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基本农田保护的条例范文1
作者简介： 钟太洋，博士，讲师，主要研究方向为土地资源。
通讯作者： 黄贤金，教授，博导，主要研究方向为土地资源。
基金项目： 国家自然科学基金项目（编号：40801063；40971104）。
摘要 为分析基本农田保护政策对耕地保护的效果，论文把目标分解为两个问题，一是基本农田保护政策的实施是否对耕地流失面积的减少产生了影响；二是如果有显著影响，效果有多大，即因基本农田保护政策的实施，耕地流失面积减少了多少。论文收集了2004-2007年的省级面版数据，分别采用了固定效应模型、随机效应和混合OLS模型加以估计，固定效应和随机效应检验结果表明，固定效应和随机效应模型均不优于混合OLS模型。在模型估计结果的基础上，论文分析了基本农田保护政策对耕地流失的影响，并计算了基本农田保护政策的耕地保护效果。
关键词 土地经济学；政策效果评价；耕地保护；基本农田保护
中图分类号 F301.21 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)01-0090-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.015
基本农田保护政策是我国耕地保护政策中的重要组成部分，土地管理法第34条第2款规定“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。《基本农田保护条例》第9条明确规定“省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达”。自从1994年出台《基本农田保护条例》以来，基本农田保护政策业已实施16年多，那么，以保护耕地为目标的基本农田保护政策效果如何？从已收集到的文献来看，有不少文献分析了耕地保护政策的运行效果，有研究将耕地保护的各类政策作为一个整体分析了耕地保护政策的综合效果[1-6]，而有的研究则具体分析耕地保政策体系中具体某项政策的运行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保护效果[7-8]、耕地总量动态平衡政策效果[9]等，只有少量的文献对我国基本农田保护政策的耕地保护效果进行了分析[10-11]。从已有研究来看，有关基本农田政策效果的研究还可以在以下两个方面进一步深入：一是，在基本农田保护政策的表达指标方面，除采用虚拟变量和根据对政策强度的主观赋值之外，可以采用更为科学的定量指标来表达基本农田保护政策；二是，评价方法方面，除选择有关指标进行描述统计和对比分析、采用时间序列数据进行分析之外，还可以采用面板数据进行定量分析。
本文拟对以下问题进行分析：一是，基本农田保护政策是否对遏止耕地面积减少有效？二是，如果有效，基本农田保护政策的效果有多大？即因基本农田保护政策的实施，耕地流失面积减少了多少？
1 基本农田保护政策演变
1994年8月，国务院颁布了《基本农田保护条例》，正式确立了基本农田保护制度，1998年对《土地管理法》进行了修订，在耕地保护方面区分了一般农田和基本农田，并对基本农田规定了相对更为严格的保护措施，在数量保护方面，明确只有国务院才有批准征收基本农田的权利。《基本农田保护条例》也在1998年作了相应的修改。2003年，国土资源部下发了《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》》(国土资发［2003］388号)，进一步强调加强基本农田保护，提出了“基本农田五不准”，即“一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二是不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三是不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四是不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。”2004年，国土资源部和农业部下发了《关于印发〈全国基本农田保护检查工作方案〉的通知》，并在全国范围内开展基本农田保护检查工作。2006年5月，国土资源部下发了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发［2006］17号）和2006年8月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号），这两个政策文件进一步加大了基本农田保护的力度。
2 研究方法与数据
2.1 变量选择
本文以年内减少耕地面积为因变量，选择以下一些因素作为自变量：
（1）固定资产投资，有不少研究已证明了固定资产投资与耕地面积减少之间的关系[8]，由于固定资产投资项目需要占用一定数量的土地，因此，通常认为固定资产投资与耕地面积减少之间具有正向关关系；
（2）人均GDP，经济增长与耕地面积减少尤其是建设占用之间存在着相关性[12-13]，已有的研究对于人均GDP与耕地面积减少之间关系形式还存在争议[14]；
（3）路网密度，有研究认为与耕地减少之间存在联系[1,15]，一般认为路网密度的提高会增加耕地占用的可能，因此，路网密度与耕地面积减少之间可能存在正相关关系；
（4）年初耕地面积，一个地区某一年度耕地减少面积不应超过该地区的耕地总面积，从土地占用的角度来看，如果某一地区耕地面积比较大，在区域土地总面积总耕地比重相对较高的话，耕地被占用的可能性也相应会更高，也就是说某有地区年内减少耕地面积与该地区年初耕地面积应有正向关系；
（5）年度虚拟变量，在不同年份，除实施基本农田政策之外，国家还可能出台其他有关耕地保护的政策，这就导致耕地保护实际执行力度在年度之间存在差异，但是又很难将每年的政策力度加以量化，因此，这里设置年度虚拟变量以解决这一问题；
（6）基本农田保护率，在现行的土地统计体系中，基本农田面积包括耕地面积和非耕地面积，考虑到《基本农田保护条例》第9条的规定以及上一轮规划，即《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010）》的规划期限是1997-2010，基期年为1996年，因此，这里采用每年年初基本农田中耕地面积与1996年耕地面积之比作为年度实际的基本农田保护率；之所以不用基本农田面积除以耕地面积计算基本农田保护率，是因为基本农田中包含耕地和非耕地，基本农田中的非耕地主要包括园地、林地、牧草地和其他农用地，这就导致有的地方基本农田面积大于耕地面积，因此，这里采用基本农田中的耕地面积与1996年耕地面积的比值作为基本农田保护率。因基本农田和一般耕地的征转审批存在差异，因此，如果某一地区的基本农田保护率越高，则其耕地占用的难度就更大，因此基本农田保护率对于耕地面积减少具有负向作用。
各变量的含义以及期望符号具体见表1。
其中，yit为第i区第t年年内减少耕地面积，a0为常数项，basicit为第i区第t年基本农田保护政策变量，Zit为第i区第t年影响耕地面积减少的其他因素，vit为残差项；δ为basicit的系数，β为Zit的系数向量，i为区域，t为年度。
为避免共线性的影响，计算了表1中除年度虚拟变量的解释变量之间的相关系数，固定资产投资与路网密度、人均 GDP的相关系数较高（分别为0.585和0.417）且均在1%水平上检验显著，因此回归模型中，未把这两个变量包含在内。经过变量筛选之后的回归模型为：
yit =a0+δbasicit+β1arableit+β2investit
+β3year2005+β4year2006+β5year2007+vit （2）
其中，β1、β2、β3、β4和β5分别为arableit、investit、year2005、year2006和year2007的系数，其余同式（1）。
2.3 效果评价方法
本文所要解决的问题是基本农田保护政策是否对遏止耕地面积减少有效？如果有效，基本农田保护政策的效果有多大？对于这些问题，判断和计算方法如下：
（1）是否有效的判断。如果δ0且检验显著，则认为基本农田保护政策对遏止耕地面积减少有效；否则，认为基本农田保护政策对遏止耕地面积减少无效；
（2）效果大小，这里定义为绝对效果。通过模型估计得到各变量的系数，并将自变量的实际观测值代入模型，
2.4 数据来源
各省年内减少耕地面积的数据来自各《中国国土资源年鉴》，只有2005年和2007年的《中国国土资源年鉴》有基本农田的统计数据，2005年《中国国土资源年鉴》中有2004年年初和年末基本农田数据，2007年《中国国土资源年鉴》中有2006年年初和年末基本农田数据，这相当于具备2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本农田面积数据；在《中国统计年鉴》中有关1996年耕地面积数据对应的时点是1996年10月31日，在其他正式出版的文献资料中也没有1996年年末耕地面积数据，因此，1996年年末各省耕地面积数据采用了中国土地勘测规划院提供的数据。
人均GDP数据来自2005、2006、2007和2008年的《中国统计年鉴》，并用GDP指数修正为可比价人均GDP。
固定资产投资数据来自2005、2006、2007和2008年的《中国统计年鉴》全社会固定资产投资，并用全社会固定资产投资价格指数修正为可比价固定资产投资。
路网密度则根据2005、2006、2007和2008年的《中国统计年鉴》中公路里程数据和区域土地面积计算得到。
需要特别说明的是，由于在2005年《中国国土资源年鉴》中，没有天津2004年初的基本农田数据，因此，在以下的分析中，未把天津包含在内；当然，本文分析所涉及的数据均不包含港澳台地区。另外，数据均为省级数据。
3 结果与分析
3.1 模型估计结果与分析
本文的数据为省级面板数据，这里分别采用固定效应模型、随机效应模型和混合OLS模型加以估计，并分别用F检验和B-P检验对固定效应和随机效应加以检验。固定效应检验的F值为1.93，对应的P值为0.0109；B-P检验的卡方值为1.15，对应P值为0.2842。综合以上检验结果，固定效应和随机效应模型均不明显优于混合OLS模型。因此，这里只报告混合OLS模型估计结果。估计结果具体见表2。
模型检验的F=16.48，其对应的P值为0.000 0，R2为0.47，N=120；各系数的T检验均在10%水平上显著，因此，模型拟合较好，可以用于解释。
从表2可以知道， arable、invest和basic的符号与预期一致。年度虚拟变量year2005、year2006和year2008均检验显著，这三个年度虚拟变量的系数符号均为负，这说明与2004年相比较，2005年、2006年和2007年有更小的截距项。这可能是由于2005年国务院下发了《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》（〔2005〕52号），开始实施省级政府耕地保护责任目标考核制度、2006年5月国土资源部下发了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发〔2006〕17号）和2006年8月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号），这些文件的出台加强了耕地保护的力度，使得相对于2004年，2005、2006和2007年耕地保护的力度相对更大、形成更为严格的用地政策和耕地保护政策环境。比较年度虚拟变量year2005、year2006和year2007的回归系数可以发现，这三个变量系数的绝对值越来越大，这说明，在2004-2007年期间，耕地保护的政策力度逐步加大，可能在2004-2007年期间地方各级政府面临着更大的耕地保护压力，2006年9月，国土资源部上报的《全国土地利用总体纲要》在国务院第149次常务会议上没有被通过，2007年，国务院了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号），其中明确“原定‘十一五’期间退耕还林2 000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排”，即暂停了退耕还林。
和预期一样，固定资产投资的符号为正，回归系数表明，固定资产投资每增加1亿元约需增加4.3 hm2 耕地，这与对土地用途管制制度绩效采用基本建设投资数据的一项研究的估计结果比较接近[8]。年初耕地面积这个变量的回归系数的符号也与预期一致，估计得到的系数为正且系数检验显著，表明区域耕地减少面积与该区域的资源基础相关的，耕地面积相对多的地区其耕地减少面积也相应多一些。
3.2 政策效果评价
根据模型估计结果，δ的符号为负且t检验值在10%水平上检验显著，这说明基本农田保护政策对遏止耕地面积减少确实产生了显著影响。δ等于-364.435 5，这说明，基本农田保护率每提高1%，每省每年平均约能减少耕地流失面积364.4 hm2。
采用式（5），计算各区域各年度基本农田保护政策效果，计算结果见表3。
表3的数据是根据式（5）计算的，从式（5）来看，式（5）的计算出来的值的含义是与不实行基本农田保护制度、不划定基本农田保护区相比较，各地区各年度（2004年-2007年）以不同比例的基本农田保护率划定基本农田实施基本农田保护制度，减少耕地面积减少量。从表3可以看出，2004年-2007年期间，由于实施了基本农田保护政策、划定了基本农田保护区，全国（不包括天津市和港澳台地区，下同）分别减少了耕地流失面积为853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和857 96126 hm2，4年合计减少耕地流失面积3 418 69073 hm2，约为期间实际耕地流失面积3 020 76949 hm2的113倍。可见，基本农田保护政策的实施的确有效地遏止了耕地面积减少。
将表3中各地区各年数据与各地区1996年年末耕地面积相比，计算相对效果，计算公式如下：
从表4可以看出2004-2007年之间，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、宁夏和等地的相对效果比较明显。以表4中的相对效果(r)为因变量，因人均GDP和路网密度为自变量进行回归分析，模型拟合效果不好，因此，还不能确定基本农田保护政策的相对效果与和人均GDP、路网密度的关系。
4 主要结论
通过前面有关基本农田保护政策效果的分析，可以得到以下结论：
（1）在2004-2007年期间，基本农田保护政策的实施对于减少耕地流失面积产生了显著影响，基本农田保护率每提高1%，约能减少耕地流失面积364.4 hm2；
（2）2004年-2007年期间，由于实施了基本农田保护政策、划定了基本农田保护区，全国分别减少了耕地流失面积为853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和 857 96126 hm2，4年合计减少耕地流失面积3 418 69073 hm2，约为期间实际耕地流失面积3 020 76949 hm2的113倍。
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Arable Land Conversion Effects of Basic Farmland Protection Policy
ZHONG Taiyang HUANG Xianjin CHEN Yi
(Department of Land Resource and Tourism Sciences, Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093, China)
基本农田保护的条例范文2
关键词 基本农田 保护方案 制定
中图分类号：S27 文献标识码：A 文章编号：
基本农田保护，是我国农业建设的一个重要方面，是指根据一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，以及对建设用地的预测，而对长期不得占用的耕地，依法实行保护的一项土地行政措施。基本农田保护的对象是：国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地；高产、稳产田和有良好的水利与水土保持设施的耕地以及经过治理；改造和正在实施改造计划的中低产田；大中城市蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；省级以上人民政府确定的其他农业生产基地。随着农村开发的扩张，基本农田被占用的事件屡有发生，为了最大限度地保护进本农田，打击非法侵占基本农田行为，国家环保部门应制定基本农田保护方案。
一、编制基本农田保护方案的原因和作用
编制基本农田保护方案的原因主要有：国家环保总局的要求，国家经济发展的需要。基本农田是需要特殊保护的地区，说到底就是保护农民的合法权益不受侵害。基本农田前面也提到过，就是满足人们的最基本需要的，主要是粮食需求的。如果基本农田被占用或者破坏，直接的后果是粮食产量降低，势必造成粮食供给和需求的不均衡，造成缺粮的后果。
法规也重视保护基本农田。如《基本农田保护条例》第二十四条作出了规定，经国务院批准占用基本农田兴建重点项目的, 必须遵守国家有关建设项目环境保护管理规定, 在建设项目环境影响报告书中, 应当有基本农田环境保护方案。建设项目环境影响报告书是对建设项目进行环境影响评价后形成的书面文件。内容有项目概况、环境现状、环境影响、环保措施、经济论证等。由建设项目承担单位委托评价单位编写，环境保护行政主管部门审批。条文明确了基本农田保护方案基本农田是环境影响报告书必须编制的内容。但是, 由于现行的有关环评导则及评价规范中没有编制方案的规范, 目前大多数环境影响报告书中还没有基本农田保护方案的内容, 随着环评技术的不断发展及环境保护工作的进一步加强, 基本农田保护方案必将成为环境影响报告书中重要的内容之一。本条文的引申含义就是基本农田保护方案已经越来越受到重视，它甚至有可能成为我国的一项基本国策，可见基本农田保护的重要性。
编制基本农田保护方案的作用是维护国家稳定。随着我国社会主义市场经济经济的向纵深方向发展。开发建设项目也会持续增加, 建设项目将在任何地方大面积的展开,因此占用基本农田的面积也会随之增加, 如果在执行中单纯对土地资源进行开发利用, 一切都以效益为先，甚至以占用基本农田,基本农田想来是我国农村和农民的宝贵财产，这样使本来人均占有农田很少的广大农村, 农田越来越少, 人地矛盾将日趋突出。长期以来, 不少地方由于受传统观念的影响，尤其是开发商受到利益的驱使，过多的占用了基本农田，尤其是良田，造成土地资源严重浪费，该种庄稼的土地盖上了楼，使农民遭受损失，也让国家和农村集体遭受损失。
粮食的稳定是立国之本, 保护基本农田就是维护国家的稳定, 为此, 国家颁布的《土地管理法》 和《基本农田保护条例》 都明确规定了建设项目要在保护基本农田的前途下进行, 在建设项目环境影响报告书中应当有基本农田保护方案, 编制基本农田保护方案就是科学合理地保护农田的一种有效途径, 立法是更有效的途径，但是不是所有的事情都必须而付诸法律来解决的，再合适的时候还可以动国家政策来解决问题。基本农田保护对环境影响评价工作的发展和提高具有特殊地位和作用, 也是有效落实国家实行占用耕地的补偿制度。根据占多少, 垦多少的政策, 没有开垦条件的按省、自治区的规定缴纳耕地开垦费, 专款用于开垦新的耕地, 使基本农田的保护工作内容更加深入，体现保护基本农田的纵深化。由此可知, 基本农田保护方案, 实际上是贯穿了建设项目由前期准备, 建设过程到投入生产的全过程的基本农田保护工作, 通过编制基本农田保护方案, 提高基本农田保护工作的整体效益, 保护了基本农田保护工作的合理性、完整性和科学性, 充分发挥环境影响评价为开发
建设项目服务的宗旨。
二、基本农田保护方案的特点
1.合理性和针对性。
基本农田保护方案适用的范围是建设项目占用的农田，分为永久占用的农田和临时占用的农田, 因此，基本农田保护方案的制定要紧紧围绕开发建设项目进行, 要求方案具有针对性, 方案合理到位, 实施方便。从拟建项目地址的比选到施工过程的保护都具有较强的针对性。在实施过程中，也要针对特定的对象，否则就会失去效果。同时方案的制定原则、内容、程度、注意事项要合理，符合客观事物的基本规律，这样才能达到目的。
2. 真实性。
方案是由对县级以上的政府划定的基本农田保护区而编制的, 内容真实可靠, 既有基本农田保护区本身的内容, 又有建设开发项目的内容, 不是基本田保护区的不编制方案, 使方案与项目占用土地相吻合, 即编制内容必须真实可靠。这样能保证国家对基本农田的掌握的情况，国家可以随时了解基本农田的动态发展情况，以便做出调整的对策，为基本农田保驾护航。
3.专款专用。
编制基本农田保护方案是按照占用多少, 开垦多少的原则计算保护投资资金, 这笔资金由开发建设单位承担,专款专用, 必须用于基本农田的建设, 这部分资金计入建设项目总概算。有专人看管，防止腐败。
三、基本农田保护方案实施程序
编制基本农田保护方案是一项崭新而又富有挑战性的工作,在环境影响报告书中又是必须具有的一项非常重要部分, 与其它评价内容一样, 应按照一定的程序进行, 其程序应包括如下内容。现场调查、了解现状、收集资料编制方案、大纲进行外业详查、勘探。基本农田保护方案征求地方政管土管部门、建设单位意见咨询有关专家意见、补充修订方案方案评审、方案实施。现场调查就是深入到基本农田去，发现它们存在的问题，然后提出来。了解现状，是为了分析过去，展望未来，具有前瞻性。收集资料编制方案，就是收集一些基础数据，然后进行分析。外业详查、勘探也是类似于户外工作的性质，通过外业详查、勘探取得第一手资料。
四、编制基本农田保护方案的方法和技巧
资料调查。指在拟建项目所在地的政府、土地管理等有关部门进行咨询及有关资料的收集, 内容包括基本农田保护区的划分文本和图件, 有关批文及相关文件, 以正确划分基本农田的保护范围和级别。同时在指定的范围内进行有关现状调查, 内容包括基本农田保护区的面积、农作物的种类和产量, 土壤性化性状( 包括土壤质地、养分、耕层厚度等) , 灌溉条件, 水土保护设施等指标来衡量。
总之。基本农田保护方案是国民经济发展的产物，体现环境影响评价技术的发展。基本农田的保护, 关系到国家长治久安, 要充分认识到基本农田保护方案的重要性和特殊性, 不断完善编制水平，达到尽善尽美的目标。
参考文献
基本农田保护的条例范文3
一、认真加强耕地资源保护
1、认真强化基本农田保护工作。为了确保2013年全乡基本农田质量不降低、数量不减少，一年来国土资源管理所认真加强基本农田保护工作：一是成立了以乡长为组长的基本农田保护领导小组；二是建立健全了基本农田保护的各项规章制度；三是进一步完善了基本农田的保护的图、表、册；四是严格执行《基本农田保护条例》，切实加强基本农田保护日常管理工作。五是开展了基本农田专项检查，全乡基本农田保护面积稳定在18447亩。
2、严控耕地转为建设用地。一年来，乡严格执行土地利用总体规划，充分利用空闲地、闲置宅基地等存量建设用地，严格控制非农业建设农用地转用，有效保护了全乡有限的耕地资源。
二、切实加强地质灾害的防治工作
2013年，在乡党委、政府的领导下，国土资源管理所始终将“加强地质灾害防治，保障人民的生命财产安全”作为地质环境管理的重点，对各地质灾害隐患点明确了的监测员，制定了切实可行的防范措施。2013全乡设立了地质灾害防治应急指挥部1个，乡地灾防治应急分队1个，村地灾防治应急分队9个。同时采取不定期地对全乡地质灾害隐患点进行排查，并对排查出每一处地灾隐患点及时制定了应急御案，发放了防灾工作明白卡和避险明白卡。
三、高度重视国土资源宣传工作
为了认真宣传好国家土地和矿产资源管理现行的法律、法规和政策，国土资源管理所2013年开展了形式多样的宣传活动：一是充分利用“6.25”国土宣传日，开展了宣传活动。二是利用“12.4”全国法制日，广播上组织学习了《土地管理法》。通过宣传，全乡干部群众对国土管理法律法规和现行政策有了进一步了解，对“珍惜土地，合理利用土地和切实保护耕地”的国策意识有了进一步增强。
四、努力抓好土地经营工作
2013年，乡认真加强了土地经营工作的组织领导，加大了“招、拍、挂”出让土地政策的宣传力度，同时严格控制供地渠道，牢牢把握土地供应的三个100%，有效维护了土地供应市场秩序。
五、严格规范地籍管理工作
2013年，我乡严格按照土地登记的要求和规程进行地籍调查和确权发证。全年共办理集体土地确权94宗，缮发集体土地使用证94个；国有土地确权23宗。
基本农田保护的条例范文4
关键词：永久基本农田；划定；探讨
中图分类号：TU3文献标识码：A文章编号：
做好基本农田划定工作后，基本农田保护工作也需要结合时代的具体情况，针对不同地区基本农田保护的实际，在符合国家《基本农田保护条例》的前提下，细化保护细则，体现保护的刚性和实施的可行性；并且采用高新科技，扩展监测内容，做好其保护工作。
永久性基本农田有别于基本农田，从功用上看，突出对国家粮食安全的保障；从质量上看，突出旱涝保收、稳产高产;从保护上看，突出措施的严格性和时效的长期性。永久性基本农田既然突出了“永久”二字，就应该在长时间内绝对不可以减少、不可以调整，面积只能增加，质量只能提高。常规的基本农田划定保护规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的方法：定性研究。由于这种方法本身所具有的静态性特点，使得规划判断与现实之间的误差较大。而且在实际操作中，规划都是由长期从事土地科学和农业科学的工作人员通过实地调查，结合经验分析的方法进行，不仅调查工作量大，标准难统一，而且空间定位精度差，有一定的主观随意性，不容易进行定量研究，所以规划成果的可靠性较差，其科学性受到质疑。
1 永久性基本农田划定的信息化处理
1.1 资料的搜集、整理
矢量数据、图件及文档资料要求:确保基础数据现势性、合法性和逻辑性。统一数据格式、数学基础；数据格式、数学基础不一致时，须进行技术转换和处理。
1.2 调查核实
形成调查底图：将新一轮乡级土地利用总体规划成果中规划基本农田保护区图层与上一轮土地利用总体规划基本农田划区定界成果、第二次全国土地调查基本农田上图成果和土地利用现状调查成果套合。并进行三项成果对比：重叠部分属于保留；不再纳入新一轮规划确定的基本农田属于调出；新纳入新一轮规划确定的基本农田属于调入。
实地核实：打印调查底图，实地核实基本农田的空间位置、数量、质量等级、地类、调入调出情况等信息，并在图上标识基本农田调入、调出地块。
1.3 基本农田划定
1.3.1 基本农田保护片（块）。图1是基本农田保护片（块）提取记录；提取基本农田保护片（块）内对应的地类图斑作为基本农田图斑数据，获取地类等现状信息；依基本农田划定技术规程（TD/T1032- 2011）要求录入基本农田保护片（块）与图斑属性；编制基本农田划定成果。的流程图，综合确定基本农田保护片（块）边界，对其进行编号、
1.3.2 基本农田图斑。由基本农田保护片（块）层与县级土地利用数据库中的地类图斑层叠加提取获得。将基本农田保护片（块）层与数据库中的地类图斑层叠加。当界线重合时，直接提取地类图斑数据作为基本农田图斑层中数据。当基本农田保护片（块）界线分割地类图斑时，提取并计算分割后落在基本农田保护片（块）界线范围内的地类图斑中相关数据（扣除零物、线物、田坎等面积），作为基本农田图斑层中的属性数据。
1.3.3 基本农田保护界桩。界桩的设立起到分界与警示作用。视实地情况在基本农田保护区域与建设留用地分界线上、建设用地拐点处等设立基本农田保护界桩。对界桩进行定位，统一进行编号，并按照基本农田划定技术规程中基本农田保护界桩属性结构表要求录入基本农田界桩的属性信息（界桩点号、界桩类型代码、界桩点类型代码）。
1.3.4 基本农田补充划入与更新。包括基本农田补充划入和更新。补充划入两种方式：一是就近将新一轮土地利用总体规划中规划用途为一般农田且二调成果数据库中土地利用现状为耕地（含可调整）的地块补划为基本农田，即Ah（实地基本农田保护面积补足）与Ag（基本农田保护面积指标Ag含预留指标面积Ay）相一致；二是使用乡级新一轮土地利用总体规划的基本农田预留指标进行充抵，同时在规划预留基本农田指标台账上扣减相应的数量，即Ay应与Ah减去新一轮土地利用总体规划基本农田保护任务的差相一致 。这两种方法可视情况混合使用。
1.3.5 基本农田划定成果的更新。以基本农田划定成果为基础，将依法批准建设占用、修改及补划的地块范围展绘在基本农田划定成果上，确定占用、修改及补划基本农田地块的位置、数量、质量等级、地类等信息。规划修改或建设占用的批准文件采用的数据格式、数学基础与基本农田划定成果不一致时，应进行相应的转换、纠正。
图1基本农田保护片（块）提取技术流程图
1.4 基本农田地类和面积认定
基本农田划定和基本农田补划面积应与土地利用现状图斑地类面积相一致；基本农田图斑地类与土地利用现状调查认定的地类相一致；基本农田现状登记表和基本农田现状汇总表中的地类面积按照土地利用现状调查认定的地类进行汇总；补划的情况在基本农田工作报告中进行说明；与第二次全国土地调查基本农田上图成果相比属于新一轮土地利用总体规划新划入的基本农田保护区范围的，土地利用现状地类必须为耕地（含可调整），其余地类的基本农田图斑面积均不可认定为基本农田保护面积。
1.5 落实基本农田保护责任
订制基本农田保护责任书、基本农田保护责任一览表、签写基本农田保护责任卡；根据gis处理好基本农田的位置、面积、保护责任人、保护片（块）号、保护起始日期、相关政策规定、示意图和监督举报电话等信息，设立基本农田保护标识。
1.6 汇总成果
根据《基本农田划定技术规程》（TD/T1032- 2011）整合数据库、表格、图件、报告后便得到了基本农田划定的成果。成果中纸质表格、图件和报告均须加盖国土部门和农业部门公章。其中图件资料上报一份，其余各项成果一式两份。电子数据按县级上报成果组织结构图表进行数据组织后刻录光盘上报，各文件不得压缩。采取内业审核与实地抽查相结合的方式。
2 关于基本农田保护制度的思考
近几年来，基本农田保护制度受到了严重的挑战，开发区、大学城在全国各地蜂拥而上，乱占农田，滥用土地的现象死灰复燃，粮食安全受到威胁，农民失地失业触目惊心，以致有些官员和学者对基本农田保护制度心存怀疑，认为在一些地方已形同虚设。至今基本农田保护概念没有完全澄清，划定上强调行政任务，缺乏科学论证，存在“划远不划近，划劣不划优”现象。并且保护存在偏重数量指标，忽视质量指标，“占补平衡”中的补充耕地质量低，基本农田“占优补劣”现象较为普遍等。
2.1 永久性基本农田保护的管理落后。永久性基本农田保护区是依据土地利用总体规划及上一轮基本农田划定结果结合当地土地利用现状而划定的。虽然土地利用总体规划是经过多方求证、调查，本着科学合理原则修编而得，但是难免会出现一些难以预料的情况。如自然因素导致农田的灾毁，导致基本农田面积不足又得不到补充；或者一些较为优质的耕地不能及时划入基本农田，得到有效保护等。
2.2 基本农田分级制度不完善，保护区农田利用规划管理滞后，整体性差。目前，全国范围内还没有建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准，这使得基本农田分级保护没有硬性依据。
2.3 基本农田监测手段满足不了土地利用变更和土地质量变化的要求。
2.4 基本农田保护存在资金缺口。各类征收的耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地补偿费等，虽然能够一定程度上解决补充耕地的资金问题，但不能解决基本农田保护和建设的巨大资金需求。
2.5 规划方法滞后，满足不了新时期基本农田保护区规划的要求。常规的基本农田保护规划采用的方法是沿用计划经济时期的方法，即定性研究的方法。由于这种方法本身所具有的静态性特点，使得规划判断与现实之间的误差较大。
参考文献：
[1] 黄建平,柳建军.彰显保护的刚性———划定与保护永久性基本农田的思考[J].中国土地,2009(3).
基本农田保护的条例范文5
关键词 规划管制；土地发展受限；基本农田；经济补偿；研究趋势
中图分类号 F062.1
文献标识码 A
文章编号 1002－2104(2010)07－0102－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.017
20世纪90年代以来，我国实行严格的耕地保护政策，继续出台“基本农田保护区制度”、“基本农田保护条例”、“耕地总量动态平衡政策”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”等相关制度及措施。然而，在实施严格的土地用途管制、分区规划政策及耕地保护制度的同时，却缺乏配套的补偿机制设计，或仅有间接的补偿政策，政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为，带来相关群体利益分配关系的扭曲。在土地用途管制及分区规划背景下，如何设计激励相容的基本农田经济补偿机制和移转制度，通过制度优化提高政府规划管制效率，实现限制发展区和非限制发展区相关利益群体福利均衡，以及区域间耕地保护责任共担、效益共享，不仅是政府亟待解决、社会公众关注的问题，也是学术界尚未解决的重要课题。如何从政策层面上探讨实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措，构建激励相容的利益分配机制，设计基本农田保护的经济补偿机制，充分发挥政府管制和市场机制的双重作用，将强制性的政府行政管理手段与自发的要素配置流动的市场机制相结合，以满足基本农田保护的目标和促进农民增收现实需求的宏观调控机制需求。
1 研究现状
20世纪中期，欧美等西方发达国家开始关注土地用途管制及分区规划给农田、森林、文化古迹、自然保护区、环境敏感地等土地发展受限地区相关权利群体所带来的福利损益效应，认识到土地用途管制及分区规划会导致不同利用分区利益群体间福利的非均衡，给发展受限地区相关群体带来福利损失。理论上，学者们普遍认为，土地发展受限时，如果没有得到相应补偿，会激发土地所有者的寻租行为及不正当动机的产生，造成土地利用的低效。实践方面，在发达国家，土地发展受限得到相应经济补偿已成明文规定及不争事实。例如，在美国南卡罗来纳地区，当地最高法院明文规定土地发展权被长期限制，必须给予相应补偿。20世纪60年代，为避免规划管制政策失效，消除因规划管制所带来的限制发展地区相关群体利益“暴损”(wipeouts)，以及非受限土地的“暴利”(windfalls)的现象，欧美发达国家逐渐对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及转移政策，制定与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和公共政策。这些政策工具有代表性的当属土地发展权移转制度(Transfer of Development Rights，TDRs)和针对环境敏感区等发展限制区制定的农业环境资助政策(Agri-envimnmentaI Policies，AEPs)。当前我国农地保护面临的政策困境与发达国家在20世纪60年代时所处的政策环境极其相似。20世纪90年代以来，针对城市化进程及耕地资源流失速度加快问题，我国政府采用土地用途管制及分区规划等相关制度措施强化对耕地资源的保护。但在管制制度执行的同时，却缺乏考虑相应的补偿制度，或仅有间接的补偿政策(例如，对粮食主产区及环境敏感地区因保护农地生态环境而牺牲的发展机会成本，或承受历史遗留的生态环境问题的成本间接给予一定的经济补偿或财政转移政策倾斜等)，政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为。然而，我国现行的农地保护制度多作为行政任务执行，农田保护给社会带来的粮食安全、环境保护效益为周边地区乃至全社会共享，保护的成本却由行为者承担，保护者或保护地区未得到相应的补偿，缺乏应有的激励机制或作用，存在“搭便车”和“政策失效”的现实困境。尤其，农地保护的利益分配机制存在缺陷，保护权责利关系不等，致使经济发展地区和粮食主产区、环境敏感地区之间面临着生态环境与经济利益分配关系的扭曲，制约着农地保护的进程及地区间的和谐发展。农地保护难以实现经济效益，农业市县往往是贫困市县，保护农地意味着放弃发展机会的现实窘境，促使一些地方政府和利益集团在信息不对称条件下规避农地保护责任，追逐短期经济效益。国土资源部2005年对全国16个城市进行卫星遥感监测，发现违法用地的宗数占到新建设用地的60％，面积占到50％，个别地方甚至达到90％；1999年新《土地管理法》实施以来，全国的土地违法案件查处情况的统计，政府违法立案查处的政府违法的案件所占的比例大概将近20％，涉及的土地面积达60％。全国基本农田保护检查也发现，一些地方政府为规避占用基本农田报国务院审批的法律规定，频繁进行土地利用总体规划调整或修改，影响基本农田保护的稳定性和严肃性。2001年以来，全国因城镇村非农建设用地调整基本农田面积28.36×104hm2，各类非农建设违法占用基本农田面积7.75×104hm2。
2 研究趋势
2.1研究视角的变化趋势
研究视角从土地用途管制及分区规划所带来的不同权利主体福利非均衡的经济诱因及制度缺陷分析，转向如何设计可操作的经济补偿或移转机制、实现权利主体利益均衡的探讨。规划管制给发展受限区相关权利群体带来的福利损益效应，在西方发达国家早有关注，认识到政府部门对于限制发展地区财产权进行的管制政策，会使得限制发展地区相关群体利益“暴损”，以及非受限土地的“暴利”现象。国内相关研究也认同国家采取禁止性或限制性强的保护区制度，严格限制或剥夺周围群众使用资源和空间的权利，且未提供任何形式的补偿和经济援助，影响到生态建设区和保护区内群众的利益，违背环境公平。为此，普遍认为土地发展受限，缺乏配套的补偿机制，会激发土地所有者的寻租行为及不正当动机产生。
国外学者认为引入市场机制，使限制发展地区土地权利人透过部分财产权交易，达到补偿目的及效率。此外，相关群体的利益趋向及公平性也引起关注。
2.2研究内容及重心的变化趋势
研究内容及重心从土地发展受限相关权利主体福利非均衡的补偿机理讨论，逐渐转向对农地外部性、选择价值、发展权定价及福利损失额度的测算，特别是对农地管制损失补偿及外部效益财产权界定的关注上，开始考虑产权代表之间的相互作用或个体和群体之间的相互作用，对利益受损者采用市场和政府相结合的福利补偿及与此相应的具有经济诱因和具有效率的制度安排和政策研究。研究人员从制度层面探讨规划失效的原因，广泛地认同管制制度失效的主要原因在于市场失灵及财产权界定不明晰，且缺乏对受限地区相关利益群体提供给社会的外部效益进行量化和补偿。认为纠正管制失效、市场失灵，创建环境市场和执行地区财政转移是应对的关键措施。同时，研究证实农地产生重要的公共利益和外部效应，并通过CVM、I-IPM、TCM等评估技术进一步量化农地的选择价值和外部性，揭示出农业景观给消费者带来的社会福利，实现农地外部性内在化。实践方面，20世纪60年代以来，美国采用市场和政府相结合的政策工具对优质农地、环境敏感地和景观资源实行保护，代表性的属TDRs。据Pruetz确定，美国30多个州采用TDRs，将近142个项目区；美国农地信托机构估计发展权移转制度已保护近90000英亩土地，并作为成功经验在加拿大、澳大利亚、日本、墨西哥和印度等地推广和借鉴。国内关于土地发展受限所带来的福利损失及补偿研究始于台湾。台湾20世纪90年代末修订的“国土综合开发规划”将土地经营管理区分为“限制发展地区”和“可发展地区”，期望通过对“限制发展地区”的建设，将重要资源用地及环境敏感地适当保护起来；90年代为缓解政府征购公共设施用地的财政压力，颁布“古迹土地容积移转办法”和“都市计划容积移转实施办法”。理论方面，台湾学者林国庆、毛育刚等认为，限制发展地区以管制方式等强制手段加以管理，造成土地所有权人或关系人福利损失，存在缺失公平的争议；张泰煌、陈明灿、陈瑞主和吴佩瑛等认为农地财产权受限造成的损失应给予适当补偿，透过法律创设农地外部效益产权，进而制定相关的“补偿”措施，或允许产权交易。这些研究认同农地经济补偿的必要性，但未进一步探讨农地外部效益财产权的本质，及采取何种方式实现补偿。
2.3研究难点及实践经验的借鉴
从研究难点及实践经验来看，监控体系不完善、信息不对称是耕地保护制度弱化的潜在因素，契约设计受道德风险和逆向选择困扰，设立完善的督管体系以及鼓励农户、社区、权益相关主体与地方政府的共同参与是制度成功的关键。20世纪80年代以来，发达国家以经济补偿激励农民签订契约参与保护农地，创造公共物品“准市场”。但契约设计由于信息不对称，受道德风险和逆向选择困扰。早期的研究试图评估补偿政策的经济效应，应用监测和评估技术定义政策改善效应。近期研究应用委托理论研究补偿政策因信息不对称所带来的问题，认为监控体系不完善、信息不对称是制度弱化的潜在因素。明显证据表明契约设计的无效性，契约义务和责任关系不对等，会引发道德风险，诱惑农民不遵守契约。因此，决策者认识到需要设立完善的督管体系去抗击欺诈行为和保护公共资金，同时公众的参与能够消弱信息不对称。农户、社区、权益相关主体与地方政府的共同参与是成功的关键。
2.4研究方法的变化趋势
研究方法从对土地发展受限相关权利主体福利变化的定性判识转向各权利群体福利损益及政策实施绩效的定量测度，从静态分析转向静态、动态分析结合，注重动态过程和福利变化的长效影响。早期研究集中体现均质农地在同样的农地保护和发展政策下，农地发展受限引起的福利不均衡，或是土地发展受限出现的不同利益群体(地方政府、社区、农民)直接、间接可见、间接不可见损失上，甚至是制度的不完善而使得农户的福利受损。随后较多研究开始注重土地发展受限过程中农地外部性、选择价值、土地发展权及补偿移转量的测度。当前研究侧重关注补偿机制实施对不同利益群体的福利效应，尤其体现补偿政策对弱势群体福利的影响及消除贫困的积极作用。
2.5现实需求的紧迫程度
从现实需求来看，发达国家和地区基于土地用途管制采取的.IDRs政策工具有近30年的历史，如何结合我国政策背景和土地资源基本国情探索兼顾公平和效率的基本农田保护经济补偿机制迫在眉睫。TDRs的成效明显：①创建较为公平的利益分享机制，规避规划管制滋生的寻租行为；②较其他政策工具相比，管理和执行成本较低；③以市场为基础，具有制度弹性的益处，有助减少农地细碎化、抑制城市增长和保护开敞空间及历史古迹。自1961年付诸实践以来，TDRs在美国经历3代的成长。后期制度设计强调不同利益群体及相关成员的重要性，并将制度参与者及其倾向执行进第3代TDRs。国内针对土地利用受限对不同利益集团福利变化及损失补偿的探索正开始，发展性利益分配和权利归属越来越成为人们关注的热点和难点。
3 研究展望
基本农田保护的条例范文6
按照《土地管理法》和《全国土地分类》(试行)的规定,我国将农用地分为5类27种,即耕地,包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5种; 园地包括果园、桑园、茶园、橡胶园、其它园地5种;林地包括有林地、灌溉林地、疏林地、半成材造林地、迹地、苗圃6种;牧草地包括天然草地、改良草地、人 工草地3种;其他农用地包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地;田坎、晒谷场用地等8种。而我国的《土地登记规则》 对农用地的登记是以二级类为准,即按耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地五种来进行登记,其使用权经登记后受法律保护。《基本农田保护条例》第九条规 定:省、直辖市划定的基本农田占本行政区域内耕地总体的80%以上。即除非农建设用地预留地外,基本农田占90%以上,也就是说目前的耕地面积中的绝大部 分都是基本农田,应对其进行特殊保护。
二、存在的问题
目前我国农村实行的是联户承包责任制,按照确定使用权受法律保护的规定,广大农村对耕地改变用途的情况较为普遍:一是将耕地中的望天田、旱地改 为各种名目的园地,如果园(苹果、梨、枣、杏、核桃、板栗等)、桑园等;二是将耕地中的望天田、旱地等改为苗圃、培育各种树苗;三是在耕地中挖塘养鱼;四 是将耕地改为各种场地,这主要是一些临时用地,如砖厂、堆料场、停车场、间歇性集市等;五是在耕地中建设各种名目的畜禽养殖小区,如生猪养殖基地、奶牛繁 殖基地、肉鸡饲养基地等;六是在耕地中挖砂出售等;七是将耕地出租给他人搞各种非农建设。八是将耕地出租给他人取土烧砖等,所有这些,都违背了《土地管理 法》、《农村土地承包法》、《农业法》和我国现行的相关政策规定。
三、违反的法规
如果说将耕地改变用途为园林、林地等还不致破坏土地的耕作条件,那么,挖塘养鱼、毁田挖沙等则属于破坏耕地的行为,而将耕地改变用途为各种场地、养殖用地等则很可能无法复垦,从某种程度上说,已构成了土地违法行为。
《土地管理法》第四条明确规定,国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。由此确立了耕 地用途管制制度;第十二条规定,依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续,而《农村土地承包法》第二十三条规定县级以上地方人民政府应当向承包 方颁发土地承包经营权证,并登记造册,确定土地承包经营权,第九条规定了国家保护集体土地所有权的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人 不得侵犯。
具体来讲,对于在耕地中挖塘养鱼,将耕地改为各种场地,在耕地中挖砂出售,将耕地出租给他人做非农建设,在耕地中取土烧砖等,其行为违反了《土 地管理法》第三十六条第二、三款规定的禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等和禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法 律规范;也同时违反了《农村土地承包法》第十七条规定的承包方有维护土地的农业用途,不得用于非农建设,依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损 害的义务,以及《基本农田保护条例》第十七条规定的禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体、废弃物或进行其 他破坏基本农田的活动,禁止任何单位或个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法律要求。
至于将耕地改为各种名目的果园,在耕地建设各种畜禽养殖小区,将耕地改为苗圃,其行为违反了《农村土地承包法》第二十一条规定的发包方应与承包 方签订书面承包合同,且必须注明承包土地的名称、坐落、质量等级、承运土地的用途,违约责任等。这些都违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中 确定的基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途,禁止占用基本农田挖鱼塘,种植或其他破坏耕作层的活动的规定。
四、引发的思考
目前,农民改变农用地用途的现状主要有三个方面,即土地管理法律法规禁止的改变用途行为,土地承包法禁止的改变用途行为,直接用于农业生产用途向间接服务于农业生产用途的改变,这值得我们从事土地管理和农业管理的人士深思。
建设用地范畴的界定问题。现行的法律法规所规定的建设用地,是指营造建筑物、构筑物和其他造成原土地生态利用条件难以恢复的土地。包括城乡住宅 和公共设施用地,工矿用地,交通水利设施用地,旅游用地,军事设施用地等。就其定义本身而言,具有建筑物、构筑物和造成耕地难以恢复的特点。现在的禽畜养 殖基地和设施农业用地,产业化程度高,不仅投资大,而且科技含量高,涉及到照明、采光、取暖、卫生、防疫等各个方面,既有固定的建筑物和构筑物,且造成了 耕作层的破坏,这些用地间接服务于农业生产,假如它们属于农用地范畴,那么各类食品加工企业用地也是生产农产品,间接为农业生产服务,岂非也应当属于农用 地范畴。
需要明确的是,《土地分类》中将畜禽饲养地归入其他农用地,是指在进行土地登记时现状为畜禽饲养地的情形,并非可以此为据,随意将耕地改变为畜禽饲养地。如果以畜禽饲养地属于其他农用地而将耕地任意占用,那么耕地管制制度将名存实亡。
对农用地所有者(农村集体经济组织)的待遇问题。农村集体经济组织作为农用地的不完全所有者,按照《农村土地承包法》的规定,作为发包方对农用 地进行发包,并与农户签订承包合同,约定农用地的用途、违约责任等事项。该法第五十六条规定当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的,应当按照 《合同法》的规定承担违约责任,也就是说所有者和使用者之间是一种民事关系,那么农村集体经济组织对农用地的所有权将如何体现?这就造成从法律角度对农村 集体经济组织所有权的一种歧视,与国有土地所有权的不公平待遇。退一步讲,即使农用地的集体所有权弱化为非绝对性的土地所有权,农民的土地承包经营权是具 有排他性的土地产权,也不能以结构调整、农民增收这一诉求去排斥集体所有权的有效行使和国家耕地保护制度的贯彻落实。
土地登记的统一性问题。无论是农用地、建设用地,还是未利用地,都属于国家的土地资源,都具有不可再生的特点。随着市场经济体制的不断完善,社 会分工越来越细,土地的用途管制制度会更加严格,现行土地登记规则所确定的农用地登记以二级类为准、建设用地登记以三级类为准的模式,笔者认为已不适应不 断发展与完善的经济体制的要求,也不适应土地管理制度改革与耕地保护现实的需要,应该统一口径,以三级类登记为准。只有这样,才能更好地贯彻执行土地用途 管制制度。
对农用地之间改变用途的执法问题。农村集体经济组织作为农用地所有者,对农用地具有合理利用、保护和管理的职责,农村集体经济组织对农用地的保 护和利用监管不力,应承担相应的法律责任,体现权力和责任的统一,对承包户擅自改变农用地用途的,不仅要按《合同法》的规定承担违约责任,而且要承担相应 的法律责任。这就需要农业和国土资源部门认真研究,采取有效措施,完善法律制度,加强执法。只有对改变农用地,特别是耕地改变用途的严格执法,才能实现耕 地总量不减少。
五、提出的建议
1、建立健全法律法规体系。在《农业法》中增加规定农村集体经济组织应当承担的耕地保护的职责范围和相应的法律责任,增加农用地特别是耕地的评 等定级定产制度;在《农村土地承包法》中增加农户不但要承担改变耕地用途违约责任,而且要承担因改变农用地特别是耕地用途造成耕地数量减少、质量降低的法 律责任,增加造成数量减少、等级下降的处罚和质量提高的奖励制度,提高农户对土地投入的积极性;在《土地管理法》或《农业法》中增加农业建设用地审批制度 和相应的法律责任。
2、土地分类应更加科学化。土地分类是土地登记的基础,既有非农业建设用地,应对应增加农业建设用地,将以经营性养殖为目的的畜禽养殖基地(示 范小区等)及其相应附属设施用地、进行工厂化作物栽培用地、人工开挖的坑塘养殖及其设施用地、晒谷场硬化用地等间接服务于农业生产的用地,纳入农业建设用 地的范畴,使其与直接用于农业生产的耕地、园地、林地具有明显的区别,从而推进农用地内部用途管制制度的实施。
