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土地经营制度范文1
土地承包经营权的抵押权属于担保物权的范畴，同时，又是土地的他项权利的一种，是设立于土地的使用权之上的权利负担，其具有担保物权和土地的他项权利的双重性质，故农村土地承包经营权的抵押关系不仅要适用担保法的调整，还要适用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《农村土地承包法》等有关土地资源法律的调整。然而，现行的土地承包经营权抵押制度仍处于雏形发展阶段，许多的规定散见于上述法律之中，存在许多不科学、不完善、矛盾之处，且可操作性差，影响了其功效的发挥。本论文试就土地承包经营权担保中的若干问题进行探讨，以期对将来完善农村土地的承包经营权抵押立法及实践操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包经营权可抵押性
中国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押[②]，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式[③]，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者认为，应允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，而不应禁止。
1、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的理论基础
反对家庭承包取得的土地承包经营权抵押的主要理由就是中国目前尚未建立农民的社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。其实，允许农民将家庭承包的土地承包经营权抵押，这与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度[④]，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权[⑤]，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。
同时我们应该看到，中国加入WTO后，正在快速地向真正的市场经济过渡，加速了与世界普遍的经济规则接轨，而目前实行的家庭承包制度，将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成规模进行经营，农产品成本居高不下，缺乏市场竞争能力。另一方面，《土地承包法》的颁布后，稳定了土地的承包经营权关系，刺激了农民对土地投资的热情，但在农村，承包经营的土地在农民所拥有的财产里，占有相当大的比例，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，又无法找到其他合适的财产向金融机构抵押获得融资，难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产，使农业生产长期在低水平和简单的生产结构中徘徊，资源没能得到很好的利用。如果允许农民家庭承包的土地承包经营权进行抵押融资，则使农村土地的流转加速，有助于土地向种田能手集中，促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置，扩大农业经济的规模和产业结构的调整，提高农业的生产力水平，也有利于农业在世界的农贸市场上发挥比较优势。
另外，随着中国城镇化建设进程的加速，在今后的几十年时间里，农村人口将因此离开土地、离开农村。在沿海商业发达的地区，农民另有谋生的途径的，往往没有足够的精力从事农业生产，但还要承担土地的税费，并要保证土地不能荒废，雇请他人维持土地的生产能力，实际上土地已成为一种负担，如果允许家庭承包的土地承包经营权抵押，可以促使部分农民摆脱土地的束缚，增加了转营其他行业的机会，使这部分人口彻底的离乡弃土，间接上也使农民的土地保障转为现金的保障。
可见允许家庭承包的土地承包经营权抵押，这是中国现代化进程现实的需要。
2、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的法律依据
依《土地管理法》第2条3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了含集体土地使用权在内的土地使用权可以依法流通转让。这里所指的集体土地使用权，同时也自然包含通过家庭承包经营而取得的土地使用权[⑥]，该法虽没有明确家庭承包经营的土地使用权可以抵押，但“可以依法转让”则蕴含有对承包经营土地的处分权，而抵押同转让、出租一样均属于处分的范畴。赋予农村土地承包经营者对土地的处分权，则是承包经营权物权化的必然结果[⑦].
首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。但该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的[⑧]，至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定：“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。流转方式里并没有明确规定土地承包经营权可以抵押，那么是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢？其实不然。首先从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的；其次从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，并就处分的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。
如前所述，家庭承包经营的土地零散，银行允许这部分土地的承包经营权进行抵押，势必造成农民承担的抵押成本的提高及银行本身金融风险的增大，而且通过家庭承包经营的土地多为耕地，其种植的作物，都有一定的周期性，而抵押权实现时往往耗时过长，这样容易造成耕地抛荒的后果，立法时应对实现抵押权耗时的技术问题做出规定。同时，银行可以通过建立土地承包经营权的风险评价机制，对允许抵押的土地承包经营权实行一定的限制，如规定接受抵押的连片土地的最小面积，最低剩余年限等措施防范金融风险，而不应在立法上予以禁止。
三、土地承包经营权的消灭与抵押的冲突
土地承包经营权的消灭，是指出现某种法律事实时，土地的承包经营者失去对承包土地的经营权，在此情形下，若土地的经营权已设定抵押，就会产生承包经营权的消灭与土地承包经营权抵押的冲突。因土地承包经营权消灭的原因各异，其对抵押权的影响亦有所不同。
1、国家因公益目的征收承包经营的土地
在因公共利益的目的，建设需要占用农地的，经国家土地行政管理部门批准，将农用地转为建设用地的情况下，原集体土地使用权归于消灭，因此，设定于该权利之上的承包经营权的抵押权亦随之消灭。抵押权作为物权的追及力在此不能发挥效力，因国家不能成为抵押人，这与一般抵押中抵押物转让时抵押权的物上追及力是不同的。同时，这种情况下，抵押人并无过错，故作为抵押人的土地承包人不承担赔偿责任。显然，这对抵押权人而言是显失公平的。《担保法》并没有规定这种情况下抵押权人权利救济的方式，仅最高人民法院的司法解释对此作出了规定，在抵押物灭失、毁损或被征用的情况下，抵押权人可就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿[⑨].此即为抵押权的物上代位性。法律构成上，抵押权的物上代位性并非直接存在于金钱等赔偿物上，而是存于抵押人所具有的请求权上[⑩].故抵押权人有权在担保债权的范围内，就土地征收的补偿金优先受偿，这种物上代位具有法定债权的性质，因抵押权之登记而具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿金交付与抵押人，或应为抵押人提存，并通知抵押权人。如果被担保的债权已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。
根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征收农地的情形下，按土地的原用途给予补偿，其补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费。由于土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费作为安置人员的专项费用支出[11]，是提供给失地之后农民的生活保障，对这两部分补偿金，抵押权人无权优先受偿。只有地上附着物及青苗补助费归土地的原承包经营者所有，也就是说抵押权人仅能就归抵押人所有的青苗、地上附着物的补偿费优先受偿，行使物上代位权。在国家提高征收土地的补偿标准情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人亦有权在担保债权的范围内，获得优先受偿。
2、发包方收回承包经营的土地
依中国现行的法律，发包方有权在下列两种情况下依法收回承包经营的土地：承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒[12]和承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的[13].此时，若承包经营的土地上已设定了抵押权，因抵押权依附于承包经营权，作为主权利的权利消灭时，设置于其上的抵押权是否随之消灭？土地承包经营权的抵押权登记效力能否对抗承包经营权的收回？笔者认为，现行的法律规定，限制了土地承包经营权抵押的独立性，使抵押担保的功能降低，交易安全难以保障。若土地的承包经营权被收回而导致抵押权的消灭，抵押权人得不到任何的救济，明显有违诚信之原则，不利于抵押权的保护，故不应认为抵押权消灭。首先在土地的承包经营期内收回承包经营权是一种民事行为，是土地的所有人或法定的使用权人解除承包合同的合同行为，而抵押权是物权行为，根据物权优于债权的原理，抵押权应当优先受偿，故其收回行为不能对抗抵押权人。其次，土地的承包经营权设立抵押并登记后，该抵押即具有公信力，其公信力旨在维护商业信誉及维护抵押权人的交易安全，可对抗任何的第三人，一旦发生违反公信力的行为时，该行为的效力不能对抗具有公信力的抵押行为的效力。基于上述的效力，发生土地承包经营权收回的情形时，抵押权人可以主张经登记的效力，排斥未登记权利的主张和其他债权，并优于其他的权利受偿。
在出现上述土地承包经营权因惩罚性收回或者承包方因身份的转变，不再具备承包资格而收回的情形下，此时土地的承包经营权已被收回，而附于其上的抵押权如何实现呢？笔者认为，有以下途径可供选择：一是土地所有权人或者法定的使用权人（即原发包方）可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人的债权，如果发包的年限长于原剩余的年限，抵押权人可按剩余年限的比例受偿。这样处理并不损害发包方的利益，因其已从前一次的发包中获得相应的承包费；二是抵押权人可以请求法院对土地剩余年限内的承包经营权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿；三是抵押权人可以放弃行使抵押权而直接要求原抵押人承担赔偿责任。
四、土地承包经营权抵押与其附着物抵押关系
由于中国未建立地上权制度，土地的承包经营权押与地上附着物抵押关系只能借鉴参考房地产抵押制度。《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地使用权抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，经出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”那么以承包经营取得的土地使用权抵押时，是否意味着应当将地上附着物（如林木）同时抵押？另地上附着物抵押时，其土地的使用权是否必须同时抵押[14]？地上附着物的所有权人和土地的承包经营权人为充分发挥其不动产抵押的担保效益和融资功能，在与抵押权人协商合意将附着物所有权、土地的使用权分别设立抵押，对此情形，法律上是否有不可逾越的障碍？
笔者认为，只要符合法律规定抵押的形式要件，以承包经营获得的土地使用权与地上附着物所有权分别抵押，为当事人真实意思表示的，均应为有效。理由如下：
首先，在房地产法律关系中，为了维持既存的房屋价值的完整与经济价值，房屋与其所占用的土地在物理上不能分离，但在土地的承包经营场合，附着物并非一定要依附于土地才具有经济价值，承包经营土地的目的是为了在土地上添置林木等附着物，而获得这些林木等附着物的所有权，而林木等附着物的价值恰恰在于其脱离土地之后成为商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用权与未脱离土地的附着物的所有权的归属主体应保持一致，只是意味着土地的使用权与地上附着物的所有权一并转让，在逻辑上并不能说明土地的使用权抵押或附着物的所有权抵押时，也要适用同样的原则，只是在实现抵押权时，为了更好的发挥总体之价值，将土地的使用权与附着物的所有权一并向同一主体转让，抵押权人无权就另一部分抵押变现的价值优先受偿。
其次，中国现行法律并林木等附着物视为土地的附合物或从物，视为土地使用权的一部分（如《森林法》及《森林法实施条例》就将林地使用权与林木的所有权规定为两种独立的林权），而是将两者作为独立的不动产，他们构成相互独立的物权客体。所以用土地的使用权抵押时并不必然导致林木等附着物同时抵押，反之亦然。
再次，承包经营所获得的土地使用权，含有对土地的开发利用的权利，具有资源使用权的特征，承包经营的目的，并不完全是通过在土地上种植林木而获得林木的所有权，有时是通过对土地的资源开发利用而收益，这种情况下，土地的使用权通常并不含有其上已附着的林木等附着物的所有权。另外，土地的承包经营权人并不当然取得经营的土地的附着物的所有权，土地的承包经营者的权利义务是按承包合同设立的，如果合同对承包经营土地上生长的附着物归属作出特别约定的情况下，附着物的所有权的归属应从合同的约定。可见在此两种情形下，土地的使用权与附着物的所有权均归属于不同的主体。
第四，土地承包经营权的年限一般长于附着林木的生长年限，在承包经营期内，一般能轮作二至三次，附着的林木砍伐后，其土地的使用权仍存在，仍可进行下一轮的种植，可见土地的使用权的存在年限与附着物所有权在土地上的存在年限并不一致。
综上所述，中国现行的法律实行土地的所有权与其上所种植的林木附着物所有权相分离、土地所有权与土地使用权分离，一定条件下，土地的使用权与其上附着物所有权也可分离的制度，这与房地产法律规定土地使用权与房屋所有权一体化原则是有区别的。法律应允许承包经营的土地使用权与其上附着物所有权分别设抵，由此土地的承包经营权设立抵押后，亦允许地上新增附着物进行抵押。
由于土地承包经营权的主要价值就是于承包经营土地上耕作或种植的收益，若在已设抵押承包经营权的土地上新增林木等附着物设定抵押的情况下，可能会降低了承包经营土地的价值，则会给土地承包经营权抵押权人的利益造成损害。在此情形下，为避免给抵押权人的利益造成损失，在能证明原抵押的土地因新增附着物抵押而使土地的价值降低的情况下，原抵押权的效力可及于新增附着物变价的一部分，其与降低额相等。
五、设立土地承包经营权抵押期限制度
中国的《担保法》多次提到抵押期间，但并未对“抵押期间”作出规定，这并非是立法的疏漏，而是有意为之的，该法第52条规定“抵押权与债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”，可见，中国的物权担保是无抵押期限的。
笔者认为，应允许土地承包经营权抵押合同的当事人约定抵押期限。首先，土地承包经营权的价值在于在承包的土地上耕作、种植并获得收益，随着承包经营剩余年限的减少，其财产的价值可能亦会随之减少，另一方面，土地作为一种资源，其上林木、青苗都具有一定的生长期或收益期，如果抵押权人不及时行使抵押权，使抵押物长期处于不稳定的状态，无法对林木或青苗进行及时的更新，则会对抵押人的财产权益造成损害。其次，《担保法》虽没有明确规定抵押期限，但也没有明文禁止当事人约定抵押期限，同时该法第39条规定，抵押合同允许当事人约定“当事人认为需要约定的其他事项”，这种表述实际上是允许当事人自由设定抵押期限的，根据合同意思自治原则，只要当事人认为这种约定符合其利益，那么只要没有损害社会、他人的权益，应予认可。再次，土地的承包经营权作为一种用益物权，其本身就有期限性，其权利仅能在一定的期限内存续，而抵押权作为设立于其上的担保物权，同样具有一定的期限性，当事人自行约定抵押期限，只是对抵押期限作出限制，这种约定，符合抵押权的本质属性。第四，设立抵押权的期限制度，抵押人可以很清楚地预见到自己承包经营的土地上抵押权的存续期限，使抵押人可以有预期地对抵押的土地合理地安排使用，同时也可以促使抵押权人及进行使抵押权，迅速了结债权、债务关系，有利于抵押的土地的效能的发挥。
由于现行法律并没有建立抵押权的除斥期间制度，抵押期限届满，抵押权人怠于行使权利的，其性质该如何认定？根据合同的意思自治原则，债权人有设定抵押权的自由，亦有抛弃的自由，设定抵押期限，完全可视为一种附期限抛弃抵押权的行为，期限届满，抵押权人怠于行使抵押权，将产生抵押权消灭的法律后果。但是法律应规定当事人约定抵押期限的最短期限和最长期限，即不得短于债务的清偿期，亦不得超过承包经营权的最长年限，否则约定无效，应按法律规定的最长期限计算。
笔者认为，当事人设定抵押期限除应在合同中予以约定外，还应明确记载于抵押权的登记文件上。抵押期限的约定必须经过登记对外公示，才能对外产生效力，如果没有登记，则不能对第三人产生法律效力，仅在当事人之间发生效力。因为抵押权的期限限制与设立抵押权本身一样，都属物权变动的范畴，应以法定的方式对外公示才能产生对抗第三人的法律效力[15].
六、结 论
中国的《农村土地承包法》赋予了土地的承包经营者对土地的经营权享有流转的权利，而抵押则是土地承包经营权流转的主要方式之一。在现阶段，承包经营的土地在农民的财产里，占有相当大的比重，应允许家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押，以充分发挥土地的效能，调整农业的产业结构，但应对土地的承包经营权抵押设置必要的限制。
土地的承包经营权在国家征收和发包方依法收的情形下导致消灭。土地的承包经营权设立抵押时，前者的抵押权随之消灭，根据抵押权之物上代位性，其效力将及于国家征收的补偿金上，但并非直接存在于金钱上，而是存于抵押人所具有的请求权上，当然非专属于抵押人所有的补偿金，抵押权人无权受偿；发生后者情形下，根据物权优先于债权的原理，抵押权庆当优先受偿，收回行为不能对抗抵押权人。
土地的承包经营权是一种特殊的物权，在一定条件下，其与地上附着物的所有权是可相分离的，两者为独立不动产物权，分别设立的抵押均应为有效，实现抵押权时，为发挥总体之价值，可将两权向同一主体转让。
土地承包经营权为附期限的物权，其设立的抵押权同样具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押权人怠于行使抵押权，则使土地的承包经营权长期处于不稳定的状态，造成资源的浪费，应允许当事人自由设定抵押期限，抵押期限届满，将视为抵押权人放弃抵押权，产生抵押权消灭的法律后果。
总之，土地承包经营权抵押制度的不完善，已影响了农村土地总体效能的发挥，亟待日后的立法对上述问题作出明确的规定，以利于实践操作。
参考文献
[①]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第2条、第16条
[②]见1995年6月30日颁布的《中华人民共和国担保法》第34条第5项、37条第2项
[③]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第3条
[④]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第4条
[⑤]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览
[⑥]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第1条，该条明确赋予承包经营土地农民的土地使用权
[⑦]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览
[⑧]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第49条
[⑨]见最高人民法院2000年12月8日颁布的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第80条
[⑩]刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002年版，P404
[11]见1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条
[12]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第37条
[13]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第26条第4款
土地经营制度范文2
【关键词】土地供给；房地产；垄断经营；城市发展；改进建议
房地产作为促进我国国民经济增长的三大支柱产业之一，其产业经济的增长从宏观层面来说是社会总体经济的动力，而从微观层面来说，则是房地产开发商所在地区的地方政府财政的主要收入来源。从目前我国各大城市的房价走向来看，国家对房地产价格的政策调控因时滞而受阻，宏观整顿与调控对房价的影响不大，所以国内房价依然保持着持续高升的态势。然而房地产开发商所销售的房屋产品都是在土地资源上开发建设出来的，房地产开发规模越大，国内的土地资源供应量便越大，长此以往，必将造成一系列的土地供应难题。因此，当前，如何在合理的土地供应制度下开发房地产业，促进城市发展是相关部门人员必须要重视和考虑的首要问题。
1 我国土地供给制度所存在的问题
对于土地资源的配置和供应，我国政府制定了一套相关的土地资源供应制度，以实现对土地资源的，然而这套供应制度在具体实施过程中存在着一定的弊端。就 我国目前的城市土地管理制度来说，全国各大城市的土地资源管理大多采用土地征用制度和土地收购储备制度。下面就这两种制度存在的问题加以分析。
1.1土地征用补偿的方式单一、范围狭窄
在市场经济条件下，货币是最具流动性的资产，得到金钱补偿的人可以对这一财产进行灵活运用，因此，我国土地征用主要采取货币安置的方式。这种方式虽简便易操作，但对失地农民来说，除了拿到有限的补偿费之外，既失去了赖以生存的土地，又没有了原本所从事的农业工作和比较稳定的收入来源，还被排斥在我国现今的城镇社会保障体系之外，一旦补偿费用完，他们的生活就更加没有保障。
1.2 耕地占用失控，危害粮食安全
近年来，随着城市化的推进，城市用地的增加，政府征地卖地的行为使得我国耕地面积大幅减少。耕地面积不断减少，国家粮食供应问题便出现困难。而随着我国人口数量的不断增加，人们对粮食的需求将越来越大，如果现在不及时遏止耕地面积减少问题，我国粮食安全问题必将成为威胁我国经济发展，以及人民生活质量的重要因素。因此，我国现行的土地征用或土地收购储备制度在实际实施时，还要充分考虑到国家的粮食生产和供应问题。
1.3开发商违法占地、囤地现象严重
近年来房地产行业的囤地现象日益严重，主要归咎于土地供应量的减少，土地价格的快速上升。土地资源的紧缺为投机者创造机会，土地价格的快速上涨使得房地产开发商能够从持有土 地中获得收益，从而为囤积土地带来动力，使得很多地方有大量囤积土地存在。一部分开发商求地若渴，一部分开发商圈地不让，造成土地市场供不应求，必然推动地价的快速上涨。
2 关于我国土地垄断制度的悖论
从以上分析中，可看出当前我国土地资源供应制度在实际应用和实施时，是存在着一定不足的。我国在土地资源供应上，除了存在人与人之间的关系冲突之外，在土地垄断制度上也存在以下一些悖论：
2.1 效率和公平的悖论。在我国土地资源供应中，由于土地供应制度的影响，交易双方在进行讨价还价时，政府往往会采取行政手段来对双方的交易进行干预，且这种干预具有极高的效率。在政府的干预之下，土地产权的交易可快速完成，但是，因政府干预而完成的交易是有可能缺乏一定公平性的，这种交易大多建立在一方受损的基础上。土地的供应和配置存在不公平性，这便是政府在配置土地资源时，因为过分强调行政效率，快速拆地而给农民造成利益受损的一个重要原因。
2.2 政府干预和政府失灵的悖论。政府干预可能会导致农民利益受损，这仅仅只是土地垄断制度实施时所表现出来的轻微症状，严重时候则更有可能发生政府失灵。所谓政府失灵，是指政府在市场中失去其职能能作用。房地产经营市场有其自身的市场机制，但其市场机制存在一定的局限性，当市场机制失灵的时候，就需要借助政府的行政手段来对市场的经营和运行实施干预。但在政府实施干预的过程中，由于其他各种因素的影响，政府干预又会造成政府失灵，从而形成政府干预和房地产经营市场两者之间的关系的悖论。
2.3 共利益的悖论。政府垄断制度的目标是公共利益，然而对公共利益界定并非易事。房地产开发显然属于私人利益而非公共利益，但如果政府将其土地出让所得用于公共支出，政府征地拆迁行为到底是公共利益还是非公共利益就难以界定。
3完善土地供应制度的建议
地方政府既是土地产权的所有者，又是土地产权的者，既是市场的直接参与者，又是市场的规制者，同时地方政府又是中央政府的规制对象。地方政府既要通过市场机制来实现土地收益最大化，又要兼顾社会福利和社会公平，同时又要保证国家土地产权的实现，这决定了政府行为非常复杂。大多数的专家强调政府垄断土地一级市场，实行土地储备制度，防止土地收益的流失，但通过本文的分析，土地垄断制度确实有其有利的一面，但同时也有其消极的一面，这要取决于政府行为。由于国有垄断制度造成土地产权不清楚，每个地方政府会采取投机行为，把土地收益全部用于基础设施建设，促进经济的增长，将土地供给产生的正的外部性留在本地区内，而将土地供给产生的负的外部性推给中央政府和其他城市政府，实现本城市本地区的经济发展目标和个人政治晋升目标。
理想状态的土地供给是建立在产权界定清楚、制度公平基础之上，交易双方通过讨价还价达到帕累托最优。政府介入供需双方的讨价还价，通过政府机制来配置土地资源，是建立在政府的绝对理性基础之上的，土地垄断制度下政府如果能够做到“绝对理性”也可以达到帕累托最优。但是万能的政府是不存在的，政府垄断并干预土地供给，存在政府失灵，政府失灵的存在降低了土地资源的配置效率。
4结束语
综上所述，城市的发展依赖于土地资源的合理供应，而房地产作为土地资源的主要消耗产业，当其产业发展过于快速，产业经济有出现房产泡沫经济的势头时，就需要国家政府出面，制定并出台相关的可调控政策，通过政府机制来合理配置和供应土地资源。但是，政府调控并不等于政府垄断，房地产垄断经营模式目前在我国的运行还尚不可行。如果政府对土地资源实施垄断制度，有可能会产生土地产权不明晰、责任不清楚等负面影响，不利于经济的发展。因此，本文认为：我国土地供应最理想的状态是在土地产权界定清楚、供应制度合理公平的基础上，辅以政府机制来实现土地资源的合理供应和配置，并尽量避免政府垄断经营。
参考文献
[1] 刘晶晶. 现阶段我国城市土地供给现状及政策研究[D]. 云南大学 2011
[2] 赵建. 政府调控、住房需求结构与住房价格：一个动态模型[J]. 南方经济. 2009（02）
土地经营制度范文3
关键词 土地承包经营权流转；户籍制度；城乡二元体制；全国社会保障体系
中图分类号 F301.1
文献标识码 A
文章编号 1002－2104(2010)07－0097－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包经营权，是指公民或集体经济组织及其成员对集体所有或国家所有由集体使用的土地享有的占有、使用、收益的权利。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在“用益物权”一编规定了“土地承包经营权”，将这一权利明晰为一种具有财产属性的用益物权，结束了几年来对其根本属性的争论，进而促进了土地承包经营权走向商品化和资本化。法律为土地承包经营权的流转提供了稳固的制度保障，繁荣的土地承包经营权二级交易市场的形成理应指日可待。
但是，在现实中，土地承包经营权并未如立法者所愿，通过市场交易创造出更大的价值，种种制约因素的掣肘，致使其实践成效大打折扣。其中，户籍制度便是诸多亟需克服的制约因素之一。随着我国完成由计划经济向市场经济的转型，户籍这一形成并发展于计划经济时期，以稳定社会、保障经济建设为目的而建立的旧制度愈发制约着经济发展和社会进步。当前，我国正处于改革开放向纵深发展之际，人口的大规模迁移，特别是农民进城务工已经成为与城市化进程相伴的社会趋势。然而，现行城乡二元的户籍制度却阻断了作为农民工进城务工配套制度出现的土地承包经营权流转的可行性与有效性，致使我国出现了城市化进程不彻底和农村土地制度改革低效率的双重不利局面。因此，我们需要在认识和分析户籍制度与土地承包经营权流转相互关系的基础上，提出以户籍制度改革为核心完善土地承包经营权流转的制度建议。
1 土地承包经营权流转的理论基础与现状
理论上，土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转两方面。其中，土地归属关系的流转，是指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等；土地利用关系的流转，是指在土地所有权不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变。社会主义公有制的所有制形式决定了我国的土地属于国家或者集体所有，不存在土地私有的现象。因此，我国土地权利交易市场的客体为土地使用权，而非土地所有权，土地流转实际上仅指土地利用关系的转变。具体到农村土地权利交易而言，主要是指土地承包经营权的流转，即在不改变集体土地所有权性质及其农业用途的前提下，土地承包经营权在二级交易市场上发生的权利主体的转变，包括转让、出租、入股、互换、抵押等多种形式。
从现实情况来看，尽管我国的土地承包经营权流转市场已经初具雏形并日渐成熟，但近年来，这一市场的发展并不如人们所预期之繁荣顺畅。事实上，虽然我国的法律与各项配套政策已经为土地承包经营权的流转提供了依据与基础，但现实中各种制约因素仍然在对这一过程发挥着制约作用。一方面，土地承包经营权无法完全走人交易市场，真正作为生产要素供给手段的功能难以发挥，土地资源优化配置难以实现；另一方面，农民通过土地承包经营权获取资本性收入的预期难以达到。因此，促进土地承包经营权的流转必须减少上述阻碍因素，使土地使用权能够充分发挥投资功能，在市场经济中显示出巨大威力。
2 户籍制度对土地承包经营权流转的制约
2.1我国的城乡二元户籍制度
我国的户籍制度是以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度，以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面。在计划经济时期，这种社会身份与经济身份相包容的城乡户籍差异在解决社会问题、稳定社会秩序等方面发挥重要作用，使中国在建国初期没有出现西方国家所普现的城市贫民问题。
改革开放之后，随着单一的公有制模式被以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的模式所取代，城市中的私营企业和个体工商户开始活跃起来。在市场化改革的影响之下，城市居民脱离了国营、城市大集体单位，其依托于国营、大集体单位的经济身份自然而然地随之消失，成为了不受所属经济组织形式约束的自由人。与此同时，城市居民能够基于其所具有的社会身份获得城镇的养老、失业、医疗等社会保障，使其在自主地选择职业、居住地的同时毫无后顾之忧。然而，在广大的农村地区，以还原经济自由为导向的经济身份改革未能在农民身上得以实现，同时，社会身份又决定了他们在离开土地、脱离集体经济组织后没有新的社会保障来源，因此，农民仍然需要依靠土地维系生存，无法以自由人的身份去寻求更广阔的发展。可以说，现行城乡分割的户籍制度犹如一道无法跨越的藩篱，束缚着城乡各阶层之间的人员流动和信息交换，由此引发城乡社会经济结构的二元化走向。
2.2户籍制度与土地承包经营权之间的关系
户籍制度与土地承包经营权之间通过农民所具有的集体经济组织成员的身份发生联系。
根据我国《农村土地承包法》，对于农民集体所有的土地，发包方为农村集体经济组织或村民委员会，承包方为集体经济组织成员，交易仅局限在本集体经济组织之内。对于集体经济组织以外的人，取得农村土地使用权可以通过两种途径：其一，通过参与招标、拍卖、公开协商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；其二，从发包方处直接取得农村土地承包经营权，但要受到严格限制，“应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。
也就是说，在土地承包经营权初次分配的过程中，只有具备农村集体经济组织成员的身份才能够以家庭承包的方式取得土地承包经营权，对于非集体经济组织成员，特别是想要承包农村土地的城镇居民，只能通过招标、拍卖、公开协商等方式取得“四荒”土地的承包经营权。在土地承包经营权二次分配的过程中，如果本集体经济组织成员为受让方则不受限制，而受让方非为本集体经济组织成
员，需要取得集体经济组织一定数量以上成员的同意，并经乡或镇政府批准。对于农村人口来讲，集体经济组织成员的经济身份决定其有资格作为承包方，与农村集体经济组织签订土地承包合同，取得土地承包经营权。而对于非农人口，不属于集体经济组织成员，土地承包经营权的取得就要受到严格限制。
2.3现行户籍制度制约土地承包经营权流转之原因
农村土地对农民具有生存保障与投资的双重作用，并且随着市场经济的发展，土地功能的长期趋势将呈现为从生存保障走向投资。在此背景下，土地承包经营权的流转实际上具有多重功能：其一，打破原有的静态财产权分布格局，盘活农村土地资产，刺激土地投资价值的实现，促进土地作为生产要素功能的进一步市场化；其二，为打破城乡二元化的社会结构奠定经济基础，为农民的自由流动创造制度可能；其三，为实现土地所承载的农民社会保障功能的货币化创造制度支撑。
如前所述，市场经济体制改革实现了城镇居民的经济自由，但对于亿万农民来讲，社会身份和经济身份都没有随之改变，他们的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于农村集体经济组织。现行户籍制度对土地承包经营权流转的根本制约就在于：这种身份差异所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致土地承包经营权流转的三项功能难以实现。分述如下：
第一，现行户籍制度引发的二元就业制度阻碍农民的自由流动。随着工业化、城市化的迅猛发展，农民工们挥汗如雨的工作场景在城市中随处可见。尽管如此，由于农村居民的社会身份没有得到转变，很多工作岗位都将农民工拒之门外，想要在城市中找到有稳定收入的工作难上加难，例如很多收入高、待遇好的岗位在招工的范围上有严格限制，唯有城市居民才属于被招用的对象，没有城市户口的农民只能望而兴叹。在市场化改革下，城镇居民在经济身份上摆脱对国营单位的依赖，获得职业选择的自由。但对于农民工来讲，他们进入城市却仍然属于农村村民，社会身份没有能够转变为城市居民。在这种情况下，尽管土地承包经营权的流转为农民的流动创造了制度可能性，但现行户籍制度导致农民工无法自由选择职业，使得这种可能性难以成为现实。
第二，现行户籍制度制约土地社会保障功能的货币化。对于农民来讲，一方面，土地上之权利作为一种动态财产权，能够通过市场化流转的途径实现价值，促进土地投资功能的发挥；另一方面，作为必不可少的生产资料，土地是农民最基本的生存依靠，负有生活、就业、养老三重社会保障功能。因此，土地承包经营权的流转应当能够使土地的投资与社会保障双重功能的价值实现货币化。
然而，现实的情况却并非如此。一方面，农民在转让土地使用权后，只获得了土地作为生产要素的部分资源性价值，土地的级差地租远远没有在土地流转的对价中反映出来；另一方面，土地所承载的社会保障功能的货币化未能得以实现。其根本原因就在于，土地社保功能货币化实际上是农民进城后基于身份转变而应当取得的城镇社会保障，而城镇户籍与农村户籍的区别化使得农民在转让土地承包经营权后，无法完成由农民身份到城镇居民身份的社会身份转化，从而导致农民在退出集体经济组织，丧失作为集体经济组织成员的社会身份后，无法取得城市居民的社会身份，从而不能获得与城市居民相同待遇的社会保障。这一项对于农民安身立命至关重要的功能无法实现必将造成两重后果，并且该后果将根本制约土地承包经营权的流转。
其一，土地承包经营权的流转价值应当囊括土地的两项基本功能：生存保障和投资，即土地承包经营权流转应当是这两项功能转向货币化的过程。然而，土地社会保障功能货币化无法实现，直接导致土地承包经营权本身的市场价值大幅减损，由此引发的后果就是土地承包经营权转让的货币价值降低，使土地作为生产资料的财产性价值被制度性压低。长此以往的交替循环就造成了土地承包经营权不值钱的怪现象。
其二，对于很多进城务工的农民，他们早已摆脱了土地的束缚，却无法摆脱农民的身份，他们走进城市之中，却无法成为城市的主人。转让土地承包经营权就意味着将丧失土地这一自然的社会保障基础，同时他们又无法像城市人那样享受各种社会福利性救助，一旦遭遇失业将毫无生存保障。而事实上这种状况已经发生，据农业部农村经济研究中心的一份调查报告显示，2008年约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡，而在这些返乡农民工中，有1000万早已没有“承包地”，他们正面临着失业又失地的生存问题。严峻的现实状况加重了农民的“惜地”心理，“土地是农民的命根子”的想法愈发根深蒂固，他们宁愿“撂荒也不转让”的保守态度，导致土地承包经营权流转市场出现有效供给不足，明显制约着土地承包经营权的流转。
可见，现行户籍制度是直接造成土地社会保障功能货币化无法实现的重要根源，也是间接压低土地资源性价值的重要根源。它使得土地承包经营权流转制度的后两项功能落空，即农民在城乡间的自由流动受阻，土地社保功能货币化无法实现。而建立动态土地资产的第一项功能在很大程度上依赖于农民的自由流动以及土地社保功能货币化的实现。由此，土地承包经营权流转制度本应发挥巨大作用的三项功能基本被抽空，而其弊害则是深远的。
其一，违背建立平等、自由的共同体成员关系的正义伦理。这里所说的社会共同体，主要表现为国家。平等意味着一国之内的所有公民应当享受最基本的权利和受到最基本的保护，国家不应根据人们的出身、职业、居住地等在政策和制度上区别对待公民，而应当对所有公民一视同仁。很显然，现行户籍制度无形中造成了户口身份的高下、贵贱之分，进而引发制度歧视。
其二，阻碍生产要素在市场间的合理流动。市场经济要求土地、劳动力等生产要素依靠价值规律的调节在市场上自由流动，现行户籍制度却极力限制土地、劳动力在体制内的流动和转移，而且继续为各种不平等的行政政策的执行提供依据和条件。这一制度早已与市场经济的客观规律不相协调，与如火如荼的城市化进程背道而驰。
其三，侵害了国民于城乡间选择生活方式的权利。这种阻隔不仅表现在阻止农民获得城市居民的身份，同时还表现在阻止城市居民购得土地承包经营权，并基于取得土地承包经营权而获得农村集体经济组织成员身份并享有成员权的可能。
长远来看，这种制约将造成我国城乡二元化的社会结构由形式矛盾走向实质矛盾，成倍放大未来改革的成本。
3 户籍制度改革的制度构造与功能分配
根据以上所述，针对现行户籍制度对土地承包经营权流转的制约，为了使土地承包经营权流转制度的功能有效发挥，本文提出以户籍制度改革为核心的制度建议，根本目的在于协调户籍制度与社会保障制度，为土地承包经营权的流转扫除障碍。具体表现为：
第一，农民转让土地承包经营权后，需要以新的社会保障方式替代土地的社会保障功能，从而使土地社会保障功能货币化得以实现；
第二，城镇市民受让土地承包经营权后，应当避免出现既享有城镇社会保障，又拥有土地使用权的“超级公民”待遇。因此，土地承包经营权人转让权利后如何办理城市社保接续和城镇居民购得土地承包经营权后如何实现社保关系的转移是解决问题的关键。对此，可以采取以下两种对策：
其一，彻底取消城乡二元分割的户籍体制，实现全国户籍的统一，进而实行全国一体的社会保障体系。结合国外户籍管理的经验来看，户籍制度的根本功能在于作为公民身份的证明以及国家统计人口的工具。而自19世纪形成以来，我国户籍制度所发挥的作用已经远远偏离了其原初的功能。其实，现行户籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承载了太多原本不应当具有的社会功能。因此，改革户籍制度的根本目标在于恢复户籍制度的单一功能，取消附着于户籍制度上的种种附加值，使其从区别公民待遇的手段转变为纯粹的公民身份证明和政府人口统计工具。只有建立功能一元化的户籍制度，才能保证城乡居民具有统一的公民身份，平等地享有权利、承担义务。
事实上，现行户籍制度造成的身份差异最主要体现在城乡社会保障制度的差异化，依据城里人或农村人的不同，享有的社会保障也不相同。目前，我国城镇的养老保险实行的是省级统筹，有些地方是地市级统筹。由于农民工普遍在其居住地以外的省市打工，他们无法取得工作地的城镇户口，该省市的养老保险制度也就完全将户口不在本省市的农民工排除在外，造成了农民工无社保的问题。解决这一问题的办法之一就是提高养老保险的统筹层次，建立养老保险基金全国统筹，并设立覆盖所有公民的普遍社会保险金制度，实行全国统一的社会保障体系。针对这种普遍性的社会保险，公民均有资格成为投保者，并且只要投保达到一定年限，同时符合该项社会保险对领取者的要求就可以享受社会保险金。这种打破旧体制而重新建立的统一社会保障制度不仅能够减少不同地区转养老保险基金的管理成本，有助于建立统一的劳动力市场，而且将从根本上解除土地承包经营权流转的制度障碍，以新型的社会保障方式取代土地的社会保障作用，充分实现土地承包经营权的货币价值。当然，这种较为激进的破旧立新式改革，显然需要付出较长的准备时间方能实现。
其二，维持现有城乡二元的社会保障体制，仅将城镇的社保体系加以改造，使其不再设置户籍限制而向农民开放，即“以土地换社保，变农民为市民”的改革方法。城市居民“有社保无土地”、农村居民“有土地无社保”的现实状况是由城乡居民不同的生活条件决定的。相比之下，城市居民的生活风险在一定程度上比农村居民要大，因为城市居民一旦失业，将会完全失去收入来源，而农村居民尚有土地可以依赖。这种原本相安无事的局面随着农民大量涌入城市被打破，对于农民工而言，他们的身份实质已由农民转变为工人，但却无法以城镇居民的身份获得相应的社会保障，由此引发出失地农民的生存问题。其根本原因在于公民没有自由选择生活方式的权利，即“放弃土地以换取社保”或“放弃社保以换取土地”的选择模式没有形成。
因此，在维持现有二元社会保障体系的条件下，进一步改造城镇社保体系可以作为解决问题的方式之一。对于在城市有稳定收入，愿意放弃土地承包经营权转变为市民的农民工，应当允许他们通过缴纳一定社会保险费用的形式加入城镇的社会保障体系之中。也就是说，进城农民以放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提，真正转变为城镇市民，有资格参加城镇的社会保障。这样做便于操作和管理，可以解决失地农民和农民工的保障问题。而对于那些想要投入到农业生产中的城市人，购得土地承包经营权后应当放弃城市给予的社会保障，由城镇市民转变成为农村集体经济组织成员。
4 结语
土地经营制度范文4
一、当前存在的主要问题和根本原因
（一）农村土地承包经营权抵押担保探索面临的主要问题
尽管国家中央层面以及金融管理部门都对探索农村土地承包经营权抵押担保给予了大力支持，地方政府也都积极创新各类抵押担保模式，但由于顶层设计没有到位，在实际探索中出现了不少问题，也暴露了很大风险。
1、仅靠政策支持，抵押权能保障难
现在各地农村开展的承包经营权抵押担保业务大多以试点方式进行，主要依靠国家政策指导，地方政府与金融机构协商推进。在这种情况下，农户土地承包经营权抵押权能实际上缺少权威有效的法律保证，在发生贷款违约时，借贷双方只能采取协调方式解决，抵押物处置缺乏法律依据，无法进入司法程序，农户土地承包经营权抵押权能无法实现。一方面，农地抵押通道受阻，另一方面，金融机构增加了贷款风险。
2、农村土地产权市场发育不足，抵押物价值实现难
土地承包经营权抵押担保落脚点是抵押物价值实现，要实现抵押物价值，在法律政策支持的条件下权利必须可以流转，而当前农村土地产权市场普遍发育不充分，普遍缺乏健全的土地承包经营权流转市场。农户土地承包经营权抵押贷款作为抵押物，价值很难通过流动进而实现，抵押物价值实现不了，抵押也就虚置。
3、缺乏风险分散机制，风险控制难
各地农村试行农户土地承包经营权抵押担保，也都设置了有限的土地抵押贷款风险控制机制，一是设置抵押条件限制，二是政府风险补偿。前者其实就是土地抵押条件限制，抵押担保附加条件实际上降低了农户获得贷款的可能性，增加了贷款的综合成本。后者的形式多种多样，政府补偿有的比例高一点，有的少一点。但是这些风险控制机制在抵押价值难以在法律认可的框架内实现的情况下，也不可能完全发挥控制风险的效能。而政府风险补偿额度有限，既不可能消除全部贷款风险，更容易造成贷款农户的依赖心理，对于抵押担保健康发展和地方政府债务问题都十分不利。另外，我国农业保险的覆盖率较低、保障额不足、信贷保险尚未发展，目前也难以帮助分散农村承包经营权抵押贷款的风险。总之，各地试行的农户土地承包经营权抵押担保，普遍缺乏健全的风险分散和控制机制，增加了金融机构放贷风险，制约着承包经营权抵押的融资功能更加广泛的发挥。
经过数年探索和试点安排，农村土地承包经营权抵押担保至今也未能成长为农村金融系统中金融供给的重要方式。
（二）农村土地承包经营权抵押担保推进艰难的根本原因
如前所述，国家支持在政策范畴内对农地抵押担保实现贷款融资，但是国家现行法律对于农户土地承包经营权抵押担保基本上是否定的。在这种状况下不少地方开展了农户土地承包经营权抵押担保试点，试点不断深化，办法不断创新，出现了一些农地抵押担保方法。但是各地试点推进中出现的问题更是将农地承包经营权抵押担保探索步履维艰的根本原因凸显出来。
1、地方政府在推动抵押担保中的多重角色折射出法律否定状态下农地抵押担保核心障碍
地方政府在土地承包经营权抵押担保中起着举足轻重的作用，扮演着多重角色。首先是具体政策的制定者。地方政府在推动农地抵押担保过程中首先要制定地方性的可操作的政策措施。其次是政策执行的推动者、组织者。我国各地普遍试行的土地承包经营权抵押担保融资活动都是当地政府大力推动的结果。最后，地方政府还是风险的承担者。由于土地承包经营权抵押贷款可能发生不能按时偿还等问题，为了打消银行发贷顾虑，有的地方规定，如出现违约，土地承包经营权可由政府设立的农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购，实际上把农地承包经营权抵押担保风险由地方政府承担起来，最终很可能形成政府债务。地方政府在推进农地抵押担保中的三重角色，凸显出其在法律否定状态下推进土地承包经营权抵押担保的尴尬地位，折射出法律否定是土地承包经营权抵押担保问题产生的根本原因。
2、现行抵押担保方式本质上是法律禁止状态下的路径扭曲
成都市、重庆市、宁夏的同心县是开展农村土地承包经营权抵押担保工作较早的地区，在这些地区推行农村土地承包经营权抵押担保贷款融资的案例中，没有一例是单独以土地承包经营权作为抵押标的获得了融资贷款，都是变通形式附加条件后才获得抵押担保融资贷款，即“附加条件+抵押”的模式，这些附加条件基本是必须条件，没有这些条件，农地承包经营权抵押担保就不成立，也没有银行会接受单独的土地承包经营权作为抵押物。也就是说，各地试行的农户土地承包经营权抵押还不具有独立的物权意义，是一种不完全的物权体现。因此，这些模式都不能称之为真正意义上的纯粹的土地承包经营权抵押，对土地承包经营权作为抵押物来说，这些模型都是“变相抵押”或者“假抵押”。“变相抵押”或者“假抵押”是在当前法律、政策、制度需求不能完全一致的情况下的产物，与“真正”的农地承包经营权抵押担保相比，增加了交易成本，也就增加了贷款的综合成本，实际上是社会效率的损失。
3、承包经营权抵押担保会引致事实上的农村土地买卖、兼并
尽管土地承包经营权抵押担保实践是有成效的，在具体操作中有所突破。但是土地承包经营权抵押担保还存在根本性问题，就是现行法律规范禁止土地承包经营权进行抵押担保。究其根本原因，这是法律对土地集体所有制的保护。因为在现行法律体系中，“承包经营权”是农民手中的一个权利束，依农民的集体成员身份无偿分配而得，事实上这个权利束包含了农民无偿承包土地的权利和经营土地获得收益的权利，但基于农村土地权利二分法，农民对手中的这个权利束只能作为一个整体进行使用、收益。因此，如果法律认可“承包经营权”可以抵押担保，一旦农户到期无力偿还贷款，土地就变为其他人的，抵押担保也就成为了事实上的土地买卖，也就意味着农民可以通过抵押担保对土地进行实际的处分。进而，如果大规模的工商资本采取这种方式买卖农村土地，将会导致大量小农户失去土地，进而造成严重的社会问题。这正是法律禁止将“承包经营权”作为一个权利整体进行抵押担保的根本原因。
综上，当前必须在坚持集体所有制的基础上探索抵押担保的实现形式，这就要求在土地“所有权”和“承包经营权”两权分离的基础上对农民的“承包经营权”进行进一步的分解，分离出一个可以通过抵押担保转让给其他主体的同时又不影响农民承包权利，也不会对集体所有制造成威胁的权利。
二、以“三权分置”为思路设计经营权抵押担保实现途径
（一）以“三权分置”为原则对承包地权利在各权利主体间再分配
按照“三权分置”思路，坚持农村土地集体所有制的同时，将农民的“承包经营权”进一步进行分离，“承包经营权”分解为“承包权”和“经营权”。承包权由集体内农民所有，基于集体身份所得，其他人不能享有，农民也不能将承包权转给集体外主体，承包权主要体现的农民基于集体成员身份承包土地、继承土地、获得征地补偿、退出土地的权利，经营权则主要指经营耕作土地的权利，随着农民市民化，经营权不再由农民单一群体行使，可以由农民自主决定转让给集体外主体行使，转让的方式主要包括在承包期内的经营权流转和经营权抵押担保，这也将更有利于农民通过承包地实现其土地财产权利。
（二）明确“三权分置”下各项权利内涵权利关系
第一，农村集体对承包地享有所有权，无论如何抵押担保流转都不能改变和影响农村集体土地所有权。因此，农村集体并不直接参与土地的抵押担保，集体也不能直接干预土地的抵押担保行为。但是，农村集体作为土地的所有者，有必要在保证农地使用符合用途管制和抵押担保流转后土地效率不能降低等方面有所行为。第二，土地承包权是农民个体作为一定社区范围内集体成员一份子而对该社区范围内某一块土地享有占有、使用、收益等权利，它是农民个体“成员权”的一种体现，是物权，是财产权。要稳定农民对土地的长期承包权。建议在“长久不变”的基础上赋予农民更加稳定和明确的承包权利，这是农地抵押担保流转的最重要基础。第三，土地经营权是由承包权派生出来的一种民事权利，其表现更多地是一种预期收益。因此，具有承包权的农民是土地经营权抵押担保的主体，其主体地位必须在抵押担保行为中得到保障。集体或地方政府不能以所有权和行政权名义介入干涉抵押担保，侵犯农民的土地权益。
（三）在法律层面统一“土地承包经营权”、“承包权”、“经营权”等相关概念并对经营权抵押担保的诉求做出明确回应
首先应在相关法律法规和国家层面、部委层面的政策文件统一“土地承包经营权”、“承包权”、“经营权”等相关概念的使用，并对概念的内涵进行明确规范。其次，修改当前立法中关于禁止农村承包经营权抵押担保的规定。在“三权分置”思路下，农民承包权和经营权的分离可以解决抵押土地对集体所有制的威胁、也可以消除农民完全失去土地的担心。因此，在法律层面对“承包权”和“经营权”给与定义和规范的基础上，法律法规应对土地经营权抵押担保现实要求予以回应，认可以土地经营权为对象进行抵押担保的合法性。
（四）基于“三权分置”完善土地权利登记制度
第一，在登记客体是承包经营权基础上，把经营权在证书他项权中进行明确，列明土地抵押担保以及流转后经营权的变化情况，或者直接给农民颁发土地经营权证。第二，规范承包经营权确权登记工作。一是健全承包合同产生权利的规范，根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权。二是健全登记记载权利的规范，根据完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。三是健全证书证明权利的规范，根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书收回销毁。第三，在土地权利登记中要尊重农民意愿，不能强制，不顶替包办，坚持协商原则，确保农民土地权益在确权工作中得到体现与保障。
土地经营制度范文5
中国农村土地承包经营权流转制度问题对策
伴随着我国国民经济的发展，农业规模越来越大，产业化经营和结构调整成为当前农业发展的重中之重，为了配合农业发展，我国提出实行土地承包经营权流转制度，并且在改革开放的不断深入发展下，该项制度也为我国农业发展作出了杰出贡献，但是其中存在的问题不容忽视，本文将简要分析论述我国土地承包经营权流转制度存在的问题和完善对策。
一、我国农村土地承包经营权流转制度存在的问题
1、流转机制不合理
当前我国农村土地承包经营权流转的对象主要是经营人自身的亲戚和朋友之间，由于流转双方之间相互熟知，因此往往采用无偿转让的方式完成流转，在此过程中流转双方基本上没有任何既得利益，另外流转程序也不规范，没有严格按照相关的法律程序完成流转。这也直接导致流转双方在农村土地承包关系中的责任和主体地位均不明确。另外在经营权流转登记制度方面也存在不合理的情况比如说没有统一的登记机关，因此最终的登记效力也难以达成统一状态。
2、流转方式不合理
在现行的《农村土地承包法》等相关法律中，仅仅只明确了可以流转家庭承包方式的土地经营权，对于其他承包方式的土地经营权是否可以流转、如何进行流转却没有进行详细的说明，在《物权法》中也只是粗略的对土地承包经营权的流转方式进行大致的规定，而对于具体的抵押、继承、赠与等详细的流转方式却并没有进行明确的解释说明，因此我国现阶段农村土地承包经营权的流转方式相当混乱，农民的切身利益得不到应有的保护。
3、管理主体不明
翻阅当前的《宪法》、《土地管理法》等法律法规可以看出，法律将生产小组作为农村土地的所有人，但是具体代表者和实际的管理主体却没有给出明确的答案，而法律规定上的农村集体经济组织在现实生活中根本就不存在，村民委员会也无权掌握农村土地，而一旦对农村土地承包经营权进行流转并从中获利时，享受利益的农村土地所有人没有明确指示，因此流转效率和流转成效皆因管理主体不明而造成巨大的影响。
4、法律相互矛盾
我国为了能够明确规范和约束农村土地承包经营权流转制度，主要制定了《农村土地承包法》、《物权法》等法律法规，但是各法律之间却存在相互矛盾的情况，比如说在《农村土地承包法》认为土地承包经营权流转不属于物权保护范围内，而在刚刚制定和推行的《新物权法》当中却明文规定需要对农村土地承包经营权流转进行物权保护，由此可见，现行法律之间的相互冲突也在一定程度上影响和阻碍农村土地承包经营权流转的顺利完成。
二、完善我国农村土地承包经营权流转制度的对策
1、健全法律法规
根据前文可知，我国现阶段在农村土地承包经营权流转制度方面存在法律相互冲突、相互矛盾的情况，为此需要尽快将矛盾冲突的地方进行调整和修改，并且联合立法机构尽快制定出台统一的《农村土地承包经营权流转法》，对经营权的流转程序、流转方式和具体的管理主体以及相关管理办法等进行统一明确规定，为我国农村土地承包经营权流转制度提供坚实可靠的法律依据和法律保障。
2、完善流转管理
在当前我国农村中，几乎没有专门从事调解农村土地承包经营权流转纠纷的部门和人员，更缺乏相关方面的服务体系，因此需要尽快建立专门的服务部门和服务小组，切实解决土地承包经营权流转中存在的问题，另外，政府和相关部门机构也需要严格按照国家规划制定的土地管理办法对农村土地承包经营权流转过程进行全方位的监督和管理，保障流转公平，特别是需要加强监管在土地承包经营权流转当中产生的税收和财政，严防因不正当行为或是钱权交易而给我国财政收入造成损失。在土地承包经营权的流转过程当中，政府需要切实做好管理工作，监督流转双方严格遵照相关管理条例，签署农村土地流转合同，采用书面协议形式对流转双方的责任和权利进行明确的划分，避免因口头协议未对权责进行明确从而导致日后产生各种各样的纠纷。
3、完善登记制度
完善的农村土地流转登记制度是加快农村土地流转速度，切实保障流转成效的必要条件，因此我国需要加大对土地登记的宣传与监管力度，督促农户进行土地产权登记，另外需要将土地承包经营权流转过程中需要的文件材料进行统一规范，特别是对于合同的格式、版面设计等进行统一规范管理，在保障农民合法权益的同时帮助土地产权登记工作的顺利完成。
三、结论
总而言之，本文通过分析研究得知当前在农村土地承包经营权流转制度中存在流转程序、流转方式不合理，管理主体尚不清晰、缺乏相关法律法规作为保障等诸多问题，为此本文提出通过加强法律建设，尽快完善《农村土地承包法》等相关法律法规和土地登记制度，同时将土地流转价格和流转方式标准化，明确土地产权等一系列方法，全面完善我国农村土地承包经营权流转制度，完成我国社会主义新农村建设的伟大梦想。参考文献：
[1]杨光.关于我国农村土地承包经营权流转制度的缺陷与完善对策[J].当代经济研究，2015（10）：88-92.
土地经营制度范文6
农村发展一直是我国经济发展的主要问题，土地制度则是农村经济发展的根本原因。通过对比分析的方法，对国内各土地流转试点的农业发展成果进行了综合分析，试图提出对我国土地制度的适应性改革中政府应该承担的职责。
关键词：
土地制度；农村经济；土地流转
改革开放以来,中国经济迅速发展。但是经济总量的迅猛发展是以初期牺牲农业发展为资本原始积累促进工业发展而取得的，处在当前中国农村经济发展瓶颈期的土地制度一定会经历一次彻底的制度改革。当前的国内外学者对中国农业发展问题进行了大量的数据搜集和“实证研究”。林毅夫在土地制度对经济发展的影响的研究中认为从生产队体制向家庭责任制体制的转变是1978-1984年农业快速增长的主要原因,并且这种影响是动态的。盛济川通过基于“技术非效率”的“残差分析法”对土地制度变革分析发现农地产权制度对农业经济增长效用不大。乔榛认为制度是实现农业增长的最重要因素，我国必须要通过制度创新促进农业增长。
一、土地制度的历史变迁及其对农村经济的影响
1.土地制度的历史变迁。农村土地制度是包括农村土地的所有、占有、使用、管理、流转、经营等体制和制度，对农村经济发展有直接影响。我国自1950年代以来经历的土地制度改革主要有：1950年代初开始实行土地人民私有制；1953至1957实行农村合作化，农业互助组和初级合作社的组织形式；1958至1978开始实施高级农业合作社和的组织生产方式；1979至今则发展成为一直持续到现在的形式。
2.改革开放以来土地制度对农村经济发展的影响。1949-2014年期间我国农业总产值的发展状况。1949-1957年我国农业总产值年均增长率为7.33%，土地制度的改革在一定程度上促进了农村经济发展。1957-1958年年均增长率达到了14.17%，之后的20年里年均增长率为6.02%。1978-1979年增长率达到了18.58%，每一次的过渡时期农业总产值都大幅度提高，农业总产值稳步增长。1979-1988年均增长率达到了19.63%,土地承包经营的法律化和与之紧密相联系的分配方式的转变，使农村土地产权关系清晰简明，农民对承包土地的权责关系及其义务明确，这是农民发挥生产积极性、创造性的强大激励机制。1988-1998年均增长率达到了28.83%，1998-2008年均增长率为9.69%，2008-2014年均增长率为8.36%，由1978至今的数据显示，在家庭联产承包制下，农业总产值经历一段飞速发展的时期之后，年均增长率呈现下降的趋势。
3.改革开放以来我国的农村经济发展状况。随着我国工业化步伐进程的加快，我国农村劳动力进城务工人数越来越多，在农民的收入越来越高的同时农业的总产量却没有相应的上升，工业化使工人的工资越来越高，吸引更多的农民放弃农业生产，选择工业化劳作，使得大量的土地被闲置；由于土地流转效率低下，大量掌握农业知识和先进技术的农民劳动力无用武之地，他们想要通过农业的产业化和规模化发展农业、提高土地利用率的想法不得不因为土地流转效率的低下而放弃。1979年推行的迅速地提升了农村生产效率。但是其存在明显的缺点：第一，土地收入占农民收入来源的比重逐渐变小，越来越多的农民选择脱离土地的羁绊，使得土地利用率降低。第二，度使得土地存在细碎化、规模小、无法进行科学化管理、不利于农业技术的大面积推广等缺陷。
4.改革开放以来我国农村人口流动及其就业情况。1978—2012年我国的农村人口数整体变化不大，但是占人口总比中越来越少，乡村就业人数总体变化不大，但是在第一产业中的人数却越来越少。因此中国开始实行以度为基础，以农村土地承包经营权有效流转为目的的二次土地制度创新。但是当前农村土地承包经营权流转流转范围较小，相对规模很小。农村土地承包经营权小规模、小范围的流转现象当前所急需的政策不协调使农地流转的效率显得更加微弱。所以，全面深入分析农地流转效率有利于为中国的土地制度进一步改革创新提供理论依据，促进农村经济更好的发展。
二、土地流转制度对农村经济发展的影响1.我国土地流转现状
1.1从流转区域来看。从农村土地流转区域的比较看，华北地区农村土地流转占全国总样本数的30.22%，在全国六大地区中占比最高;其次是华东地区，占21.78%;再次是东北地区，农村土地流转比重占19.53%;以下依次是:华南地区占10.71%，西南地区占7.52%，华中地区占6.92%，西北地区占3.33%。华北和东北地区各地农业发展不均衡，差距较大，并且同一地区中经济发达的省市，农村土地流转市场活跃。
1.2从流转方式上看。我国目前的土地流转方式主要包括转包、出租、转让、互换和入股等五种形式。另外,在实践中还出现了反租倒包、代耕代种、托管等新型的土地流转形式。出租是当前农村土地流转最常见的方式，也是最容易被农户接受和认可的。其他方式则相对较少。
1.3从土地流转面积来看，首先1986—2009，我国农村居民户均耕地面积、户均耕地块数均出现下降；其次2002年以前土地流转的效率并不明显，土地流转规模没有明显变化。然后2002年以来土地流转规模迅速增大，土地流转趋于集中。最后在流转规模上超过三分之二的农户希望进行中等规模的土地流转。
2.农地流转对农户生产投入—收益的微观影响。中间要素投入情况来看，转入户中间要素投入远大于转出户和未流转农户，转入户从别的农户中转入土地采用集约化生产方式进行规模经营减少生产成本。从农户劳动投入情况来看转入户劳动投入明显比转出户和未流转户大，主要是因为转入户从事专业化农业生产进行长时间农业经营和劳动投入。
3.农耕地承包经营权流转效率的理论分析。首先土地流转有利于提高农民的土地收益率，促进农村经济发展的同时还有利于社会公平。农户在得到租金的同时，还能通过大规模生产提升生产效率。其次，有利于提高农业产出率，加速农业经营现代化、科学化、规模化、产业化。农耕地承包经营权流转使得农业生产规模化，有利于推广先进的农业技术和科学管理方法，提高农业产出效率。然后，农村土地流转有利于减少农村失业，将大量农村剩余劳动力转移向工业生产中去，提高了劳动力的利用效率。最后，有利于提高农耕地利用率，优化土地资源配置，实现土地的高效利用
三、我国现阶段试行的土地流转模式和对政府的建议
1.我国目前的土地流转模式及其对农村经济发展的优缺点。近年来学者对农村经济发展问题的研究分析以及农民的积极探索逐渐产生了多元化的演变，各个农村试点的相继推出也多少都有相应的成效，其中主要包括股份合作制、租赁制、村办集体农场并存制、两田制、使用权拍卖制、活化使用权制等。以上几种土地流转模式在试点推行的过程中要因地制宜才能够有效的促进农村经济发展，为各地区的农村经济发展做出贡献。而不能一味的选择相同的成功模式套用。
2.对农村土地流转市场发展的建议。
2.1完善农村土地的收益权与处置权。根据科斯定理可知，不同的权力界定，会因为交易成本的存在引发不一样的资源配置效率。不同的土地流转方式会形成土地的收益权和处置权的变化，但是如果变动的收益权和处置权不完善增加了交易成本，会影响土地流转的进一步发展。所以有必要进一步明确土地经营权的内容及边界，提高农村土地使用效率。
2.2发展土地流转中介服务组织。农地流转效率低主要在交易费用高昂，很多农户流转土地的途径少，交易繁琐，法律知识淡泊，而且没有合理的途径，所以很多土地即使被荒芜，也很难流转出去。政府应该鼓励鼓励土地流转中介组织。
2.3政策扶植，并鼓励土地承包农户专业化。很多农户承包土地进行种植，没有专业化的知识和管理方式，加上农村经济不发展，交通运输不方便，没有健全的保障措施，所以农户收入少，没有保证，风险大等。政府应该加强对农户的培训和专业知识培养。
2.4加强农村土地流转的制度保障。首先严格控制土地流转的转入，避免农村土地的流失；其次是严格农村土地流转的征用和补偿制度；然后是继续农村户籍改革，加强对非农户口的农村居民的就业指导；最后是建立合理的税务调节机制，多退少补。
四、结语
改革开放以来土地制度一直在适应着农业生产力的发展。每一个土地政策在实施初期都高效的推动了当时农业经济的发展，同时随着经济的快速增长，逐渐表现出一定的束缚效应。目前我国的土地制度也在政府以及民间的积极改进中走上了新的道路，逐渐形成了以度为基础，以土地流转为主要方式，积极开拓土地流转形式的多元化和科学化，使中国的农业走向科学化，规模化，集约化和现代化的现在农业发展模式。
参考文献：
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