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法律监督原则范文1
三《条例》限制赔偿政策的事实根据论―答记者问见解的问题性
(一)“特殊立法政策”的内容和事实根据
(二)“特殊立法政策”的事实根据论的问题性
(三) 对其他相关问题的评论
四 放弃现行法律适用原则的必要性和解决法律适用问题的代替方案
(一) 放弃“区分不同案件分别适用法律”原则的必要性
(二) 解决医疗侵权赔偿案件法律适用问题的代替方案
结论
三 《条例》限制赔偿政策的事实根据论―答记者问见解的问题性[44]
如前所述,答记着问强调, 条例“体现了国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策”。那么, 答记者问所说的特殊立法政策的内容是什么呢? 在损害赔偿问题的处理上, 条例所体现的立法政策与民法通则所体现的立法政策有什么不同呢? 条例所体现的特殊立法政策又是以什么事实为根据的呢? 被作为根据的那些“事实”是否符合客观现实呢? 即便符合客观现实, 以这些事实为根据, 是否能够证明条例对医疗事故损害赔偿的限制性规定具有政策上的合理性呢? 这些就是本节要检讨的问题。
(一) 条例所体现的特殊立法政策的内容及该政策的事实根据
条例第1条规定,制定条例的目的是“正确处理医疗事故,保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益,维护医疗秩序,保障医疗安全,促进医学科学的发展”。条例起草者卫生部的汇报指出, 修改办法的经济补偿制度的原则是“既要使受损害的患者得到合理赔偿,也要有利于我国医疗卫生事业和医学科学的健康发展”[45]。答记者问的表述与卫生部汇报的见解基本相同, 但更为直截了当。它指出, 条例之所以要对赔偿金额作出限制, 就是“为了推动医疗卫生事业的发展和医疗技术的进步”, 换言之, 如果不对医疗事故的赔偿范围和标准作出现行条例所作出的限制, 如果法院对医疗事故引起的赔偿案件适用体现了实际赔偿原则的民法通则的规定, 那么, 我国医疗事业的发展和医疗技术的进步就会受到不利的影响[46]。由此可见, 答记者问所强调的特殊立法政策的“特殊”之处, 亦即在赔偿政策上条例与民法通则的不同之处,在于条例以保障和促进医疗事业的发展这一公共利益来限制患者或其遗属原本根据民法通则所体现的实际赔偿原则所可能得到的赔偿这一个别利益。笔者在此将该政策简称为“公益限制赔偿政策”。
根据答记者问的说明, 条例所体现的公益限制赔偿政策是以下述被政策制定者所认定的四项事实为根据的。① 医疗行为具有较高的风险性, ② 我国医疗行业具有公共福利性, ③ 我国医疗机构的承受能力有限, ④ 我国的经济发展水平较低。对照条例起草者卫生部的汇报可以发现, 答记者问所提出的事实根据论,除了其中的第①项似乎是答记者问自己的看法(笔者不知道卫生部是否在其他正式场合表达过这样的见解)以外,基本上反映了卫生部在汇报中所表达的见解[47]。
以下, 笔者对“公益限制赔偿政策”的事实根据论进行分析和评论。
(二) “公益限制赔偿政策”的事实根据论的问题性
1． 医疗行为的高风险性不能说明条例限制赔偿的正当性。
答记者问没有说明医疗行为的高风险性与限制赔偿到底有何关系。笔者在此姑且作出两种推测[48],然后分别加以评论。
(1) 答记者问也许是想说: 高风险性这一客观因素的存在, 降低了过失这一医疗侵权的主观因素在赔偿责任构成中的意义。人们应当承认以下两个事实, ① 在医疗过程中, 即使医务人员充分履行了注意义务, 也未必能够完全回避诊疗的失败及由此引起的患者人身损害的发生; ② 即使医务人员在实施医疗行为方面确实存在过失, 损害后果的发生也往往在一定程度上与该项医疗行为固有的风险性存在一定的关系。因此, 在设计医疗事故损害赔偿制度时, 应当考虑到医疗风险这一客观因素在损害形成中所起的作用, 不应当把在客观上应当归因于医疗风险的那部分损失也算在医疗机构的头上。条例对赔偿数额作出限制反映了医疗事故损害与医疗风险之间存在一定程度的关系这一事实, 因此是合情合理的,是正当的。
笔者基于下述理由认为, 上述推论是不能成立的。① 医疗行为具有较高的风险性这一事实认定本身不能反映现实中的医疗行为与医疗风险的关系的多样性。现实情况是,医疗行为不仅种类极其繁多而且存在于医疗过程的各个阶段各个环节,有的可能具有高度的风险( 比如确诊率极低的没有典型早期症状的某些疾病的早期诊断, 成功率极低的涉及人体某一重要器官的复杂手术,对抢救患者生命虽然必要但严重副作用的发生可能性极高的急救措施)，有的则可能几乎没有风险（比如在遵守操作规范的情况下的一般注射，常规检验，医疗器械消毒，药房配药，病房发药等）② 这种推论误解了医疗风险与医疗事故民事责任的关系, 因而是根本说不通的。众所周知, 我国的医疗侵权责任制度实行过错责任原则, 而非严格责任原则。既然如此, 那么在医疗损害的发生被证明为与医疗过错和医疗风险(特指与医疗过错无关的风险)[49] 二者都有关系的场合, 医疗机构只应承担与其医疗过错在损害形成中所起的作用相应的赔偿责任。在医疗侵权法上, 风险因素与民事责任不是成正比而是成反比, 风险因素对损害的形成所起的作用越大, 医疗机构因其医疗过错所承担的赔偿责任就越小。医疗行为的高风险性不是增加而是可能减轻医疗机构民事责任的因素。只有在适用严格责任原则的侵权领域, 高风险性才可能成为增加民事责任的因素。
(2) 答记者问也许是想说, 如果事先不通过制定法(比如条例)对赔偿范围和数额作出必要的限制, 那么医疗机构就会因害怕承担其不愿意承担或难以承担的高额赔偿责任而指示其医务人员以风险的有无或大小作为选择治疗方案的主要标准,尽可能选择无风险或较小风险的治疗方案; 医务人员在治疗患者时就会缩手缩脚,不敢为了抢救患者的生命而冒必要的风险, 患者的生命健康利益因此就可能得不到原本应当得到的医疗保障。所以, 条例限制赔偿标准,有助于调动医师救死扶伤的职业积极性, 最终将有利于患者疾病的救治。笔者认为, 这是一个似是而非的、严重脱离实际的推论, 因而也是没有说服力的。
① 在对赔偿数额不作限制(尤其是不作低标准限制), 实行实际赔偿原则的情况下,医师果真会从积极变为消极, 对患者该治的不治, 该救的不救, 该冒的险不敢冒吗? 限制了赔偿数额,医师果真就会因此而积极工作, 勇于担负起治病救人的重任吗? 这一推论符合医疗侵权的实际状况吗? 依笔者之见, 在适用民法通则的实际赔偿原则或赔偿标准高于条例的人身损害赔偿解释的情况下, 医师未必会因害怕出差错•承担较高的赔偿责任而该治的不敢治, 该救的不敢救, 该冒的险不敢冒。因为在许多场合, 采取这种消极回避态度反而会导致医疗不作为或不完全作为所构成的侵权。不仅如此, 因为这种消极态度可能具有放任的性质, 因而在其导致的侵权的违法性程度上也许比工作马虎或医术不良所引起的延误诊疗致人损害的侵权更为严重。② 医疗的宗旨是治病救人, 因而是不考虑风险违规乱干不行, 顾忌风险违规不干也不行的典型行业。医师必须遵循诊疗规范,充分履行注意义务,尽善管理。③ 限制或降低赔偿标准, 就算可能有调动医师积极性减少消极行医的效果, 也免不了产生降低医师的责任感, 纵容违规乱干的严重副作用。④ 按照风险论的逻辑, 条例规定的赔偿制度还不如办法规定的一次性经济补偿制度; 对广大患者而言, 他们的生命健康利益获得医疗保障的程度在条例时代反而会降低, 因为医务人员的救死扶伤的积极性由于条例( 较之办法)加重医疗事故赔偿责任而降低了。
2． 即使我国医疗行业具有公共福利性质, 以此为据限制赔偿也是根本没有说服力的。
答记者问没有(卫生部汇报也没有)具体说明我国医疗行业的公共福利性有何含意, 更未具体说明医疗行业的公共福利性与条例的限制赔偿政策之间有何关系。笔者在此参考有关的政策法规文件和一些文章中的议论[50], 分别对这两个问题的内容作出以下的推测。
(1) 我国医疗行业的公共福利性主要表现在以下几个方面。① 在我国医疗服务体系中占主导地位的公立医疗机构,是非营利性医疗机构,是公益事业单位,它们所提供的医疗服务对患者而言, 具有一定的福利性质。② 政府对公共医疗事业的财政投入将随着经济的发展逐年增加。政府的财政投入为公共医疗事业的发展和医疗技术的进步, 从而为广大患者能够享受到更好的医疗服务创造了一定的物质条件。政府对非营利性医疗机构实行税收优惠和合理补助的政策,为这些机构的福利性医疗服务提供了一定的支持。③ 政府为了增进广大人民群众的医疗福利, 减轻患者个人的医疗费用负担, 在城镇为职工建立作为社会保障的基本医疗保险制度, 在农村推行和资助合作医疗制度, 邦助越来越多的农村居民在当地也能得到基本的医疗服务。④ 政府考虑到广大人民群众的负担能力, 对医药品市场价格和非营利性医疗机构的医疗服务价格进行适当的控制。
(2) 医疗行业具有公共福利性这一事实, 决定了因医疗事故而发生的医患之间的法律关系具有以下的特点。① 它是在非自愿( 公共医疗服务的提供者在法律上有义务向需要的患者提供医疗服务, 无正当理由不得拒绝)的并且是非完全等价( 公共医疗服务的提供不以完全的等价有偿为原则 ) 的基础上进行利益交换( 患者仍需支付一定的医疗费用) 的当事者之间发生的赔偿关系, 不同于在完全自愿•等价有偿的基础上进行利益交换的当事人即通常的民事活动当事人之间发生的赔偿关系。② 它是提供医疗服务利益的医疗机构和接受医疗服务利益的患者之间因前者的利益提供行为发生错误导致后者受到损失而引起的赔偿关系, 换言之, 是好心人办错事引起的赔偿关系, 不同于通常的侵犯他人合法权利所引起的赔偿关系。③ 它在事实上又是以作为公共医疗的投资者的政府为第三人( 赔偿问题不仅可能影响到政府投资的效益,而且可能使政府投资本身受到损失)同时以利用该医疗机构的广大患者为第三人( 赔偿问题可能影响到该医疗机构的服务能力,从而影响到利用该医疗机构的广大患者的利益)的赔偿关系, 不同于仅仅涉及当事者双方利益或至多涉及特定私人第三者利益的赔偿关系。
(3) 正是因为医疗行业具有公共福利性这一事实决定了因医疗事故而引起的医患之间的赔偿关系具有不同于通常的债务不履行或通常的侵权所引起的赔偿关系的特征, 所以条例起草者才将该事实作为调整这种赔偿关系的特殊政策的依据之一。如果不考虑医疗行业的公共福利性, 如果不以该事实为依据制定特殊的赔偿政策, 而是完全根据或照搬民法通则所体现的实际赔偿原则, 那么, 医疗事故赔偿的结果, 不仅对于赔偿义务人医疗机构可能是不公正或不公平的, 而且会使国家利益和广大患者群众的利益受到不应有的损害。
笔者认为, 上述见解（假定确实存在）, 根本不能说明条例限制赔偿政策的合理性。
(1) 答记者问在论证限制赔偿政策具有合理性时, 只提“我国医疗行业具有公共福利性”这一“事实”,不提我国的医疗行业和医疗服务在相当范围和相当程度上已经市场化和商品化, 我国的绝大多数公民还得不到医疗费负担方面的最基本的社会保障这两个有目共睹的现实。这种论法很难说是实事求是的。“我国医疗行业具有公共福利性”这一事实认定，本身就是非常片面的; 这一“事实”作为答记者问所支持的条例限制赔偿政策的前提之一, 本身就是在很大程度上难以成立的。
① 众所周知, 在条例起草和出台之时, 更不用说在答记者问发表之时, 我国的医疗行业已经在相当范围内和相当程度上实现了市场化。第一, 从我国医疗行业的主体来看, 被官方文件定性为“非营利性公益事业”[51] 单位的公立医疗机构,在我国医疗服务体系中确实依然占据主导地位,它们所提供的基本医疗服务项目, 据说因其价格受到政府的控制, 所以对接受该服务的患者而言,具有一定程度的福利性。但是,在我国的医疗行业, 非公立的完全营利性的医疗机构早已出现, 其数量以及其提供的医疗服务所占有的市场分额均有明显的增长趋势; 民间资本或外资与公立医疗机构的各种形式的合资经营也已经成为常见的现象。它们扩大了完全商品化的医疗服务市场。由于它们所提供的医疗服务, 在价格上是放开的, 所以对接受其服务的患者而言, 没有福利性 ( 除非将来有一天把这类医疗服务也纳入作为社会保障的医疗保险的范围)。此外, 只有非营利性公立医疗机构才是中央或地方财政投入及有关的财税优惠政策的实施对象。营利性医疗机构当然是自筹资金、完全自负盈亏的企业[52] 。第二, 从公立医疗机构提供的医疗服务的价格来看, 首先, 公立医疗机构配售给患者的药品和消耗性材料的价格往往高于或明显高于市场零售价(换言之,实际上往往高于或明显高于医院采购成本和管理成本的总和), 具有明显的营利性(据说其目的在于“以药养医”); 尽管医疗机构所采购的一定范围的药品的市场价格受到政府价格政策的控制(以政府定价或政府指导价的方式), 但这种控制是为了保证基本医药商品的质价相符, 防止生产或销售企业设定虚高价格 (明显高于生产经营成本和合理利润的总和的价格即暴利价格) 谋取不适当的高额利润[53]。因此这种政府控制价格与计划经济时代的计划价格有本质的不同, 并非像有些人所说的那样是低于市场价格的价格即所谓“低价”, 而是比较合理的市场价格。所以, 这种价格控制, 虽然有利于消费者或患者正当利益的保障, 但并没有任何意义上的福利性。其次, 基本诊疗服务项目( 比如普通门诊和急诊; 一定范围的检验和手术; 普通病房等一定范围的医疗设施及设备的利用)的价格, 虽然在一定程度上受到政府价格政策的控制, 因而也许可以被认为具有一定程度的福利性, 但具有明显的收益性或营利性( 即所谓创收 )的医保对象外的五花八门的高收费医疗服务( 比如高级专家门诊、特约诊疗卡服务、特需病房、外宾病房等)在较高等级的许多公立医疗机构（尤其是三级甲等医院）中早已出现并有扩大的趋势。此外, 在许多医疗机构中, 原本属于护理业务范围内的一部分工作也已经由完全按市场价格向患者收费的护工服务所替代。所以, 被官方定性为非营利性公益事业单位的公立医疗机构,在事实上正在愈益广泛地向患者提供没有福利性的甚至完全收益性或营利性的医疗服务。
② 从患者负担医疗费用的情况来看,第一, 加入了基本医保的患者,一般除了必须自付一定比例的医疗费用外,还须支付超出其医保限额的医疗费用。他们选择医保定点医疗机构所提供的医保对象外的医疗服务,或选择定点医保医疗机构以外的医疗机构（包括营利性医疗机构）所提供的医疗服务,因而完全自付医疗费的情况并不少见。同样是享受医保的患者,其享受医保的程度即自付医疗费占实际医疗费的比例可能不同; 符合特殊条件的一小部分患者,则可能基本上或完全免付远远大于一般医保患者所能免付的范围的医疗费[54]。第二, 更为重要的事实是, 我国所建立的社会基本医保制度,不是以全体居民为对象的医疗保险制度(比如日本的国民健康保险制度),而是仅仅以城镇的职工(城镇中的所有用人单位的职工)本人为对象的医保制度[55],加入者的人数至今还不满我国总人口的十分之一[56]。换言之, 我国城镇的相当数量的居民和农村的所有居民是不能享受基本医保的(即完全自费的或几乎完全自费的)社会群体(除非加入了商业医保,但商业医保不具有福利性)。政府虽然已决定在农村建立由农民个人缴费•集体扶持•政府资助的合作医疗制度,但由于种种原因,且不说这一制度才刚刚开始进行个别的试点(更不用说在一些贫困地区,甚至连最基本的医疗服务设施也不存在),就是全面铺开,它为广大农村居民所可能提供的医疗保障的程度也是极其微薄的[57]。要言之, 答记者问和卫生部汇报所强调的医疗行业的公共福利性,对于我国的绝大多数居民来说, 即使在某种意义上(比如公立医疗机构的部分诊疗服务的价格受到政府的控制)也许可以被理解为存在,也只是非常有限的,微不足道的。
笔者之所以强调上述两个方面的事实, 并非为了批评现行的医疗福利政策, 而仅仅是为了指出以下两个多样性的存在。第一个多样性是医疗行业或医疗服务与医疗福利的关系的多样性。医疗行业既存在福利因素又存在非福利因素, 既存在公益因素又存在营利因素; 有的医疗服务具有福利性,有的医疗服务则没有福利性; 有的医疗服务具有较高程度的福利性, 有的医疗服务只有较低程度的福利性。第二个多样性是患者与医疗福利政策的关系的多样性。有的患者能够享受较多的医疗福利, 有的患者则只能享受较少的医疗福利, 有的患者则完全不能享受医疗福利; 能够享受医疗福利的患者既有可能选择具有福利性的医疗服务, 也有可能选择没有福利性的医疗服务; 享受基本医保的不同患者所享受的医保利益又可能存在种种差别甚至是巨大的差别。据此, 我们应当承认, 支持医疗事故赔偿限制政策的公共福利论无视这两个方面的多样性, 严重脱离了现实, 因而没有充分的说服力。
(2) 即使医疗行业所具有的公共福利性能够成为限制福利性医疗服务享受者的医疗事故赔偿请求权的正当理由之一, 现行条例关于医疗事故赔偿的规定, 由于没有反映以上笔者所指出的患者与医疗福利政策的关系的多样性这一有目共睹的客观事实, 所以它不仅违反了条例起草者卫生部所主张的公共福利论的逻辑, 而且从公共福利论的观点看, 它又是显失公正和公平的。
① 根据公共福利论的逻辑, 条例原本应当将患者所接受的引起医疗事故的医疗服务与医疗福利的关系(即是否具有福利性, 具有多少程度的福利性)作为确定医疗事故的具体赔偿数额的考虑因素之一, 原本应当采取赔偿数额与自费程度成正比•与福利程度成反比的原则,使得自费程度较低的被害人较之自费程度较高的被害人,部分自费的被害人较之完全自费的被害人,在其他条件同等的情况下,获得较低比例的赔偿数额。换言之, 使后者能够获得较高比例的赔偿数额。令人感到难以理解的是,条例竟然没有作出这样的规定(条例仅将医疗事故等级、医疗过失行为在医疗事故损害后果中的责任程度、医疗事故损害后果与患者原有疾病状况之间的关系作为确定具体赔偿金额时应当考虑的因素(第49条第1款))。
② 公正性是良好的法律制度的基本标准之一。如果答记者问和卫生部汇报所主张的公共福利论, 从所谓“患者能够获得的赔偿数额与该患者自付的医疗费用应当实现某种程度的等价性”的观点看, 确实还带有那么点“公正性或公平性”的意味的话, 那么, 卫生部在以我国医疗具有公共福利性为事实根据之一设计医疗事故的赔偿制度时, 就应当充分注意患者与医疗服务福利性的关系的多样性, 所设计的赔偿制度就应当能够保证各个医疗事故的被害患者都有可能按照所谓“等价性”原则获得相应数额的赔偿。很可惜, 现行条例的赔偿规定在这个问题上犯了严重的一刀切的错误。说的极端一点, 它使得医疗费用自付率百分之百的患者, 在其他条件相同的情况下, 只能获得医疗费用自付率几乎接近于零的患者所能够获得的赔偿数额。
③ 从立法技术论上看, 卫生部的失误在于, 她将医疗服务的福利性这个因案而异•极具多样化和个别化的事实,因而只能在各个案件的处理或裁判时才可能确定的事实,当作她在制定统一适用的赔偿标准时所依据的事实即所谓“立法事实”(具有一般性或唯一性并且在立法之时能够确定或预见的事实)。卫生部显然没有分清什么样的事实属于立法事实,可以被选择作为立法的依据, 什么样的事实不属于立法事实, 因而不应当被作为立法的依据,只能被选择作为法的实施机关在将法规范适用于特定案件时认定或考虑的事实。混淆二者,是立法上的大忌。如果将后者作为前者加以利用而不是作为一个因素或情节指示法的实施机关在处理具体案件时加以认定或考虑, 那么,制定出来的法就不仅会因其事实根据的不可靠而可能成为脱离实际的有片面性的法, 而且在其适用中可能成为不公正的法。如前所述,为了避免条例制定的赔偿标准在适用中引起明显的不公正后果, 卫生部原本(如果她认为在政策上确实有此必要的话)应当将涉及福利性的问题作为医疗事故处理机关在具体确定赔偿数额时应当考虑的因素之一,同医疗事故等级等因素一起,在条例第49条第1款中加以规定。 (3) 即使我国医疗行业具有相当高度的、相当广泛的、对不同的患者而言相当均等的福利性( 比如达到了日本或一些欧州国家的程度), 以其为据限制医疗事故赔偿也是没有说服力的。
① 生命健康权是人的最基本的权利, 理所当然地受到现行宪法和一系列相关法律的保护。充分保障这一权利, 建立具有适当程度的公共福利性的医疗制度和社会保障制度, 使每一位居民, 不论其经济能力如何, 都能得到相当质量的必要的医疗服务, 是政府在宪法上的责任。我国医疗行业保留一定范围和一定程度的公共福利性，政府从财政上给予医疗事业必要的支持, 应当被理解为是人民权利的要求, 是政府对其宪法责任的履行, 而不应当被看成是政府对人民的恩惠。财政对医疗事业的投入, 并非来自政府自己的腰包, 而是人民自己创造的财富。在笔者看来, 以医疗行业的公共福利性为理由的医疗事故赔偿限制论, 似乎缺少人民的宪法权利和政府的宪法义务这一基本的宪法意识, 自觉或不自觉地把医疗行业的公共福利性看成是政府通过医疗机构的服务对百姓患者实施的恩惠。
② 如果说社会福利在有些资本主义国家(比如美国)的一个时期内, 曾被仅仅视为国家对社会的弱势群体的特殊照顾或恩惠(不是被视为福利享受者的法律上的权利)的话, 那么就应当说在社会主义国家,它当然应当被首先理解为国家性质的必然要求。我国只要还坚持宣告自己是社会主义性质的国家, 就必须坚持这种理解。以医疗行业的公共福利性为理由的医疗事故赔偿限制论, 似乎缺少鲜明的社会主义观念, 自觉或不自觉地把医疗福利仅仅理解为政府所采取的一种爱民利民政策。
③ 任何社会福利政策,只有获得了完全意义上的法律保障才可能真正为人民带来切实可靠的福利。笔者在此所说的完全意义上的法律保障是指,不仅福利的提供要有法律保障, 而且在福利的享受者因福利的具体提供者的过错而受到损害的情况下也要有充分的法律救济的保障。 否则, 提供福利的法律保障就失去了充分的现实意义, 人民享受的福利就只能是残缺不全的福利。以医疗行业的公共福利性为理由的医疗事故赔偿限制论, 似乎缺少全面法律保障的观点, 它弱化了法律救济的机能, 使本来就程度很低•范围很窄的医疗福利退化为残缺不全的福利。
④ 治病救人是医疗行业的根本宗旨, 严格遵守医疗规范、尽职尽责为患者服务、关爱患者、 救死扶伤是医务人员的神圣职责和法定义务(执业医师法第3条,第22条)。患者托付给医疗机构和医务人员的是他们作为人的最为宝贵的健康和生命的命运。医疗事故恰恰是起因于医疗机构或医务人员的违规失职, 恰恰是背离了患者的期待和信赖, 恰恰是危害了患者的健康或生命。对性质在总体上如此严重的侵权损害, 如果认为有必要设定赔偿的范围或标准的话, 毫无疑问, 至少不应当在范围上小于、在标准上低于其它侵权损害赔偿的范围和标准。笔者百思不得其解的是, 医疗事故赔偿限制论怎么会如此的“理性”, 理性到无视医疗事故侵权在总体上的严重性质, 理性到搬出诸如医疗的公共福利性、医疗服务的不等价性之类的似是而非的理论( 无论是土产的还是进口的)。这些理论又怎么能够证明限制医疗事故赔偿的合理性或正当性呢?
法律监督原则范文2
在我国，公诉权作为检察权的内容之一，具有法律监督的性质，笔者认为不应将检察机关的法律监督职能独立出来超然于诉讼职能之外或之上，理由如下：
（一）从检察制度的诞生和历程考察可知，检察机关对刑事诉讼活动的监督职能从其诞生开始，就与公诉职能同生共存。
从西方检察制度的起源看，早在14世纪初，法国国王腓力普四世将国王人改称为检察官，从而诞生了意义上的检察制度。当时的检察官就被赋予两项基本职权：一是以国家公诉人的身份对犯罪进行侦查，批准对被告人的起诉，参与法院的审讯；二是代表国王对地方行政当局进行监督，成为国王在地方的耳目。从我国古代与现代检察制度有着相似功能的御史监察制度看，作为古代检察官的御史，其职能是监督法律、法令的实施，对违反朝纲政纪的官吏进行弹劾，参与监督中央司法机关对重大案件的审判，在全国范围内或在特定地区对地方司法进行监督和检察，同时具有监督和控告功能。由此可见，不论中外，从检察制度最初产生的时候起，就具有两项功能：一是承担法律监督职能，二是从事追究犯罪、控诉犯罪的职能。与之相比，稍晚产生的英美法系国家的检察制度与此稍有不同，作为国王（或国家）法律顾问的检察官一直是刑事案件的起诉人之一，没有提起刑事公诉的专属权，但对行政法律的实施及政府行为的法律监督职能却很全面，包括运用衡平法救济督察纠正地方政府机构的违法侵权、督促政府各部门及地方政府履行法律、为政府各部门提供法律协助、代表政府对所有的法律提案给予解释、回答、质询等等。在近现代的发展中，大陆法系和英美法系国家检察职能的发展呈现出不同的趋势。在法国，检察官行使法律监督权的职能得到了空前的发展和完善，检察官可以指挥司法警察、监督预审法官，在审判中的地位大大高于辩护人，并不受法官指挥权的限制。检察机关的地位也发展到了与法院等量齐观的程度。在日本《检察厅法》明确规定，检察官有对刑事案件提起公诉的权限，也有请求法院正当运用法律的权限，监督审判执行的权限。而在英国，《犯罪起诉法》对检察机关公诉权的确定，使检察机关追诉犯罪的职能得到强化，其法律监督职能则未得到相同程度的发展。同时，在英美国家发展起来的当事人主义诉讼模式中，更加强调检察官在刑事诉讼中要以平等的身份与被告方展开对抗，相对弱化了其监督职能。尽管发展趋势不同，但总的来看，监督职能都是检察机关的重要职能之一，与对刑事犯罪的公诉权并存。只不过在西方国家，比如法国，即使检察官的监督权利很大，但法律并没有赋予其独立的法律监督者地位。而以前苏联为代表的主义国家在宪法及基本法律中，明确赋予检察机关独立的法律监督地位，并赋予其进行监督的一系列职权，是对世界检察制度的极大创新，并通过各社会主义国家的立法及司法实践得到空前的发展。我国在检察制度上借鉴了前苏联的做法及列宁的法律监督理论，也是对我国上御史监察制度的基本精神在现代法律制度中的传承，并在几十年的实践中形成了不同于西方国家也不同于前苏联的中国特色。可见，我国检察制度中检察机关对审判活动进行监督是有其历史渊源的。
（二）从法律规定上看，检察机关对刑事诉讼活动进行法律监督是我国刑事诉讼活动的基本原则
我国检察机关作为法律监督机关的性质和职权，是由《宪法》和《人民检察院组织法》所赋予和确认的。现行的《刑事诉讼法》也在总则中明确规定，检察机关对刑事诉讼实行法律监督，使检察机关对刑事诉讼活动进行监督成为我国刑事诉讼活动的一项基本原则。作为基本原则，其意义就在于检察机关不是在诉讼活动的某个阶段或某个局部行使某些具体的监督权力，而是检察机关的法律监督权贯穿刑事诉讼过程的始终，包括对刑事诉讼各个阶段、参与到刑事诉讼中的各方主体的诉讼活动进行法律监督。所以，对审判机关的审判活动进行监督是这一基本诉讼原则的必然要求。同时，这种监督又不是任意的、脱离于诉讼程序之外的，而是通过刑事诉讼法对检察机关在各个诉讼阶段可以行使权力，及行使该权力应遵循的法定程序的规定来实现的。正是在这一基础上，《刑事诉讼法》赋予检察机关发现法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权提出纠正意见的权力，以及发现法院的判决、裁定确有错误的时候，有权提出抗诉的权力。因此，其一，检察机关对刑事诉讼活动包括审判活动是有权进行法律监督的；其二，检察机关的法律监督又是通过具体的诉讼权力实现的。在行使诉讼权力的过程中，检察机关的作用又从两方面得到实现：一方面，检察机关通过行使立案侦查、批准逮捕、提起公诉等诉讼权力，实现惩罚犯罪分子或者保障无罪的人不受刑事追究的作用；另一方面，检察机关通过立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等监督权力，实现其保障国家刑事法律的统一正确实施的作用。这两个方面统一在《刑事诉讼法》的规定之中，统一在具体的诉讼权力之上，实施起来紧密相联、相辅相成，缺一不可。正是《刑事诉讼法》赋予检察机关在诉讼活动中的诉讼权力，为检察机关顺利地进行法律监督提供了基本条件，检察机关必须通过这些权力参与到诉讼活动中，才能对司法机关及其工作人员不正确执行国家权力的行为进行法律监督；也正是这些诉讼权力，使检察机关在各个诉讼环节上具有一定的程序决定权，保障了法律监督的实现。与此同时，检察机关行使具有法律监督性质的权力，也使刑事诉讼中的违法行为能够得到纠正，从而保证了刑事诉讼活动中的依法、顺利进行。这些方面就构成了检察机关刑事诉讼监督原则的实际内容，也是检察机关行使审判监督权的法律渊源。
法律监督原则范文3
根据我国《宪法》第一百二十九条的规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，由此得出，我国将检察权原则上定位为法律监督权，检察人员最根本的职责应是强调对法律的一种强势监督，据此对检察权进行配置的其他职权。检察机关依法承载的法律监督职能在维护国家安全、经济安全和社会稳定、保障国家权力的正确行使、保障社会公平和正义的实现等方面发挥着重要作用，是社会主义监督体系中不可或缺的一个环节。作为基层检察院我们处在执法办案第一线，服务群众的最前沿，必须切实将强化法律监督、强化自身监督和强化队伍建设有机统一起来，不断创新工作机制，促进检察事业的科学发展。
去年7月召开的“十三检”会议，在深入调研总结的基础上，突出强调要牢固树立“六观”，自觉践行“六个有机统一”，切实做到“四个必须”。其中，“六观”揭示了检察机关作为中国特色社会主义事业建设者和捍卫者必须承担的政治责任，明确了新形势下做好检察工作必须遵循的基本原则；“六个有机统一”正确认识和妥善处理检察工作中一系列重大关系，概括了检察机关推动科学发展的基本途径、履行法律监督职能的基本要求；“四个必须”坚持权力观，从法律监督的性质、特点和职能作用出发，明确了开展检察工作、推进检察改革、坚持和发展中国特色社会主义检察制度必须遵循的重要原则。
“六观”、“六个有机统一”和“四个必须”相辅相成、不可分割，既是长期实践经验的总结，又是在中国特色社会主义理论体系指导下进行的新的理论探索，共同构成了检察机关坚持正确发展理念和执法理念的基本准则。这些基本准则的本质和要求，与社会主义法治理念和政法干警核心价值观一脉相承；核心价值观教育实践活动所要解决的，也正是发展理念和执法理念上的一些带有根本性的观念问题。
检察机关的法律监督在国家和社会生活中发挥着重要作用，主要表现在三个方面：一是维护国家安全、经济安全和社会稳定。检察机关通过履行公诉等职能，追究犯罪人的刑事责任，维护社会的安宁和秩序。二是保障国家权力的正确行使。检察机关通过履行职务犯罪侦查、公诉等职能，对国家机关和国家工作人员遵守法律的情况进行监督，追究贪污受贿、、等犯罪行为，有利于保证国家机关和国家工作人员在法律范围内从事公务活动，促进廉政勤政建设。三是保障社会公平和正义的实现。检察机关通过履行对诉讼活动的监督职能，促使诉讼中的违法情况得到纠正，有利于维护公民和法人的合法权益，清除司法不公和司法腐败现象，维护司法公正和法制统一。这些作用表明，检察机关的法律监督是社会主义监督体系中不可或缺的重要一环。
同时也要看到，检察机关法律监督的作用也是有限的。首先，在社会主义监督体系中，各种监督尽管对象、范围和方式不同，但是互相促进、互相补充，构成了一个有机统一的整体。检察机关法律监督的作用不能被其他监督所替代，同样也不能替代其他监督的作用。只有综合运用各种监督，才能有效地保证法律的统一正确实施。其次，由于检察机关法律监督的范围是由法律规定的，因而对超出法定范围的违法现象，检察机关无权进行监督。同时由于法律监督具有规范性的特点，法律关于监督程序和手段的规定是否完备，也会影响法律监督的效力，制约法律监督的作用。另外，检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。对诉讼中的违法情况提出监督意见，只是启动相应的法律程序，建议有关机关纠正违法，不具有终局或实体处理的效力。诉讼中的违法情况是否得以纠正，最终还是要由其他有关机关决定。特别是要解决人民群众反映强烈的司法不公问题，不仅需要检察机关依法履行监督职责，也需要有关机关认真接受监督，自觉纠正违法现象。否则，检察机关法律监督的效力就会大打折扣，甚至起不了多大作用。因此，对检察机关法律监督的作用要全面、正确地认识，既不能夸大，也不能忽视和否定。
法律监督原则范文4
关键词：法律监督；公权力；诚信体系；研究
中图分类号：DF84 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.01.11
一、公权力诚信体系中的法律监督作用及相关机理 一个完整的公权力诚信体系主要包括两方面内容：一方面是规范公权力运行；另一方面是控制公权力行为。规范公权力运行需以法律监督制约公权力，而控制公权力行为则需遵循公权力的产生、赋予、行使、监督运行规律[1]。
（一）法律监督是公权力诚信体系不可或缺的组成部分
要寻找对公权力诚信体系中的法律监督作用的合理阐释，就必须从法律监督的立场出发，通过对公权力诚信规范和公权力诚信制度的规范分析，深掘出公权力诚信体系中法律监督作用的内在根源[2]。法律监督在公权力诚信体系中“无疑是相对独立的一个纽结，它也是一个具备自身结构、自身规律、自身功能、自身理想的系统”[3]。
法律监督在公权力诚信体系中作用分析之要义，在于首先要把握住法律监督作用的概念：这一概念存在于公权力诚信体系构成要素与法律监督属性之间的共时性存在的关系。传统的法律监督理论皆以狭义的检察实践运行逻辑为依凭，这样就会深陷监督对象相关的因果联系的决定论，从而远离了公权力诚信体系分析的基本要求，这样的理论显然是缺乏合理性和说服力。所以，对法律监督在公权力诚信体系中作用进行客观分析，须从其法律监督在公权力诚信体系中的作用的共时性存在入手，结合公权力所追求的公信力这一根本目的，将法律监督在公权力诚信体系中的作用解析为由条件性语句加以连结而形成“二元双层结构”：法律监督在公权力诚信体系中的作用的第一层次是规范公权力行使主体行为模式的“规范性规则”，第二个层次则是规范公权力对权力行使主体的法律后果做出法律监督的所谓“监督性规则”。构成这两种规则共享着法律监督的互溶性特征，它们相互结合，共同指向提升司法公信力这一根本目的。然而，由条件语句中介的这种结构，无论在形式还是在实际意义上都需要区分两者关系。前者，完全在于规范公权力行为模式的“监督性规则”，其终极指向在于公权力运行的公正性，而非公权力自身，它调整公权力的目的在于通过法律监督来规范公权力的行使对公正行为做出第二次调整，只要在行使公权力中存在违法行为，就都会引致监督性规则功能。后者，“监督性规则”是“规范性规则”的补充，且以实现规范性规则为根本旨向。其监督性作用为通过法律规范的设定，使行使公权力的主体遵守或履行公权力。结合公权力运行目的性看，公权力运行主体在运行过程中呈自满特性，在公权力运行过程中很难将“规范性规则”和“监督性规则”有机统一，要“使得规则在任何时候都能看作是一个普遍的原则”[4]，就要克服现实中不利于规范目的“成分”。公权力运行使主体对诚信体系秩序产生追求，为确保规范目的在公权力诚信体系中的实现，将“规范性规则”引入，使得“法律监督规范”被赋予工具性价值。这样，法律监督在公权力诚信体系中的作用就有了目的和手段的区分。
西南政法大学学报张 曦：法律监督：公权力诚信体系中一个亟待研究的领域“只要是权力，都包含迫使相对人听从有权者旨意的可能性。控制这种强制力的滥用，希望于政府权力的自我控制，这种理性制度并不一定能带来朝夕之间的巨变。在现有社会权利缺位时人们把目光投向对了公共权力的约束路径。法律监督是以监督制约国家权力为核心而展开，它是以权力或权力的运用为对象”[5]。法律监督产生很大程度上与公权力理性行使结伴而行。法律监督在公权力诚信体系中的规范性正是根据其监督规范作为对公权力制约，达到保障公权力公正实施[6]，使公权力不至于被滥用，成为侵蚀社会共同资源和践踏公民权利的手段。对公权力的监督制约法律化，才能使监督制约发挥应有的作用[7]。
（二）法律监督是公权力诚信体系法治化的组成部分
公权力包括国家公权力、社会公权力和国际公权力[8]。而本文所言的公权力则是侧重于对国家公权力的诚信体系研究。
国家公权力诚信体系对于促进社会稳定，法律、法规、政令的贯彻等发挥着应有的作用。《行政诉讼法》的颁布，极大地保障行政行为的公正合理性。《行政监察法》、《公务员法》又在法律监督层面规范了滥用权力的行为。《物权法》虽属私法范畴，因其有公法因素较为明显的特征，如国家对个人财产及公共财产的一些相关的保护职责，在征收征用方面做出了条件限制及补偿安置的法律规定，表明了公权力在保护公民财产权方面所负有的法律责任。同时，我们也应当看到有些地方因为缺失法律监督而造成公权力诚信的危机现象。譬如，约束公权力的监督规范还不健全；公权力监督规范结构不够科学；对在公权力实施过程中的自由裁量权所进行的监督控制程度还偏低；在社会秩序需要公权力来维护时，还存在损害公民权益的现象。面对此情形，国家机关在行使公权力时会因为强调对公民权益的救济而犹豫，最终选择了责任追究而并非权利救济的行为取向。种种有失公权力公允的现象，均需对监督规范进行必要的调整，不然公民享有的合法权益必然要遭到公权力滥用的侵蚀。一个公权力无法受到有效制约的社会，决不是法治社会，而要实现公权力法治化，需要将公权力建立在法律监督制约下，这对于公权力诚信体系法治化建设具有重要意义[9]。
（三）法律监督是公权力诚信体系规范化的组成部分
法律监督对公权力诚信体系的规范化建设无疑应当是全方位的，在法律监督对公权力诚信体系作用中，公权力在调控其权力的过程中表现出某种不全面性。如在具体的监督规则与抽象的监督规制之间，更侧重于后者而疏于前者；在具体的规范环节与系统的规范过程之间， 却更侧重于后者疏于前者。事实上，公权力诚信体系中最具实质意义在于其公信力，而法律监督对于公权力诚信体系的规范作用认识则十分欠缺。
所谓公权力诚信体系规范化就是指公权力行为主体在行使公权力活动过程中，遵循其所制订行为规范，并对具体行为人的行为产生影响和其他达到公正廉明行使公权力目的的制度性规范。
1.法律监督在公权力诚信体系规范化建设中具有强制性实力
法律监督是代表国家所为的一种法律行为，其在运行中以国家强制力为后盾，并以国家法律监督机关向公权力行为主体施加影响。法律监督在公权力诚信体系中的作用须有相应的强制性实力，行使其监督属性时就表现为国家意志的体现。作为这种强制力的属性而论，它是一种对相对在公权力诚信体系建设中施加“监督性规则”成分，以强化公权力诚信体系的意志为根本。同时，在具体环节中发挥作用，这些作用又对公权力实施过程具有实质性意义。
2.法律监督在公权力诚信体系规范化建设中具有非人格性要素
“监督性规则”是公权力行为主体与公权力行为对象的一种合致， 即公权力行为主体意志和相对一方当事人意志融合以后产生一种新的合致的意志，“监督性规则”才算最终完成。在这种合致过程存在公权力实施的行为及其模式、相对一方当事人行为及其模式， 而这些情形均为人格性要素， 即加进了意志因素和身份化因素，公权力行为主体意志因素与相对方意志化因素的反差，是加大公权力行使难度的重要原因。在规范公权力行为时，人们对其人格性要素也给予一定关注。然而，人格性要素只是公权力行使过程中的要素之一，还有非人格化要素，法律监督在公权力诚信中的作用具有的非人格要素，因为，“法律监督具有‘必为性’，即法律监督的主体必须对违法行为进行监督；‘必止性’，即监督对象必须接受监督，纠正违法。法律监督以权力为基础，权力赋予一定的主体总是作为职责出现的，权力的享有者在应当行使权力的时候不行使权力就是失职。只有以权力为基础，法律监督才具有‘必为性’”[10]。法律监督这种非人格要素是人格要素的决定因素和基础。公权力行使主体在执法中，具体行为与行为相对人之间，在法律监督的公正性和中立性作用下，不易出现与双方主体意志和行为的对立。
二、公权力诚信体系中的法律监督机理专门化探索 （一）公权力诚信体系中的法律监督机理研究的兴起
公权力诚信理念旨在探索在公权力行使行为赢得社会公众信任的能力，这种能力直接取决于公权力在监督规则、规范规则下，在行使公权力上判断力、自制力和排除力等方面能否取得公众的信赖，使公权力获得公众的服从。而公权力诚信体系所体现的是公平而有效地解决问题，使公权力在认定事实并做出终局结论的权力，则体现其极大的权威性。可见，公权力的权威性的确立一是靠公权力诚信体系中的监督规则，二是靠公权力的公信力来予以支撑。
法律监督，在公权力诚信体系中表现为不以公权力行为主体的意志为转移而对其行为予以控制，并引起公权力行为主体服从，又能引起尊重的强制力。在公权力诚信体系中，原则和规则都须借助法律监督来保证公权力的实施；通过法律监督的强制力也使公权力实施对象服从这些原则和规则[11]。
法律监督与公权力诚信体系的关系，是通过法律监督使诚信在公权力领域中的具体体现，是一个双向互动的过程。一方面，从法律监督运行的角度来分析，在监督作用下要求公权力行为的过程与结果的产生等都需要体现诚信，使民众对公权力行为产生信任；另一方面，从民众的心理角度来分析，当民众体会到法律监督在公权力诚信体系中的存在，感受到法律监督在公权力诚信体系中的作用，认可其在公权力诚信体系中的地位，促进民众积极履行公权力行为所做出的决定。所以，法律监督在公权力诚信体系中所起的作用，促进“司法与公众之间的动态、均衡的信任与相互评价”[12]。
公平和正义是人类永恒的追求，“正义被认为是人类精神上的某种态度、一种公平的意愿和一种承认他人的要求和想法的意向” [4]264。法律监督在公权力诚信体系中的价值，是其不断追求公正和正义。在公权力行使过程中体现公正，在履行公权力中将实体公正与程序公正有机统一，这是法律监督在公权力诚信体系中的具体表现。在现代社会中，裁判的效力和它是否被当事人遵守并不仅仅取决于国家的裁判，只有当裁判结果在一定程度上反映当事人的意志、愿望和利益，得到主体各方的认同时，方有充分的实效性可言。而愿望的实现和利益的保护，除了实体上的要求外，证明过程、说服效力等也是必然要求。要增强公权力的最后裁判的权威性、提升国家公权力的诚信度，则需要强调实体公正和程序公正的有机统一，通过公正合理的程序过程最大限度地实现实体公正。然而，实体公正存在有一定的局限性，当“程序公正只能保障实体公正具有实现的最大权遇”[13]，国家公权力处于无能为力时，民众自然对公权力的公正性表示怀疑，并将这种怀疑所带来的不满归结为司法腐败，从而迁怒于整个公权力诚信体系，进而向公权力所做出的裁定和判决提出挑战，导致申诉和投诉数量上升，公权力的诚信度在社会中严重缺失。对于公权力行为而言，充分发挥法律监督职能作用，克服在履行权力时的局限性，从行使公权力过程和行为本身，提高公权力诚信度，强化公权力的权威性，以获得公众对行使公权力行为的信任和其判决的遵从。
（二）公权力诚信体系中的法律监督机理研究的主要分支
当前，对法律监督在公权力诚信体系作用的研究还未吸引众多学界和实务界的有关人士参与其中，在相对缺少研究成果的情形中，试图通过系统的梳理使之条理化已不太可能，只能从法律监督在公权力诚信体系的作用中粗略地对相关研究进行划分。
1概念特征
概念与特征是较早出现的关于公权力的研究分支。这通常被提为狭义的公权力的解释。具体分析公权力的概念，其本身蕴涵着公权力（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和提供“公共物品”（安全、秩序、公交、通讯等）而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力。而公权力诚信体系则蕴涵着信用和信任两个维度的同时，还具有公权力的属性。在此基础上，我们理解的公权力诚信体系是一个具有双重维度的概念。从权力运行角度分析，公权力诚信体系是理顺公权力在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载公众信任一系列关系。从受众心理角度分析，公权力诚信体系是社会组织、民众对公权力行为的一种主观评价或价值判断，包括民众对公权力诚信体系的认识、态度、期望和信念等，也体现民众配合公权力行为，减少公权力行为的运行成本，提高履行公权力效率。从公权力诚信体系的运行机制看，在不同阶段的公权力运行职能可分为公权力的权力、公权力的权威和公权力的诚信，如果将其与Boon 和Holmes 关于信任的三种类型与公权力诚信体系加以对应，得到公权力公信力的三种类型：权力威慑、理性认识和心理认同型[14]。此时，公权力诚信体系在法律监督作用下，其特征则具有互交性、开放性、制度性、资源性和合法性。此外，也有学者将公权力诚信体系与司法公证系统工程相结合，以系统工程诠释公权力的诚信体系。强调行为当事人秉持追求公正之心；依赖检察官、律师、鉴定人、证人等其他诉讼参与人的公正参与；实现有赖于公正的司法环境[15]。
2逻辑渊源
国家公权力作为国家权力的一部分， 属于公共权力。关于公权力的认识来自古典自由主义的社会契约思想。社会契约论认为人是生而自由平等的，每个人除了在生理上的差别，不存任何的不平等[16]。在保障每个人的天赋权利的同时，人们开始转让自己的一部分权利，组成一个道德与集体的共同体，形成了社会契约。此共同体需要通过各成员的行动和意志来信守承诺，制定法律、运用法律处理纠纷就由此而产生。法律作为一种人民自己意志的体现，每个人都应对每条法律是信服的。公权力作为运用法律来处理纠纷的一种权力，在严格遵守法律的前提下应当完全信任和服从。由此，公权力诚信体系失去信用，就没有了存在的意义，公权力诚信的丧失就意味着公权力的丧失。再者，公权力应具有诚信是保障人的尊严所需，在维护人的生活秩序过程中，公权力发挥着重要的作用， 是公权力“有效地保证人们的生活走向这些目标”[17]。其诚信体系符合人性的需求。为此，在各国的公权力诚信体系中均以人为出发点，公权力诚信体系中关于为人服务，以维护人的尊严作为其最根本的目的。
3监督标准
任何事物都有其本质的规定性和自身的规律性，公权力诚信体系亦不例外。作为国家公权力也有其权力运行逻辑及行为规范。只有尊重这些逻辑和规范，公权力才能充分展现其应有的作用。法律监督在公权力诚信体系中运行必须遵循其运行的制度逻辑，否则会使客体异化，从而难以发挥其正常的法律监督功能。立足于公权力诚信体系这一监督客体的制度逻辑的研究，提出相关法律监督的正当性标准。工具主义理论认为公权力是控制社会的工具和实现政治目标的过程。它强调公权力的惩罚功能而忽视民权的保护和法律职业构建，片面强调公权力功能而忽视公权力的正当性。这不能成为构建公权力诚信体系及探讨公权力相关问题（也包括法律监督对公权力诚信体系作用）的理论依据。理性主义观认为，公权力的理性化即公权力的现代化。公权力理性化应符合若干方面的衡量尺度和标准：独立性（法律监督在和法律规范中独立行使权力形态）、自治性（以专业化、以职业的封闭性来实现公权力与社会的必要隔离）、程序性（公权力运行规范需遵循程序，以防止公权力运作的专横）、中立性（使公权力在各种利益冲突间保持中立态度）、公开性（行使公权力过程公开、透明）、专业性（从业者须具备法律专业技能和高尚的人格）、有限性（公权力的权力范围、运用方式以及功能目标等方面都有其法律限度，超出限度公权力就失去自身的合法性）和公理性（通过公正而充分的法律理由让人们接受公权力的裁断结果，其力量源泉不是来自于强制，而是来自于司法的正当性）[18]。标准是判断公权力是否达到理性化的衡量尺度，这也是探讨公权力诚信体系相关问题（包括法律监督对公权力诚信体系作用）的理论依据。
三、公权力诚信体系中的法律监督机理的基本思路 （一）公权力诚信体系中的法律监督理念的确立
从现代社会生活方式和社会体制的内容特征看，以人为本的现代法治文明取代了传统的封建专制，平等、秩序、自由成为社会政治的主要价值。公权力诚信体系的确立应当具有现代性。而现代社会的公权力诚信理念与现代社会的国家发展的理念属同质同源，它们相继构筑在理性主义、社会契约、人民、权力分立制衡等原理之上。现代公权力诚信理念应当具有民主性、文明性，应以公正为其核心价值，还应具有普适性。普适性使公权力诚信理念顺应了公权力诚信体系构造与运作的规律，能更好地发挥其解决社会纠纷的功能。并将法律监督机理融入公权力诚信理念，实现公权力运行与保障公民合法权益是公权力诚信理念的终极价值与现实追求，公正是其核心价值；公权力运行的中立性则是实现人权与公正的必要条件，法律监督是实现公权力正常运行的法律保障。公权力运行机制乃至整个公权力诚信体系都必须建立在现代司法理念的基础上。
（二）公权力诚信体系中的权力资源重新配置
首先，明确公权力在国家权力格局中的地位。正确处理好公权力与党的领导的关系、与人大的关系、与政府的关系；其次，明确运行公权力与非行政化的关系；再次，明确行使公权力与非地方化的关系。同时，坚持独立行使公权力与构建公权力相结合；坚持独立行使公权力与平等保护公民和法人权利相结合；坚持独立行使公权力与程序公正相结合。
（三）不断提升公权力诚信度的公民意识
诚信是公权力公信力的具体体现，也是民众对公权力的心理态度。虽然公权力的行为环境对公权力诚信的形成会产生一定的影响，但民众对公权力诚信还是有内心的肯定，并且认为与自己的生活相关联。只有在公权力行为做出保护公民的合法利益或实现正义时，才会产生公权力的诚信度[19]。法律监督作为公权力诚信体系中的直接适用环节，这种特征愈加明显。公众往往从公权力能否保护其利益来感受或连接对公权力诚信的认同。当公众的内心形成对公权力的信任，就会使其认同感内化为对公权力诚信体系的强烈信任，也感受到在我们这个法治社会中，公权力的权威性与对公权力的遵从得到有机的统一。所以，要提升公权力诚信度，仅有公权力的权威性还远远不够，还必须从公众的内心对法律监督在公权力诚信体系中的作用及对公权力诚信体系产生认可。 JS
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法律监督：公权力诚信体系中一个亟待研究的领域
张 曦
（杭州市江干区人民检察院，浙江 杭州 310020）
摘 要：公权力诚信体系出现危机时，往往出现道德滑坡、诚信缺失，政府计划履行的各项任务受到怀疑，使民主受到质疑。不断完善公权力诚信体系，制定社会信用管理法律法规的要求被提到前所未有的高度。公权力诚信与民众认同有着直接的关联，当公权力在政务诚信与民众对公权力诚信的期待值之间引发尖锐矛盾时，需要法律监督在公权力运行机制上伸张公平正义。
关键词：法律监督；公权力；诚信体系；研究
中图分类号：DF84 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.01.11
一、公权力诚信体系中的法律监督作用及相关机理 一个完整的公权力诚信体系主要包括两方面内容：一方面是规范公权力运行；另一方面是控制公权力行为。规范公权力运行需以法律监督制约公权力，而控制公权力行为则需遵循公权力的产生、赋予、行使、监督运行规律[1]。
（一）法律监督是公权力诚信体系不可或缺的组成部分
要寻找对公权力诚信体系中的法律监督作用的合理阐释，就必须从法律监督的立场出发，通过对公权力诚信规范和公权力诚信制度的规范分析，深掘出公权力诚信体系中法律监督作用的内在根源[2]。法律监督在公权力诚信体系中“无疑是相对独立的一个纽结，它也是一个具备自身结构、自身规律、自身功能、自身理想的系统”[3]。
法律监督在公权力诚信体系中作用分析之要义，在于首先要把握住法律监督作用的概念：这一概念存在于公权力诚信体系构成要素与法律监督属性之间的共时性存在的关系。传统的法律监督理论皆以狭义的检察实践运行逻辑为依凭，这样就会深陷监督对象相关的因果联系的决定论，从而远离了公权力诚信体系分析的基本要求，这样的理论显然是缺乏合理性和说服力。所以，对法律监督在公权力诚信体系中作用进行客观分析，须从其法律监督在公权力诚信体系中的作用的共时性存在入手，结合公权力所追求的公信力这一根本目的，将法律监督在公权力诚信体系中的作用解析为由条件性语句加以连结而形成“二元双层结构”：法律监督在公权力诚信体系中的作用的第一层次是规范公权力行使主体行为模式的“规范性规则”，第二个层次则是规范公权力对权力行使主体的法律后果做出法律监督的所谓“监督性规则”。构成这两种规则共享着法律监督的互溶性特征，它们相互结合，共同指向提升司法公信力这一根本目的。然而，由条件语句中介的这种结构，无论在形式还是在实际意义上都需要区分两者关系。前者，完全在于规范公权力行为模式的“监督性规则”，其终极指向在于公权力运行的公正性，而非公权力自身，它调整公权力的目的在于通过法律监督来规范公权力的行使对公正行为做出第二次调整，只要在行使公权力中存在违法行为，就都会引致监督性规则功能。后者，“监督性规则”是“规范性规则”的补充，且以实现规范性规则为根本旨向。其监督性作用为通过法律规范的设定，使行使公权力的主体遵守或履行公权力。结合公权力运行目的性看，公权力运行主体在运行过程中呈自满特性，在公权力运行过程中很难将“规范性规则”和“监督性规则”有机统一，要“使得规则在任何时候都能看作是一个普遍的原则”[4]，就要克服现实中不利于规范目的“成分”。公权力运行使主体对诚信体系秩序产生追求，为确保规范目的在公权力诚信体系中的实现，将“规范性规则”引入，使得“法律监督规范”被赋予工具性价值。这样，法律监督在公权力诚信体系中的作用就有了目的和手段的区分。
西南政法大学学报张 曦：法律监督：公权力诚信体系中一个亟待研究的领域“只要是权力，都包含迫使相对人听从有权者旨意的可能性。控制这种强制力的滥用，希望于政府权力的自我控制，这种理性制度并不一定能带来朝夕之间的巨变。在现有社会权利缺位时人们把目光投向对了公共权力的约束路径。法律监督是以监督制约国家权力为核心而展开，它是以权力或权力的运用为对象”[5]。法律监督产生很大程度上与公权力理性行使结伴而行。法律监督在公权力诚信体系中的规范性正是根据其监督规范作为对公权力制约，达到保障公权力公正实施[6]，使公权力不至于被滥用，成为侵蚀社会共同资源和践踏公民权利的手段。对公权力的监督制约法律化，才能使监督制约发挥应有的作用[7]。
（二）法律监督是公权力诚信体系法治化的组成部分
公权力包括国家公权力、社会公权力和国际公权力[8]。而本文所言的公权力则是侧重于对国家公权力的诚信体系研究。
国家公权力诚信体系对于促进社会稳定，法律、法规、政令的贯彻等发挥着应有的作用。《行政诉讼法》的颁布，极大地保障行政行为的公正合理性。《行政监察法》、《公务员法》又在法律监督层面规范了滥用权力的行为。《物权法》虽属私法范畴，因其有公法因素较为明显的特征，如国家对个人财产及公共财产的一些相关的保护职责，在征收征用方面做出了条件限制及补偿安置的法律规定，表明了公权力在保护公民财产权方面所负有的法律责任。同时，我们也应当看到有些地方因为缺失法律监督而造成公权力诚信的危机现象。譬如，约束公权力的监督规范还不健全；公权力监督规范结构不够科学；对在公权力实施过程中的自由裁量权所进行的监督控制程度还偏低；在社会秩序需要公权力来维护时，还存在损害公民权益的现象。面对此情形，国家机关在行使公权力时会因为强调对公民权益的救济而犹豫，最终选择了责任追究而并非权利救济的行为取向。种种有失公权力公允的现象，均需对监督规范进行必要的调整，不然公民享有的合法权益必然要遭到公权力滥用的侵蚀。一个公权力无法受到有效制约的社会，决不是法治社会，而要实现公权力法治化，需要将公权力建立在法律监督制约下，这对于公权力诚信体系法治化建设具有重要意义[9]。
（三）法律监督是公权力诚信体系规范化的组成部分
法律监督对公权力诚信体系的规范化建设无疑应当是全方位的，在法律监督对公权力诚信体系作用中，公权力在调控其权力的过程中表现出某种不全面性。如在具体的监督规则与抽象的监督规制之间，更侧重于后者而疏于前者；在具体的规范环节与系统的规范过程之间， 却更侧重于后者疏于前者。事实上，公权力诚信体系中最具实质意义在于其公信力，而法律监督对于公权力诚信体系的规范作用认识则十分欠缺。
所谓公权力诚信体系规范化就是指公权力行为主体在行使公权力活动过程中，遵循其所制订行为规范，并对具体行为人的行为产生影响和其他达到公正廉明行使公权力目的的制度性规范。
1.法律监督在公权力诚信体系规范化建设中具有强制性实力
法律监督是代表国家所为的一种法律行为，其在运行中以国家强制力为后盾，并以国家法律监督机关向公权力行为主体施加影响。法律监督在公权力诚信体系中的作用须有相应的强制性实力，行使其监督属性时就表现为国家意志的体现。作为这种强制力的属性而论，它是一种对相对在公权力诚信体系建设中施加“监督性规则”成分，以强化公权力诚信体系的意志为根本。同时，在具体环节中发挥作用，这些作用又对公权力实施过程具有实质性意义。
2.法律监督在公权力诚信体系规范化建设中具有非人格性要素
“监督性规则”是公权力行为主体与公权力行为对象的一种合致， 即公权力行为主体意志和相对一方当事人意志融合以后产生一种新的合致的意志，“监督性规则”才算最终完成。在这种合致过程存在公权力实施的行为及其模式、相对一方当事人行为及其模式， 而这些情形均为人格性要素， 即加进了意志因素和身份化因素，公权力行为主体意志因素与相对方意志化因素的反差，是加大公权力行使难度的重要原因。在规范公权力行为时，人们对其人格性要素也给予一定关注。然而，人格性要素只是公权力行使过程中的要素之一，还有非人格化要素，法律监督在公权力诚信中的作用具有的非人格要素，因为，“法律监督具有‘必为性’，即法律监督的主体必须对违法行为进行监督；‘必止性’，即监督对象必须接受监督，纠正违法。法律监督以权力为基础，权力赋予一定的主体总是作为职责出现的，权力的享有者在应当行使权力的时候不行使权力就是失职。只有以权力为基础，法律监督才具有‘必为性’”[10]。法律监督这种非人格要素是人格要素的决定因素和基础。公权力行使主体在执法中，具体行为与行为相对人之间，在法律监督的公正性和中立性作用下，不易出现与双方主体意志和行为的对立。
二、公权力诚信体系中的法律监督机理专门化探索 （一）公权力诚信体系中的法律监督机理研究的兴起
公权力诚信理念旨在探索在公权力行使行为赢得社会公众信任的能力，这种能力直接取决于公权力在监督规则、规范规则下，在行使公权力上判断力、自制力和排除力等方面能否取得公众的信赖，使公权力获得公众的服从。而公权力诚信体系所体现的是公平而有效地解决问题，使公权力在认定事实并做出终局结论的权力，则体现其极大的权威性。可见，公权力的权威性的确立一是靠公权力诚信体系中的监督规则，二是靠公权力的公信力来予以支撑。
法律监督，在公权力诚信体系中表现为不以公权力行为主体的意志为转移而对其行为予以控制，并引起公权力行为主体服从，又能引起尊重的强制力。在公权力诚信体系中，原则和规则都须借助法律监督来保证公权力的实施；通过法律监督的强制力也使公权力实施对象服从这些原则和规则[11]。
法律监督与公权力诚信体系的关系，是通过法律监督使诚信在公权力领域中的具体体现，是一个双向互动的过程。一方面，从法律监督运行的角度来分析，在监督作用下要求公权力行为的过程与结果的产生等都需要体现诚信，使民众对公权力行为产生信任；另一方面，从民众的心理角度来分析，当民众体会到法律监督在公权力诚信体系中的存在，感受到法律监督在公权力诚信体系中的作用，认可其在公权力诚信体系中的地位，促进民众积极履行公权力行为所做出的决定。所以，法律监督在公权力诚信体系中所起的作用，促进“司法与公众之间的动态、均衡的信任与相互评价”[12]。
公平和正义是人类永恒的追求，“正义被认为是人类精神上的某种态度、一种公平的意愿和一种承认他人的要求和想法的意向” [4]264。法律监督在公权力诚信体系中的价值，是其不断追求公正和正义。在公权力行使过程中体现公正，在履行公权力中将实体公正与程序公正有机统一，这是法律监督在公权力诚信体系中的具体表现。在现代社会中，裁判的效力和它是否被当事人遵守并不仅仅取决于国家的裁判，只有当裁判结果在一定程度上反映当事人的意志、愿望和利益，得到主体各方的认同时，方有充分的实效性可言。而愿望的实现和利益的保护，除了实体上的要求外，证明过程、说服效力等也是必然要求。要增强公权力的最后裁判的权威性、提升国家公权力的诚信度，则需要强调实体公正和程序公正的有机统一，通过公正合理的程序过程最大限度地实现实体公正。然而，实体公正存在有一定的局限性，当“程序公正只能保障实体公正具有实现的最大权遇”[13]，国家公权力处于无能为力时，民众自然对公权力的公正性表示怀疑，并将这种怀疑所带来的不满归结为司法腐败，从而迁怒于整个公权力诚信体系，进而向公权力所做出的裁定和判决提出挑战，导致申诉和投诉数量上升，公权力的诚信度在社会中严重缺失。对于公权力行为而言，充分发挥法律监督职能作用，克服在履行权力时的局限性，从行使公权力过程和行为本身，提高公权力诚信度，强化公权力的权威性，以获得公众对行使公权力行为的信任和其判决的遵从。
（二）公权力诚信体系中的法律监督机理研究的主要分支
当前，对法律监督在公权力诚信体系作用的研究还未吸引众多学界和实务界的有关人士参与其中，在相对缺少研究成果的情形中，试图通过系统的梳理使之条理化已不太可能，只能从法律监督在公权力诚信体系的作用中粗略地对相关研究进行划分。
1概念特征
概念与特征是较早出现的关于公权力的研究分支。这通常被提为狭义的公权力的解释。具体分析公权力的概念，其本身蕴涵着公权力（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和提供“公共物品”（安全、秩序、公交、通讯等）而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力。而公权力诚信体系则蕴涵着信用和信任两个维度的同时，还具有公权力的属性。在此基础上，我们理解的公权力诚信体系是一个具有双重维度的概念。从权力运行角度分析，公权力诚信体系是理顺公权力在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载公众信任一系列关系。从受众心理角度分析，公权力诚信体系是社会组织、民众对公权力行为的一种主观评价或价值判断，包括民众对公权力诚信体系的认识、态度、期望和信念等，也体现民众配合公权力行为，减少公权力行为的运行成本，提高履行公权力效率。从公权力诚信体系的运行机制看，在不同阶段的公权力运行职能可分为公权力的权力、公权力的权威和公权力的诚信，如果将其与Boon 和Holmes 关于信任的三种类型与公权力诚信体系加以对应，得到公权力公信力的三种类型：权力威慑、理性认识和心理认同型[14]。此时，公权力诚信体系在法律监督作用下，其特征则具有互交性、开放性、制度性、资源性和合法性。此外，也有学者将公权力诚信体系与司法公证系统工程相结合，以系统工程诠释公权力的诚信体系。强调行为当事人秉持追求公正之心；依赖检察官、律师、鉴定人、证人等其他诉讼参与人的公正参与；实现有赖于公正的司法环境[15]。
2逻辑渊源
国家公权力作为国家权力的一部分， 属于公共权力。关于公权力的认识来自古典自由主义的社会契约思想。社会契约论认为人是生而自由平等的，每个人除了在生理上的差别，不存任何的不平等[16]。在保障每个人的天赋权利的同时，人们开始转让自己的一部分权利，组成一个道德与集体的共同体，形成了社会契约。此共同体需要通过各成员的行动和意志来信守承诺，制定法律、运用法律处理纠纷就由此而产生。法律作为一种人民自己意志的体现，每个人都应对每条法律是信服的。公权力作为运用法律来处理纠纷的一种权力，在严格遵守法律的前提下应当完全信任和服从。由此，公权力诚信体系失去信用，就没有了存在的意义，公权力诚信的丧失就意味着公权力的丧失。再者，公权力应具有诚信是保障人的尊严所需，在维护人的生活秩序过程中，公权力发挥着重要的作用， 是公权力“有效地保证人们的生活走向这些目标”[17]。其诚信体系符合人性的需求。为此，在各国的公权力诚信体系中均以人为出发点，公权力诚信体系中关于为人服务，以维护人的尊严作为其最根本的目的。
3监督标准
任何事物都有其本质的规定性和自身的规律性，公权力诚信体系亦不例外。作为国家公权力也有其权力运行逻辑及行为规范。只有尊重这些逻辑和规范，公权力才能充分展现其应有的作用。法律监督在公权力诚信体系中运行必须遵循其运行的制度逻辑，否则会使客体异化，从而难以发挥其正常的法律监督功能。立足于公权力诚信体系这一监督客体的制度逻辑的研究，提出相关法律监督的正当性标准。工具主义理论认为公权力是控制社会的工具和实现政治目标的过程。它强调公权力的惩罚功能而忽视民权的保护和法律职业构建，片面强调公权力功能而忽视公权力的正当性。这不能成为构建公权力诚信体系及探讨公权力相关问题（也包括法律监督对公权力诚信体系作用）的理论依据。理性主义观认为，公权力的理性化即公权力的现代化。公权力理性化应符合若干方面的衡量尺度和标准：独立性（法律监督在和法律规范中独立行使权力形态）、自治性（以专业化、以职业的封闭性来实现公权力与社会的必要隔离）、程序性（公权力运行规范需遵循程序，以防止公权力运作的专横）、中立性（使公权力在各种利益冲突间保持中立态度）、公开性（行使公权力过程公开、透明）、专业性（从业者须具备法律专业技能和高尚的人格）、有限性（公权力的权力范围、运用方式以及功能目标等方面都有其法律限度，超出限度公权力就失去自身的合法性）和公理性（通过公正而充分的法律理由让人们接受公权力的裁断结果，其力量源泉不是来自于强制，而是来自于司法的正当性）[18]。标准是判断公权力是否达到理性化的衡量尺度，这也是探讨公权力诚信体系相关问题（包括法律监督对公权力诚信体系作用）的理论依据。
三、公权力诚信体系中的法律监督机理的基本思路 （一）公权力诚信体系中的法律监督理念的确立
从现代社会生活方式和社会体制的内容特征看，以人为本的现代法治文明取代了传统的封建专制，平等、秩序、自由成为社会政治的主要价值。公权力诚信体系的确立应当具有现代性。而现代社会的公权力诚信理念与现代社会的国家发展的理念属同质同源，它们相继构筑在理性主义、社会契约、人民、权力分立制衡等原理之上。现代公权力诚信理念应当具有民主性、文明性，应以公正为其核心价值，还应具有普适性。普适性使公权力诚信理念顺应了公权力诚信体系构造与运作的规律，能更好地发挥其解决社会纠纷的功能。并将法律监督机理融入公权力诚信理念，实现公权力运行与保障公民合法权益是公权力诚信理念的终极价值与现实追求，公正是其核心价值；公权力运行的中立性则是实现人权与公正的必要条件，法律监督是实现公权力正常运行的法律保障。公权力运行机制乃至整个公权力诚信体系都必须建立在现代司法理念的基础上。
（二）公权力诚信体系中的权力资源重新配置
首先，明确公权力在国家权力格局中的地位。正确处理好公权力与党的领导的关系、与人大的关系、与政府的关系；其次，明确运行公权力与非行政化的关系；再次，明确行使公权力与非地方化的关系。同时，坚持独立行使公权力与构建公权力相结合；坚持独立行使公权力与平等保护公民和法人权利相结合；坚持独立行使公权力与程序公正相结合。
（三）不断提升公权力诚信度的公民意识
诚信是公权力公信力的具体体现，也是民众对公权力的心理态度。虽然公权力的行为环境对公权力诚信的形成会产生一定的影响，但民众对公权力诚信还是有内心的肯定，并且认为与自己的生活相关联。只有在公权力行为做出保护公民的合法利益或实现正义时，才会产生公权力的诚信度[19]。法律监督作为公权力诚信体系中的直接适用环节，这种特征愈加明显。公众往往从公权力能否保护其利益来感受或连接对公权力诚信的认同。当公众的内心形成对公权力的信任，就会使其认同感内化为对公权力诚信体系的强烈信任，也感受到在我们这个法治社会中，公权力的权威性与对公权力的遵从得到有机的统一。所以，要提升公权力诚信度，仅有公权力的权威性还远远不够，还必须从公众的内心对法律监督在公权力诚信体系中的作用及对公权力诚信体系产生认可。 JS
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法律监督原则范文5
民事行政抗诉制度是指人民检察院通过对人民法院已经发生法律效力的民事、行政案件的判决、裁定行使法律监督权，对认为确有错误的裁判依法提出抗诉而由人民法院重新审判的制度。其目的是通过行使法律监督权，而促使人民法院及时依法纠正生效裁判的错误，最大限度的维护司法公正，树立司法权威。但由于两部诉讼法在规定此项制度时立法过于原则，仅寥寥数条，内容空洞，且司法解释亦出现冲突，导致实践中法、检两家认识不一，争吵不断，严重困扰了人民法院的审判工作。笔者结合自身工作实践，对民行抗诉程序中存在的一些问题试作探析，以期引起学界及实务界的争鸣，共同完善此项制度。纵观分析，笔者认为，立法机关应尽快明确，对人民检查院按照审判监督程序提出抗诉的民行诉讼，应由作出生效裁判法院的上一级人民法院再审，且对再审裁判不得上诉，基层人民法院不审理抗诉的民行案件及其它再审案件，而由其上级法院再审，只有这样才能从制度上维护司法公正，树立司法权威。
关键词：民事行政检察机关抗诉制度审级问题审判监督
民事行政抗诉制度是指人民检察院通过对人民法院已经发生法律效力的民事、行政案件的判决、裁定行使法律监督权，对认为确有错误的裁判依法提出抗诉而由人民法院重新审判的制度。其目的是通过行使法律监督权，而促使人民法院及时依法纠正生效裁判的错误，最大限度的维护司法公正，树立司法权威。但由于两部诉讼法在规定此项制度时立法过于原则，仅寥寥数条，内容空洞，且司法解释亦出现冲突，导致实践中法、检两家认识不一，争吵不断，严重困扰了人民法院的审判工作。笔者结合自身工作实践，对民行抗诉程序中存在的一些问题试作探析，以期引起学界及实务界的争鸣，共同完善此项制度。
法律监督原则范文6
加强工会劳动法律监督
是健全劳动法律监督体系的重要内容
工会劳动法律监督的性质及重要意义
工会劳动法律监督是指通过工会组织对用人单位遵守劳动法律法规、保障劳动者合法权益情况进行的有组织的群众性监督。在我国《劳动法》《劳动合同法》中都明确将工会对用人单位的劳动用工、遵守劳动法律法规等情况进行监督写入专门的章节中。工会组织是我国重要的群众性社会团体，其性质决定了工会劳动法律监督属于社会监督、群众性监督的重要形式，是工会参与社会管理的重要途径，是我国劳动法律监督体系重要组成部分。
法律要维持生命力和权威，关键在于法律能得到有效实施。而要达到法律的高效实施，必须要有严密的法治监督。在全面推进依法治国的进程中，要保障劳动法律法规得以贯彻实施，保护劳动者合法权益，构建和谐劳动关系，仅仅依靠劳动行政部门的执法监督是远远不够的。工会组织不同于司法机关、政府行政部门，在推动法律有效实施、构建法治监督体系方面，工会的工作重点是发挥其组织广泛性的优势，进行劳动法律监督。加强工会劳动法律监督，也是《工会法》《劳动法》等法律法规赋予工会的法定权利和基本职责，是工会依法维护职工合法权益的重要抓手，是构建和提升和谐劳动关系的重要保障。
加强基层工会的监督，是做好工会劳动法律监督工作最基础最重要的环节
工会劳动法律监督，其监督的重点场所就是工作场所，所以驻扎在工作场所的基层工会（主要是企业工会）的监督就具有实时性、过程性、现场性的特点。这是其他监督形式不可比拟的优势。基层工会的劳动法律监督，和劳动监察、安全生产监督、卫生和公安等有关部门开展的法律监督不同，也和上级工会进行劳动法律监督检查不同。这些部门的监督，大多是采取集中行动，或是通过受理投诉或举报进行事后审查监督，不具有实时性和现场性。有些部门即使也建立日常巡查制度，但和基层工会相比，在监督的时间和空间距离上都有一定的差距。
另外，由于基庸せ岬睦投法律监督委员会成员基本都由该单位的工会干部或工会会员担任，法律监督的内容和他们的自身利益息息相关，因此，和其他具有偶发性或不定期性质的社会监督相比，基层工会劳动法律监督更具有内在动力和监督的积极性。加强基层工会的劳动法律监督，是工会做好劳动法律监督工作最基础最重要的环节。
目前基层工会劳动法律监督存在的
问题
近几年，各省、市的工会劳动法律监督组织的建设和监督员队伍都有很大发展。以浙江省为例，全省工会劳动法律监督组织到2016年底已发展到7万多个，工会劳动法律监督员15万多名。据统计，2010年至2014年，浙江省工会劳动法律监督组织受理的案件数量每年都在1万件以上，受理的案件大多以协商的方式得到解决。2016年12月，《浙江省工会劳动法律监督条例》的生效实施，对工会劳动法律监督工作的开展起到很大的推动促进作用，工会劳动法律监督工作取得了较大成效。
但是，基层工会（主要是企业工会）劳动法律监督工作还存在许多问题。笔者所在课题组近期通过听取参加劳动法律监督培训的企业工会干部的工作介绍，查阅相关资料，又重点选择宁波、衢州、金华等不同经济发达程度地区的企业进行实地查看，发现基层工会的劳动法律监督还有很多需要加强和改进的地方。
企业行政管理方还存在认识不足、支持不够的情况
劳动法律监督委员会、劳动争议调解委员会等组织，一般都设在工会组织下面，委员会的主任大多也由工会主席或副主席兼任。所以，很多企业行政管理方认为，只要成立工会组织就行了，没必要再成立劳动法律监督委员会、劳动争议调解委员会等组织。再者，认为成立劳动法律监督组织，目的是来监督企业行政，最后是给自己找“麻烦”。很多企业管理方并没有意识到劳动法律监督组织可以起到检查、督促和保障企业依法用工，促进劳动关系和谐运行、加强企业内部管理的作用，对基层工会劳动法律监督工作明显支持不够。
基层工会劳动法律监督组织建设不够健全、发展不平衡
一方面，基层工会劳动法律监督组织的建设还没有达到全覆盖。从调查情况看，有的企业工会会员人数远超25人，却没有设立工会劳动法律监督组织，更不用说一些会员人数少于25人的小微企业，基本没设劳动法律监督员。职工访谈结果也基本证实这点。当被问到单位是否有人负责担任劳动法律监督员时，很多职工都表示不知情。另一方面，基层工会劳动法律监督组织的发展不平衡。在设立监督组织的企业里，有的配备的是专职监督员，有的配备的是兼职工作人员，还有的企业，尽管监督组织的机构、人员、牌子都到位，但却没有真正开展工作，履行监督职能不够，监督作用没有得到有效发挥。
基层工会劳动法律监督员的素质有待加强
从调查情况看，基层工会劳动法律监督员是法学专业的或曾经从事过与法律有关工作的几乎没有，多数监督员没有接受过任何专业教育，对于目前相关劳动法律法规的了解和一个普通劳动者相差无几，更不用说关注法律的变化和司法新动态。同时，多数监督员都是兼职担任，接受法律业务培训的机会非常少，严重影响了履职能力，导致出现“不会监督”“不敢监督”的现象。
基层工会劳动法律监督工作力度不够，缺乏权威性
工会组织作为群众性组织的社会团体，其性质决定了工会的监督只是社会监督中的一种形式，并不具有执法的资格。因此，在监督过程中，若发现企业有违反劳动法律法规的情况，也只是提出意见和建议，缺乏要求整改落实的刚性约束手段，监督结果缺乏权威性，因而在职工群众中的信任度不高，影响了监督的效果和工作开展。
加强基层工会劳动法律监督的
对策建议
加大基层工会劳动法律监督组织的组建力度，提高监督员的业务素质
加强基层工会劳动法律监督组织的组建工作，是做好基层工会劳动法律监督工作的前提条件，只有组织保证、人员力量配备齐全，才有可能做好监督工作。政府和地方各级工会应当加大宣传力度，消除企业管理方顾虑，引导企业全面认识劳动法律监督，在推动基层工会组建工作的同时，加大基层工会劳动法律监督组织的组建力度。
基层工会劳动法律监督员是监督工作的具体执行者，对劳动法律监督工作的开展具有至关重要的作用。监督员工作态度的好坏、业务素质的高低、工作能力的强弱，关系着国家劳动法律法规能否在企业里得到贯彻落实，关系着职工合法权益的维护能否实现。因此，工会应当把富有责任心、熟悉法律法规和政策、工作能力强、办事公道又热心的同志充实到基层工会劳动法律监督委员会中，也可以同时聘请专业的法律工作者加入，组建专兼职监督员队伍。加强对监督员的培训工作，重视上岗培训和继续教育。通过集中授课和课后讨论自学、定期和不定期相结合等培训方式，不断提高工会劳动法律监督员的业务素质水平，鼓励监督员积极报考劳动关系协调员，提高监督能力。
创新基层工会劳动法律监督方式，健全监督运行机制
加强基层工会劳动法律监督，应当在巩固和完善接受职工反映的被动式的监督方式外，加快建立符合企业劳动关系现状的主动式监督机制，每年有计划有重点地开展监督检查，形成常态化监督制度。
一是建立完善宣传教育机制。应当在保留传统宣传模式优势的基础上，利用新媒体和网络技术，不断创新宣传教育模式和手段，以喜闻乐见、通俗便捷的方式宣传劳动法律法规，一方面引导企业管理方正确认识工会劳动法律监督，另一方面不断提高劳动者的法律意识和维权能力。
二是加强源头参与机制。基层工会应当建立完善职代会（或职工大会）制度，参与制定和审查企业的规章制度，审议企业重大经营决策；通过平等协商和集体合同制度，就涉及职工切身利益的问题与企业及时沟通商讨，协调劳动关系；参与审查劳动合同，确保劳动合同合法合规、公平合理；做好职工董事和监事的提名，将懂法律会监督的优秀职工选举进入董事会和监事会。
三是健全日常监督机制。基层工会日常监督工作的加强，首先包括协助企业行政建立职工名册、信息管理和工Y支付记录，加强劳动合同变更、履行的管理，做好劳动法律监督的基础性工作；其次是做好劳动法律监督的规划工作，就开展监督检查的时间、形式、重点内容等事项在每年的计划中进行统筹安排；再者，受理并及时处理职工的举报申诉。应当畅通职工反映问题、表达诉求的渠道，接到职工举报申诉或发现企业有违法用工、损害职工利益的情况，应当及时与企业管理方交涉，调查了解情况，提出解决方案并做好案件处理反馈工作，用好《工会劳动法律监督意见书》。
四是建立重大事项报告机制。基层工会在做好日常监督检查工作时，应当建立制度，在发现企业存在严重违反劳动法律法规、侵害职工权益的行为，或者劳动关系存在重大隐患、容易引发时，及时向上级工会和地方政府部门报告，当好第一知情人和第一报告人。
结合用人单位劳动关系现状，把握好劳动法律监督的重点
基层工会在开展劳动法律监督时，应当结合本单位的生产经营特点和劳动关系存在的问题，在全方位日常监督的同时，坚持问题导向原则，有针对性地进行重点内容的监督，着重解决职工特别关注的问题。据浙江省劳动人事争议仲裁院的信息，近几年浙江全省劳动人事争议案件量始终位居全国前三位，并保持在高位运行。2011～2015年，全省各级调解仲裁机构共处理争议案件57万件。截至2016年9月底，全省各级劳动争议仲裁委员会共立案受理案件已达35 925件。劳动争议的内容主要集中在劳动合同、劳动报酬、经济补偿，社会保险和工伤事故等方面。因此，浙江省各级地方工会学习广东、江苏等兄弟省份的经验，针对引发劳资纠纷比较突出的四大问题，集中开展“春查劳动合同签订、夏查劳动安全保障、秋查社会保险缴纳、冬查工资报酬支付”的工会劳动法律监督“四季行”活动，非常值得基层工会借鉴。
积极借力，形成联动协作监督机制
基层工会在加强自身建设、健全日常监督机制的同时，要善于借力，尤其是要积极争取上级工会、地方工会的帮助和支持。我国目前民营企业已经占很大比例，中小规模民营企业的工会，由于在人身和财产等方面跟企业存在一定的依附性，这些企业的工会尚难做到具有真正的与行政对等的制衡地位，因此，履行劳动法律监督职责时，在经过多方沟通、事先协商依然难以解决困难时，要及时向上级工会通报信息，积极争取上级工会的帮助，甚至可以请求上级工会通过“上代下”的方式发出《工会劳动法律监督意见书》和《工会劳动法律监督建议书》，代行监督协调职责。
地方各级工会应当探索维护基层工会劳动法律监督组织和监督员的办法，加强与政府劳动行政部门的工作沟通，完善协调劳动关系三方机制。地方工会要加强与人大、政协、劳动行政、安监等部门检查的配合，实现工会的社会监督与行政执法监督的优势互补，争取工会发出的《建议书》得以落实，增强工会劳动法律监督的权威性。
建立推动基层工会劳动法律监督的激励机制
