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法制审查制度范文1
【摘要】民主最大化是一种理想状态，立法和执法者的“经济人”本性和信息的不对称使得民主最大化无法实现，同时也为司法审查的产生提供了现实的基础。本文试以经济学的视角，在分析司法审查设计的供求关系和内部分配偏好的基础上，试图寻找一定民主条件下司法审查设计的最优结合点。
民主是的应有之义，它最终需要达到这样一个境地：任何人都不会被迫去做法律没有要求他做的事情，也不会被禁止去做法律允许他做的事情，在权利与义务之间寻求一种平衡，以实现整体意义上的人民的利益。要保障民主的实现，就要防止权力的滥用。但“经验告诉我们：一切拥有权力的人都倾向于滥用权力，而且他们会把自己权力运用到极限，为了防止权力滥用，从根本上说需要用权力来制约权力。”所以，这种制度框架下的民主的真正实现，就必须依赖于司法审查等制度对权力进行有效制约。美国是司法审查最为完善的国家，其司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法以及行政饥关的行为是否符合宪法及法律而言。也就是说，司法审查包括两个方面的内容，既有对国会立法是箭台宪的审查，也有对行政行为的司法监督。
目前学术界对司法审查的研究很多，但一般都研究其产生的必要性以及在我国如何构建等等，本文试以经济学的视角对一定民主条件下的司法审查殴计予以分析，试图从中找出司法审查设计的分配组合。
一、建立司法审查制度必要性的经济学原因
(一)立法、执法机关的“经济人”假设要求建立司法审查制度
绝对意义上的民主是一种理想状态。在民主的构建中，设计主体存在这样一种假设：在民主付诸实践后，现实中的运作和预先设想的民主理想状态保恃一致。也就是说需要其实施主体是严格按照民主制度的设计进行规范操作的。
然而制度经济学告诉我们，立法机关和行政机关是追求自身利益最大化的“经济人”，在其本性上都是“使自我满足极大化的理性主体”，他们依据自的偏好和最有利于自己的方式进行活动。从立法：自度来说，立法者作为“经济人”在了解和掌握了立法背景和现实环境的基础上，他们并不是以社会民。最大化、有效配置社会资源为目的，而是追逐自身，州益的最大化，制定一些有利于自身利益的法律法规。由此对民主的实现产生一个效用，设为Ul。同样行政执法者也会在追求自身利益最大化的前提下，产生民主效用，设为U2，在Ul、U2不冲突的情况下，Ul+U2是远远小于设计者所设想的理想效用U的。可见，立法、执法和守法的权利以及权力的规范运用只是一种理想的假设，在现实中不可能完全按照民主设想的模式运行。
(二)信息的不对称性要求建立司法审查制度
理想化的民主要求保证信息的对称性。即认为民主的博弈双方，即权力机关和权利公民之间。权力机关相互之间是信息对称的。在任何一一方偏离民主轨道的时候，是有救济的可能的。信息对称假设表明公民和立法者、执法者具有同样的信息优势，能够较好地保护自己的民益。
然而经济学认为，“在市场经济体制下，专业知识与专业化产品通常要拿到市场上交易……由于市场主体之间彼此交换的是一种专业知识或专业化产品，交易双方各自所占有的自身产品的性能、质量等方面的信息显然要优于对方，尤其对于普通消费者来说，往往很难在购买时就能凭常识即时、准确的识别产品的性能和质量；再加上市场交易本身的专业化导致市场交易范围的拓宽，就在事实上拉长了市场主体之间的地理和心理距离。”这表明，交易双方是不可能实现完全的信息对称。同样，如果把民主的实现看作市场交易，那么各个权力机关和人民便成为交易的主体，无论是权力机关之间，还是权力机关和人民之间，都会存在信息的不对称。再加上资源的有限性，必然使交易双方发生冲突，损害民主的整体效用。也就是说前面的U1和U2是不可能实现的，或者说是不可能同时实现的。尤为严重的是，由于公民的弱势地位，公民的民利更加难以实现。更加需要保障。那么，建立司法审查制度来约束立法和执法行为，保障公民的民利的实现，显得尤为重要。
总之，民主是目的，司法审查是手段。司法审查制度的产生源于：(1)立法者和行政执法者的“经济人”本性，使得他们追求自身利益而忽视公民民利。(2)信息不对称。立法和执法者相比较于公民，存在很大的信息优势，从而利用这种优势损害公民民利的实现。因此需要建立司法审查制度。建立司法审查制度，关键就是如何确定在一定民主水平下的保持什么样的司法审查水平以及在司法审查内部立法审查和执法审查如何分配。
二、司法审查的供求分析
如上所述，司法审查是国家制度设计的一种，是制度设计者用来规范立法和行政执法活动保障民主的有效途径，同时也是公民为保护自身利益不受立法活动和行政执法活动损害，愿意而且能够接受的制度需求。从经济学角度来说，司法审查制度作为一种商品，制度设计者构成了司法审查制度的供给方，而公民就构成了司法审查制度的需求方。这种供给和需求量的大小则是随着民主程度的变化而变化的。
(一)司法审查的制度供给曲线
很显然，司法审查的制度设计构成了这一制度的供给。但这种供给是随着社会民主程度的变化而变化的。民主程度越高，表明司法审查的存在空间越大，制度设计者对于司法审查的设计更加完善和全面。可以说，司法审查的存在空间是与民主程度成正相关的。并且，随着民主程度的提高，司法审查的制度设计者将使其逐渐处于一种持平状态。但是，司法审查本身又存在上下界限，这是民主发展的必然要求。民主发展到一定的程度，也要求司法审查的规范性。这种规范性，表现在法律规定的司法审查的法律界限，也表现在具体运作过程中的现实约束。这样就构成了司法审查的制度供给。
S是司法审查制度的供给曲线，其数学表达式可以简单的表示为：S=F(民主程度，其他)。A、B构成了司法审查制度供给的上下界限。在其他因素保持不变的情况下，随着民主程度的提高，S无限接近B，同时无法突破上下界限，网此，司法审查制度的供给曲线就是图I中的OS。
(二)司法审查制度的现实需求曲线
司法制度的现实需求是指公民愿意并能够接受的司法审查的量。司法审查制度是规范立法和行政执法活动，保障公民的民利。因此，民主发展程度越高，国会立法和行政机关的行政行为逾越法律界限的可能性越小，公民民利遭受侵害的可能性也越小，对于司法审查制度的现实需求就越少。不难看出，司法审查制度的现实需求是与民主程度成反相关的关系。
从图II可以看出，曲线D构成了司法审查制度的现实需求曲线，其数学表达式可以表示为：D=F(民主程度，其他)。在其他因素不变时，随着民主程度的提高，司法审查制度的现实需求将趋向于零。
(三)司法审查制度供求均衡点的确立
作为一种制度商品，司法审查制度在供给和需求的相互作用下，必然具有其均衡点。合并图I和图II，不难得到司法审查制度的供求平衡点。
首先，司法审查制度的供给和需求曲线都是在司法审查的现实界限之间的，一切现实凶素构成了司法审查制度供给和需求的外部条件，制度设计者和公民对于司法审查制度的供给和需求无法超过这个现实的基础。其次，H点反映了供给和需求达到均衡后的民主水平，即S；D。相应的，也确立了均衡的司法审查制度的量，也就是司法审查所涉及的内容、手段以及相应的权限等。
(四)均衡点的移动
1．平行移动。如果S和D两条曲线或其中一条平行移动，说明在一定的民主水平下，由于影响司法审查的其他变量的变化，导致了司法审查量的增加和减少。如需求线从D平移到D1，相应的均衡点从H移到Hl(见图III)，表明在一定的民主水平上，由于其他因素，如立法者和行政执法者素质低下，公民对于司法审查的需求量E升，也带来了均衡点司法审奄量的增加。
2．非平行移动。如果S和D两条曲线或其中一条非平行移动，说明供给或者需求曲线的斜率发生变化，反映了民主对司法审查影响力的变化，也带来司法审查量的增加和减少。如需求线从D平移到D2，相应的均衡点从H移到H2(见图III)，表明由下其他因素的影响，比如国外民主作风的盛行于国内，司法审查和民主之间的对应关系发生了变化，同样民主程度的变化，司法审查变化的量将减少。供给或者需求线的移动带来新的均衡点，连接这些均衡点，将会形成一条直线HH1，称之为“供求均衡线”。在这条直线上的点均满足均衡条件。
三、司法审查的内部分配偏好
司法审查的内部分配偏好是指司法审查活动在立法审查和行政行为审查之间的分配。
(一)立法审查和行政行为审查的无差异曲线
司法审查包括审查国会立法和行政行为两个方面，司法审查内部的分配同样也是影响着民主的进程。根据实际，我们知道立法审查和行政行为审查之问可以相互替代。对于公民来说，如果总效用不变的也法审查和行政行为审查的结合就形成了一条无差异曲线。经济学上，无差异曲线是能够给消费者带来柑同满足程度的商品或服务组合点的轨迹。这种相同的满足程度在经济学领域称为效用，这里我们可以理解为一种对民主的认同感。立法审查和行政行为审查的无差异曲线如图Ⅳ所示：
(二)司法审查制度设计者的预算曲线
在经济学上，预算线是指在商品价格和消费者收入不变的情况下，消费者所能购买的商品不同数母和各种组合。在这里，司法制度设计者在成本约束下，在一定的民主水平下，司法审查和行政行为审查的组合。
(三)司法审查在立法审查和行政行为审查之间的最优结合点
最优结合点是在满足制度执行者的预算约束的前提下，带给公民最大的效用的点。
如图VI，M点是无差异曲线C和预算线d的切，即最优结合点，在这一点，制度设计者将有能力体实施，同时公民也得到的最大的民主认同。相比饺FB点没有达到最大的效用，而E点确是制度设汁者所无法达到的。在M点，立法审查和行政行为审查之间的分配，表明了公民在两者之间的偏好差，这将能更好的给制度设计者以启发。从而更大程堑的实现公民的民主认同。
如果不断减少制度设计者的预算约束，预算线将平行向右上方平移。这样会与更大效用的无差异曲线相切，形成新的最优结合点，连接这些点，形成一条曲线MN，称之为“预算一效用线”，相当于经济学上的“收入一消费线”。表明在这条线上，所有的点既满足制度设计者预算的约束，又使得公民得到最大的效用。
(四)司法审查制度的“供求均衡线”和“预算一效用线”的关系
在图III中，由于“供求均衡线”上的点处于现实约束的上下界限A、B内，也就是满足政策设计者的预算线，同时满足公民的需求，当均衡点的司法审查制度在立法审查和行政行为审查之间的分配使得公民效用最大化时，这一均衡点必将分布在“预算一效用线”上。也就是说，“供求均衡线”和“预算一效用线”相交。在这一交点上，满足三个条件：(1)满足制度设计者的预算约束；(2)满足公民最大效用约束；(3)满足公民对立法审查和行政行为审查最优分配期望。因此，寻找这一交点，使得制度设计者和公民都能够实现效用最大化和成本最小化，是解决问题的关键。
法制审查制度范文2
摘要：随着行政规范纳入司法审查，抽象行政行为和具体行政行为的划分也将失去原有的意义。行政规范纳入司法审查，我国行政诉讼制度必然要进行重新建构。本文就行政诉讼的和管辖制度、裁判和执行制度提出了比较具体的建构方案。
我国行政诉讼制度近二十年的司法实践，对促进依法行政、建立法治政府和保护行政相对人起到了重要作用，但已远远不能满足我国建设的需要，其中行政规范文件不被司法审查就是问题之一。行政规范文件被司法审查是法治国家的普遍做法，我国学者已对其在我国的可行性和必要性进行了大量而有成效的探索和论证，但对制度的具体建构还缺乏比较细腻和深人的研究。
一、行政规范文件的概念确立
(一)对抽象行政行为的理论反思
我国行政法学一般从整体上将行政行为分抽象行政行为和具体行政行为。其中，抽象行政行为从动态看是指行政主体针对不特定的人和事制定具有普遍约束力的行为规则的行为；从静态看是指行政主体针对不特定的人和事制作的具有普遍约束力的行为规范，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。并且在应用中往往不加区分，将静态意义的抽象行政行为等同于动态意义的抽象行政行为。
然而，这种划分却在理论上和司法实践产生了尴尬，随着这两种行政行为逐步纳人司法审查，他们的划分也将没有任何实践意义。第一，二者的划分在法理逻辑上难以自圆其说，且给司法实践带来了诸多负面效应。第二，一旦行政规范文件纳人行政诉讼范围接受司法审查，二者划分的实践意义便会不复存在。第三，从一定意义说，制定行政法规、行政规章和具有普遍约束力的决定、命令等所谓的抽象行政行为也是具体的行政活动，他有具体的制定机关、具体的制定程序、具体的成文文件和具体明确的约束力。如果行政主体应进行行政立法等活动而不为，就构成行政不作为，也会侵害到行政相对人合法权。因此，制定行政法规、行政规章和具有普遍约束力的决定、命令等的行政行为，从应然角度讲也具有可诉性，应当纳人司法审查范围。
(二)行政规范的确立
首先，关于“行政规范性文件”。有的学者将行政立法以外的行政规则称为行政规范文件，认为行政规范文件是指各级各类国家行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的命令及行政执行措施等。有的学者认为抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定对后发生法律效力并具有反复适用效力的规范性文件的行为。其次，关于“行政规范”。有的学者认为行政规范是指行政机关制定的所有规范性文件，包括行政法规、行政规章和和行政规定。行政规定是指行政机关的行政法规、规章以外的所有规范性文件，包括各种具有普遍约束力的决定、决议、规定、规则、命令、公告、通告等。有的学者认为所谓行政规范是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等总称。
可见，有的将行政规性范文件范围界定为行政法规、行政规章和其他规范性文件，有的将行政规范性文件界定为除行政法规、行政规章以外的规范性文件。至于行政规范，虽然不统一，但笔者赞同“行政规范是指行政机关制定的所有规范性文件”的观点。笔者认为，用“行政规范”替代“抽象行政行为”更合适，将“行政规范”作为行政法规、行政规章和行政规定三者的共同上位概念。理由：一是可避免因“规范性”而带来的混乱局面；二是行政法规、行政规章和行政规定都是一种规范，都具有法律效力，只是效力位阶不同而已；三是“行政规范”的概念简单明了，也完全能够包括行政法规、行政规章和和行政规定之内容，也不会引起概念歧义；四是从法治行政应然要求来看，有必要对包括行政法规在内的所有行政规范加以司法监督，但从法制现状及行政法规在执法过程中所起的作用看，全部纳人行政诉讼范围不太现实，但从发展来看，用“行政规范”概念可为将来全部纳人行政诉讼范围留下理论空间。
二、行政诉讼受案范围的重新建构
关于受案范围，肯定概括加否定列举的立法模式是目前很多国家普遍采取的一种模式，而我国受案范围的确定标准却十分混乱。为此，采取肯定概括和否定列举方式规定行政诉讼受案范围已成必然趋势。
首先，以肯定概括方式规定受案范围。将《行诉法》第2条改为：“公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为和行政规范侵犯其合法权益而提讼的，人民法院应当受理。本法另有规定的除外。”理由：一是，确立了“受理为原则，不受理为例外”的原则，符合国际普遍做法。二是，从“公民有权提讼”到“人民法院应当受理”的变化，既体现了对公民诉权的保障，又凸显了人民法院保障公民诉权的法定义务。三是，将行政机关制定行政规范的行政行为、传统的具体行政行为以及行政规范均明确纳人了受案范围，实现了司法权对行政权比较全面的司法审查。四是，较大范围地拓宽了对公民诉权的保护范围，强化了对行政权力的制约力度。
其次，以否定列举方式规定排除的受案范围。从应然角度讲，行政规范均应纳人行政诉讼受案范接受司法审查。按照依法行政原则，行政机关制定的行政法规、行政规章和行政规定等行政规范都不能与法律相抵触，否则是无效的。但是，考虑到政治体制改革须稳步推进的要求，所有行政规范现在全部纳人司法审查不合适宜，应暂时将国务院的行政规范排除在受案范围之外，关于行政规范的排除可做这样的规定：“国务院根据宪法和法律制定的法规、措施、决定、命令等行政规范。”
三、行政诉讼和管辖制度的改造
行政与管辖制度关系到行政规范文件之诉进人诉讼程序的由谁启动、何种条件启动、何种方式启动以及由哪个法院一审管辖等问题，是整个行政诉讼的重要组成部分。
(一)以保障公民诉权实现和维护法律优先为原则建构制度
按照不告不理司法原则，法院不能主动受理案件，是诉讼活动的起点，因行政规范而的诉讼活动也不能例外。但由于违法行政规范的影响广泛性、侵害当事人权利的间接性，纠正行政规范违法的公益性等特征，需要对行政规范的做出合理的制度设计。首先，原告范围应扩大到人民检察院。按照《宪法》规定，人民检察院是专门的法律监督机关。人民检察院有权以诉讼方式对违法的行政规范进行法律监督，以履行自己的维护宪法和法律权威的职责。人民检察院的，人民法院应当受理。因为违反法律的行政规范也就是对国家利益、公共利益的侵犯，人民检察院有权依法代表国家、代表社会提讼。其次，单独就行政规范的，谁谁被告；附带某一具体案件的，以行政规范机关为共同被告。单就某一具体案件，虽然可能涉及到行政规范，但当事人并未对行政规范的机关的，则该机关不为被告，但应当列为第三人。虽然涉行政规范诉讼有其特殊性，仍要遵循被告确定的“谁行为谁被告、谁主体谁被告”一般规则，但要尊重原告的选择权，未被的不做被告。第三，关于行政规范诉讼的直接或附带方式应允许原告行使选择权，并且直接的应免缴诉讼费用，附带的应减少诉讼费用，以鼓励社会共同维护法律权威和行使社会监督权。第四，关于条件的设置应坚持既能保障当事人充分行使诉权，又要防止当事人滥用诉权的原则。涉行政规范诉讼，除满足一般条件外，还要提出行政规范所违反的或抵触的法律、行政法规文本，但是否实质违反可不予要求，即对该条件只能做程序审查，不能做实质审查。
(二)以保障司法独立和实现公正审判为原则建构管辖制度
行政规范具有不同于一般行政行为的特点。一是影响大。行政规范往往是针对普遍对象作出，适用效力具有反复性，适用范围具有广泛性，一旦违法，将会给众多人造成损失，因而其产生的社会、政治等影响要远远大于其他行政行为。二是涉及利益复杂。行政规范大多涉及到重大行政管理事项，事关某一地区或全国范围内的公共利益，甚至常常产生部门利益、地方利益倾向，地方利益保护、部门利益保护等问题，其涉及的利益要远比其他行政行为复杂。三是涉及的依据更复杂。一个行政规范的出台往往涉及到法律问题、政策问题及其上位有关行政规范等情况，问题复杂，处理起来难度往往非常大。将如此复杂的行政规范诉讼交给本已十分脆弱的人民法院行政庭进行处理，很难保障行政诉权和公正审判的实现。所以，改革现行法院体制和管辖制度，显得十分必要。
行政规范诉讼应是行政诉讼类型的主要组成部分，就行政规范诉讼所引发的改革应放在整体行政诉讼体制中考虑和建构，而且须符合宪法要求、中国国情和能解决中国问题。有些专家学者就我国行政诉讼管辖制度的改革设计了三个方案。，一是在现有体制基础上，提高行政案件审级，扩大地域管辖中的选择范围。二是取消基层法院对行政案件的管辖权，中级法院管辖第一审行政案件，中级、高级和最高人民法院设巡回法庭审查行政案件。三是取消各级人民法院行政审判庭，设相对独立的行政专门法院管辖行政案件。行政法院系统由高等行政法院、上诉行政法院和行政法院组成，与地方各级人民法院相对分离。各级行政法院财政支出单列，由国家统一拨付。
根据《宪法》第一百二十四条和《人民法院组织法》第二十九条规定，笔者认为，第三种方案是可行的，但需注意三点：一是要以专门法院的方式设置我国行政法院系统，并受最高人民法院监督审判工作；二是最低级别的行政法院应设置在现行中级法院所在地；三是行政规范之诉不能由巡回行政法庭进行审理，只能由有关行政法院直接审理。只有这样，才能最大限度地避免地方干预的惯性影响。需要强调的是，体制到位情况下，人的因素就显得至关重要，因此，法官的素质和依法独立审判意识的培养也必须跟进；同时，还应科学完善和强化法官责任追究制，防止法官枉法裁判和滥用行政审判权。
四、裁判与执行制度的完善
现行行政诉讼的裁判与执行制度是建立在传统具体行政行为之诉基础之上的，当行政规范被纳人司法审查之后，必然要对现行裁判与执行制度进行研究和完善。
(一)裁判制度的完善
行政诉讼裁判是指人民法院审理行政案件，对所涉及的实体问题及程序问题所作的处理，包括行政判决，行政裁定和决定。人民法院的《若干解释》规定，现行政诉讼制度共有十种裁判形式：撤销判决、维持判决、履行判决、变更判决、赔偿判决、确认判决、驳回诉讼请求判决以及驳回裁定、不予受理裁定和准予撤诉裁定。这些裁判类型的理论基础是具体行政行为的合法或违法。当行政规范文件被接受司法审查后，一般会有全部违法、部分违法、已被废止或已过有效期限三种情况。显然，现行十种裁判不能适应或涵盖这些情况。因此，笔者建议针对行政规范被司法审查后可能出现的三种情况作出宣告判决。宣告判决，即经人民法院审理，认为行政规范部分或全部违法，已被废止或已过有效期限，从而宣告该行政规范全部违法、某部分违法、已被废止或已过有效期限，并责令相应机关按判决要求进行处理的判决形式。增加宣告判决而不能适用撤消判决和变更判决的理由有：一是从《宪法》和《立法法》规定来看，人民法院无权对行政规范行使撤销权和变更权，如果法院行使撤销权和变更权，明显与宪法相抵触；二是从《宪法》第一百二十六条和《人民法院组织法》第二十九条来看人民法院有权对行政规范独立行使审判权，并且行政法院(专门法院)的宣告权可由全国人民常委会在对《人民法院组织法》修改时做出专门规定或在修改《行政诉讼法》时做出规定。宣告判决已经生效，则相应的行政规范将丧失法律拘束力，并由相关行政机关向社会公告。需强调的是，宣告判决可视具体情况与赔偿判决、确认判决、撤销判决等裁判形式一并做出。
(二)诉讼执行制度的完善
按照现行行政诉讼执行制度，对行政机关的执行措施有强制划拨、罚款、司法建议和追究有关人员刑事责任。
这些措施看似完备却缺乏应有的强制性，司法权对强大的可为所欲为的行政权的无奈，倒充满行政诉讼执行制度的字里行间。如行政机关应当归还罚款或应当给付赔偿金而就是不归还，就是不赔付，法院只能无奈地通知银行划拨；对于在规定期限内就是不履行行政职权，最终的对行政机关罚款也只能落实到无奈的划拨手段；司法建议更是无关痛痒，因为中国的“官官相护”现象十分严重；到最严厉的刑事措施时，却设置种种苛苛而又模糊不清的条件，如“拒不履行”、“情节严重”等等。固然，“执行难”有种种原因，但制度设计的不科学、不严谨、不详备、不到位，则使得“难”之有理，其危害性更大。
国外行政诉讼强制执行力度较大的有法国、英国、德国等。法国保障行政法院判决执行最有力的措施规定在1980年7月16日《对于行政机关迟延罚款和判决执行法》中：第一，行政机关被判赔偿时，如果赔偿金额已经确定，行政机关必须在4个月内签发支付命令。4个月经过以后，会计员有义务根据判决书的正本付款，不用支付命令。第二，行政机关如果对法院的赔偿判决或撤销判决不采取必要措施，当事人可以在b个月向最高行政法院申诉。如果情况紧急可以不受时间限制，立即向最高行政法院申诉。最高行政法院可以对行政机关宣布迟延罚款，即行政机关不执行判决时，每天罚款若干。迟延罚款是临时性强制措施，可暂不执行。但行政机关仍不执行判决时，迟延罚款成为确定措施。当事人由于行政机关不执行判决而受损害时可请求损害赔偿。迟延罚款不能代替损害赔偿。第三，对于引起迟延罚款的负责人，行政法院可以判处罚款，金额高达该公务员的全年薪棒。英国法院的司法救济和司法判决的保障措施也有很强的力度。英国司法强制令的适用范围很大，不仅可以发挥三大特权令状的功能(其他特权令状有阻止令<PLO-hibition)、训令(Mandamus))，甚至可以承担起对公职人员的去留甚至行政机关存废的决定权。从某种种意义上，英国也有类似我们的司法建议书(Judicialproposals)，甚至还有司法抗议(Judicialprotests)。例如，在法院经审查决定取消某一决定并将案件发回决定者让其重新决定时，法院的决定中附有适当的指示。这种指示类似我们的司法建议，但要明确得多且具有强制力，拒不执行的行政机关将会面临拒不执行法院判决的法律后果，如蔑视法庭等。事实上英国法院判决权威性的唯一保障就是蔑视法庭罪，1993年上议院也确实因内政大层拒绝遵循高等法院的命令而认定其蔑视法庭。
法制审查制度范文3
一、美国国际贸易司法审查机制的利用问题
(一)利用美国国际贸易司法审查机制,有利于制止美国行政部门滥用国际贸易保护措施
美国系当今世界唯一的超级大国,应对其国际贸易领域的霸权行为,幼稚地奢求国际正义用处不大,唯一有效的方式就是利用美国自己的司法体制制约美国猖狂的行政部门。近两年来,由于金融危机影响,美国人并没有认清华尔街玩家的恶劣本性,仍把其国际贸易逆差及国内实业的困境归咎于中国的产品倾销,美国政治家在没有找到新的医国良策之前,也很乐意为这种歪曲的民意推波助澜,以达到嫁祸中国,转移国内不满情绪的目的。受其诱导,美国生产商及有关工人团体、行业协会都把申请对中国各行业产品实施反倾销、反补贴及贸易保障措施当作一种时髦。而美国商务部及美国国际贸易委员会也分外卖力,美国“两反一保”的行政复审虽有程序规范,但毕竟形成“是否构成倾销”及“是否造成实质性损害”离不开行政自由裁量权。在当前的国际经济形势下,美国商务部及国际贸易委员会对中国不利的行政裁决、决定会越来越多。很多出口企业因为对美国国际贸易行政部门的复审结果失去信心,因而放弃应诉,但按照美国国际贸易行政部门的一贯做法,如果不应诉将会被施以最严重的反倾销税率。笔者在写本文时,又得到消息,2010年3月31日,美国又对中国一些铝制品进行双反调查,而我国又有许多企业选择不应诉,坐失来之不易的美国市场。
笔者认为,面对美国的双反调查,鸵鸟式的逃避不是办法。除非美国市场在被调查的产业中仅占极小的份额,否则,中国企业应该勇于面对调查,必须利用美国人自己的游戏规则进行斗争。其中包括诉诸美国国际贸易法院的司法审查。这也是利用美国的司法制度限制美国国际贸易行政部门滥用国际贸易保护措施的一种体制内的合法手段。而由于美国法官在美国社会中拥有崇高的政治地位,其司法审查的结果,美国国际贸易行政部门都会充分尊重。我国企业依法说服国际贸易法院的法官,撤销国际贸易行政部门的不利裁决,无疑是最佳的救济方式。
(二)用尽行政与司法救济手段,彰显中国企业反对滥用贸易保护措施的决心
我国出口企业通过与美国生产商在商务部、国际贸易委员会利用行政救济进行斗争,然后请求司法审查,通过国际贸易法院进行斗争,保护我国企业的合法权益,从而用尽司法救济手段,把争取胜诉的可能性发挥到最大的程度。尽管斗争的结果不一定理想,但用尽一切行政与司法救济手段的过程本身就彰显了我国企业对美国滥用贸易保护手段的不满,同时增加了美国生产商或者行业协会发动保护申请的成本。如果我国企业动辄放弃应诉或者半途而废,那么这种懦夫行为将极大地刺激美国生产商及美国政府滥用保护手段,从而将我国更多的出口产业置于不利境地。
(三)利用美国国际贸易司法机制,实践证明对我国企业有所裨益
从我国出口企业参加美国国际贸易司法审查程序实例看,我国许多企业在国际贸易法院的诉请得到了美国国际贸易法院的支持,有些案件中虽然未能全面支持我国企业请求,但在其中的某些方面也给予了支持。如 “Olimpia工业公司诉被告美国政府、被告介入人Woodings-Verona工具部件公司”案中,美国国际贸易法院先后两次支持中国福建机械设备进出口与山东机械进出口公司的诉讼请求,两次将案件发回美国商务部重审,直到商务部第三次作出裁决才予以维持。另外,在2000年“烟台源通果汁公司等诉美国政府”一案中,被裁定构成倾销的中国烟台源通等9家公司对美国商务部的裁定不服,向美国国际贸易法院提讼。在该诉讼中,中国出口商直接美国商务部在运用“生产要素分析法”计算从中国进口的非冷冻浓缩苹果汁正常价值的做法“不具备实质性证据支持或者不符合法律的规定”。虽然美国国际贸易法院最终裁定,除“美国商务部使用替代国价格而非原告支付价格计算海运的做法”符合法律以外,其他中国方提出的五方面根据“生产要素”测试法得出的确定正常价值的方法都不具备实质性证据的支持或者不符合法律(即美国国际贸易法院仅支持了6项理由中的一项)。但最终,美国商务部根据国际贸易法院的意见对该案重审后,将司法审查前终裁裁定的8.98%一27.57%的税率改为了0-3.83%的税率。中国苹果汁企业通过司法审查程序维护了自己的合法权益。据统计在1999年至2002年美国国际贸易法院判决的涉及中国产品的29起案件中,全部胜诉5起,部分胜诉12起,全部败诉13起。2003年后,中国出口企业又分别在木质家具反倾销案、重型锻造手工工具反倾销案、吉林制药公司散装阿司匹林反倾销案、中国小龙虾反倾销案、中国替换挡风玻璃反倾销案、中国罐装蘑菇反倾销案、中国高炉焦碳产品反倾销案等司法审查案中获得全部或部分胜诉。
这些发生在中国企业身上的真实案例,至少表明在美国自己的法律体制下,美国国际贸易法院及其法官是值得信赖的。我国企业通过国际贸易司法审查,向美国国际贸易法院寻求救济,应该成为防范美国国际贸易行政部门滥用贸易保护手段之害的一种体制内的选择手段。
二、美国国际贸易司法审查机制可资借鉴之处
衡量国际贸易司法审查制度科学与否、成熟与否的标准应该是考察这种机制能否在保障该国国际贸易法律与政策的顺利实施的同时,确保国际贸易行政部门的规范执法。笔者并不欣赏西方的月亮,但坚信美国国际贸易司法审查机制确有值得借鉴之处。
(一)专业的法院、精干的法官队伍保证了美国国际贸易司法审查的权威
1.专业性。美国国际贸易法院精干的9名职业法官非常专业,不仅精通法律,而且对国际贸易行政运作程序及国际贸易业务本身的了解都十分透彻,长期的国际贸易司法审查积累了丰富的审判经验。法官群体在美国社会享有崇高的威望,不仅美国民众,而且美国政府部门对法官都高度尊重。这些专业背景与崇高威望使得美国国际贸易法院的判决享有高度的权威。中国目前是按照国际贸易案件本身分类分别管辖,对普通的海关案件,主要由各海关所在地的中级人民法院管辖,这种管辖法院遍布全国各地;而对于反倾销、反补贴类,按照最高法院司法解释由被告所在地高级人民法院或者高级人民法院指定的中级人民法院管辖,各地中级人民法院的具体经办海关行政案件的法庭是行政庭。但是,行政庭管辖范围基本包罗了对我国所有行政部门的司法审查。实践中,行政庭的经办法官常常因为弄不清政府职能部门的运作程序及技术细节而闹出笑话,有些行政诉讼判决,政府职能部门以无技术可行性为理由,拒绝执行。可以说,目前的司法审查机制不仅各级政府职能部门不满,连法官自己也不满。
2.精干性。美国国际贸易法院作为管辖全美国际贸易司法审查案件的专门法院,仅仅只有9名法官。中国的军事法院、海事法院、铁路运输法院及森林法院等任一专门法院的全国编制都不会少于1000人,并且人浮于事,效率低下。
(二)民事诉讼性质的认定,使得美国国际贸易行政部门免除了举证的尴尬,增加了挑战美国国际贸易职能部门行政裁决的难度,但又不失公允
美国国际贸易司法审查采用民事案件“谁主张,谁举证”的证据规则,挑战美国国际贸易行政部门的举证责任在原告方,从而免除了美国行政部门举证的尴尬。而我国目前的诉讼法体系将政府职能行政行为(行政决定、行政处罚、行政侵权)等均归类为行政诉讼,由于我国政府机构普遍被认为属于强势部门,因而,我国行政诉讼法规定由政府职能部门对自己的作为及不作为进行举证。这虽然解决了我国国内当事人的取证难题,却带来更多的令人意想不到的结果。在倒举证的证据规则下,我国行政部门因为害怕行政诉讼不愿意积极作为,抱着多一事不如少一事的态度得过且过。其结果是政府职能部门的整体不作为或者消极作为。本来善意的行政诉讼程序规则,结果异化为妨害政府职能部门行使行政权力的障碍。
(三)有限的审查范围,体现出对行政部门的充分尊重
美国国际贸易司法审查的标准在各个阶段环环相扣,既体现了司法终局、司法独立,也体现了对行政权的充分尊重。美国国际贸易司法审查机制虽然可以审查程序公正、事实与法律问题,但是,由于程序主要是行政部门自己制订的程序规则,事实问题限于行政记录的问题,法律问题主要考量行政部门的决定与解释是否符合美国国会的立法或立法意图。这些审查标准将美国国际贸易司法审查限定于谨慎、合理的范围内,既体现了司法独立原则,又体现了司法权与行政权的互相尊重。反观我国的司法审查体系,行政与司法的矛盾始终是个无解的难题。法院系统有不少人奢谈司法独立,而在人事与财政预算无法独立的现实下,无异于格林童话;而行政部门一方面公开空谈依法治国,但履行行政职能时,则将法律置于脑后,看领导眼色行事、依方便执政,一旦进入司法审查程序,却常常要求人民法院“讲政治”,而司法审判行政化的弊端为此推波助澜。
三、我国国际贸易司法审查机制评价及改良
(一)我国国际贸易司法审查体制的评价
我国的司法审查制度是由实体立法、行政法规、行政诉讼程序法及司法解释组成。包括:(1)1987年通过,2000年7月修正的《中华人民共和国海关法》9章102条;(2)1994年5月通过,2004年4月修订的《中华人民共和国对外贸易法》11章70条;(3)2004年3月,同年6月施行的《中华人民共和国反倾销条例》6章59条;(4)2004年3月,同年6月施行的《中华人民共和国反补贴条例》6章58条;(5) 2004年3月,同年6月施行的《中华人民共和国保障措施条例》5章34条;(6)1999年4月通过,同年10月施行的《中华人民共和国行政复议法》7章43条;(7)2007年5月通过,同年8月施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》6章65条;(8)1989年4月通过,1990年10月施行的《中华人民共和国行政诉讼法》6章65条;(9)2000年3月《最高人民法院关于执行若干问题的解释》8个标题98条;(10)2002年6月通过,同年10月施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据规则若干问题的规定》6个标题80条;(11) 2002年9月通过,2003年1月实施的《最高人民法院》12条;(12)2002年9月通过,2003年1月实施的《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》12条。上述零星分散的法律、法规及司法解释松散地构成了我国国际贸易司法审查的法律体系。如果参照美国司法审查制度的标准,我国并没有成熟的司法审查制度,因为我国的实体法与程序法是完全分离的。笔者之所以认定其不成熟,理由在于:
1.上述与国际贸易相关的实体法中并没有指引可以提起行政复议及司法审查的裁决、决定范围;而行政复议法与行政诉讼法对国际贸易行政行为没有针对性,只是泛泛地规定,并且辅以非常多的不得提起行政诉讼的例外规定。
2.上述法律明显表现出中国的法院在现行的法律体制与国际惯例之间左右为难,无可奈何。法院企图以自己的微薄之力调和两者的矛盾,但是,看起来却那么奇怪:受行政诉讼定性的限制,《最高人民法院》第7条与《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》第8条互相矛盾。第7条按照行政诉讼法机制规定“被告对其作出的被诉反补贴(反倾销)行政行为负举证责任,应当提供作出反补贴(反倾销)行政行为的证据和所依据的规范性文件。而第8条规定:“原告对其主张的事实有责任提供证据。经人民法院依照法定程序审查,原告提供的证据具有关联性、合法性和真实性的,可以作为定案的根据。”尽管文字表述上进行了巧妙处理,但矛盾是明显的。无论如何,我们从中得出的结论还是中国普通行政诉讼案件的倒举证原则。因为尽管该两份司法解释要求“原告对其主张的事实有责任提供证据”,但是,当事人显然更关心我国两反部门自己承担的举证责任。非举证责任方的举证不过是锦上添花而已,这一条可以说是司法界的惯例,是否规定没有意义。
3.尽管上述两份司法解释将反倾销、反补贴的司法审查集中在作出反倾销反补贴决定的国务院职能部门所在地高级法院或者指定的中级法院(实际上是北京市高级人民法院或者其指定的中级人民法院),只不过是提升了初审法院的级别而已,并不能弥补普通法院对专业行政诉讼进行司法审查的缺陷。
4.审查标准完全照抄普通行政诉讼的司法审查标准,实际上是严格的审查责任。两份司法解释的第十条第(二)款均规定,两反司法审查的标准是:“(1)主要证据不足的; (2)适用法律、行政法规错误的; (3)违反法定程序的; (4)超越职权的; (5)的 ”。
上述标准基本上就是我国现行的行政诉讼司法审查标准,根据该标准,人民法院对我国国际贸易行政部门裁决的审查权利非常大,再加上倒举证责任,无疑对我们国际贸易行政部门是个严重的不可克服的障碍。
5.我国普通海关案件完全淹没在大海般的行政诉讼之中,任由那些缺乏海关与国际贸易专业知识的行政庭法官盲人摸象般的自由裁量。
(二)我国国际贸易司法审查体制的改良建议
1.重新整理编纂现行国际贸易法律体系。新型的国际贸易法律体系应该将现行的海关法与对外贸易法中加入司法针对性的行政复议及司法审查条款,实际上只要把行政诉讼法的内容相揉合即可。主要是使得国际贸易的司法审查能体现国际贸易自己的专业特色。
2.制订《中华人民共和国国际贸易行政诉讼特别程序法》,专门调整国际贸易司法审查特别程序。
如前所述,现行我国国际贸易司法审查程序采取倒举证的行政诉讼证据规则,与国际惯例不符,而且严重地阻碍了我国国际贸易行政部门为保护国内产业不受国外倾销、补贴产品的危害而采取的两反一保措施。如继续沿袭现行的行政诉讼法,则无理由把国际贸易司法审查的举证原则调整为“谁主张谁举证”的正置举证规则。更何况,我国的法学理论与司法实践也没有为司法审查由行政诉讼性质转换为像美国那样民事诉讼的理论依据及相应的司法环境。因此,在行政诉讼法框架内,国际贸易的司法审查的证据原则肯定无法转化为“谁主张,谁举证”的正置举证原则,只有在承认国际贸易司法审查的行政诉讼前提下,为国际贸易司法审查制订特别的行政诉讼程序法才能解决问题。这在我国其他司法制度设计上也有先例。例如我国海事诉讼本质上也是民事诉讼,但是,海事诉讼中涉及管辖及扣船等特别措施与普通民事诉讼不同,因而,在学界与司法界强烈建议下,1999年12月底,我国专门制订了《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》,这个问题便迎刃而解。
3.集中管辖国际贸易司法审查案件,建立中国特色的国际贸易法院。目前我国普通海关行政案件归于地方法院行政庭管辖,而两反一保案件则提升到北京市高级人民法院或者其指定的中级人民法院管辖。尽管这两类案件有许多区别,其实本质上都是属于海关案件,因为反倾销、反补贴及保障措施,最后都落脚在关税杠杆上。因此,合并普通海关案件与两反一保的司法审查从技术上来说完全是可行的。
集中管辖的方式就是建立中国特色的国际贸易法院。将全国国际贸易司法审查案件集中在国际贸易法院管辖。之所以要另辟蹊径,建立新的国际贸易法院,而不是利用普通法院的管辖机制,主要因为现行的普通法院管辖难以摆脱普通行政诉讼的思维定势,同时,由于海关业务的特色,国际贸易法院的设置只能根据海关业务的分布,尤其是海关机构的设置地点配置相应的国际贸易法院及其分支机构,而不需要像普通法院那样按照行政区划对应设置。同时,地方法院法官国际贸易专业知识特别是关税知识的缺乏,使得地方法院难以肩负该特殊使命。
4.培训专业的国际贸易司法审查法官队伍,适应国际贸易法律发展新形势。应对国际贸易保护主义的新形势,在构建专业国际贸易法院的同时,必须搜罗、培训一支专业而廉洁的国际贸易法官队伍。这支法官队伍应该具有10年以上海关工作经验,并且兼具关税及法律两方面知识。同时,由于国际贸易案件司法审查不仅仅是司法职能,同时也有通过行使司法审查,展示国家对外司法形象,从而在维护我国国际贸易法律政策正确实施的同时,树立我国司法公正的形象。因此,国际贸易法院的法官应该避免在普通法院沉沦过久,以免沾上普通法院难以避免的不正之风。
四、建立中国国际贸易法院的若干构想
本文不再重复论证构建中国国际贸易法院的必要性与可行性,而是就建立这种专业法院的具体问题提出若干初步构想:
(一)中国国际贸易法院的法律地位
我国的法院体系分为最高人民法院、各省高级人民法院、各省会市及地区中级人民法院及区县基层法院。在这些法院系列中,中国国际贸易法院究竟应该相当于什么级别的法院呢?我们分析一下我国当前专门法院的建制。
1.军事法院设三级。具体分为:中国人民军事法院(相当于高级法院)、大军区及军兵种军事法院(相当于中级法院)、军级军事法院(相当于基层法院)三级。军事法院负责审判军事人员犯罪的刑事案件,后来增加管辖一些双方都是现役军人的民事案件。
2. 海事法院只设一级,它们设立在:广州、上海、武汉、天津、大连、青岛、宁波、厦门、海口、北海等港口城市,其建制相当于地方的中级人民法院。海事法院管辖民事主体之间的第一审海事案件和海商案件。对海事法院判决和裁定的上诉案件,由海事法院所在地的高级人民法院管辖。
3.森林法院设两级。基层森林法院一般设置在某些特定林区的一些林业局(包括木材水运局)的所在地;在地区(盟)林业管理局所在地或国有森林集中连片地区设立森林中级法院。森林法院管辖的是保护森林,审理破坏森林资源案件、严重责任事故案件及涉外案件。
4.铁路运输法院是设在铁路沿线的专门人民法院,分为两级。一是铁路管理分局所在地设立铁路运输基层法院;二是在铁路管理局所在地设立铁路运输中级法院。铁路运输法院负责审判由铁路公安机关侦破、铁路检察院的发生在铁路沿线的刑事犯罪案件和与铁路运输有关的经济纠纷。
从上述专门法院的建制看,有一级(海事法院)、有两级(森林法院与铁路运输法院),也有三级(军事法院)。那么中国国际贸易法院建制究竟设置几个审级,又从哪一级设置起呢?笔者认为,中国国际贸易法院建制分中级与高级两级建制比较合适。理由是:其一,一个法域只能有一个终审法院,因此,中国国际贸易法院最高建制只能是高级法院。就像我国现行的军事法院那样;其二,现行的行政诉讼法设置了海关司法审查案件的最低管辖法院为中级人民法院。因此,中国国际贸易法院起点建制必须是中级法院;其三,就本文目的而言,中国国际贸易法院将承担非常重大的使命,特别是在反倾销、反补贴及保障措施问题上,责任更加重大。而且,前述反倾销、反补贴司法解释规定两反司法审查主要由高级人民法院承担,也可以由高级人民法院指定的中级法院承担。因此,中国国际贸易法院必须设置高级法院。
(二)中国国际贸易法院的设置
中国国际贸易法院设置中高级两级建制。究竟如何配置呢?笔者认为,应该借鉴其他专门法院的网点配置方式――以服务的对象为中心,就近管辖案源原则。如前所述,铁路法院沿铁路线设置,森林法院设置在林区等。既然国际贸易法院主要服务于海关案件,那么,中国国际贸易法院的设置就应该考量我国各级海关的设置情况。
我国海关实行垂直管理体制,在组织机构上分为3个层次:第一层次是海关总署;第二层次是广东分署,天津、上海2个特派员办事处,41个直属海关和2所海关学校;第三层次是各直属海关下辖的562个隶属海关机构。权衡海关设置情况,笔者认为,中国国际贸易法院的中级法院应该与41个直属海关辖区对应。名称为“(XX)国际贸易法院”,其中“XX”是对应的直属海关关税区,例如“南京国际贸易法院”。如果在同一省辖区范围内可以共同成立一个国际贸易法院。例如广州海关、深圳海关、拱北海关、汕头海关、黄埔海关、江门海关、湛江海关等海关辖区没有必要分别成立7个国际贸易法院,而可以共同设立一个国际贸易法院称为“广州国际贸易法院”。
中国国际贸易法院的高级法院与中华人民共和国海关总署对应,设在北京。名称为:“中华人民共和国国际贸易法院”。
(三)中国国际贸易法院的管辖范围
中国国际贸易法院的设立主因是国际贸易行政的司法审查,因此,海关行政案,当然包括在中国国际贸易法院的管辖中。问题是与国际贸易有关的商事案件是否也列入其中呢?美国国际贸易法院主要是国际贸易行政的司法审查,并不包含普通的国际贸易商事案件。而笔者认为,我们建设中国国际贸易法院并不一定需要照搬美国的模式。中国的法院不可能像美国法院那样只有精干的9名法官,中国任何机构一旦设置,各种正规的、非正规的安插纸条肯定来势汹汹,编制不少,这种情况下,如果仅仅只审理海关行政案件,那就浪费了司法资源。我国海事法院除管辖海事案件外,还管辖海商案件,比照这种先例,新建立的中国国际贸易法院除管辖海关行政案件外,还应该管辖国际贸易商事案件,毕竟国际贸易案件法官专业性的缺乏不仅仅在行政诉讼领域,在商事领域同样存在,许多地方中级乃至高级法院的法官根本看不懂国际贸易外文法律文件,机械地照搬民事诉讼程序规则要求当事人提供翻译文本,如果这样的案件交给专门的国际贸易法院处理,其审判效果将会理想得多。
关于级别管辖问题。笔者认为,普通海关案件的司法审查,仍然适用《中华人民共和国行政诉讼法》中第14条由地方关区国际贸易法院作第一审管辖,上诉法院为与海关总署对应的中华人民共和国国际贸易法院;对贸易保护措施的司法审查问题,如商务部反倾销、反补贴、保障措施等国际贸易司法审查案件等按照前述最高法院司法解释应由与海关总署对应的中华人民共和国国际贸易法院作第一审管辖,而第二审即为最高人民法院。
国际贸易商事案件的级别管辖问题,参照我国沿海地区的中级法院的级别管辖标准,结合国际贸易案件特殊情况,可以将与直属海关对应的关区国际贸易法院的受案争议标的起点定位1000万美元;而海关总署对应的中华人民共和国国际贸易法院的受案争议标的起点应当设置为5000万美元。
(四)中国国际贸易法院的程序规则
为实现国际贸易案件司法审查规则的国际化,同时避免与现行的行政诉讼法相冲突,制订新的《中华人民共和国国际贸易诉讼特别程序法》十分必要。这份国际贸易特别程序法至少必须达到四个目的:
(1)明确国际贸易保护措施(两反一保)的司法审查实施“谁主张,谁举证”的正置举证规则;
(2)明确商务部、国家经贸委的国际贸易行政裁决先行推定正确,在原告举证不能的情况下,只能驳回原告诉讼请求;
(3)明确国际贸易法院对国际贸易行政部门裁决的司法审查范围,特别是事实范围;
(4)明确国际贸易法院对国际贸易行政部门行政自由裁量权的尊重,只要没有违反我国现行法律,不应擅自撤销行政裁决。
(五)中国国际贸易法院的财政来源与人事管辖
由于中国国际贸易法院系按直辖关区设置,因此,中国国际贸易法院两级法院的财政预算应列入财政部预算范围。人事管理应该受国家人事部、组织部直接掌握,与地方政府不发生直接关系,以保障中国国际贸易法院的独立、廉洁与公正。
(六)中国国际贸易法院的业务庭设置
与前文管辖范围相对应,中国国际贸易法院应设两个业务庭:国际贸易行政庭与国际贸易商事庭。
参考文献:
[1]参见最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第五条.
[2]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(二)款.
法制审查制度范文4
[关键词] TRIPS协议 司法审查 行政行为
为了准备加入世界贸易组织（WTO），与世界知识产权规则接轨，入世前夕我国立法部门先后对三部主要知识产权法：《专利法》、《商标法》、《著作权法》做了较大程度的修改。其目的十分明确，履行我国在加入WTO时，就知识产权问题作出的承诺。而在修改过的三部主要知识产权法中最显著的莫过于在知识产权法上的司法审查制度的确立。因为一方面在于它与原有中国知识产权法中“重行政，轻司法”的风格有很大的不同；另一方面在于它的确立与我国正在实行的依法治国战略和知识产权发展战略相吻合。
一 司法审查制度在知识产权法上的确立。
与原有三部旧法相比，新修改不久的三部主要知识产权有一个显著特点即司法审查制度在知识产权法上的确立。
从法学基本上讲，司法审查与司法纠济基本同义。即对于权利受害方，无论其权利是受到相对个体、法人或者其他组织的侵害。还是受到行政机关的侵害，也不管这种侵害是善意的，还是恶意的，只要权利人向司法机关请求或在特定情形下，司法机关依职权，对权利受害人给予补偿的一种保护途径。相对于原始的同态复仇和近代社会的私力救济而言，司法救济在性质上一种公救济，也是社会发展、人类文明进步的一个标志。
司法审查制度起源于英美法系国家，尤其是美国对政府的行政行为的司法审查具有代表性，法院对政府的命令、决定、裁决等抽象的和具体的行政行为都有权审查。根据宪法修正案正当程序条款和1946年《联邦行政程序法》审查政府行为的程序是否合法；根据联邦法院判例审查政府滥用权力的行为。
在法治社会中，司法审查备受重视。因为首先它是法治国家的基本理念之一。作为强势一方的国家和政府其行使职权时，难免会对公民、法人或其他弱势方的合法权益造成侵害。因此，权利必须受权利制约。而这种制约的最好体现是权利个体在权利受到侵害时，可以根据国家的法律，向专门履行司法职能的司法机关起诉，请求制止权利的不正当使用。其次，在近现代的国家机构的构建中，与立法机关行政机关相比，司法机关始终处于相对弱势的地位。因此，要想真正实现法治就必须提高司法机关的地位，使其能够真正行使自身的权力。而通过对行政机关行政行为的司法审查控制，不失为一个提高自身地位、制约权力滥用、保障合法权利的有效途径。
法制审查制度范文5
独立的司法系统是个人权利免受政府侵犯的可靠保障，而这种保障的实现主要是通过法院运用不同形式的司法审查权力。众所周知，在目前我国宪法框架和司法体制下，我国的人民法院没有完全独立性，司法审查的建立缺乏制度依据。所以我国的司法审查一直难以真正的提上日程。在我国，司法机关与行政机关密切相关。首先是法院财政由地方行政机关所支付，其次法院法官编制亦与地方编制存在某些相同之处。这使法院难以真正做到司法独立。要使人民法院行使独立的司法审查权，改革法院体制，保证司法独立迫在眉睫。
首先，要改变法院隶属为政府职能部门的现状。改革人民法院的现行体制系统，可以采用类似国税及海关等行政机关由中央直属领导方式，设定系统内自上而下的垂直领导，进而去除法院狭隘的地方观念和对地方行政的依从关系，使法院自成体系，这样才能真正做到司法独立。
其次，要实行法院经费的单列。经费独立是审判独立的物质保障，改革现行司法财政体制，使司法机关可以自行编制预算，对司法部门的经费实行单项划拨，由最高司法机关统一管理全国各级司法机关的财政经费，由中央财政统一审核，逐级专项下达。
再次，要确保法院内部独立，包括上下级法院及法官之间的独立，审判组织与司法行政机关之间的独立，法官与其同事之间的独立。“任何人不能做自己案件的法官”，这一自然正义原则，同样适用于法院系统内部。即使同为审判者，虽然舆论监督不可或缺，但同样要尊重他人，不能随便对某一案件插手干预。
二、实现立法上的突破
（一）修订法律，确立行政合理性司法审查原则
要做到有法可依，使人民法院的裁判有法律权威，就必须有明确的法律依据。因此要确立行政合理性司法审查原则就应该修改《行政诉讼法》，把行政合理性司法审查原则写入法律。为此，建议将《行政诉讼法》第5条修改为：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性与合理性进行审查。”同时修改各分则中的相关条款，使其与第5条的规定相适应。特别是第54条第4款，应将“行政处罚显失公正，可以判决变更”改为“具体行政行为显失公正，可以判决变更。”第54条第2款第5项、第3款应扩大内涵，即包括违法形态和不当形态，才与第5条的规定相适应。
（二）构建行政审判遵循先例制度
由于法院、法官、时间不同，以及审查中法官解释法律之间的差异，一个现实的问题就是同类自由裁量行政行为案件面临着司法审查结果大相径庭的情形，其结果是法律的统一性危机、司法的正义性危机和公众的司法信仰危机。因为按照司法公正原则，同种同质案件应当取得法律的相同或者大致相同的处理结果，只有这样才能保障法律的统一性，并通过法律的统一性实现司法的公平和正义价值。
这一问题在国外大致分为这样几种情形：英美等判例法国家，判例以其直观性、具体性等特点和弥补法律漏洞、创制新的规则等功用指导着司法审查活动，很多情况下避免了抽象的法律条文带来的解释的不统
一、审查结果的不统一和司法的不公正问题；法国等典型成文法国家，在司法审查领域实行判例法；德国、意大利等在司法审查领域实行成文法的国家，目前最高行政法院的判决对下级法院的司法审查活动的权威性接近判例，如公众发现下级法院的判决违背最高法院判决，可以上诉。我国在坚持成文法指导的同时，应当积极引入国外经验，尽快建立行政审判遵循先例制度，在已经形成的最高法院司法判例对全国司审判工作具有越来越大的现实影响力的基础上，由最高法院定期遴选一批行政行为司法审查判例，并修正判决不规范之处、判词不准确之处以及必要时附注更为明确的法律分析语言的基础上，组织汇编成系统的卷册，下发各级法院指导审判实践工作，以使自由裁量行政行为的司法审查原则和标准有先例可循。
三、建立行政行为合理性司法审查的标准
行政裁量行为“合理”的具体标准既是行政机关“合理”使用行政裁量权的尺度，同样也是司法机关予以司法审查的标准。一方面，合理性原则的目的在于对“合法”范围内的行政裁量权行为予以有效控制，所以其标准必须宽泛，否则很难防止会意裁量；另一方面，合理的标准又不能无限扩大，不然会与道德标准相混淆，加重司法审查的负担。在这种两难境地之下，很多学者认为确立“合理”标准的唯一出路就是以全民众共同的标准—法律为基础，要求“合理”必须围绕法律，以立法的目的作为判断的出发点，并辅助以长期以来的司法实践中形成的经验标准。
（一）是否符合立法目的和精神
任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到某种社会目的。所有的法律规范都是服务于该目的的。无论是法律授予行政机关某种权力，或者是规定某种行为的具体内容，都是为了实现该立法目的。因此，无论有无法律的明确规定，行政机关在行使权力时，首先要考虑法律的目的何在，必须符合法律的目的。
其实行政裁量权并不是出现于法律的尽头，相反，它是由法律明示或默示授予的，法律授权的目的是对行政裁量权的一种重要限制。行政机关应当严格遵循法律授权的目的，在被授权的范围之内，针对具体情况，选择最符合行政目的的决定。越来越多的学者和法官已达成以下共识：“行政机关若是违背了法律赋予其行政裁量权的目的，应按滥用权力论处”。事实上，违背法律目的行使行政裁量权一般都与恶意动机相连，因此有学者提出了较为常见的恶意动机，如牟利、徇私、报复陷害、满足虚荣心等。某些行政机关及其工作人员作出实施某种行为的决定和选择某种方式是为了给本人或本单位带来某种经济利益或者某种好处，或者是为了打击与己有隙的人，或者是为了表现其才能、政绩等等，那么这样的行政行为就带有明显的任意性倾向。这种行政裁量行为肯定与立法目的或法的精神实质不符，即为滥用行政裁量权。（二）是否考虑了相关因素
所谓相关因素是指与所处理事件有内在联系并可以作为决定根据的因素。未正确考虑相关因素，表现为两方面：其一，考虑了不相关因素，如英国1926年著名的“红发案件”中，校长因一教师头发为红色而将她免职。法院判决称：此处分已考虑了不相干因素，违反合理性原则而无效；其二，忽略了相关因素，如婚姻登记机关认定某对公民离婚证无效时，没有充分考虑法定的必要因素—没有查明所谓的相对人“骗取离婚证”之证据。又如行政机关在量罚时未考虑法定的从重、从轻、加重、减轻或酌情理罚等具体情节。
（三）是否符合公正法则
法律授予行政机关行政裁量权的目的，就在于使行政机关根据具体情况、具体对象作出公正合理的选择和判断，准确地贯彻立法本意，而不是让行政机关在法律留给的空间随心所欲，任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。“行政裁量权应当成为公平正义的寓所，而不能成为的渊薮许多学者认为公正法则的内容至少包含两点：平等对待无偏见；不歧视。平等是人与人的对等对待的社会关系。平等对待包括两方面，一是同时面对多个行政相对人时的平等对待。行政机关在行使行政裁量权时，对同等情况应同等对待。如果行政机关在行使行政裁量权时，抱有私心或偏见，对处于同一条件下的公民、法人或其它组织给予不同的对待，公然偏袒一部分行政相对人而歧视另一部分行政相对人，强制性地使行政相对人承受了与其行为极不相称的法律义务，便属违背社会公正法则，构成滥用行政裁量权。二是行政行为前后一致，对先后面对的多个行政相对人平等对待。这样，行政相对人就可以根据行政机关已作出的行政裁量的决定预见他们自己行为的后果，并在此基础上建立他们对行政机关的期待。如果行政机关在相同的情况下，对先前所作的行为和以后的行为采取不同方式处理，前后不一致，那么就会使行政相对人手足无措。美国的法官认为，用专断的或反复无常的方式行使行政裁量权就是滥用行政裁量权。遵循比例不失衡，即要求行政机关实施某种行为时，应适当地平衡对相对人造成损害与社会获得利益之间的关系，不得实施对相对人个人的损害超过对社会获得的利益的行政措施。如果行政机关的行为或某种行政措施对相对人的损害与社会获利之间的关系显失均衡，即违反了比例原则，构成滥用行政裁量权。
（四）是否故意拖延或不作为
故意拖延或不作为是消极地滥用行政裁量权的方式。在法律、法规规定了行政机关办理某一事项的时限时，在时限内，行政机关在何时办理某事有行政裁量权，但在某种特定的情况下，行政相对人的某种事项必须紧急处理，否则将给行政相对人的合权益或社会公共利益造成巨大损失。在这种情况下，如果行政机关故意拖延，一定要等到时限届满之日或等到某种损失已经发生或不可避免之时再办理，即是对行政裁量权的滥用。另外，有时行政机关办理某些事顶，法律、法规没有或不可能规定具体的时限，何时办理完全由行政机关自由裁定。在这种情况下，行政机关的裁量也应根据相应事顶的轻重缓急和各种有关因素，依序办理。如果行政机关故意将某些应紧急处理的事项压后处理，应及时办理的事项故意拖延，同样构成行政裁量权的滥用。事实上，目前我国的行政程序法还很不完备，行政机关在程序上的自由度很大，行政机关及其工作人员办事拖拉，互相推诿的现象还较为严重，特别是赋予公民权利或免除公民义务的行政裁量行为，更容易出现不当的迟延或不作为。因此，要做到合理行政，就必须对消极的滥用行政裁量权的行为加以控制。
法制审查制度范文6
关键词：行政征用 公益目的 程序正义 司法审查
随着我国推进依法治国、建设社会主义法治国家和和谐社会步伐的不断加快，现行《行政诉讼法》中一些重要的诉讼制度已经不能适应这一新形势发展的客观需要和依法行政、规范行政的基本要求，由于其初始设计本身固有的逻辑缺陷和审查”鸿沟”的不可逾越，导致人民法院在审判行政诉讼案件中，对于集行政立法、行政执法和行政司法于一身的行政机关所实施的行政行为，其结果都不可避免地损害着人民法院行政审判的公正与效率目标，贬损着国家行政诉讼法典本身固有的尊严和公信力，从而直接阻碍着该法促进行政机关依法行政、规范行政和构建社会和谐、建设现代法治文明的正常步伐。以下就行政征用来做以论述。
一、行政征用的概念和特征
(一)行政征用的概念
行政征用是一个涉及宪法学、行政法学、民法学、物权法学等多学科的概念。按照《辞海》的解释，征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。由于征用通常由行政部门来实施，因此在行政法学上也被称为行政征用。关于行政征用的概念，我国目前学术界主要有以下几种观点：
(一)广义说。行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。
(二)狭义说。行政征用，主要是对劳动群众集体所有的土地进行的征用。集体土地的征用，是指国家为公共利益的需要，强制地将属于集体经济组织所有的土地收归国有。
(三)公共利益说。行政征用，就行为意义而言，是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为；而从规范这种具体行政行为的一系列规则角度看，它是一种独立的法律制度。
(四)包含说。行政征用是行政征收的一个种类，是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。这里的财产既包括不动产，又包括动产。财产性质不同，征用的法律后果也有所不同。
学界之所以形成多种观点，是因为对行政征用的内涵和外延的理解有分歧从而导致对行政征用与公用征收、公共征用、行政征收、行政征购等概念界定模糊所致。依照我国现行法律的规定，行政征用的对象不仅包括不动产，也包括动产和劳务；既能取得不动产所有权，也可以仅取得不动产的使用权。因此，笔者认为，行政征用可以理解为是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予公平合理补偿的一种具体行政行为。
(二)行政征用的特征
1．主体的法定性。任何行政行为合法性的首要条件就是实施行政行为的行政主体的合法性。作为直接作用于行政相对人财产权之上的行政征用，更应当得到法律上严格有效的控制首先，行为主体应当具备行政主体资格，一般为行政机关或法律法规授权的组织；其次，行政权的行使必需是在行政主体法定权限范围内，不得超越和滥用职权：再次，行政行为的内容应当合法，不仅要符合法律法规的规定，其行为的目的也必须符合立法的本意，不能曲解立法的意图或背离法律的宗旨和原则。
2．公益目的性。由于行政征用对行政相对人财产权会产生掠夺性的后果，因此，一般情况下，行政征收不应成为一项常规性的行政行为。而”公益目的性”则是对其启动过程中最重要的一个理由，只有为了”公共利益”的必需才可以合法地要求行政相对人放弃或出让全部或一部分财产的使用权乃至所有权。因此，如果认定为公益目的，无论是为了规范征用权的行使，防止其滥用，还是出于对相对人合法权益的保护都是至关重要的。
3．程序法定性。只有符合法定程序的行政行为才是合法的性质行为，任何行政行为都应当符合行政程序的基本原则。行政主体在实施行政征用的过程中，不仅应当依照程序规定来认定，也应当根据程序的要求履行相应的告知和说明，并给与相对方一定期限的发表陈述和申辩权的机会。
4．补偿救济性。这种补偿救济性体现在两个方面，首先，行政征用和征收最大的不同在于行政征收是行政主体以强制方式无偿取得相对人的财产所有权，而行政征收即使是处于公益目的的需要也需给与相对人公平合理的补偿。根据”公共负担人人平等”原则，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求、要破坏原有平衡利益格局时，如果不弥补少数人的损失，势必在受损的少数人与获益的多数人之间造成一种不平等的状态，这也是对宪法上平等原则的一种侵害。其次，行政征用作为直接作用于相对人财物权并产生损害性后果的具体行政行为，除了行政上的陈述、申辩权之外，还应当给予其司法上的救济和保障。
二、司法审查制度概况和内容
(一)司法审查制度的概况
在我国的法律语境中和政治体制下，并不存在司法审查这一学术概念，这一概念是从美国法中引进的，其理论基础是三权分立学说。在大陆法系国家，存在公法与私法的划分，认为公权力的行使存在一定的特殊性，普通司法机关不得对公权力的行使进行判断。正是在这一背景之下，法国成立了专门的独立于普通司法系统的行政法院，判断行政行为的合法性。其他大陆法系国家，与法国相同，也成立专门的行政法院审理行政案件，大陆法系国家的普通司法机关只审理普通的法律案件。
而这种审查强度和范围上的不同，不能妨碍各国在规定司法审查制度的目的大方向上的一致性：即通过司法权对行政权的制约和监督，防止行政机关的滥用职权，促进行政机关依法行政，保障公民合法权益免受国家权力的不当侵犯。”没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”。
