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农用地保护法律法规范文1
关键词：土地整理；耕地保护
人口多、人均耕地少、耕地后备资源有限是我国的基本国情。近年来，随着人口的增加，工业化、城镇化进程的加快，以及生态环境建设力度的加强，耕地保护正面临着多重压力。在这种形势下，如何做好耕地保护工作已成为当前土地管理工作亟待解决的问题之一。
一、我国耕地保护的现状与面临形势
（一）耕地保护现状
为保护好耕地，自1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》实施以来，我国制定了一系列耕地保护的相关政策。如《中华人民共和国土地管理法》中规定的土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度、土地开发整理复垦制度，《中华人民共和国刑法》等法律、法规规定的耕地保护法律责任制度，《基本农田保护条例》中规定的耕地保护目标责任制度，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中规定的土地税费制度等等。其中，最核心的政策为土地用途管制制度与耕地占补平衡制度。
――土地用途管制制度
《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
在我国编制的第二轮土地利用总体规划中（规划期为1997―2010年），贯彻落实了土地用途管制制度，在第三轮土地利用总体规划中（规划期为2006―2020年），进一步贯彻落实了土地用途管制制度，细化了各类土地用途区，并针对各用途区制定了差别化的管制制度，严格控制农用地转为建设用地，实现对耕地的保护。
――耕地占补平衡制度
《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”。
2008年《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号）及2009年《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号），先后提出对非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，以及“以补定占”，形成耕地占补平衡倒逼机制，进一步强化了耕地占补平衡制度对耕地的保护。
通过各项耕地保护政策的实施，在一定程度上遏制了耕地快速减少的势头，实现了耕地占补平衡。1997―2005年间，全国年均非农建设占用耕地305万亩，而同期通过土地开发整理补充耕地数量达到年均379万亩。但从耕地保护政策的实施效果看，各项政策对耕地质量的保护和提高力度明显不足，1997―2005年间，全国灌溉水田和水浇地等优质耕地分别减少1397万亩和449万亩，而同期补充的耕地灌排设施的比例不足40%。根据《中国耕地质量等级调查于评定》结果，全国耕地质量评定为15个等别，平均等级为9.8等，等级总体偏低，按照1-4等、5-8等、9-12等、13-15等划分，优、高、中和低等地面积占全国耕地评定面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。低于平均质量等级的10-15等地占全国耕地评定面积的57%以上，并且从目前的实际情况看，耕地总体质量仍呈下降趋势。
（二）耕地保护面临的形势
1.耕地数量锐减，后备资源日渐匮乏
本世纪头20年是我国社会经济发展的重要战略机遇期，同时，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。预计到2020年，我国人口将达到14.5亿，城镇化率将达到58%。这就意味着一方面随着人口的增加，对耕地的需求量也将不断增加，另一方面，随着镇化水平的不断提高，还将有大量耕地转为建设用地，用于保障城镇建设的用地需求。据统计，2005年我国耕地后备资源总潜力不足2亿亩，其中60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，随着近几年的不断开发，生态环境建设力度的不断加大，剩余可用于开发的耕地后备资源日渐匮乏，且开发难度越来越大。
2.耕地总体质量不高，且呈下降趋势
目前，我国中低产田面积已占耕地总面积的70%以上，有效灌溉面积只有48.6%，旱涝保收高标准农田比例很低。未来一个阶段，随着城镇化、工业化步伐的加快，还将有大量的分布于城镇周边的优质耕地将被占用，而新开发的耕地往往质量相对较低，若不加大对耕地质量提高的力度，耕地总体质量还将继续呈下降趋势。
3.耕地生态环境破坏严重，环境隐患加重
生态环境的持续恶化一直是制约我国社会经济可持续发展的一个重要因素。近年来每年都有大量的土地退化、沙化、碱化，水土流失情况也愈发严重，仅2005年，全国水土流失面积就达53.4亿亩。为保护和改善生态环境，每年都有大量的耕地需退耕还林、还草、还湖，这也是近年耕地面积锐减的主要原因之一。另外，部分地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机物污染严重。这些都对耕地保护构成了严重威胁。
二、土地整理的概念及发展情况
（一）土地整理的概念
土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地整理包括农地整理和非农地整理。我国现阶段的土地整理主要为农地整理，整理的主要目标是增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。
（二）国外土地整理发展情况
土地整理自16世纪中叶起源于欧洲的德国。从国外土地整理的发展历史看，大致经历了三个阶段：16世纪中叶至19世纪末，土地整理是有组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产条件，其目的主要为改变因土地私有和继承的分割使农用地日渐细碎、零散的现状，促进农业的规模经营和使管理更加有效；20世纪初至50年代，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行，其目的主要是实行新的城市规划、解决城市发展用地，为基建建设提供土地，同时消除工程建设给土地带来的不利影响；20世纪60年代以后至今，土地整理主要为综合土地整理，其主要目的为以促进地区经济发展，缩小城乡差距，增加收入，保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。
以德国为例，土地整理的任务是农村地产的重新调整，目的在于改善农业和林业的生产条件与劳动条件，促进农村和人口密集地区的发展和自然平衡的保护，其具体措施包括田块调整、公路建设、村庄更新、土壤保护、水利经济、景观保护等。德国的土地整理具有较完备的法律法规和相关政策，联邦德国于1953年颁布了第一部《土地整理法》， 1976年修改和颁布了《土地整理法》，为土地整理工作的有序开展提供了有力保障。此外，德国的土地整理还格外的注重土地权属调整，重视生态环境的保护和建设，注重公众的积极参与，重视融资研究和信息技术的应用。
（三）我国土地整理发展情况
我国土地整理概念的正式提出以1998年修订通过的《中华人民共和国土地管理法》为标志。《中华人民共和国土地管理法》中明确提出“国家鼓励土地整理”，土地整理逐步得到重视，自1998年以来，通过土地整理补充耕地的数量呈逐年增加趋势，土地整理对实现耕地占补平衡，确保18亿亩耕地红线具有重大意义。尤其是在“十一五”时期，我国的土地整理得到了快速发展，从开展初期简单的地块合并、土地平整发展到对田、水、路、林、村的综合整治，在提高土地利用率、改善农业生产环境以及提高耕地质量等方面都起到了积极作用。
与国外土地整理不同，考虑到我国的特殊国情，我国土地整理是基于解决粮食安全问题和实现耕地总量动态平衡提出的，因此，我国的土地整理更加注重对农地的整理，突出其在增加有效耕地面积、保持耕地总量动态平衡方面的作用。由于我国土地整理工作开展的相对较晚，在土地整理相关法律、法规的健全上，土地整理权属调整、重视生态环境保护、拓宽融资渠道、吸引公众参与、信息技术采用等诸多方面还需要不断吸取外国的先进经验，来不断完善发展。
三、土地整理对耕地保护的意义
（一）稳定耕地数量
在耕地数量锐减，后备资源日渐匮乏的形势下，通过大规模的土地开发来实现耕地占补平衡的难度将越来越大，而通过土地整理增加有效耕地面积，已成为未来实现耕地总量动态平衡的一个更为有效的措施。按照《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）》，规划期内通过土地整理补充耕地面积为2730万亩，占规划期内补充耕地总面积的49.6%。
（二）提高耕地质量
在耕地数量日趋减少的形势下，如何提高耕地质量，提升耕地产能已成为保护耕地，保障粮食安全的又一个重点。按照《全国土地整治规划（2011～2015年）》，规划期内，全国将建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整理的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产能力增加100公斤以上。未来土地整理将成为提高耕地质量，保障粮食生产能力的有效途径。
（三）改善耕地生态环境
通过土地整理项目的实施，加强农田水利工程中的生态环境建设，营造防风林、生态林，改善生态环境，加强耕地抵御自然灾害的能力，减少自然灾害损毁耕地的数量，从而实现真正意义上的经济、社会、环境效益的最大化。
四、结语
未来的耕地保护将不再是单一的数量保护，而将是对数量、质量、生态的全面管护。按照这一发展趋势，土地整理工作的开展将对耕地保护具有重大意义，为各项耕地保护目标的实现提供有力保障。
参考文献：
［1］何姣云，贺荣兵，龙振华，余周武.从国外土地整理特点看我国土地整理的意义与原则[J].农村经济与科技，2010，06期：75-76.
［2］胡荣，邱道持.我国耕地保护形势与应对策略[J]. 城市问题，2008，12期：69-72.
农用地保护法律法规范文2
[关键词] 耕地 土壤 污染 防治 立法
我国在保护耕地数量动态平衡方面成效显著，相关法律法规比较健全，但对耕地质量的保护大多是原则性、概括性的规定，操作上存在明显不足，导致耕地质量下降，其中主要表现为耕地污染。这势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础，同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。国家颁布了《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，对耕地污染防治却没有专门的法律规定。因此，亟须制定完善的《耕地污染防治法》，对耕地的保护加以引导和科学规划。
一、耕地界定及我国耕地污染现状
1.耕地概述。耕地主要由土壤组成，土壤的组成包括固相(矿物质、有机质）、液相(土壤水分或溶液)和气相(土壤空气)等三相物质四种成分有机地组合成一起，具有天然肥力和生长植物物质的能力，是一种农业生产资源，更是一种环境要素。
当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》（以下简称《规程》）。《规程》将耕地定义为是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、 路和田埂。《规程》还将耕地分为5个二级地类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。国土资源部正在制定新的国家标准，对土地利用类型及耕地的二级分类进行重新划分。
2.耕地污染的界定。
(1)耕地污染的定义。耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀，恶化了土壤原有的理化性状和丧失了生产潜力，导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放，超过耕地土壤环境容量，从而打破了耕地土壤内部系统的平衡，引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说，耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质，使耕地“中毒”的过程。
(2)不同类型耕地土壤污染的差异（即耕地土壤污染具有区域性特征）。不同类型耕地土壤的起源及发育条件各不相同，因而有机质含量、集聚其中的生物体的种类和活动以及由此组成的生物过程强度等方面均有差别，并且每种类型的土壤有其固有的酶活性水平。红壤呈酸性,强酸反应。丘陵红壤一般氮、磷、钾的供应不足,有效态钙、镁的含量也少,硼、钼也很贫乏。红壤比黄壤年平均气温高而排水较好,故含水氧化铁与铁的活化度均较黄壤低，但矿物风化度较黄壤深而富铝化过程较强。其它类型的土壤也有各自独一无二的特点。由于耕地土壤存在不同类型，导致其组成成分具有复杂性和土壤物理化学性状（pH、Eh等)等存在差异,造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态，其生理活性和毒性均有差异，其中以有效态和交换态的活性、毒性最大,残留态的活性、毒性最小,而其他结合态的活性、毒性居中。因此,各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高，却没有造成土地污染，但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。
3.我国耕地污染的现状。耕地污染，主要表现为土壤环境的污染。土壤环境是一个开放体系，与其他环境要素间进行着物质和能量的交换，据研究，大气、水等其他环境要素的污染90%最终都要归于土壤污染，土壤污染的影响是最根本性的。据国家环保总局统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，并且多数集中在经济较发达的地区。据报道，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2，约占总耕地面积的五分之一，其中工业“三废”污染耕地1000万hm2。例如:20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染。湖北省荆门市的最大工业废水及生活污水，把竹皮河水变成了酱色区，所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质，皆大大超过人畜饮用标准，鱼虾鸭鹅基本绝迹，4700亩农田和1500亩水面因污染而撂荒。湖冲村一位农民承包了6亩稻田，收获的5000多斤稻谷竟然变成了黑色，连鸡、猪都不吃。总之，目前耕地污染严重，形势紧迫，必须进行治理。
二、国内外耕地污染防治立法比较
1.国内有关耕地污染防治的法律规定。目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部,环境资源保护方面的行政规章有400多个,已初步形成了体系。但对耕地污染防治的法律规定都是原则性、概括性的，散见于《环境保护法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》当中。《环境保护法》的规定为:“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退;《土地管理法》在第三十五条规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地;《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定;（1)第十九条:国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料,合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力;（2)第二十二条:县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施,并为农业生产者提供施肥指导服务。（3)第二十三条:县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。（4)第二十五条:向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。（5)第二十六条:因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理,并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告,接受调查处理。《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》的规定。规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。《农产品质量安全法》第二章对农产品产地安全及农产品GAP种植地点与肥料做了明确要求;并且实行防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。即对耕地的种植做了明确限制。
2.国外有关耕地污染防治的法律规定。国外专门立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麦制定《土地污染法》、英格兰制定《环境保护法》、德国制定《德国联邦土壤保护法》、荷兰制定《土壤保护法》、澳大利亚制定《污染土地管理法》等等。日本1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。其目的之一是为清除镉等特定的有害物质(由政府指定）对耕地的污染，使土地复原，都道府县知事指定耕地土壤污染对策区域，实施客土事业和其他必要的公共事业,以谋求土壤的复原(第3条、第5条）。知事在认定对策区域内可能损害人的健康的农畜产品被生产出来时，可以将其指定为特定区域，对那里的作物种植发出劝告，限制种植指定为不适当的农作物(第8条、第10条）。农药管制法将构成土壤污染原因的有污染农作物使人畜发生损害的农药指定为“土壤残留性农药”，对政府课以设定其使用标准的义务(第12条之3）。德国1998年颁布了《联邦土壤保护法》,1999年又制定了《污染土地管理规则》,确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务,并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责。日本明治大学法学院教授Yumihiko Matsumura发表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了该法旨在调整工业用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面发挥重要作用。《日本土壤整治法》分为三部分:（1)实施土壤调查;（2)指定为污染区，如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量，则就应该把该土地指定为污染区,并登记在指定污染区登记簿中。(3)危险管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授认为污染区登记簿对公众公开的方案,将对促使公司积极参与土壤污染整治带来深远影响,它将激励工业界人士采取预防措施。美国Robinson & Cole LLP律师事务所土地法部门律师Hiroko Muraki Gottlieb 发表的《土壤治理二十年经验之借鉴:中的贷款人责任之演进》论文在考察了《美国的综合环境对策、赔偿及责任法》的基础上探讨了美国在实施有关立法方案来整治污染土地或地下水时面临的挑战,研究了贷款人的责任和担保利益免责的演进过程。
3.国内外耕地(农地)污染防治法律法规比较。
(1)法律法规内容的比较。我国有关耕地污染防治的法律法规大多是原则性规定，缺乏操作性，又没有配套实施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良，并未做出明确而完善的规定。国外大都制定专门的耕地污染防治法，比如美国《资源保护回收法》，一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而美国在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定;第二、这些规定的应用范围;第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容;最后该法还规定在有效标准和日期产生前,排放者应该在何种条款下排放废物等等。
(2)诉讼时效的比较。我国耕地污染防治诉讼时效规定短于国外，《民法通则》第20条规定，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。但环境污染与破坏行为与损害后果的出现之间存在明显的时间差，损害结果存在着隐蔽性和滞后性，损害后果短时间内难以确定，与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短，不利于保护受害人合法权益;比如美国各州公司法规定,公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间,只要在追诉期内,已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俣病事件,用了50年之久才揭穿水俣病的秘密。
(3)法律责任的比较。我国法律责任的规定与国外立法相比存在缺陷。如传统的民事侵权赔偿责任存在救济的滞后性;刑事制裁重视“结果犯”，轻视“行为犯”，缺乏源头控制措施，往往造成重大污染而很难挽回;刑法关于“破坏环境资源保护罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏无过错责任规定;环境行政诉讼中，作为被告的行政机关负有举证责任，但作为原告的加害人往往是企业，对排放的污染物的属性和技术了如指掌，举证能力胜过行政机关，行政机关往往有心无力，导致出现原告和被告最终协商执法，对环境和人身财产保护极为不利。而许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。
(4)管理体制的比较。在现阶段，我国耕地污染处于多头管理，农业部负责土壤污染调查治理，国土资源部负责土地的管理，地矿部门则做地质大调查。针对污染耕地，各部门都在管，但又管得不多，有的甚至还几乎不管；环保部门隶属于当地政府，靠吃当地财政，对当地经济有重大影响的企业也无能为力。国外都通过立法建立了统一的环境管理机关。如美国立法成立联邦环保局，是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责，不附设与任何常设部门之下，联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门的职权划分明确，工作协调有效；日本立法成立环境省，相当于我国部级。日本环境管理体制的垂直结构是一种地方主导与自主型的，即地方政府对本管辖区的环境质量全面负责，地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。地方政府享有较高程度的自治权，特别是预算、立法和发展自等。
三、完善我国法律法规，防治耕地污染
1.修改《宪法》，增加耕地污染防治内容，同时树立综合立法思想。在《宪法》第26条中增加“防治耕地土壤环境的污染和破坏，国家组织、鼓励和奖励保护土壤环境的活动。”目的是主张为我国制定《耕地污染防治法》提供法律依据和奠定立法基础。
修改《宪法》要体现耕地的经济价值、环境价值和生态价值。既要考虑耕地的经济效益，又要考虑耕地具有提供动植物生存环境、地下水补给、在美学方面具有乡村景观和风景的功能。扭转当前耕地实用主义中心思想，将耕地保护与自然、环境、生态三者有机结合起来，体现综合立法思想。
2.修改《环境保护法》，改革现行的环境行政管理体制和运行机制。要破除地方和部门分割，建议国务院设立“环境部”，实行环保部门垂直领导。在《环境保护法》第7条中增加“环境保护部门实行上下级垂直管理，只对上级环保部门负责制度；经费从地方政府独立出来，取消地方经济的束缚；同时赋予环保部门更大的环境管理权力，包括环境强制措施；配备通讯设备、交通工具等”。目的是改变耕地污染处于多个部门管理，又管理不到位的局面。但同时要加强对环境行政执法主体的监督，明确不同级别环保部门相应的职权与职责，防止出现部门间的利益争夺。耕地土壤污染应由现行的“末端控制”机制转变为“点源控制”和“全过程控制”管理模式，体现可持续发展对耕地污染控制所要求的持续性原则和预防性原则，由事后抑制措施转变为事前抑制措施，同时建立土壤污染生态补偿制度、土壤生态补偿基金制度，将行政控制机制、市场调控机制和公众参与机制有机结合起来;著名土壤专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富建议,通过法律由国家推行严格的土壤质量监测监控制度，定期公布各地的污染指数，这对于地方政府加大环保力度将是一个巨大的促进。
3.完善《清洁生产促进法》，减少工业三废的排放。为促进和实施清洁生产制定详细准则，规范清洁技术，向社会公众披露主要耕地污染源，引入环境审计以及采取税收优惠政策等。比如建议国家立法建设工业企业污染耕地治理示范工程，加强对工业废水、废气、废渣的治理和综合利用；从而保障耕地不被污染，及对污染的土壤进行改良。
4.修改《农业法》。在《农业法》第19条中增加“建设土壤污染防治与修复示范工程；积极慎重地推广污水灌溉，对灌溉农田的污水，进行严格的监测和控制;建设农村饮用水源地污染治理示范工程;加强县级环境监测、监管和宣教基本设施建设等;建设生活污水处理设施示范工程;”目的是在发展节水型农业的同时,防治污水对耕地造成重复污染。
在第25条增加“合理使用农药和化肥，积极发展高效、低毒、低残留的农药；施用化学改良剂，采取生物改良措施。”目的是减少农药在农产品中的残留，从而减轻对人体的危害。
5.修改《固体废物污染环境防治法》。在《固体废物污染环境防治法》第三章中增加“农村生产生活固体废物污染环境防治”的内容。《固体废物污染环境防治法》中不但应有工业固体废物污染环境的防治、城市生活垃圾污染环境的防治和危险废物污染环境防治，更应有农村生产生活固体废物污染环境防治的内容。比如，根据《国家农村小康环保行动计划》的要求，立法建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程，对农村人畜粪便、生活垃圾和生活污水等进行无害化处理；同时，建立行政村的农村生活垃圾收运――处理系统。
6.制定《耕地污染防治法》。
(1)《耕地污染防治法》的立法目的。为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，保护和改善农业生产环境与生态环境，防治耕地污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代农业的可持续发展，制定本法。
(2)《耕地污染防治法》的基本原则。①耕地保护同经济建设、社会发展相协调的原则。这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。②预防为主、防治结合的原则。这是针对耕地污染难察觉、难治理的特点提出来的。这一原则在各部环境法律中均有体现。例如，《固体废物污染环境防治法》第三条规定，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”这里提到的“减量化”、“资源化”和“无害化”就是预防为主原则的具体体现。此外，我国环境立法中确立的“环境影响评价制度”、“三同时制度”等环境管理制度，就是为了落实预防为主、防治结合的原则。③耕种者养护、污染者治理的原则。耕种者养护,是指对耕地进行开发利用的组织或者个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。污染者治理,是指对耕地造成污染的组织或者个人,有责任对其污染源和被污染的耕地进行治理。
(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了环境保护一些共同制度外，还应包括以下几种制度:耕地土壤污染调查、评价和风险评估制度;耕地开发利用前土壤样本采集保留制度；土壤状况监测与检查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤环境质量标准制度;土壤污染修复与整治制度;化肥、农药污染耕地的防治制度;土壤污染调查、整治专门机关的管理制度等等。
总之，耕地污染问题迫在眉睫，需要我们刻不容缓地进行防治。本文碍于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨还应当继续深入。
参考文献:
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农用地保护法律法规范文3
我市辖30个乡镇，人口64.5万个，土地总面积234.3万亩，耕地面积56.42万亩，人均耕地0.87亩，是一个人多耕地少的县份。
1999年新《土地管理法》实施以来，我市认真贯彻落实基本国策，切实加强耕地保护，土地管理取得了一定成效，基本农田得到了特殊保护，全市耕地总量实现动态平衡，耕地质量得到明显提高。回顾过去的工作，我们的主要做法：
一、以与时俱进的理念，高度重度土地管理
（一）领导重视，把土地管理纳入政府目标管理考核。近年来，市委、市政府把思想认识统一到中央、国务院高度重视土地管理的精神上，加强土地管理工作，尤其是耕地保护工作。成立了以市长、主管副市长分别任组长的基本农田保护领导小组和全市基本农田保护检查工作领导小组。先后召开六次基本农田保护市长专题会议，每年都召开一次全市国土资源工作，将耕地保护作为一项重要内容强调，今年3月，市长李国保分别在全市村支部书记培训班和全市国土资源工作会议上专门讲了耕地保护工作，特别强调了“基本农田五不准”。市政府先后印发了五个有关耕地保护文件，即2000年“关于成立基本农田保护领导小组”和汨改发[2000]32号文件，2003年印发了“关于对基本农田保护检查”和“关于调查基本农田保护领导小组”文件，2004年印发“关于开展基本农田保护检查”的文件。同时，市委、市政府积极落实耕地保护工作经费，1999年财政预算给足40万元编制土地利用总体规划，今年又拿出20万元落实土地利用规划修编工作经费。每年市政府都从农业、监察、国土资源等相关部门抽调人员，组织进行基本农田保护工作检查，切实做到了责任、任务、人员、经费“四落实”。另外，各乡镇也都相应成立基本农田领导小组，专门负责本行政区域内的基本农田保护工作。
（二）宣传得力，全民耕保意识明显提高。耕地保护不单纯是政府部门的事，更是全民的事，全社会的事，只有提高全民耕地保护意识，增强全民耕保护责任感和自觉性，耕地保护才有坚实基础，才能见成效。为此我们加大耕地保护宣传力度，努力提高全民耕地保护意识。一是每年“6.25”土地日组织宣传车辆进行耕地保护法律法规宣传，几年来共出动宣传车辆200多台次，在全市城区、乡镇进行巡回宣传。二是利用各种会议进行宣传，先后利用300多场会议宣讲耕地保护内容，开耕地保护专题会议150多场次。三是利用非农建设看地进行宣传。每看一宗地都向用地户进行宣讲保护耕地的重要意义，动员用地户要尽量不占用或者少占用耕地。四是制作基本农田保护宣传公告。全市统一制作了100幅2×1.5米的基本农田保护公告，张贴在全市交通要道和人群聚集的地方。五是在全市35个乡镇场建了485块永久性基本农田保护标牌，公示耕地保护相关内容和措施。六是书写了15000多条石灰标语和门板标语。七是利用典型违法案例进行宣传。八是利用广播电视进行宣传，每个“6.25”土地日前后一周进行播放，特别是“基本农田五不准”，去年连续播放了一个月。九是利用《汨罗报》专版专栏进行宣传。《汨罗报》未撤销前，每期都在该报重要位道开设有耕地保护专栏。
正是由于我市领导重视，耕地保护宣传得力，耕地保护基本国策做到了家喻户晓，全民耕保意识明显增强，呈现出了“三多”、“三少”的好势头。即爱惜地的人多了，乱占滥用耕地的人少了；耕地种植面积多了，荒芜耕地面积少了；村民建房申请占用荒山荒地的多了，申请占用耕地的少了。
二、以协调发展的思路，严格保护耕地资源
（一）明确责任，加强考核，确保了耕地占补平衡落实到实处。层层落实了保护责任。将48.45万亩基本农田面积的以签订责任状的形式全面落实到乡、村、组、户与丘块，层层都明确了保护责任人，保护范围，保护措施和保护责任，全市共签订到村责任状384份到组责任状6100份，到户责任共14万分。
建立了基本农田目标责任考评制度。市委、市政府将基本农田保护面积分解到乡镇后，每年由市政府组织对各乡镇基本农田保护进行一次全面考评，考评结果纳入全市目标管理考核，实行一票否决制度，原经考评基本农田保护不好，保护措施不利，每终取消评先资格。
坚持“占一补一”原则，切实做好了耕地占补平衡工作。近几年来，随着经济建设的发展和城镇建设制度的加快，我市建设占用耕地有近千亩。但我们始终坚持了“占一补一”原则，经岳阳市国土资源局选址验收先后共开发整理耕地1500多亩，除用于建设占用的耕地外，还储备有560亩耕地。1999年—2003年共收取耕地开垦费1400多万元，都用于了新耕地的开发项目建设。
（二）巩固了基本农田保护区调整划定成果，加强了基本农田建设。划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护。我市于1999年划定了基本农田保护区753个，保护面积为48.45万亩，保护率为85.7%。
一方面，加强“软件”建设，健全制度，严格保护基本农田。我市进一步制定和完善了基本农田保护制度，即《基本农田保护责任制基本农田调整补划制度》和《基本农田定期巡查制度》等五项制度。同时，狠抓了制度的兑现和落实，使基本农田保护走上了制度社会轨道。
另一方面，加强“硬件”建设，增加资金投入，加大基本农田建设力度。加大资金投入，把基本农田地力建设，同中低产田改造等结合起来，不断提高基本农田质量，把基本农田保护区建设同土地整理结合起来，将土地整理优化安排在基本农田保护区内进行。此外，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的外，任何单位和个人不得占用基本农田。依法确需占用基本农田的，无论数量多少，都必须报经国务院审批。报批前，应制定补充耕地方案，并明确补划基本农田的位置、面积、质量。
全面建立了高标准保护标志。落实基本农田保护公式制度，投资50万元建起了永久性保护标牌485块。保护标牌明确了保护范围、保护面积、保护措施、保护责任人，广泛接受社会监督。
高标准建立了基本农田保护档案。市到乡、乡到村、村到组、组到户、户到丘块都建起了基本农田保护图、薄、册、卡等一整套保护档案。我们组织各乡镇将基本农田落实到图斑、村、组、地块和农户，面积、区位要符合要求，数据要准确，并以村为单位将图斑逐一登记造册，以乡（镇）为单位汇总统计。基本农田保护区图、保护区登记卡，到丘到户花名册，丘块登记表与实地逐一进行对照核实做到了基本农田保护责任状，图、表、卡、册与实地相一致。并及时做好了基本农田保护基本资料的整理装订工作。据统计全市共划定基本农田保护区753个，建立基本农田标志485个，共装订到户登记表42本，图斑表28本，到户责任卡105本，保护责任状2本，全市汇总本1本。
（三）严格实施土地规划计划，从严控制用地规模，保障了经济建设用地需求。我们严格执行占用基本农田的审批制度，切实实行基本农田的“五不准”，非农建设无论是国家建设、集体建设，还是农民建房都坚持做到了：凡可占或不占用耕地的项目一律不占用耕地；凡不可避免需要占用耕地的一律从严控制占用面积；凡建设项目涉及占用基本农田的一律另行选址或撇开基本农田，因而使建设占用耕地数量压到了最低限度，从而有效地保护了我市耕地。
同时，坚持用途管制制度，严格按规划办事。对于不符合规划用途的，坚决不予办理农用地转为建设用地手续。非农建设项目凡是圈外用地的事先必须按法定程序先批准调规后批准建设用地，不是重点项目一律不准圈外用地。由于坚持了用途管制制度，基本消除了建设占用耕地的随意性，达到了保护耕地的目的。从1999年到2002年，严格审批国家建设用地41宗，面积334.65公顷；集体项目用地53宗，面积36.5公顷。其中为京珠高速公路、武广电化改造、1809线、新火车站等国家和省级重点建设工程报批用地185.85公顷，为市重点工程友谊河沿江大道工程报批用地61公顷。据统计，2003年共为重点工程办理农用地转用审批14宗，总用地面积1333.5亩，其中，国家用地11宗，用地1267.5亩，集体用地3宗，用地66亩。
（四）合理规划，加大投入，全面推进了土地开发整理。推进土地开发整理，是实现占补平衡的唯一途径，为做好这项工作，我市建立完善了责任机制、约束机制、保障机制和激励机制。第一成立了专门的班子，由分管副市长任领导小组组长，各相关部门单位为成员，国土资源局成立了土地开发整理中心。第二完成了后备资源调查，我市拥有土地后备资源10.5万亩，在此基础上，编制了近期、中期、长期土地开发整理规划。第三制定了土地开整理程序，依法按程序开发整理土地，确保生态平衡。第四制定了优惠政策，实行谁开发、谁受益的原则，为促进土地开发整理项目库和耕地储备库。据统计我市从1999年至今，建设占用耕地1095.13亩，而开垦用于占补平衡的耕地达1588.4为亩，现储备耕地净492.9亩。从2001年至今已有3个国家、省级项目落户汨罗，开发整理规模达8859.6亩，新增耕地5853亩。
三、以求真务实的精神，全面推进土地管理
（一）抓住政策机遇，土地市场治理整顿取得突破性进展。2003年3月，全市开展了土地市场治理整顿专项工作，共收回开发区和项目开发部8个。清理各类建设用地327宗，未纳入市人民政府“五统一”管理的5处，擅自利用划拨土地搞经营性开发的5宗，存在少批多占的4宗；清理土地交易582宗，清理违规用地16宗，查处率达100%，处理各类土地遗留问题11起。“中国国土资源报”头版头条以《没有人再敢批条子了》的文章报道汨罗市治理整顿工作的情况。
治理整顿土地市场促进了土地市场的规范与完善。经过对土地市场秩序的清理整顿，我市大力推行了土地使用权和采矿权挂牌招标拍卖。进一步规范协议出让土地使用权的行为。同时，严把土地登记关口，对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的，不予登记；对出让地价明显低于出让底价的，不予登记；对未全部缴纳土地出让金的，不予登记；对违反规划改变土地用途的，不予登记。目前，全市实现了土地“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水“的目标。全市所有经营性用地一律实施招标、拍卖、挂牌出让，城区最高地价已达到1.3万元/平方米。其中，2003年，汨罗局采取拍卖挂牌方式供地共计10宗，成交价款7052万元。其中商业局位于建设路0.2公顷商业用地以900万元拍出全市第一价，建设东路6.67公顷土地以3900万创全市土地交易总价最高记录。4月份成功地对汨罗江砂石资源采矿权进行第一次挂牌出让，最终以5万元成交。8月份对汨罗江南渡桥下游砂石资源采矿权进行捆帮式公开挂牌。
（二）抓执法监察，严肃查处了耕地违法案件。一是抓监察网络建设。聘请了市、乡两级人大代表、政协委员、纪检监察员、新闻记者等12名同志为特邀国土资源监察专员兼行风监督员，聘请了31名国土员为专职监察员，各国土资源所聘请362名村干部为土地信息员。设立举报电话32部，举报箱100个。同时，完善动态巡查责任制，按照“五定一包干”(定人、定范围、定责任、定费用、定奖励、费用包干)的原则，采取经常巡查与重点抽查相结合，一级巡查区15天查一次，二级巡查区每月巡查一次，形成“地动我知，违法我管”的局面。二是抓违法案件查处。我市一直把非法占用耕地作为土地执法重点来抓。特别在耕地违法案件处惠，决不估息迁就，不心思手软，该拆除的坚决拆除，该罚款的予以重罚。2003年发生耕地违法案件9起，违法占用耕地2.09亩，都给予了重罚处理，共罚款4.12万元。全年违法案件下降20%，制止率在92%以上，案件查处率达100%，结案率达100%，案件查处无错案发生。
（三）从严把好征地关，切实维护农民合法权益。我市在认真开展全省征地补偿费用管理大检查同时，采取“三严”严格征地管理。即严格控制征地规模；严格依法按规划计划、按程序征地；严格征地审核和征地补偿安置监督。同时，认真督促落实法定的征地补偿和安置措施，解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题，抓好征地补偿费的清欠工作。建立了征地公告制度和补偿标准听证制度。为充分尊重农民意愿，今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案，国土资源部门不予审核报批。另外，我们在完成集体土地所有权登记发证工作，依法明确农民土地财产权的基础上，初步建立了农民保护耕地的有效机制。
（四）加强基础业务工作，数据化、信息化管理水平不断提升
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关键词：粮食；粮食综合生产能力；粮食安全
中图分类号：F307.11 文献标识码：A 文章编号：1000－2529(2011)06－0107－04
上世纪末以来，随着农村工业化、城镇化进程的不断加快，自然资源供给日益紧张，粮食生产的潜力也由此受到了约束，粮食问题不同程度地凸显出来。尽管国家不断通过宏观调控恢复粮食生产，但粮食产量的“N”字形波动轨迹却敲响了警钟，我国的粮食问题仍未高枕无忧。倘若我们单一地采取扩大种植面积的方法来解决粮食安全问题又明显有悖于现阶段的国情，鉴于此，唯有立足于保护和提高粮食综合生产能力的策略才能实现粮食安全和经济发展的双赢。
一、改革开放以来，不断提升的粮食综合生产能力确保了国家粮食安全
粮食综合生产能力，是指一定时期的国家和地区，在一定的技术条件下，由各生产要素综合投入所形成的，可以稳定地达到一定产量的粮食生产能力。包括耕地保护能力、生产技术水平、政策保障能力、科技服务能力和抵御自然灾害能力。改革开放以来，在国家政策扶持下，农业科学技术迅速融入到粮食生产中，粮食综合生产能力总体呈现出持续增长的态势。在粮食生产机械化普及方面，1978年，全国农用大中小型拖拉机及配套农具拥有总量仅为4576358台，到1990年迅速增至15256521台，年增幅达27.78％，截止2009年底，其数量已增至55250995台，30余年间总量翻了12.07倍。与此同时，在农用机械应用覆盖面方面增幅也较显著，1990年以来，年增幅达13.28％，平均每两户就拥有一台农用机械设备，其总动力在粮食生产投入要素中的年平均贡献率占32％。实践证明，农业机械化的推广不仅有效降低了粮食生产的成本，而’且还促进了粮食生产走上规模化、专业化和产业化的道路。当然，除普及农业机械化之外，粮食生产中合理施肥也有助于提高土壤肥力，增加粮食的总产量和单产量。1978年，全国化肥(氮肥、磷肥、钾肥及复合肥)使用量仅为884万吨，1985年迅速增至1775.8万吨，年增幅达14.41％，1995年激增至3593.7万吨，2009年已达5404.4万吨。据专家分析，化肥使用对粮食产量的弹性值影响为O.1左右，即，若耕地面积保持不变，化肥的科学使用率每提高10％，粮食总产量将增加60亿斤。因此，科学使用化肥对目前的粮食生产能力起到了重要的促进功效。
在农业生产中，粮食生产是耗用水资源较多的品种之一，合理地利用水资源能持续保证稳定的粮食产量。2009年，全国各地总共拥有87151座水库，水库库容量为7064亿立方米，同年底，各地灌区总数为5844处，较之20年前增长了8.97％，3.3万公顷以上和2.0～3.3万公顷的灌区数分别为125和210；另一方面，灌区的有效灌溉面积也明显提升，2009年达2956.2万公顷，其中，有效灌区面积超过2万公顷已达1557.4处。客观而言，充分利用现有的水利资源有效保证了粮食生产的正常用水，粮食综合生产能力也随之明显提升。十五大报告中提出：“要多渠道增加投入，加强农业基础设施建设，不断改善生产条件。”基于此，我国政府逐年加大水利工程投资的力度，强化水资源的保护和利用。2003年以来，国家在水利环境等基础设施方面总投入达65432亿元，年增长率约为35％，仅2009全年，国家对该项目的投资就占年度社会总投资的9.22％，基本确保了农业水利设施的兴建与修复工作。在国家保护和利用水资源的政策和举措下，粮食生产地位继续稳固，粮食生产能力逐年提升，粮食产量稳中有升，粮食危机也得到合理规避和化解。
粮食生产是一个相对偏重自然再生产的产业，其生产能力受产区生态环境因素的影响较大，因此，国家历来相当重视产区生态环境的治理与巩固。2009年，全国堤防总长度为29.1万公里，比20年前增加了7.1万公里。随着堤防长度的逐年递增，堤防保护面积也以年2.39％的速度增长，2009年底堤防保护总面积为4654.7万公顷，客观上大大提升了堤防保护的范围。同时，政府还不断通过植树种草，限制开荒等方式来加强水土流失的治理。1990年，全国的水土流失治理面积为5300万公顷，2000年为8096万公顷，2009年总治理面积达10454.5万公顷，19年间平均增幅达5.12％。此外，在除涝面积指标方面也有了一定的提升，1990年，全国除涝面积为1933.7万公顷，2000年为2098.9万公顷，2009年为2158.4万公顷。单从数据上分析，全国除涝面积增幅远远小于水土流失治理的面积，但相对于我国水灾频发的状况，取得这一成绩实属不易。
客观而言，经过30多年的努力，我国粮食综合生产水平进步较快，虽然粮食产量涨幅在某些阶段会出现波动，但总体增幅显著。据资料显示，1978年，我国粮食总产量为30476.5万吨，1998年增至历史最高值51229.53万吨，之后虽然连年减产，但幅度颇小，自2004后又连续六年增产，2009年已增至53082.1万吨，31年增幅达74.17％，年平均递增率为2.39％，其中，2009年粮食产量比过去历史最高的1998年增长了3.62％。长期以来，我国粮食综合生产水平稳步提升，粮食产量整体增幅明显，基本上实现了粮食安全各项指标的稳定性。
第一，粮食平均自给率稳定在95％以上。1990年以来，仅2002年粮食自给率为94.97％，是最低点，其他年份的自给率都在95％以上，年平均自给率为101.2％。根据多数经济学家的观点，自给率大于95％则表明一国已基本上实现了粮食自给，或者说达到了足够高的粮食安全水平，而我国近20年的粮食自给率基本都在95％以上，可见，一直以来我国粮食安全的总体水平还是较高的。第二，人均粮食占有量稳中有升，基本达国际安全标准。随着我国粮食总产量的不断提高，粮食人均占有量的增幅也较为明显。1978年，我国粮食人均占有量为319公斤，1990年增至393公斤，1996年增至历史峰值414公斤，此后三年一直保持在400公斤以上。受国内外多重因素影响，2000至2003年期间，粮食人均占有量有所回落，不过2004年就迅速扭转了颓势，并恢复到持续增长的态势，2009年人均已达399公斤。总之，十余年来粮食人均占有量总体成绩可观，人均达370.5公斤，年均增幅为0.92％。据研究结果，世界平均粮食占有量400公斤为安全线，而综合考虑我国人口数量及居民消费结构，只要人均占有量超过
370公斤也算安全。因此，迄今为止，我国粮食问题并未有实质性危机发生。第三，粮食储备丰富，安全系数高。粮食储备状况是反映粮食安全水平的关键性指标。据有关专家统计，我国粮食储备系数，80年代年均为20.2％，90年代年均为34.8％，新世纪以来年均高达40％以上。从中可以看出，我国粮食储备的系数不仅高于世界主要粮食生产和消费国家(加拿大、美国、法国等)的粮食平均储备率32.82％，而且更是远高于国际通行的标准数17％～18％，可见，我国的粮食储备水平是比较突出的。
二、进一步提升粮食综合生产能力，确保国家粮食安全所面临的制约因素
1.耕地面积持续减少，粮食播种面积波动频繁，且质量整体不高
耕地是农业生产的最基本资源之一，耕地的数量直接关系到粮食生产的能力。上世纪末以来，随着我国城市化进程的快速推进，大量的耕地开始由农耕产业转向非农产业，导致耕地规模被严重压缩。根据统计显示，1996～2004年间，全国耕地总面积减了11400千公顷，年均减幅达7.76％。2004年起，耕地面积虽然减幅有所缓和，但每年仍以500万亩的速度递减，目前已迫近18亿亩的红线，人均占有率也仅为1.37亩。耕地面积持续减低的同时，粮食播种面积也必然会被进一步压缩，进而缺乏必要的稳定性。十五年间，粮食播种面积波动了4次，而且其占耕地的比例仅维持在55％～59％之间，其中，2003年仅占53.7％。另外，我国的耕地质量也令人堪忧。我国59.37％的耕地分布在山地和高原地区，即使耕种条件相对有利的丘陵地区也仅占9.9％，复杂的地况极易加重农民耕种的难度，导致土地种植效率低下。同时，据全国第二次土壤普查发现，全国优质耕地仅占21％，土壤有机质低于0.5％的耕地约占10％，而受工业三废污染和酸雨侵蚀的耕地高达85.33千公顷。事实上，若按照我国目前耕地的状况，粮食综合生产的潜力是难以挖掘的，因此，面对2020年5418亿公斤左右的需求量和95％的自给率，粮食安全问题仍存在一定的风险。
2.水资源平均占有率低，分布不均，且农耕污染性缺水现象突出
耕地是粮食生产的基础条件，而水资源则是其生产能力提高的刚性后盾。当前，我国的水资源总体状况良好，但人均占有量和地区分布差异却成为粮食生产的桎梏。一方面，人均占有量低。2009年，我国水资源人均占有量为1816.2立方米，仅占世界人均水平的1／4，且每公顷耕地水资源的拥有量约为世界的3／4，远低于发达农业国家的水平。另一方面，时空分布不均。就时间分布而言，我国水资源的年际和季节变化较明显。2000～2009年间，水资源总量高低年份极值差高达4131.7亿立方米，年平均差别率为1.903。再从空间分布来看，全国81％的水资源集中在占耕地36％的长江及以南地区，而占总耕地64％的淮河流域及以北的粮食主产区却仅占19％的水资源。长期以来，这些地区粮食种植因供水不足而制约了其生产能力的持续增长，由此也影响了全国近半数人口的粮食供给份额。此外，随着我国城市化及工业化的发展，我国的环境尤其是水资源环境的污染问题也极为严重。2000年以来，我国水污染总次数超过6677次，仅2009全年各种工业废弃物排放量就达5890877万吨，而工业达标排放量仅占总排放的37.49％，这大大降低了水资源的质量和一次利用率。客观而言，随着非农产业的快速发展，未来粮食作物的生产用水形势将会更加严峻，水资源的总体状况对粮食生产能力提高的瓶颈作用也将愈发突出。
3.农业基础设施相对薄弱，科技推广进程缓慢，粮食生产现代化程度不高
农业基础设施是农业生产正常运转的基本保障，包括物质和社会两方面的内容。尽管我国农业基础设施经过几十年的建设，已取得不菲的成绩，但难以与现代化的农业生产相适应。主要表现在两方面：一方面，农业基础设施专项投资偏低，且结构不合理。2003～2009年间，国家对农业及相关配套设施的投入占年度总投资的比例仅占10.41％。即便如此，有限的投资还偏向大江大河的治理，而直接投入改善农业生产的机械、水利、电力等设施份额相对偏低。事实上，由于基础投资欠账过多，引发了诸多问题，如，设施得不到及时修善、附属配套跟不上、防旱排涝能力滞后等等，这不同程度地削弱了粮食生产中抵御自然灾害的能力，因此，当遭遇成灾率高的年份，粮食产量减幅较为明显。以2000年为例，全国受灾面积为54688千公顷，成灾率达62.85％，粮食产量也随之较上年减低了4621.06万吨，减幅高达9.09％。另一方面，农业科技推广体系不健全，科技在粮食生产中的应用率低。2005年以来，我国政府在农技研发方面的投入未能有所突破，仅占农业总产值的O.5％左右，远远低于2.75％的世界平均水平。由于缺乏足够的投入，我国农技成果的实际推广率还不到40％，而真正能形成规模效应的则更是低于18％，很显然，当前粮食生产的现代化水平仍旧不高。鉴于此，只有加快农业基础设施的建设，更多地求助于科技创新，才能切实增强粮食的综合生产能力。
4.粮食种植投入成本与产出收益间比例失调，种粮经济收益边际贡献率偏低，减弱了农民种粮的积极性
近年来，国家不断通过免税、补贴、最低收购价等方式来提升农民种粮的经济收益，但是调控带来的实惠大多被持续上涨的生产成本所挤兑，而未能转化为明显的经济效益，因此，农民种粮的积极性仍然不高。2006～2008年，农业生产资料价格指数以每年9.83的速度递增，2009年，政府采取补贴调控，指数才呈负增长，但四年间平均指数增幅仍达6.75。另一项直接指标，粮食生产价格指数一直处于持续增长态势，年均增幅达5.78，反观，同期粮食销售的价格指数非但没有相应增长，反而减至5.4。鉴于此，农民种粮的比较收益并没有保持增长，而是呈现出不同幅度的下降，加之从目前收益中扣除劳动力价格上涨的份额，农民种粮经济收益的减幅将愈发明显。同时，某些地区种粮经济收益边际贡献率偏低，农民种粮的积极性持续低迷。2001年以来，尽管我国农村种粮经济收益与家庭人均纯收入逐年增长，但种粮经济收益的边际贡献率却普遍较低，50％的年份低于0.2，平均指数也仅为0.21，2002年甚至出现了0.03的历史最低值。总之，在片面经济利益的驱动下，农民种粮的积极性明显下降，某些地区农地撂荒现象严重，长此以往，国家粮食安全也必将会受此威胁。
三、构建粮食综合生产能力稳步提高的长效机制，确保国家粮食安全
1.严格保护耕地资源，稳定粮食播种面积，努力提高土地质量
耕地是进~5"gt食生产的基本前提，保护耕地就等于保障了粮食综合生产能力和国家粮食的安全。第一，强化土地保护的法律法规，将耕地保护落实到法律层面。在推动耕地保护法制化的进程中，尝试出台“土地规划法”，夯实18亿亩的耕地
红线和16亿亩的粮食作物播种面积。具体而言：国家要严格控制农用地转为建设用地的规模，提高耕地占用成本，坚决杜绝一切乱征滥用耕地的现象，保证粮食与经济作物种植之间的平衡。第二，全面推广土地整改建设工作，提高农村各类用地的利用率。一方面，发挥政府土地规划的调控功效，鼓励农民开展土地整理、村庄整治等工作，通过建立村镇居民集中居住小区来加强农村宅基地的管理。另一方面，各级政府还可以通过开垦荒、废、碎等土地，回购非农用地还耕等搞活存量的方式，增加后备耕地的储备，实现耕地占补的平衡。第三，实施沃土工程，不断提升耕地的质量。首先，加快中低产田、山坡、林地的改造，推广坡地梯田化工程，积极建设一批高效的农田基地。其次，引导农民增加耕地土壤的有机质含量，如，普及科学施肥的技术，增加植绿肥施播的比例，坚持稻草和秸秆还田等等。此外，还要加强农村污染源的防治工作，减少工业污染物的排放，提高排放标准，努力遏制工业污染源向农耕业的转移。
2.强化水资源保障能力，切实提高水资源利用率
水是粮食生产的基础性资源之一，水资源的保障能力和利用率是提升粮食综合生产能力的关键。一方面，保护水资源，防治水污染。第一，政府要进一步建立健全《水法》、《农田水利法》及相关法律体系，将水资源的保护与利用以法律的形式加以强化，让节约用水理念深入民心，并引导和督促民众科学用水。第二，加强水资源管理，大力开展农田水利工程改造工作，减少水资源的流失，同时，还要积极开发利用地下水资源，缓解地表径流对农业供应不足的矛盾。第三，鼓励节能减排，提升污水回收处理的效率。政府应支持低耗能的工业生产，鼓励企业减少生产性用水的消耗，严禁其超标和超量排放，确保粮食生产用水的安全。当然，更要注重水污染防治的监管工作，不断研发和推广污水处理技术，简化污水净化程序，力争使污水处理后能实现二次利用。另一方面，节约水资源，提高利用率。首先，不断完善节水和蓄水工作，并根据产区水资源的状况，建立农业用水的配额管理制度，科学、合理分配粮食生产用水量，这样既能确保粮食种植的有效灌溉，又能保证水资源的高利用率。其次，通过价格杠杆来督促节约用水。依据各粮食生产区的实际状况，建立合理的水资源价格体系，推动粮食种植用水由粗放型向集约型转变，并最终实现粮食种植走集约化生产之路。其次，针对区域性水资源的实际供给能力，调整农产品种植的结构。对于水资源充足的地区可适当增加粮食种植面积，而对于水资源紧张的地区则要相应提升耗水量较少的农作物种植规模，力争实现不同区域间粮食综合生产能力的差异互补。最后，从长远战略考虑，还要不断加强水资源异地调度工程的建设，优化区域间水资源的配置，有效缓解我国粮食种植长期面临的水资源时空分配不均的问题。
3.加强农业基础设施建设，完善科技支撑体系，提升粮食生产的现代化水平
第一，探索投资主体多元化的新路子。寻求多元的投资主体，扩大投资的规模，即，政府可以摒除传统的投资模式，代以优惠的政策来引导个体、集体、外资等各类经济主体通过独资或股份制的方式参与投资农业基础设施建设。第二，重点建设水利、交通、能源等基础性设施，增强粮食生产抵御自然灾害的能力。一方面，逐步将水利工程建管工作纳入制度化轨道，定期检测现有河流、湖泊、水库等水利工程的安全状况，对于排查出的病险工程应予及时修固。同时，还要大力兴修灌区农田水利及配套设施，提高田间防洪调蓄能力，增强粮食产区的防汛抗旱能力，以确保粮食生产的可持续发展。另一方面，加快农村交通和能源方面设施的建设。如，改建乡间道路，完善交通运输体系，扩大通讯网络覆盖面，完成农电网改造任务等等。第三，完善科技支撑体系。首先，加快农业科技研发的进程，重点发展粮食育种、栽培、采收、加工、储存及防预自然灾害等方面的技术，推动传统粮食生产技术的全面升级。其次，依靠良种科技创新，扩大技术集成的示范效应，提升粮食作物品种的优质率。此外，逐步将大中小型农具统一纳入财政补贴范围，并积极拓宽农业机械化发展领域，提升粮食种植农机具的推广应用率，力争实现粮食作物耕、播、收全程作业的机械化。
