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行政制度的特点范文1
改革开放以后，我国各项事业快速发展，原有计划经济体制下形成的人事行政管理制度已经很难满足我国经济体制改革和发展的需求，在这种背景之下，我国开始了改革传统干部人事制度的探索。20世纪80年代，我国明确提出建立国家公务员制度并进行试点。1993年10月1日起正式施行的《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度的建立。2005年《公务员法》的颁布实施，标志着我国公务员制度建设进入了更为完善的阶段。可以说，我国现代公务员制度的建立，顺应了社会主义市场经济建立和发展的要求，为政府管理提供了专业必备的人力资源，对于健全机关干部人事管理法律法规体系、实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。但是，我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上建立起来的，加之自身体系不尽完善，现行的公务员制度在考录、激励、监督以及进出机制等方面还有诸多缺失。随着经济社会的快速发展，我国政府职能逐渐转型，新公共管理理论背景下的公共部门人力资源管理开发与管理的模式逐渐影响并改变着现今的人事管理制度，单一的公务员制度不足以满足各地各级政府在法律、金融、规划、信息等专业领域内对人才的结构性需求，也不能完全解决诸如地区性人才缺乏和流失的问题。因此，在谋求专业化公务员队伍稳定的同时，建立灵活而完善的用人机制，以满足政府及其他公共部门不同特点的人才需求，弥补人事行政制度缺乏弹性、新陈代谢不畅等现实问题，成为各级政府进行人事制度改革创新追求的目标。
二、国内人事行政制度创新的类型分析
近年，我国相继出现了不同于传统行政体制下的新型用人机制，有的已经在多个省市实行多年，成败各异，如一直受到各界热议的雇员制；有的已经上升到制度层面，以法律形式得以确定，如《公务员法》做出规定的聘任制；有的初露端倪，各地发展水平不一，如行政事业单位某些特定工作职位的外包制；还有只限于某个省市的尝试，但逐渐被其他地方借鉴效仿的人才储备制等。这些各具特色的用人制度，在实施的过程中都在一定的层面和角度弥补了公务员制度的不足，被认为是对现行人事行政管理制度的突破。当然，这些制度在实施过程中还存在着一些执行困境，需要进一步完善理论研究，并进行实践探索。笔者对这些制度逐一解析，探讨引发问题的原因，寻找适合的发展思路，以期推进我国政府人事行政管理制度的创新变革。
（一）雇员制
政府雇员制始于西方，典型代表是英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20%的政府岗位上是临时政府雇员。在我国的实践中，吉林省把政府雇员制作为现行公务员制度的一项应急补充制度，主要是在现有公务员难以完成的一些专业性很强的任务或项目上雇用高级专业人才。珠海实行雇员制度，是为了突破僵化的工资福利政策，改变党政机关在与企业进行人才争夺战中的劣势地位。深圳推行雇员制度的目的是创新人事管理机制，提高政府运作效能和控制行政运作成本。虽然各个省市实行雇员制的目的不同，但具有一些共性特点，如雇员一般都是专门技术人才；采用合同契约制；一般没有编制，即使有编制也是占编不入编；一般不具有行政职务，不行使行政权力；实行较高的薪金待遇。对于雇员制的实行，人们褒贬不一。支持的人认为，这是一种全新的灵活的用人机制，引入了市场化、契约化的概念和做法，形成了激励竞争的工作氛围和环境，解决了人员能进不能出、终身制和不能合理流动等问题，能更好地提高公共服务效能。持反对观点的人认为，现在有的地方借用事业编制招聘政府雇员干活，实行雇员制，其实是变相增加人员，这就以一种新的、隐性的方式造成政府机构臃肿、膨胀，有可能是“闲着媳妇请保姆”（毛寿龙，2008）。还有学者表示，公务员只要不出大错就不会被解职，端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好，也不会对端“铁饭碗”的政府公务员形成威胁，预期的“鲇鱼效应”根本无从谈起。
（二）聘任制
职位聘任是机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利、义务的一种任职方式。聘任制已在我国正式施行，但时间较短。在聘任制施行的过程中，它的正负效应也在不断地被探讨着。有人认为，公务员聘任制的出现，是对我国“官本位”意识的冲刷与弱化。实行聘任制有利于健全用人机制，增强公务员制度的生机与活力，满足机关吸引和使用多样化人才的需求，提高公务员队伍的专业化水平。但是，聘任制人员在工作过程中无职无权，无法充分发挥作用；没有完善的保障机制，有严重的后顾之忧，影响其积极性的发挥。同时，这种制度的应用范围有限，在基层政府和事业单位难以推广，加之聘任工作时间有限，可能会导致短期行为。
（三）外包制
外包本是政府提供公共服务的一种方式，但这里的外包是指政府部门出资将原本设立在政府人事体制中的某些职位，如某些技术含量不是很高的或是日常性事务的工作通过政府采购或其他市场化、契约化的方式交给政府以外的个人或企业负责的一种制度。各地的做法尽管各有不同，但也有其共同的特点。第一，采用政府采购的方式，由财政支付费用，获得企业或个人的服务；第二，只针对一些后勤保障、维护服务等工勤岗位，不涉及行政审批、财会、及行政执法等岗位；第三，岗位人员享受劳动合同规定的相关权益，但没有正式编制，不属于体制内人员。将政府某些工作外包，以使政府获得更高效便利的服务，符合当今政府管理方式和职能转变的要求，同时也有利于政府机构的精简。但是，这种不是“招进来”而是“推出去”的工作运行方式，目前只在少数地方政府实行。当前，很多地区和单位的工勤岗位还有着对应的工勤编制，有的地区即使对编制进行了分类管理，但依然保留了工勤编制，只不过与行政或事业编制有所区别。清退人员并撤销相应的编制，在推行过程中需要克服相当大的阻力。
（四）人才储备制
2003年，内蒙古在全国率先提出并试点实施了面向基层、面向企业的新型人才储备制。内蒙古实行的人才储备制主要是指通过一定的组织行为、政策引导和市场配置手段，有目的地把事业急需的高素质人才聚集到发展的第一线，在使用中培养高层次后备人才。始于内蒙古的人才储备制，着眼点是宏观的人才资源的地区配置，目的是根据地区特点引入本地区需要的人才，有效防范人才流失危机。这在一定程度上突破了公务员体制的束缚，开辟了新的用人渠道和方式。但是，它并不是从改革原有人事行政制度的角度出发，而是应对基层机关事业单位超编，大量低学历、非专业的技术人员占据行政事业编制，无法补充急需的人才，而大学生就业困难的需要。在无编制的情况下招录新人员，易造成庞大的编外人员，增加财政负担，引起机构的臃肿。另外，这种人才制度由于招录方式的原因，可能出现人员专业与招录职位不符的情况，影响人才的工作积极性。
三、四种人事行政制度创新的比较与展望
以上四种人事制度的创新举措，目的都是打破人才需求上的瓶颈，但都未能从根本上解决行政事业单位用人中的弊端，或者说这些制度实行时日尚短，还有待完善。
（一）雇员制实际作用有限，发展前景不容乐观目前雇员制似乎已归于沉寂。许多地方已经不再实行雇员制，《珠海市政府雇员试行办法》也已于2008年5月27日废止。雇员制实行之初，以其经济适用性、进出机制的灵活性等正面效应获得普遍认同，但在实行过程中，却是“鲇鱼效应”难得，“体制效应”易生。首先，雇用人员的原因不是因为绝对缺人，而是某些公务员无法胜任工作。在无法精简人员的情况下，还要付高薪给雇员，反倒增加了政府资源消耗，提高了行政成本。其次，雇员虽然和公务员在同一个屋檐下，但他们之间不存在竞争关系，不仅不会造成“鲇鱼效应”，反倒会引起公务员的消极怠工情绪。再次，雇员一般都有明确的任期，既缺乏明确的晋升路径，也没有相应的社会保障和发展前景，可以说充满后顾之忧。因此，应从政府雇员的聘用、考核、晋升等环节入手，建立科学的标准和程序。
（二）聘任制存在发展困境，有待进一步完善聘任制是对雇员制的继承和发展，是我国现行公务员制度的有益补充。聘任制似乎已将聘用人员纳入公务员体制之中，在身份和薪酬方面弥补了雇员制的不足，但依然在激励机制和保障机制方面存在难解的困境，使得“围城效应”凸显，即聘任制公务员都想转变为没有任期限制、具有行政权力的公务员。公务员聘任制在制度方面存在硬伤，规模偏小，有待于进一步发展完善。
行政制度的特点范文2
一、利用正文内容为素材设计问题
例如必修一第二课《秦朝中央集权制度的形成》，在学习“至高无上的皇权和中央官制”一目时，我们可以利用正文内容由浅入深设计以下问题：
（1）皇帝称号的由来及皇帝制度的主要内容和特点是什么？
（2）秦朝中央有哪些官员，各自的职责是什么？
（3）秦朝中央官制是如何运作的？
（4）如何评价秦的皇帝制度和中央官制？
二、利用“导言”设计问题
例如在《从汉到元政治制度的演变》一文里，可以利用导言设计问题如下：
（1）西汉初期地方行政制度的特点是什么？导致了什么问题？
（2）此后西汉政府如何解决这些问题的？
三、利用课文中的地图进行问题设计
例如在《夏商周的政治制度》一课里有插图《西周分封示意图》，可利用此图设计如下问题：
（1）图中的小红点和小圆圈代表什么？西周分封的主要对象有哪些？
（2）西周初期有哪些分封国？这些分封国的分布情况如何？由此可以看出西周的分封主体是哪些人？维系王室与诸侯的纽带主要是什么？
（3）诸侯在自己的封国内有什么样的权利？同时相应的承担什么样的义务？如不履行义务会受到什么样的惩罚？由此可总结出分封制的什么特点？
（4）西周实行分封制的目的是什么？起到了什么样的作用？
（5）图中的这些封国主要分布在两条大河流域，说明了什么？
四、利用课文中的图片进行问题设计
例如《明清君主专制的加强》一文里有图片“军机处内景”，可利用其设计问题如下：
（1）从此图可看出军机处的什么特点？
（2）军机处是在什么背景下设立的？
（3）军机处的设立本质上说明了什么问题？
五、利用文中的小字部分“历史纵横”、“资料回放”、和“学思之窗”设计问题
例如必修一第十六页的历史纵横可以设计以下问题：
（1）明朝时期地方行政制度发生了什么变化？这一变化说明了什么问题？
（2）由此可以看出中国古代地方行政制度的发展趋势如何？
利用同页的“资料回放”设计问题如下：
（1）朱元璋是如何认识宰相制度的？
（2）朱元璋废除宰相之后导致了什么问题？他又是如何解决的？他的这个办法对此后的明朝中央官制有何影响？
必修一第二十六页的学思之窗可设计问题如下：
（1）从这几段材料科可看出《十二铜表法》的内容有哪些？哪些内容是保护平民利益限制贵族权利的？
（2）罗马为什么要制定《十二铜表法》？这些条文根本上是为了维护什么？反映了罗马国家怎么样的社会性质？
六、利用课文注释设计问题
例如必修一第二十三页的注释可设计问题如下：
（1）希腊公民对成年的年龄要求是多少？
（2）雅典20岁以上的成年男性公民和30岁以上的成年男性公民的权利有何不同？
七、利用课后的“学习延伸”可进行拓展性问题设计
例如必修一第五十三页的材料可设计问题如下：
（1）文中义律为何要把被烧毁的“鸦片”故意说成是“财产”？
（2）义律所说的“最近这样的方式”指的是中国的什么运动？这场运动有什么意义？
（3）义律在文中所说的“原则”又是指什么？他为何这样说？
（4）义律的的这份密件对中英战争起了什么作用？
八、利用课文最后的“本课要旨”可进行总结性问题设计
例如第二十九页的本课要旨可设计总结性问题如下：
（1）从这些内容我们可以看出罗马法的形成完善的过程经历了哪几个重要的步骤？
行政制度的特点范文3
关键词：明代；内阁；司礼监
中图分类号：D691.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0148-02
一、明代初期的辅政制度
明代之前的中央辅政体制是丞相制。明洪武十三年九月（1380年），在朱元璋宣布永远废除宰相制度半年以后，一度设置过所谓“四辅官”，以四季为名，选一些耄耋之臣，分季协助皇帝复核人事，司法以及文书等事务，试图建立新的辅政制度。为了防微杜渐，朱元璋别出心裁的规定这些“四辅官”以“一个月内分司上中下旬”（明史·卷七十四·职官三）的办法，让他们分别轮班视事，不让他们久任，或对重大案件始终其事。但这些老朽书生，无论是在政治阅历还是精神体力上，都很难适应日理万机的需要，再加上工作没有连续性，更不容易体会朱元璋实际意愿。于是，有些人因畏祸而告老还乡，有些人则因犯过遭疑而被诛杀。“四辅官”制度难以维持下去，于洪武十五年七月宣布废除。短期试行的失败，促使朱元璋寻求建立另一形式的辅政制度。
朱元璋斥退那些耄耋之臣后，便使用一些新进士及在翰林院，詹事府工作的学士、编修、检讨、修纂、侍读等年轻低职人员，这些人不过是以近身侍从的身份做一些文书处理工作，权力仍完全集中在朱元璋手中。直到洪武十七年（1384年）九月，朱元璋除了批阅公文，还召集各种会议，参加各种典礼，紧紧掌控着治国的大权，可谓集皇权与相权于一身。朱棣对祖制的逐渐改组，以及“七学士”的选拔及重用给内阁的建立与发展提供了一定的条件和基础，直到朱高炽死后，朱瞻基（宣德）即位，内阁制度在此时才趋于定型[1]。
二、内阁的形成与发展
内阁是在明代初期以辅导太子学业为己任的殿阁大学士的基础上演变发展而成的。成祖朱棣时，这些殿阁大学士开始“参预机务”，但“入阁者皆编、检、讲读之官，不置官属，不得专制诸司。诸司奏事，亦不得相关白”。（明史·卷巧干上二·职官一）此时的殿阁大学士还不能算作是皇帝的贴身秘书，顶多是“侍左右以备顾问”（明史·卷七十二·职官一）而已。朱棣死后，继位的朱高炽（洪熙）虽然在位只有八个月，却在其父亲的基础上更提高了内阁的地位，赋予学士们以重大的责任。正如有史料记载，洪熙曾亲授阁印说：“朕用卿左右，非止学问，欲广知民事，为治道辅。有所建白，封识以进”。（明史·卷七十二·职官一）洪熙在赋予学士们以权力的同时，还提高他们的政治地位。到宣德继位后，内阁大学士不但兼有各种尚书衔，而且有升至三孤的，政治地位已经高于各部尚书。内阁制度形成，内阁大学士便奉命处理诸如征调或减免赋税，参加审判刑欲以及处理有关人事，军政等重要政务等。这个重要性表现在以下几个方面：首先，内阁大学士开始参与机务。正如文献记载，“成祖继位，特简解绪、胡广、杨荣等直文渊阁，参与机务。阁臣之预机务自此始”（明史·卷七十四）其次，置僚属。赵翼亦指出：“明大学士本无属员，杨士奇等加官既尊，始设中书舍人，取能书者为之，不由吏部拴选”；（廿二史札记·卷二十三）再次，掌握了票拟权。所谓票拟，也叫作票旨，条旨，对于来自全国各方面的奏章，在呈递皇帝批示前，先由内阁学士“用小票墨书，贴各疏面以进”。（永，历代职官表·卷三·内阁）这实际上就是“票拟批答”，代拟好“御批”的稿本供皇帝采纳。在君主专制整体下，这种掌握代替皇帝起草批示意见的职权，其重要意义是可想而知的。所谓“代言之司”，所代表的就是具有绝对权威的皇帝的言论。
随着权势的加重，内阁大学士中也顺序划分为首辅，次辅，群辅，而首辅的权力则如同汉唐时期的宰相的权力，只是名字不同罢了。但是我们也要明确，虽然内阁的权力已经可以和宰相的权力相比较，但是这两种辅政制度在本质上是不同的，不应将其混为一谈。虽然这样来看，明代时期的内阁大臣在很多权力上都无法迄及汉唐时期的宰相，权力涉及的范围也要狭窄的多，但是在当时，内阁作为皇帝的贴身秘书和政务助手，对当时的政治也是有一定的影响。但在宣德（1426-1435年）后，大多数皇帝躲进深宫，与内阁学士们商讨政务的情况越来越少，渐渐地与内阁疏远，随之带来的结果就是，内阁大学士的实际地位和权势渐渐衰退，或者是暗地里窃夺部分权力，不可避免的就会出现了奸臣。
皇帝不见内阁成员，而内阁成员又不能代替皇帝统治帝国，皇帝又不能没有贴身的秘书与助手，在这种情况下，明朝皇帝们就选中了在深宫陪伴他们的太监来处理自己的政务，以此来充当自己的贴身的秘书。
三、司礼监的出现与发展
司礼监是明代皇宫内侍机构演变而成的皇帝的私人辅政秘书机构。明朝初年太监识字被严格禁止，但明宣宗设置了太监学堂，鼓励太监识字，于是凡皇帝口述命令，均由秉笔太监用朱笔记录，再交内阁撰拟诏谕并由六部校对颁发，实质是为了让司礼监的太监牵制内阁的权利。司礼监是明朝时期特有的秘书机构，位居内务府十二监之首，二十四衙门之一。司礼监由太监掌管，在明代初期并没有太大的权力，而且受到限制。众所周知，明朝的一切权力都归皇帝，各级官僚事无大小都要向皇帝报告，面对这繁琐的政务，皇帝一人是无法大小俱细，全部批阅的。内阁掌握票拟权后，减轻了皇帝很大的政务负担，之前也详述了随着内阁大学士被皇帝的信任与重用后，皇帝是很少再次朱笔批改的。关键的问题不是所有的皇那么信任内阁大学士并全部批阅内阁的票拟的。这时深居后宫的皇帝就委任身边的司礼监秉笔太监分担一部分事务。司礼监秉笔太监原来的职责本是“掌章奏文书，照阁票批朱”，但在实际的运作中，秉笔太监并不总是“照阁票批朱”，而是按照自己的私欲私利，擅作主张。司礼监因为掌握了批朱权，所以内阁的票拟，不得不取决于内监之批红，而相劝遂以专归于寺人。此时，司礼监的实权已经高于内阁。
当然，内阁和司礼监，都是作为皇帝的辅助，他们在政治上的作用都是取决于皇帝[2]。如果皇帝信任内阁，内阁首辅是权力就偏重；皇帝信任太监，司礼监秉笔太监便权势熏灼；如果皇帝刚愎自用，内阁和司礼监也只能是奉命而行。
四、内阁和司礼监的并行
仔细观察明王朝二百多年的历史，我们会发现，在它实际的政治运行中，行使着两套管理机构：一个是官僚系统，即内阁；另一个则为宦官系统，即司礼监[3]。二者作为中央的主要的辅政机构，在明王朝二百多年的历史的中一直双轨运行着。二者之间即有着不可分割的，千丝万缕的联系，又有着各自不同的发展特点。
明朝时期的内阁与司礼监有其共同点：一是，二者在明王朝的政治实践中，虽都有掌握确切的行政权，但都不具有合法地位，具有浓厚的“准行政机构”色彩。二是，二者都经历了一个由“非行政机构”到“事实上的行政机构”的转变过程，并且这种过程转变及其终结，具有相当程度的同步性。
作为明朝中央的主要辅政制度，内阁与司礼监在具有一定的联系和同步性的发展阶段外，还各自有着自己的制度特点。第一，二者的产生基础不同，内阁是明朝初期在殿阁大学士的基础上演变成的；司礼监是明代皇宫内侍机构演变而成的。第二，二者隶属的管理机构不同，内阁属于官僚系统，其主要成员是大学士，司礼监属于宦官系统，其主要成员是皇帝的贴身太监。第三，主要工作职能不同。内阁首辅大学士具有票拟权，司礼监秉笔太监具有批红权。这两种权力粗浅来看都是对奏章进行批示，以分担皇帝之繁忙政务，但是仔细斟酌就会发现这两种权力有着本质的区别，票拟权是在奏章呈递给皇上之前，内阁大学士凭着自己的判断对奏章进行的批示，不具有法律效力；批红权则是皇帝为了减轻自己的事务，直接将已经被大学士批示的奏章交给信任的贴身太监批红，皇帝就不再过目，直接具有了法律效力。从这个层面来看，我们也会发现，司礼监秉笔太监的权力要大于内阁大学士的权力。
五、内阁与司礼监的双轨运行对明朝政治发展的影响
考察明王朝二百多年的历史，内阁与司礼监的合作是有意义的，一是对明朝政权系统的稳定性的影响。内阁与司礼监两大政治部门并行的最大优势就是既防止了有权力的大臣掌控国家，又有效的控制了宦官集团权力的滋生与蔓延。二是对维护皇权的作用。就维护皇权而言，二种政治部门的并行是有效的，成果也是颇丰的。但这种显著的成功，只是解决了皇权的不致旁落问题，却远没能解决权力的有效行使问题。
随着明代的不断发展，内阁与司礼监的双轨运行制也暴露出自身的弊端：内阁与司礼监无法再度共存，因为彼此的权力出现不平衡，引发明政府中枢系统的混乱无序，进而导致明代政治危机。由于制度上的原因，即所谓“然内阁之拟票，不得不决于内监之批红”（叶盏，水东曰记·卷十九）所导致的内阁与司礼监在地位上的政治差异，即司礼监的权势更高于内阁，司礼监秉笔太监势压内阁大学士的局面一蹴而就，局面严峻。这就不可避免地使明代的政治生活状况处于内外廷对立的政治危机中，自然而然的就会引起政府上层的重要人动和朝廷政治力量的重新组合，以及为了维护自身政治机构利益而导致的重大决策失误。这也是明王朝内阁与司礼监二套政治部门并行的致命伤。
参考文献：
[1]韦庆达，柏桦.中国政治制度史[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
行政制度的特点范文4
论文摘要：中国行政文化对数千年中国行政体制的形成、发展、成熟、选官制度的日趋完善产生了深远影响。传统的行政文化中一些消极因素对行政管理现代化转型有很大阻滞作用，但是我们也应看到传统行政文化中的积极因素，探究积极因素并合理的利用，将帮助我们构建现代化转型的合理路径，全面系统地推进行政管理现代化。
一、中国传统行政文化的概念
行政文化是行政系统的软组织，是行政管理的灵魂，是行政管理中最深沉而又最现实的问题。任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程，以及行政人员的行为、作风态度、价值观等都直接或间接地受行政文化的影响。
中国传统行政文化指的是在过去产生，经历了中国社会历史的演化过程，至今仍在中国行政活动中产生影响的行政文化。①有学者把中国传统行政文化主体内容归结为传统行政思想文化和传统行政制度文化两方面。前者主要包括：德政礼治思想、无为而治思想、以法治国思想、为政用人思想、行政决策思想；后者主要涵盖：机构设置制度、官吏管理制度、财政管理制度、行政监察制度等方面。②
二、我国传统行政文化的特点
中国传统文化根植于中国的历史发展之中，形成了一套独特的中国特点的文化。虽然历经数千年，行政文化发生了诸多变化，但是纵观历史，不难发现在变化中具有共性。
（一）君主权威、中央集权
君主具有绝对权威是政治至上的表现和产物。在中国传统行政文化中，主张行政管理要以君主为轴心，要以君命行政，这个是行政管理的首要原则。
（二）朴素民本主义和官本位并存
传统德治思想以朴素民本主义为主旨。几千年的封建历史，民本思想一直为圣君贤推崇。民本的逻辑起点是“民惟邦本，本固邦宁”，民本的逻辑终点是维护家天下的政权。传统的民本主义思想与君主权威思想并不是对立的，而是互补的，民本事在君主权威的前提下的中民，中民的目的在于维护君主的专制统治和绝对权威。尽管传统民本主义为苦难中的百姓带来了一些希望，却无法给予民众真正的幸福；反之，在民本思想掩盖下的官本位却盛行于各个朝代而经久不衰，给民众造成深重的负担。
（三）等级森严与求和并存
中国传统行政组织中，在等级严明的同时，和谐理念的充分运用又为严明的等级制度抹上了剂，增强了其韧性和稳固性。等级社会具有多样性和流动性的特征，允许社会成员在等级间流动且等级结构自身也随时进行调整，尤其是在秦汉以后，以士人集团为主的选官制度推行，入仕的士人从被统治者变成了统治者，成为封建君主专制的维护者。在行政系统内部，礼仪制度固化为一套模式它无形中规定着人的思想观念和行为举止，使行政人员自觉遵从封建统治的要求。③同时，当等级的威严使等级关系疏离以至紧张时，统治者又会运用“乐”来达到维护等级秩序的目的。“乐”更加注重和的功能，礼乐并用，使社会既有秩序又有和谐，这就是中国古代的等级和谐。
三、中国传统行政文化中的积极因素对现代化转型的推动作用
传统行政文化蕴藏了民族文化的精华部分，其中某些要素符合公共行政的内在规定性，能够为现代化行政管理提供公共行政精神文化资源。同时传统行政文化作为一种传承千年的文化精神权威，有其得以传承的社会心理基础，在一定条件下传统行政文化中的民主性精华可以成为服务行政理念的现实生长点。 （一）发扬政府公共精神
传统行政文化的某些民主思想与政府公共性具有相通之处，对政府公共性培养有促进作用。比如“入世主张”，传统行政文化倡导行政人员的一种积极入世的精神，主张有志之士应该修身齐家治国平天下，并以天下兴亡为己任，这一入世精神与今天行政人员增进民众福利的价值追求具有相似性。传统文化中的行政价值观追求的目标，不仅在一定程度上激励个人的奋斗，以其才能和业绩去取得成功，而且以民族和国家的利益为号召将个人与社会凝聚起来。这种行政价值观从微观上看，可以增强行政人员的主动性和创造性，促进个人价值的实现;从宏观上看，有利于行政系统的运行协调一致，以达成统一完备的行政目标。再如“仁政思想”，仁政思想在今天仍有一定的借鉴意义，政府应该以民众利益为最终价值追求，而且应该惠及在社会竞争中的最不利者，这有利于政府的公共理念的生成，也就是协调公平和效率的问题，使政府从管制型政府的追求效率的阴影中走出来，逐步建立服务型政府，达到行政现代化转型。
（二）强调以德自律，以德治国
传统行政文化主张德治，重视官员道德修养以保障民众利益不受侵犯，同时倡导爱民恤民，行仁政以利民这一思想，对于处在转型期，旧的体制已经陈旧落后，新的体制尚未完全建立的我国社会具有巨大价值。市场经济的发展可以增加行政人员的主体意识，效率意识和效益意识，但市场在培养行政人员的思想道德情操方面显得乏力无助。而现代新型政府建设尤其要注重行政人员的道德培育，以保证为民众提供高质量的公共服务和公共物品。公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导，公平地照顾公民的需要，只有这样，政府才能真正服务于民众利益。道德作为中国传统行政中的自我约束机制之一有着不可替代的作用。“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”一直被奉为行政官员的修养格言。世界各国的行政管理实践也充分证明，即使最现代的行政管理、最完善的行政制度也是离不开行政道德的自律。
（三）推行科举、重视治吏
在行政执政环节上中国传统行政文化是重视治吏的，尊贤任能，严考课、明赏罚，强化监察，褒廉惩贪，这些措施都是围绕治吏展开，因为人治政治客观上缺乏长时间恒定有效的制度规范。行政举措是否能够贯彻执行，行政目标是否能实现几乎是依赖治吏的好坏。④在人才选拔制度上，中国传统发达的科考制度是传统行政文化的重要内容。中国每个朝代都设有严格的科举考试和选拔制度，用人强调不拘门第、公平竞争、优胜劣汰的考试与晋升制度，并将道德考察列于先行条件，力求公正地选拔出德才兼备的人才。这种用人机制不仅在传统社会发挥了巨大的积极作用，也为我国现代公务员制度的建设提供了良好的借鉴。
（四）运用求和思想，促进和谐政府建设
传统行政文化中的某些思想有利于推动改革时期行政关系的协调。传统行政文化中“和为贵”的思想、“”的思想从“中庸”思想产生和发展，作为处理人际关系的准则，虽然其出发点是为了维护统治阶级的统治秩序，但是在今天，对于正确处理政府内部各种关系乃至政府与社会之间关系的原则，仍然有着现实的意义。
参考文献
[1]唐检云．中国传统行政文化发展简论［J］．行政与法，2004，12，35
[2]肖素芳，梅星．浅析中国传统行政文化对现代行政管理的影响［J］．消费导刊，2008，10.
[3]彭国甫，盛明科．行政文化创新：行政体制创新的核心［J］．湘潭大学学报（社科版），2004，3，3
行政制度的特点范文5
一、“文书行政”已成立法规范
所谓“文书行政”,即在基层事务中,下级需以书面公文的形式向上级汇报工作,这一点在《秦律十八种》中多有涉及。《田律》规定:“雨为〈澍〉,及诱粟,辄以书言〈澍〉稼、诱粟及垦田,毋稼者顷数。”《仓律》中有:“稻后禾熟…岁异积之,勿增积,以给客,到十月牒书数,上内史。”从这两条律文可以看出,秦代对农业耕种、收获的重视,基层官吏对生产的监督、审核,需严格以书面形式执行。《内史杂》中指出:“有事请也,必以书,勿口请,勿羁请。”此外,《金布律》中有规定,“官相输者,以书告其出计之年,受者以入计之。” 官府输送物品,应以文书通知其出账的年份,接受者按收到的时间记账。由此可见,当时的“文书行政”在不同地区,不同领域内,得到了广泛推行。以书面形式上呈报告,至汉代,官方文书已经成为当时国家政治生活中不可缺少的工具。【2】书面陈述相对于口头汇报,为今后的“责任追查”提供了便利,具有显着的优越性。
二、赏罚与追查制度严格执行
《秦律十八种》中确立的“责任追查”与赏罚制度,其细密、谨慎之程度令今天的我们惊叹不已。如《厩苑律》中规定每年四月、七月、十月、正月在乡里评比耕牛,牛养得最好的人,可获得美酒一壶,肉脯一束的奖励,而成绩最差者,主管生产的田啬夫要受到批评,并且“罚冗皂者二月”;另外,如果牛因为过度劳累而腰围变瘦,每少一寸,主事者将会被鞭笞十下。《厩苑律》中还指出,“假铁器,销敝不能胜而毁者,为用书,勿受责。”秦自商鞅变法后,奉行以耕战为本的政策,农业生产中对铁器、牛耕有很大的需要,它们在社会经济生活中占有重要地位。所以,秦对此制定严格的管理制度便比较容易理解了。【3】
关于“责任追查”的问题,《金布律》及《行书律》中都有涉及,《金布律》规定“有责於公及赀、赎者居它县,辄移居县责之。公有责百姓未赏,亦移其县,县尝。”指出无论是个人、集体欠公家的财物,或者公家欠百姓财务未能及时偿还的,需要在当事人移居之后交由新县处理并偿还。此外,“百姓假公器及有债为偿…其人死亡,令其官啬夫及主者代偿之。”由此可见秦代对于公私财物的严格追认。
《行书律》是专门针对邮驿文书传递制定的法律,其中对“责任认定”的要求更加明确。驿站每日需按时送达文书,另外“行传输,受书,必书其起及到日月夙莫,以辄相报,书为亡者,及告官。”规定传送或收发文书,必须准确登记[！]收文及发文的详细时间,便于日后追查,如遇丢失,需要及时上报。张家山汉简的《行书》中有更加明确的规定,令驿卒“一夜一日行二百里”,并且针对“失期”为“不逾半日”“半日”“半日到一日”“一日以上”等不同情况提出了相应惩罚。由此可以看出,今天的湖北一带,在秦汉时期已经形成了比较完备的基层邮驿传递管理制度;此外,“汉承秦制”不是毫无保留的全盘继承,而是有自身的创新与发展。
综上所述,秦律对农业生产、信息传递、财物管理各个方面都做出了细致而规范的要求。这些事无巨细的条文,不仅有利于当时的社会事务,而且对后世意义深远。然而,过分复杂的规定,必然会影响行政效率。虽然,立法者的出发点无可厚非,但是法律在实际推行的过程中,地方官员通过何种方式,以怎样的思想为主导行事,将是进一步需要说明的问题。
三、“军功治国”与官员的任职考核
早在秦孝公年间,商鞅在秦国推行变法,颁布了“二十等爵制”。钱穆先生曾经指出:“惟新军国之创建,乃秦最为成功焉。”【4】这是因为“军功受爵”的规定,打破了传统贵族的“世卿世禄制”,是社会进步的表现。但是,却使得国家各项事业都带上了浓重的军事化色彩。
《徭律》指出:“御中发征,乏弗行,赀二甲。失期六日到旬,赀一盾;过旬,赀一甲。”《效律》中则有:“公器不久刻者,官啬夫赀一盾。”以军备武器代替金钱,财物的惩罚,是秦律的显着特征。有学者认为,当时用于战争的甲盾多购自民间经营的手工业作坊,所以可以刺激手工业的生产。【5】纵然如此,“军功立国”的思想深入人心,对社会产生了不可逆转的消极影响。秦王朝以军人为吏,使得其在统一后应立即结束的军事化管理阶段被无限延长,表现在行政制度方面,必然形成了专制集权的特点。【6】
关于官员的为政规范,《置吏律》提出,基层官员只有接到正式的任命书后才能行使权力,如果企图先行谋私,将会被依法论处;此外,“官啬夫即不存,令君子毋害者若令史守官,毋令官佐、史守。”掌管地方事务的“官啬夫”如果不在,那么紧急事件需要找到行事严谨并且带有爵位的人代为处之,不要让佐、史一类的人代替。张家山汉简的《置吏律》中做了更进一步的补充:“有任人为吏,其所任不廉,不胜任以免,亦免任者。”任职唯“才” 唯“德”的原则,是杜绝官员谋取非法收入,致使腐败泛滥的有力措施。【7】
值得一提的是,虽然秦代官吏选拨、任职制度是有积极意义的,然而,在官员实际行使职权的过程中,却受到了严重的制约。这篇秦简中有一项涉及官吏行政规范的专门法--《为吏之道》,规定官员“安静毋苛,严则毋暴,宽容忠信,和平毋怨,慈下毋陵,敬上毋犯”有学者分析,其标准与早期法家的“严刑重罚”有所不同,而是兼以儒、道等体系,使之成为适应统治的工具。【8】然而,对于官员的本职工作,却规定“志彻官治,上明下圣,治之纪(也)”,基层官吏最为失态的行为就是“非上”,即对于上级的指令随便怀疑,提出不同意见,都被视为“逾越”。
行政制度的特点范文6
与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：
(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。
(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。
(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。
在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。
财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。
二、从公共财政收入角度看国企改革
1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。
(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。
(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。
(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。
2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。
3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。
三、从公共财政支出角度看国企改革
1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自主权，切实维护国有企业理财自主权，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。
2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。
3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。
(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。
(2)建立社会保障体系。从更广泛的意义上说，公共财政支出改革的一项重大举措就是增加财政转移性支出在公共财政支出中的比例，建立、健全社会保障体系。我国的社会保障制度与西方的社会保障制度相比有明显的差距。西方政府社会保障制度和个人所得税相配合，是在全国范围内大规模的收入和社会福利再分配，以保障低收入者基本生活水准和消费需要，缓和了社会矛盾，充当了宏观经济的“自动稳定器”。我国以往的社会保障对城市人口的福利起了很大的作用，但对那些真正需要“济贫”的贫困人口并没有产生太大的作用。社会保障性支出在发达国家财政支出中的比重为30％ ～50％，在发展中国家占20％左右，但在我国还不到2％。因此，必须将社会保障纳入财政支出规划，建立和完善与国企改革各项措施相配套的社会保障制度体系，为国企改革创造一个稳定的外部环境。国家介入社会保障有助于减轻国企作为社会保障的支付主体带来的沉重负担，弥补企业作为主体所造成的效率损失，使财政成为社会保障的坚强后盾。
(3)利用财政手段公平社会分配，加大“济贫”力度。近年来，下岗职工成为新的城市贫困人口群体，这部分特殊的社会阶层不容忽视。此次开征利息税和提高失业、下岗职工最低生活保障标准，都是财政为了国企改革所采取的重要政策。随着国企改革的深入，公共财政必须对这部分人的生存给予以高度重视，只有这样，国企改革才能有一个稳定的外部环境。
