面临法律诉讼的可能性更大，表明公司信息披露考虑了法律成本。资本市场在资金筹集、资源配置、产权界定、风险定价方面发挥重要作用，本质上讲，资本市场是一个信息的集合体。以财务报告为载体的会计信息披露无疑是资本市场发挥作用的前提。信息披露有助于准确地计量企业每一项资产、负债和权益并得到企业的“真实收益”，有助于对资产（股价）定价；或有助于提高市场交易的透明度以传递“经济收益”的信号，从而改变利益相关者的“信念”（主观概率分布），达到改进决策效用，促进社会资源趋利性流动的功效；或有助降低投资者风险，纠正市场对公司股票得低估，从而降低公司的资本成本（包括权益和债务资本成本）（botosan， 1997；sengupta，1998；healy等，1999）。经理市场上的“定价机制”、产品和要素市场上交易内容和交易方式同样需要会计信息。deangelo（1998）发现会计信息在权争夺（proxy fights）中的突出作用；此外，会计信息在其他外部治理机制的运行中发挥重要作用，如公司控制权市场的收购活动（morck等，1989，1990）、董事会效率（beasley，1996）、债务契约（smith和warner，1979）、审计师的作用（defond和subramanyam，1998）等。总体上看，会计信息披露有助于外部治理机制的有序运作，大大降低了外部治理机制的运行成本。
四、结论及启示
本文运用契约理论和信息经济学理论研究了公司治理结构与会计信息披露的内在逻辑关系。研究表明，公司治理结构是会计信息披露质量的制度基础，会计信息披露是公司治理结构有效运行的基石；公司内部治理结构与会计信息披露之间存在互补效应，而会计信息披露的透明度主要受制于外部治理机制的监督效力，单纯强调内部治理结构对信息披露的制约作用，是无法实现会计信息的均衡披露。其中，法律制度的完善程度及其执行效率是决定会计信息披露质量的首要和最为根本因素。因此，设计最优的股权结构和形成合理的股权制衡度是确保信息披露质量的基础；优化董事会结构、增强董事会的独立性、完善独立董事制度来有效激励和约束经理层，是提高信息披露质量的核心；确保政府对信息披露的适度管制，使信息披露既能体现公平又能确保效率是关键；寻求市场力量对公司信息披露行为的约束是降低信息披露所有权成本的有效途径；由市场驱动对中介服务的自发需求以及中介机构能够独立、客观和公正发表意见是发挥中介机构在信息披露中“守门员”作用的保证；声誉机制是公司信息披露行为的一种重要约束力量，但强化法律机制的约束才是根本。与此同时，会计信息披露在内部治理结构中发挥监督、评价和契约沟通的作用，有助于外部治理机制的有序运作，大大降低了外部治理机制的运行成本。
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