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生态红线保护区保护条例范文1
黄河是我国经济社会发展的生命线。横贯东部、中部和西部9个省区，流域面积达80万平方公里，分布着森林、湿地、荒漠等多种生态系统，以仅占全国2%的河川径流量，支撑着全国12%的人口和15%的耕地。黄河流域湿地面积为392.92万公顷，湿地率为4.88%，受保护湿地面积为232.57万公顷，保护率为59.19%，黄河流域湿地对维护区域乃至国家生态安全具有举足轻重的作用。
多方联动 保护湿地
多年来，宁夏回族自治区党委、政府高度重视生态建设，始终把湿地保护作为生态建设的中心任务之一，先后启动实施了退耕还湿、流域综合整治等一系列生态工程，2008年出台了《宁夏回族自治区湿地保护条例》，成立了自治区湿地保护管理中心，为湿地保护工作提供了法律和机构保障。吴忠市依托“黄河穿城”而过的独特资源优势，提出了“生态立市”的目标，率先在全国范围启动退耕还湿工作，恢复湿地面积8533公顷，将青铜峡库区湿地自然保护区内农户开垦的滩地交还青铜峡市统一管理，为在黄河流域开展退耕还湿工作起到了较好的示范作用。出台的《宁夏吴忠黄河国家湿地公园管理办法》，初步实现了国家湿地公园的规范化管理。黄河流域各级政府积极探索湿地保护与合理利用新模式，银川国家湿地公园建成水生植物观光园，农家渔村等新型湿地经济，对合理利用黄河流域湿地资源进行了有益尝试。
国家林业局高度重视黄河流域湿地保护工作。在2003年国务院批复的《全国湿地保护工程规划（2002―2030年）》中，专门设立青藏高原湿地区和黄河中下游湿地区，提出了流域湿地保护和恢复的工作方向，要求加强该区域湿地水资源保护与合理利用。按照规划的总体部署，国家林业局在黄河流域组织实施了一批湿地保护与恢复工程，改善了黄河流域湿地生态状况。此外，国家林业局还启动了湿地保护补助、湿地生态效益补偿试点、退耕还湿试点、湿地保护奖励等四项工作，黄河流域重要湿地保护管理机构能力建设、生态恢复等多项工作全面展开。通过划建自然保护区、湿地公园、自然保护小区等方式，抢救性地保护了黄河流域内一批重要湿地。同时，国家林业局运用湿地生态系统评价体系首次对黄河流域的全部国际重要湿地进行了系统评价。年初国新办了第二次全国湿地资源调查，全面掌握了黄河流域湿地资源状况，为制定黄河流域湿地保护政策、编制流域湿地保护规划等提供了基础数据。
三大问题 亟待解决
随着人口增长和经济社会的快速发展，黄河流域湿地也出现了许多亟待解决的问题。
一是水资源不足、污染现象严重。由于黄河流域年均降水量较少，且季节分配不均。区域内人口众多，农业生产活动过度开采地下水，造成区域内水资源严重不足。大量使用化肥、农药、除草剂，未经处理直接排入湿地，给湿地水体造成严重污染。工业废水、生活污水的排放等使黄河流域水质恶化。2012年，黄河流域Ⅰ类至Ⅲ类水河长比例为55%，劣Ⅴ类水河长比例约为25%。2013年，黄河主要支流水质处于中度污染。
二是过度开发和不合理利用湿地资源现象依然存在。在湿地内造田、盗猎、乱捕、采砂、开挖鱼塘等大规模开发活动，造成了湿地资源严重破坏。黄河流域土质疏松，植被相对稀少，生态系统极其脆弱，人类在湿地进行的开发活动极易造成生态系统的永久性破坏，许多河段由于湿地遭到破坏，水土流失极其严重，阻塞河道泄洪。一些地方为了短期经济利益，大规模种植经济林，过度发展旅游，导致湿地面积减少，生态功能严重退化，生物多样性锐减。
三是湿地保护体系不完善，管理能力相对滞后。黄河流域9省区内自然保护区和国家湿地公园虽然近几年来发展较快，但是由于历史“欠账”较多，与全国平均水平相比，黄河流域湿地保护体系总体上还处于起步阶段。由于经济社会发展和保护意识方面的原因，黄河流域范围内用于湿地保护的资金投入显著落后于东部地区，造成了湿地保护管理机构能力薄弱，直接削弱了保护管理成效。同时，由于缺乏综合管理体制，有关部门有时仅从自身职责和利益出发开展资源利用和管理行为，忽视了湿地的生态系统完整性。
三方面着手 加强湿地保护
党的十把生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局，提出了建设美丽中国的伟大目标，十八届三中全会进一步对生态文明制度建设作出了战略部署。就湿地保护作出了一系列指示，他指出要扩大湿地面积，实施湿地修复工程，保护生物多样性。这些都为我们在新形势下推进黄河流域湿地保护指明了方向。笔者建议，加强黄河流域湿地保护应做好以下三方面工作。
一是完善法规和制度建设。流域范围内还有山西、河南尚未出台省级湿地保护条例，两省林业部门要主动协调人大、政府做好条例出台的准备工作。已经出台条例的7个省区，要进一步加大湿地保护的执法力度，严格制止破坏湿地资源行为，公布辖区内重要湿地名录。各省区应根据黄河流域湿地特点，选择性制定湿地保护管理制度，如：自然湿地保护制度、退化湿地恢复制度、湿地生态效益补偿制度和湿地生态系统评价制度等。要划定湿地生态红线并根据“二调”结果落实到具体地块，采取多种措施确保湿地面积不减少。
生态红线保护区保护条例范文2
党的十把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。为进一步加大生态保护力度,实现“奋进、魅力、和谐、幸福”的总体目标，按照县委的总体要求，我局决定在西乡开展重点针对盗伐、滥伐林木、非法收购、运输木材、非法安装带锯加工木材和不按规定超范围采伐林木等违法行为进行重点清理整顿工作，现制定如下实施方案：
一、指导思想
根据县委指示精神，严格按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》、《中华人民共和国刑法》、《省天然林保护条例》、《省木材运输管理条例》等相关法律法规规定开展林政执法工作，对涉案人员做到公正文明执法。
二、工作目标
通过查办一批案件，严厉打击涉林违法犯罪分子的嚣张气焰，有效遏制破坏生态资源违法犯罪势头。
整治目标实现“两个规范”：进一步规范林木采伐、运输等行为依法依规，进一步规范木材加工活动依法依规，促进资源利用的科学、有序。
长远目标实现“三个提高”：提高对森林资源的管理水平，提高对破坏森林和野生动植物资源违法犯罪的打击能力，提高全社会保护森林和野生动植物资源的意识，确保生态资源安全和长治久安。
三、工作原则
（一）端窝打点，打防并举。堵住源头、封住通道。打击与整治相结合，以打促防，捣毁非法木材加工点，全面肃清非法交易活动，遏制买方市场。
（二）动真碰硬、勇于亮剑。坚持“穿皮鞋的”、“穿草鞋的”一起打，依法严厉打击涉林违法犯罪活动。
（三）寓教于罚，加强宣传。坚持打击整治与宣传教育相结合，把生态文明理念的宣传教育贯穿于打击整治活动始终，实现法律效果和社会效果的有机统一。
四、工作重点
(一)打击整治重点部位和区域。加大对省级西自然保护区的保护力度，对康柯、布勒二村由于历史原因两村有地盘纠纷的额呷马、波加（小地名）国有林中盗伐、滥伐林木行为开展集中整治；
（二）整治重点。盗伐、滥伐林木行为；非法收购、运输林木行为；非法安装带锯加工木材行为。
五、工作措施
（一）加大打击力度。采取措施、集中优势力量，依法打击各类破坏森林资源违法犯罪行为。要通过公开接受举报、强化特情控制等多种方式，拓展案件和情报线索的来源渠道。坚决打击各非法木材加工点及非法收购无证木材行为。
（二）全面清理整顿。按照确定的整治重点，全面开展清理检查。对非法安装带锯加工木材窝点坚决予以捣毁；对非法加工的木材和违法采伐、超范围采伐的林木予以收缴。
（三）加强宣传工作。要及时宣传报道专项行动的工作动态和成效，在全县形成强大的舆论攻势。教育引导全县人民群众关心支持生态保护事业，保护森林和野生动植物资源。
六、工作步骤
打击整治行动从2015年4月6日开始到2014年5月15日结束，历时40天,分四个阶段进行。
第一阶段：
动员部署阶段（2015年4月6日至2015年4月9日）。结合当前工作实际，制定专项整治工作实施方案，成立专项整治领导小组，召开动员大会。组织学习《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》、《中华人民共和国刑法》、《省天然林保护条例》、《省木材运输管理条例》等国家林业相关法律法规，广泛开展调查摸底工作，动员广大群众积极举报盗伐、滥伐林木、非法运输林木、非法安装带锯加工经营木材等案件线索，并鼓励有上述违法行为人员主动向林业部门投案自首，有自首情节的可以在法定范围内予以从宽处理。
第二阶段：调查摸排阶段（2015年4月10日至4月17日）。按照实施方案的工作要求，通过群众举报、调查走访、设立举报奖励等多种形式，对重点部位进行全面的调查摸底和梳理，发现相关案件线索，确定重点打击整治对象，细化行动方案。
第三阶段：打击整治阶段（2015年4月18日至2015年5月10日）。采取强有力措施，集中时间和力量，对确定的重点整治区域开展集中整治工作对非法安装带锯及加工经营木材制品进行收缴，根据《省天然林保护条例》第四十一条之规定，对西乡境内未经林业主管部门审批的木材加工场所依法予以取缔，非法安装的带锯及其木材制品依法予以没收处理；
对西乡境内各沟点盗伐、滥伐林木进行清查，凡是未办理林木采伐许可证或者超范围擅自砍伐树木的，根据《中华人民共和国森林法》第三十九条规定进行处理，非法采伐的木材予以没收；
对非法收购、运输木材行为进行严查，在此期间，一经发现无证运输木材行为，林业部门将严格按照《中华人民共和国森林法实施细则》第四十三条和《省木材运输管理条例》等相关规定对违法人员进行严厉处罚
第四阶段：总结教育阶段（2015年5月10日至5月15日）。由县林业局会同西乡党委、政府对涉林违法人员开展集中法律宣传和国家惠民政策教育工作，通过学习，要让他们充分认识到自身的错误，增强违法人员的爱国、守法、感恩意识，提高遵纪守法和保护生态的认识。认真总结专项整治工作，对在森林和野生动植物资源保护管理中存在的问题进行认真梳理和整改，完善工作措施，强化管理，进一步健全完善加强森林和野生动植物资源保护管理和打击破坏生态资源违法犯罪的长效机制，进一步提高保护森林和野生动植物资源的能力。
七、职责分工
林业部门负责进一步规范和强化对森林和野生动植物资源的管理工作，加强对木材加工、林木采伐、木材运输管理工作。
乡党委、政府按照属地管理原则、依法管理辖区森林资源，配合林业部门搞好专项整治工作，负责辖区居民宣传教育工作。
森林公安机关打击破坏森林资源违法犯罪行为，全警动员、全警参与，集中一切力量，全力查处一大批破坏森林资源违法犯罪案件；同时负责专项行动战果的收集、汇总和上报工作。
乡派出所配合林业部门搞好专项整治工作，负责辖区涉林违法人员的集中法律学习和宣传教育工作。
八、工作要求
(一)高度重视，精心组织。充分认识当前保护森林和野生动植物资源的严峻性和艰巨性，明确打击破坏生态资源违法犯罪对建设生态文明、守住"生态红线"、构建“奋进、魅力、和谐、幸福”的重要意义，按照方案要求，精心安排部署，全面整治，确保专项行动取得实效。
(二)分工协作，密切配合。保护森林和野生动植物资源是一项社会系统工程，各部门要紧紧围绕生态大明建设大局，加强保护森林和野生动植物资源工作的联系协调，相互支持，主动配合;
(三)真抓实干，务求实效。按照方案确定的整治重点和职责分工，认真组织落实各项任务，确保实现专项整治行动工作目标。
（四）明确责任，严肃纪律。扎实开展整治行动，确保行动取得实效。对在工作中推诿扯皮、隐瞒不报、压案不查造成严重后果的，要按照有关规定严肃追究有关领导和直接责任人的责任。行动中要做好保密工作，整治工作正式实施前不得对外泄露行动相关情况，不得向无关人员泄露案件相关情况。
(五)灵通信息，及时上报。制定信息、战果报送具体办法，确定专人负责收集整治行动情况，重大问题、突发事件要及时上报。由县森林公安局负责专项行动的收集、汇总和上报工作。
九、没收木材处置建议
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基本农田是我国18.5亿亩耕地中的精华，是保证我国粮食安全的红色警戒线，是我们的保命田，我们必须采用严格的耕地保护措施来保障我国国民经济发展的基础和人民生活的生命线。
一、新时期基本农田保护的意义
我国拥有13亿人口，人均耕地面积仅为1.38亩，占世界平均水平的40％，而且随着人口的不断增加和非农业建设占用耕地，我国的人均耕地在未来相当的时期内还会进一步减少。
1.加强基本农田建设与保护有利于加强社会主义新农村建设
耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。坚持实行最严格的耕地保护制度，确保基本农田总量不减少、质量不降低，为全面加强农村生产力建设提供坚实的基础。
2.加强基本农田建设与保护有利于“三农”问题的解决
当前，我国农业和农村发展中存在着许多矛盾和问题，特别是随着农业和农村内外部环境的深刻变化，随着城乡二元结构长期积累和各种深层次矛盾的凸现，“三农”问题越来越突出。在现阶段，耕地仍然是广大农民赖以生存的基本生产资料。城镇化、工业化、信息化的推进需要一个历史过程，因此，对大多数农民来讲，目前还离不开农业生产，离不开农村生活，离不开耕地。故此，加大基本农田保护有利于三农问题的解决。耕地对农村的稳定作用，农村的稳定来自于农民的稳定，农民的稳定又来源于农业的稳定。土地问题是关系到社会稳定和人民群众切身利益的敏感性问题，是关系到社会稳定和国家安全的大问题，保护好耕地，等于为农村社会打下了坚实的基础。
二、基本农田保护现状与存在问题
1.基本农田的耕地质量不断下降，生产水平低下
我国地域辽阔，由于自然条件所影响，耕地质量表现以中等为主，中低产田所占比例超占60%近年来，耕地质量有不断下降的趋势，据调查统计，目前全国有50%左右的耕地不同程序存在环境恶化和地力下降问题，
2.耕地后备资源严重缺乏，基本农田增加缺乏后续保障
据统计，我国耕地后备资源仅为5403公顷即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0.1亩，而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差，开发难度大的土地。后备资源分布不均，主要集中分布在干旱缺水，交通不便的新疆、内蒙古、宁夏和低洼易涝的三江平原、松嫩平原以及沿海滩涂
三、对策建议
加强新时期的基本农田保护与建设，可以从制度、经济、法律、生态和技术等多角度、多层面采取相应的措施。总体来说，要把治标和治本有机结合起来，要在科学发展关的指导下，建立和完善有效协调的长效机制。
1.建立健全基本农田保护法律法规制度
立法是有效划定、监测和管理基本农田的法律保障，国外基本农田保护的成功经验都是把立法做为基本农田保护的基础，从基本农田保护技术规范到管理措施，制定了一系列的法律法规，如加拿大的大不列颠哥伦比亚省通过立法，健立农业保护区，保护耕地，该省早在1973年就成立了农业用地委员会，制订了《农业用地委员会法》、《农业用地法》并建立了农业保护区，将占全省土地总面积5%的470平方公里农用地及可耕地纳入了农业保护区，并对保护区内土地的使用和保护以法律的形式作了明确规定。农业用地委员会是一个独立于政府的执法与管理机构。《农业用地法》规定，保护区内的土地应优先用于农业，如果要划出保护区或改为非农用途，必须经农业委员会批准；各级政府在制定当地规划及法规时必须考虑土地保护的重要性，支持农业发展；基础设施建设必须避开良田，如无法避开，也要在设计和建造时将其对农业生产的负面影响降到最低。
2.进一步健全与完善基本农田保护制度，强化制度的执政与监督
进一步完善地方各级政府主要领导任期基本农田保护目标责任制。要建立健全省、地市、县、乡、村五级主要领导任期基本农田保护目标责任制，层层签订基本农田保护责任书，实行基本农田保护的“一票否决制”，通过签订责任书，进一步明确各级政府及各部门的权利与义务，将基本农田数量、质量和生态保护的责任落实到位，并列入考核指标体系中。
进一步落实基本农田保护公示制度，建立、健全社会监督体系，各乡镇要在基本农田保护区显要位置将基本农田保护区范围图，保护制度责任单位等内容在标志牌上公布，接受社会监督。严格执行占用基本农田审批制度，坚决守住基本农田这条红线。
严格执行基本农田占补平衡制度，杜绝“占优补劣”现象的发生，尤其是在进行“基本农田异地补充，异地有偿代保”时，必须保证新补充耕地与被占用的基本农田在数量、质量、区位和生态上都达到大致相当的程度。
强化基本农田保护区的常动态管理，要应用已有的基本农田信息数据库，建立基本农田统计台帐、完善基本农田登记和日常管理制度，要与年度土地变更调查相结合，建立省、市、县、乡、村五级基本农田动态监测网，并应用先进技术手段（如航空、卫星遥感测绘）进行基本农田，动态监测的避免人为因素的干扰，特别是要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确把握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。
3.全方位，多渠道等筹措资金，建立全国范围的基本农田保护和开发基金，加大保护基本农田
制定基本农田保护的优先优惠政策，形成基本逐田保护的经济激励机制，基本逐田保护是对优质耕地的特殊保护基本逐田保护区的农民因此而丧失一些发展机会，因此国家应对基本农田保护区实施一系列的优先优惠经济政策，弥补当地农民的机会成本，调动地方农民保护基本逐田的内在经济动力。一是国家可以将政府贷款、资源保护工程、农业科技攻关项目等有助于农业发展的政策措施优先安排在基本农田保护区；二是各级政府将农田水利建设，土地整理项目，农业综合开发项目等农业基础设施建设工程优先安排在基本农田保护区；三是各级政府每年给予基本农田保护区内耕地一定的经济补偿；四是国家给予基本农田保护区的耕地一定的税收优惠政策。
加大依法征收耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地有偿使用费等三项费用的力度，并在全国范围内统筹使用。可鼓励和指引各级政府、单位和农户对其管理和经营的基本农田增加资金、劳力投入，改善基本农田的生产条件，提高基本农田产出率，政府可整合现有的农业综合开发资金、农田水利建设资金、中低产田改造资金和土地开发整理资金等多渠道的资金，进行集中使用，重点投入，以扩大资金投入的规模效益，并形成良性循环机制。
4.加强非农建设用地审查，严禁违法占用基本农田
严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，必须按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收。
加强对涉及占用基本农田的建设用地的审查。法律规定以外的建设项目占用基本农田，以及违反法律和有关规定通过调整土地利用总体规划占用基本农田的各类非农业建设不得报批用地。不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。严格执行占用基本农田听证和公告制度，加强基本农田的社会监督。依法批准或经法定程序通过调整规划占用基本农田的，征地补偿按法定的最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。
规范基本农田补划行为。符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，要先补划后报批。省级国土资源部门和农业部门要对补划的基本农田进行验收，保证补划的基本农田落到地块，确保基本农田数量和质量的平衡，防止占优补劣。占用前要将耕作层进行剥离，用于新开垦耕地或其他耕地的土壤改良，并要落实水土保持方案的要求。
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一、关注审计重点内容，把握湿地保护审计重点
1.审计湿地保有量。审计辖区内湿地的年均实有面积。审计辖区内湿地的年均实有面积领导干部责任制落实情况。审计调查天然或人工、永久或暂时的沼泽地、泥炭地和水域地带，以及带有静止或流动的淡水、半咸水和咸水水体，包括低潮时不超过6米的海域。
审计湿地与森林、海洋一道，为作三大生态系统体系，检查保持水源、净化水质、调洪蓄水、储碳固碳、调节气候、保护生物多样性等多种指标，考核“地球之肾”、“淡水之源”、“物种基因库”和“气候调节器”环境，绿色审计发展理念。
审计省政府对地方政府的考核底线，2011年第二次在全国范围内进行了湿地资源调查，此次调查的数据被作为湿地保有量红线。湿地保有量稳定在91.01万公顷。沙化土地治理面积2015年达到0.4万公顷，2017年达到0.45万公顷，2020年达到0.5万公顷。11个设区市和95个县辖区范围内的湿地红线面积进行分解。
2.审查湿地功能区划的执行情况。审查政府在制定涉及湿地发展战略、产业政策和编制规划时，是否征求湿地保护行政主管部门意见；沿湿地土地利用总体规划、湿地使用，是否与湿地功能区划相衔接；在审批建设、开发项目使用湿地时，是否以湿地功能区划为依据，符合湿地功能区划的要求。
3.审查湿地环境质量情况。政府下达了沿湿地设环保责任目标，规定了主要指标，审查指标是否达到政府下达的比例要求。审查湿地污染控制情况。主要审查沿湿地重点直排污工业企业和城镇污水集中处理厂污水排放达标率是否达到政府下达的指标。审计调查和了解当地湿地环境污染的情况。
4.审查湿地工程性补偿情况。审查湿地域使用建设项目责任人是否实施相应的湿地生态修复工程、异地重建或替代方式等对由其造成的湿地生态损害进行补偿，重建或者替代方式进行生态补偿的面积、质量、资金等是否足额到位，生态效益能否体现。
5.审查湿地专项资金的使用情况。审查中央及地方配套的湿地域专项资金的分配、管理、使用是否合法合规，是否按照规定项目使用，有无挤占挪用情况，地方配套资金是否足额到位。
二、对准审计关键环节，关注湿地保护实施细节
1.关注湿度保护有关管理约束性指标和目标责任制完成方面。审查当地政府是否将湿地保护纳入本级国民经济和社会发展规划，审查有关湿地保护、湿地建设等方面的相关规划的编制、落实情况。审查湿地保有量，包括天然或人工、永久或暂时的沼泽地、泥炭地和水域地带，以及带有静止或流动的淡水、半咸水和咸水水体等。审查有关规划中提出的保护及建设目标及目标落实情况。审查湿地功能区划的执行情况。划定湿地保护区、保留区、限制开发区、开发利用区等有关情况。建立湿地生态补偿制度情况。
2.关注湿地保护相关法律法规及政策措施贯彻落实情况。审查湿地资源保护政策措施执行情况。审查当地政府执行国家和省有关湿地资源管理保护政策情况，以及当地政府制定相关湿地保护及开发利用方面政策措施的情况。审查有关领导干部涉及湿地资源开发利用保护事项决策情况。审查有关湿地保护第一责任人的制度建设和执行情况以及湿地保护目标责任考核制度。
3.关注湿地保护开发利用情况。审查湿地保护管理责任体系构建和落实情况。包括构建湿地管理责任体系，湿地公园、湿地自然保护区的建设和管理清洁。建立健全湿地保护行政执法的有效机制等情况。审查湿地保护过程中行政执法的落实情况，跟踪是否按照法律法规处理破坏湿地的有关案件。审查湿地域使用建设项目责任人是否实施相应的湿地生态修复工程、异地重建或替代方式等对由其造成的湿地生态损害进行补偿。
4.关注湿地保护资金征收管理使用和投入机制建立及重大项目建设运行情况。审查当地政府是否将湿地保护经费纳入财政预算，查看资金到位情况及使用情况，审查有关湿地保护中中央专项资金的分配及地方配套资金的到位情况及使用情况。审查湿地生态补偿资金收取情况、行政执法执法收入及使用情况。关注建立湿地保护相关投入机制情况，审查湿地保护项目实施情况。主要包括各级各类财政投资湿地保护项目建设任务完成情况，重点审查有无弄虚作假、挤占挪用、套取骗取资金以及项目工程质量和后期管护等情况。审点项目运营情况，重点项目运营情况。抽查使用资金的重点单位和重点项目，了解项目是否达到建设目标，政府是否采取措施保障项目运营。
5.关注湿地保护重大安全隐患及预警机制建立情况。审查是否建立湿地保护地突发事件应急预案，是否建立湿地污染处置应急预案，审查湿地中水体、水质、动物、植物监测情况，分析该区域环境变化情况，建立湿地恶化倒查机制情况，是否落实有关整治责任和限期整改措施。审查是否出现湿地破坏或污染影响人民群众生产和生活安全的重大事件，采取了何种紧急治理和长效治理措施，存在湿地破坏或污染隐患的重大问题，突发事件应急处置机制的建立和执行情况。
三、注重审计方法，科学实施湿地保护审计
1.湿地影像与矢量三比对方法。使用ARCGIS、MAPGIS、CAD等软件，查看湿地规划矢量图件。运用arcgis软件查看湿地项目实施前后对比影像图。一是通过影像与影像的叠加对比分析，在arcgis软件平台，通过添加图层加载不同年份的影像数据，比如说2013年和2015年影像分析，可以通过对比分析初步判读这三年期间图斑变化区域，尤其是湿地变化区域。二是影像与矢量文件对比分析，矢量文件是根据几何特性通过软件来绘制的图形，可以是点注记文件，也可以是线文件和面文件，可以自由无限制地重新组合编辑等，与影像图最大的区别是与分辨率无关，放大或缩小图像不会失真。三是矢量图对比分析，通常是通过各类湿地项目立项范围与竣工验收范围套合分析，可以检查和判断地方实施项目是否在立项范围内，是否存在超立项范围的现象，具体实施范围在立项范围内且小于立项范围面积符合规划要求。或者是不同年度的湿地保护项目范围套合，不能存在重叠现象，否则就是重复立项，不符合相关规定等。
2.环境费用效益法。湿地环境条件的差别可以通过周边地价或房价来参考反映，据此推算湿地环境资源的价值，或者通过其产生的环境效益综合考虑。常用回归分析法计算，测定环境条件对地价的贡献度，该贡献度可视为湿地环境资源价值。湿地环境资源被破坏，改善的效益较难评价。也可以估计恢复或防护一种资源不受污染所需的最低费用。也可将湿地环境质量视为一个生产要素，其变化会引起生产率和生产成本的变化，从而导致产品价格和产出水平的变化，通过对这种变化的观察和量度并用货币价格测算可评估环境变化的影响。主要包括生产效应法、人力资本法、机会成本法。
3.在线监测法。利用卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、GJS地理信息系统等系统，在审计期间进行定期或不定期的利用在线监测设备和系统进行在线监测，抽取有关湿地数据资料，监测审计范围内的湿地保护情况。如核实湿地的面积、地域，对比湿地前后发生的变化等等。利用环境在线监测系统，调取审计年度内监测的湿地所在水域的有关水质在线监测数据，了解湿地所在区域水质变化情况，形成对比评价；利用大气在线监测系统监测数据，调取审计年度内监测的湿地所在水域的有关大气在线监测数据，了解湿地所在区域大气变化情况，形成对比评价。
4.绩效评估法。湿地保护审计不仅对资金使用规范性和绩效进行审计，还有对特定的湿地环保工作目标实现情况进行分析评价，对比前后年度湿地面积、质量的变化情况，产生的效果进行分析对比评价，周边居住人对湿地环境宜居评价的变化情况，动植物生物群落及多样性的变化情况，分析对比湿地保护项目实施前后所产生的经济、生态环境等效益情况，借用环境经济学的价值评估方法对环境绩效审计项目所造成的社会效益和经济效益进行计量。
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关键词:资源节约;环境保护;创新机制;可持续发展
中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)03-0054-03
所谓资源,是指自然界存在的可供人们利用的矿产资源、水资源、森林资源、土地资源、生物资源和环境资源等。环境之所以也是资源,是因为它是人类赖以生存的栖息之地,是维持人类生活的基础条件。而当经济社会发展到一定阶段的时候,人们越来越认识到节约资源和保护环境的重要性,建设资源节约型、环境友好型社会成为必然选择。要建立资源节约、环境保护的体制机制,通过国家和各级政府行使其管理职能,出台一系列的政策和措施,促进国家和地区合理利用资源、节约资源和保护环境,以实现可持续发展为目标。为此,需要发挥政府的主导作用和市场的导向功能,综合运用行政、经济和法律等各种手段,在全社会合理地配置资源,建立有利于资源节约、环境保护的系统机制,使经济社会在其资源和环境承载力能够承受的范围之内可持续发展。
一、江苏资源利用和环境保护现状综述
江苏是中国东部地区发达的省份之一,目前正处于经济发展加速、社会进步加快和环境保护加强的重要时期。近年来,在科学发展观的指导下,正以实现可持续发展为目标,积极建设资源节约型、环境友好型社会,走新型工业化道路,努力实现经济、社会和环境协调发展,并取得了许多富有成效的宝贵经验。其资源综合利用率高出全国平均水平20多个百分点。节能方面,江苏大力推进节能降耗,积极开发新能源,提高能源使用效率成效显著。2008年江苏单位GDP能耗为0.803吨标准煤,比全国平均水平1.102吨标准煤低29个百分点,位居全国第五位。节地方面,江苏通过严格控制项目用地指标,使开发区成为全省产业集聚区和经济发展的带动辐射区。江阴的“工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”的土地“三集中”举措,在全省实施并得到了国家的肯定和推广。生态建设方面,江苏最早提出建设一个青山常在、碧水长流、清新怡人的绿色江苏,把发展循环经济,建设生态省作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径和目标。目前,全省已建成5个国家生态市、18个环保模范城市、63个全国生态示范区和2个国家生态工业示范区,数量均居全国前列。在经济迅速发展、居民生活水平显著提高的情况下,全省主要污染物排放强度有所下降,生态建设持续加强,环境恶化的趋势也得到控制,初步走出了一条具有江苏特色的环保发展之路。但是,江苏正处于工业化转型、城市化加速发展的关键阶段,将大大增加对资源、能源的需求,增加对土地、煤炭、石油等不可再生资源的消耗,加大污染排放总量,资源消耗和生态环境的压力正在成为制约江苏进一步发展的两大“瓶颈”。因此,探讨如何促进江苏资源节约和环境保护创新机制是非常重要的一项课题。
二、江苏资源消耗和生态环境方面存在的主要问题
江苏是一个经济大省,但也是面积小、人口多、资源相对贫乏的省份。其资源现状是:自然资源相对匮乏、人均资源相对短缺、资源利用效率不高,经济发展对资源的需求量较大。主要表现在:(1)经济发展与土地资源供需之间的矛盾突出。“十五”期间,江苏的GDP每增长一个百分点,要消耗2.4万亩左右的土地资源。2008年,全省耕地面积7153.1万亩,占全国的3.8%,人均占有耕地0.95亩。江苏经济发展在全国处于前列,人地矛盾却十分突出。近几年来,被征地农民的生活保障问题成为与土地问题相关的新问题。保护耕地和保障经济发展的任务十分艰巨。(2)经济发展与矿产资源供需之间的矛盾突出。江苏矿产种类多,但人均资源短缺。人均占有煤炭资源量仅占全国人均占有量的683%,石油探明可采储量只占全国的0.2%,一次能源消费中煤炭占3/4,品种单一;80%的能源需要从外省调入,交通压力大。2003年以来,能源消费弹性系数大于1。能源需求与经济发展的矛盾日益突出。(3)经济发展与保护水资源、水环境之间的矛盾突出。水资源消耗过高,水资源利用效率低下。2007年,江苏人均用水量达698立方米,远高于全国442立方米的平均水平;万元GDP用水量213立方米,远高于发达国家50立方米的水平;农业灌溉水利用系数只有0.5左右,远低于发达国家0.7-0.8的水平。水资源虽然丰富,但洪涝灾害、局部水资源短缺以及水污染问题也很突出。(4)经济发展与生态环保之间的矛盾凸显。虽然江苏经济年均以两位数在快速增长,其经济总量一直位居全国前列。但总体上看,江苏的发展是以高投入、高消耗、高排放来带动高增长的发展轨迹,可以说,在一定程度上是以大量消耗资源和牺牲环境为代价而换取经济增长的传统发展模式。江苏省以占全国1.06%的国土面积创造了全国1/7的工业总产值和10.3%的GDP,但江苏每平方公里的污染负荷也居全国之首,尤其是钢铁、水泥、纺织、印染、石化等支柱产业的发展,到2020年,江苏GDP翻两番的时候,污染物排放总量将要增加4倍,环境压力不堪重负。长期积累的环境问题尚未解决,新的环境问题又在不断产生。随着经济的快速发展,有些地区的污染物排放量已超过环境承受能力,制约了可持续发展的空间。有关研究表明,20世纪80年代后期苏南太湖流域水污染造成的经济损失占到该地区国民生产总值的7%左右,如果按近几年的污染状况推算,环境污染造成的经济损失更大。无锡和盐城两市爆发的饮用水污染问题,就是深刻的教训。2009年,首席科学家杨开忠主持的国家社科基金重大项目《中国生态文明地区差异研究》首次披露了中国生态文明的发展现状。课题组用生态效率定义经济发展的生态文明水平。通过测算,除自治区外,给全国30个省市自治区的生态文明水平进行排序。其中,北京、上海、广东为前三位,江苏为第六位。这说明江苏生态文明现状与经济发展水平并不一致,有待于进一步强化。
三、江苏促进资源节约和环境保护创新机制探讨
1.建立促进土地资源合理利用、节约利用新机制。多年来,江苏在全国率先实践了土地利用“三集中”、工业用地一律招拍挂、土地执法模范县与奖励用地指标挂钩、被征地农民基本生活保障制度等一系列创新的土地管理政策,建立了具有江苏特色的合理利用、节约利用土地的机制。但是还需要不断创新节约土地的机制。18亿亩耕地是中国的保护红线。根据国家土地规划,江苏的耕地保有量2010年和2020年应分别保持在7143万亩和7127万亩以上,要确保6323万亩的基本农田一分都不能减少,必须落实最严格的土地管理制度,保证土地资源的合理利用、节约利用。这需要建立实施耕地红线保护的长效机制,严格按照土地利用总体规划和土地利用计划用地,从源头上保护耕地;实行耕地保护的政府责任制、社会共同责任机制和土地违法问责制;建立被征地农民的保障机制,适当提高征地的补偿标准,确保被征地农民生活水平有保障。通过实施这些措施促进保护土地和保障发展协调发展。
2.建立促进矿产资源、能源节约的新机制。江苏是资源消费大省,又是资源拥有小省。对资源的利用应放眼于世界,放眼于中国中西部,建立矿产资源开发利用的国内外合作机制和储备基地,充分利用国际国内两种资源、两个市场,打造江苏矿产资源供应新基地。在发展战略上,建立系统的能源发展战略体系。包括能源开发战略、节能环保优先发展战略和开发新能源三大战略。改革和完善能源管理体制。借鉴国外能源管理经验,按照“政监分离”的原则,分别建立能源管理部门和监督部门“双层结构”的能源管理体制。充分利用能源价格和财政、税收政策等经济手段,推动政府、企业和个人积极采用节能的技术和方法,在全社会建立促进节能的激励机制和约束机制。针对江苏能源密集型产业制定新的能效准入条件,提高行业能效准入标准,建立符合能效、环保、安全三个要求的新型市场准入制度,对于不能同时满足三个条件的投资项目一律不许开工建设。同时,建立落后产能的退出机制。
3.建立促进水资源节约和水质保障机制。要建立全民节约用水、全社会合理用水的联合机制。改进传统的灌溉方式,提高农业用水效率;加快节水型企业建设,提高水资源的重复利用率;积极推进居民家庭、社区、机关、学校等单位的节水活动,在全社会形成节约用水、合理用水的良好风尚。要建立实施水资源节约和保护的管理机制。继续推进“三条红线”管理,加大水资源合理利用的改革力度;根据江苏区域水资源承载能力和水环境承载能力,实施水资源的总量控制和定额管理,逐步建立利用市场配置水资源的机制,并在有条件的地区施行水权转让,推进阶梯式水价和农业水价等方面的改革;尽快出台《江苏省水资源费征收使用管理办法》,适当提高水费征收标准,限制水资源浪费和过度使用,并制定中水、再生水等水价管理办法,实现“优水优用、分质供水”。建立保护水资源、改善水环境的保障机制。借鉴发达国家的经验,应强化水质、水量与各类水生态要素的统一管理,积极推进与经济水平相适应的水资源一体化管理;建立健全对水资源和水环境管理的考核体系;强化饮用水源地的保护和管理,加快现有水源地达标建设,推进备用水源地建设,建成两个以上相对独立控制取水的水源。要建立完善突发性水污染事件应急预案,全面提高应对突发性水污染事件的能力,切实保障人民群众的饮水安全和饮水质量。
4.建立促进生态环境保护管理机制。一是强化政府的生态环保责任,建立健全科学发展评价制度。强化生态环境保护责任制度,把生态环境保护指标放在科学发展评价指标体系之中,将其作为考核领导干部政绩的硬指标,实行“一票”否决制。在经济发达、环境压力大的一些城市,试点推行“绿色”国民经济核算体系,将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展的评价体系之中,以“绿色GDP”来衡量城市经济发展水平并排名。二是建立健全经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。政府在制定重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划时,应依据生态功能区划,充分考虑生态环境的承载能力,严格执行以环境容量为基础的污染物排放总量控制制度,把好环评关。三是建立生态环保科技创新管理机制。把生态环境保护研究项目纳入科技发展规划,围绕生态建设和环境保护的重点领域和关键技术,组织开展科技研究和技术攻关工作,促进科技进步和提高自主创新能力。鼓励各类科研和开发机构从事生态和环境领域的科研工作,对研究成果予以保护;建立生态环境专家咨询和技术支撑系统,完善科技推广、信息服务体系和技术交流网络,积极推进环保科技成果的转化并产生效益。
5.建立促进生态环境保护投入和分担机制。一是建立政府引导、企业为主和社会参与的污染治理投入机制。政府按照建立公共财政的要求,增加污染治理的投入,着重支持基础性、公益性治污项目建设,特别应在环境基础设施、农村环保与治理、重要生态保护地等方面大幅增加投入。同时,拓宽环保投融资渠道。通过制定财政、税收、金融等各种扶持政策,吸引、支持各类企业、社会资本投入环保产业,开展企业环境污染责任保险试点工作,有效推动环保产业大发展。二是建立生态环境保护分担机制。保护和治理生态环境仅仅依靠政府的投入是不够的,应充分利用市场机制推进生态环境保护的力度,实行生态治理分担机制。针对太湖流域的治理,进一步扩大实施环境资源补偿机制范围,在实行上下游补偿机制外,将治太工作纳入有关市、县小康建设指标考核内容和落实科学发展观综合指标体系,对领导实行“一票否决”;继续推广对主要入湖河流实行“双河长制”的做法;积极开展排污权有偿分配、水污染物排污权有偿使用和交易试点工作。
6.建立促进生态环境保护监管机制。一是建立健全生态环境保护法规制度。尽快修订出台《江苏省环境保护条例》,制定与完善固体废物污染防治、自然保护区管理等地方性法规,制定生态功能区划管理、生态补偿、环境监测管理等规章制度,制订《江苏省发展循环经济促进办法》等系列法规体系。重点检查和督促江河主要水污染排放新标准,尽快改善水质,为生态环境保护提供法律法规保障。严格贯彻“谁污染谁治理”、“谁保护谁受益”的原则,加快生态文明建设进程。加强企业主要污染物减排考核评估,定期向社会公布。加快建设环境监测预警体系,健全监测网络,严格监测制度。进一步强化环保行政主管部门执法主体的地位和责任,加大执法力度,严厉查处环境违法行为和案件,改变过去追究环保责任以行政手段为主、经济惩罚为辅,转向综合运用行政、经济和法律等多种手段来追究环保责任,建立行之有效的生态环境保护长效监管体系。
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