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社会保障制度特征范文1
关键词：城乡；社会保障制度；差异
社会保障制度作为社会文明的进步的标志，是弥补自由市场经济缺陷、消除社会不稳定因素的“安全阀”，是社会收入的“调节器”，社会矛盾的“缓冲器”，社会安全的“保护器”。但由于历史原因和国家政策的偏向，城乡之间的经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，城乡社会保障呈现相互独立且不同的制度格局。与城镇相比，农村社会保障总体呈现出社会保障水平低、项目少、应急性、短期性以及社会化程度低等特点。导致农村居民不能与城市居民共同分享社会经济发展成果，城乡居民收入差距越来越大，延缓了中国全面小康社会和现代化建设目标的实现[1]。
一、城乡社会保障制度差异表现
1.社会保障模式依赖路径差异。中国城乡社会体制是沿着两条不同的轨道发展和演变的，城市社保制度的基础是城市的工业制度，是随着企业生产和分配制度的演变而变迁的。大体经历了劳动保险制度、国家责任性企业保障制度、企业责任性保障制度、社会保障制度。农村社会保障制度是以土地制度为基础的家庭保障模式，大体经历了家庭保障+政府社会扶助、集体保障+国家救助、家庭保障+国家救助、家庭保障+社会保障试点、家庭保障+国家救助 [2]。与城市相比，农村的社会保障制度具有社会化程度低、非制度化等特点，而且农村社会保障的发展滞后于农村经济的发展。
2.筹资模式差异。社会保障筹资模式有：现收现付或完全积累的个人账户模式、统筹账户与个人账户相结合。中国城镇的社会保障制度基本上是统筹账户与个人账户相结合的账户模式，由国家、企业、个人三方共同承担。以社会养老保险为例，城市居民的养老金由企业承担其工资的20%，个人承担8%，政府给予以一部分的财政补贴。农村是完全积累账户模式，即以个人缴费为主、集体补助为辅，政府给予政策扶持的模式进行筹资。
3.社会保障水平差异。社会保障水平指社会在一定时期内向社会成员所提供的社会保障范围和社会保障基金的量的总称。社会保障的范围通常是由社会保障的项目的多少来反映，保障的范围越多，社会保障的范围就越广，社会保障水平就越高。2007年，城市最低生活保障平均标准182.4元/人月，平均补差水平102元/人月；农村最低生活保障平均标准70元/人月，平均补差水平37元/人月[3]。
4.管理体制差异。城市社会保障体系已拥有较为充足的专业社会保障管理及经办机构，并拥有大批高素质专业工作人员，同时已建立了较健全的社会保障信息网系统。农村社会保障的管理机构成立晚，同时成熟度低。对于社会保障基金的管理，城市是中央机构要求人力资源部与社会保障部统一管理，而农村则是各级政府部门的下属机构来管理，各部门相互之间缺乏协调配合，运行效率低，运作不规范。农村保障资金难以实现保值增值的，资金被挪用的现象也比较常见。
二、城乡社会保障制度呈现差异化的原因
1.城乡固化的二元经济结构未能打破。城乡二元经济结构是发展中国家从传统农业社会向工业化和现代化社会必经的过渡阶段，是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，也就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社会经济状态[4]。建国以来，中国为了迅速走上工业化道路，政府用行政手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化，形成了一套城乡二元体制。城乡经济的固化相应的形成户籍制度、劳动分配制度等二元体制。在这些固化的体制下，城乡之间的劳动力不能自由流动，出现了农村大量剩余劳动力和城市“民工荒”并存的局面。在固化的二元社会经济制度下，相应的就形成了城乡分治的社会保障制度。
2.财政支持力度不平衡。按照社会保障的基本出发点，社会保障应该首先帮助那些最需要帮助的弱势群体，应该对自我保障能力弱的农民加大保障资金投入，但是国家对城市社会保障的补助要远远大于农村的社保补助。一方面，在城市的社会保障制度中，国家建立起了一套较为完善的筹资模式，对于各种社会保险的缴费水平、缴费主体、缴费方式都做了详细的、完整的规定，保证了社会保障资金能够按时的存入居民的账户中。而在农村的社会保障中，制度体系不完善，对筹资方式也不尽完善，因而筹资的实际效果大打折扣。另一方面，国家对城市居民的社会保障的补助资金比较多，但对农村的社会补助很少，绝大部分靠农民自己出资，大大影响农民的参保积极性。
3.农村居
民不公平待遇。社会保障是一种公共物品，是公民应得的一项基本权利，应该为社会每个成员所平等享有，政府应该无差别地提供这一公共物品，同时也是实现社会公平的一种方式。在城市，政府建立起了一系列完善社会保障体系，众多的保障项目，城市居民的社会保障水平高，城市居民享受了社会经济发展带来的成果。但是政府在农村却没有建立相应完善的社会保障制度，总是以财力有限、农民有家庭保障和土地保障等借口拖延。另外，随着经济日益快速发展，中国农民日益面临多重风险的考验，传统的家庭保障、土地保障功能不断减弱，农民对社会保障的需求日益强烈。而国家对农村财政资金的投入却没有相应的增加，政策支持力度也没有相应的提高，漠视农村居民的权利，是对农村居民极大的不公平待遇的表现。
4.根深蒂固的土地保障和家庭保障观念。中国现行的农村土地制度决定农民拥有土地权利并终身受到土地的保护，因此，在人们眼中农民有保障，相对于城镇居民，失去了工作后就断绝了经济来源而言，农民至少还有土地作为其经济来源保障生活，这就使得政府忽视农民的社会保障权益，从而制约了农村的社会保障制度的发展[5]。此外，中国长期形成的传统意识认为：养儿防老、有土地作保障等，这些根深蒂固的思想抑制了农村地区对社会保障的需求，也使得政府忽视了农村社会保障制度的建设。
三、统筹城乡社会保障制度的改革路径
城乡差异化的社会保障制度给中国社会各个方面带来了极大的负面效应，实现城乡经济社会统筹发展，必须改革当前的社会保障制度，实现社会保障制度的应有功能。
1.确立实行城乡统筹发展的社会公平理念。农村社会保障制度的建立是农民实现社会公民基本权利的制度特征，目前的社会保障制度的设计在很大程度上对农村居民不公平。从公平的角度，社会保障制度应该覆盖所有的农村居民，即不论收入的高低、不论职业种类，只要是在农村领域上生活、工作和劳动的居民都有参加和享受社会保障的权利，农村社会保障制度的设计应惠及所有农村居民 [6]。因此，从城乡统筹，推进农村城市化的角度，建立农村社会保障制度，必须以城乡衔接为前提，以有利于促进农村人口的流动和城市化，促进城乡的公平，实现和谐社会。
2.对现存相关制度进行有效整合和完善。本着制度的规范化和科学化的要求，对于目前的农村社会保障进行梳理，合理的方面继续保留，不完善的地方进行改进，需要补充的地方进行补充，从而形成一个既能保障农村居民基本生活又能适应农村居民不断分化特点的农村社会保障制度。这就要求要设计一个适合纯农民、农民工和失地农民的社会保障制度体系，对于三者的社会保障制度可以分别设立。对于村农民的社会保障制度，可以实行农保，主要以土地保障为主，设立较低的社会保障标准，同时也可以实行自愿参保的社会保障制度。对于农民工社会保障制度的设立，可实行“一卡通”的社会保障模式，以适应农民工较强的流动性的特征。同时可以根据农民工的经济基础自愿选择农保还是城保。对于失地农民社会保障制度的设立应该是加入城市的社会保障模式，但是由于失地农民的经济基础有限，政府可以给予补贴，对于个人账户的缴费标准放低些，社会统筹部分的比例放大一些。
3.建立资金支持体系、构建稳定的资金保障体系。 在筹资方式上，根据社会化、多元化的原则，针对不同的受益主体，确定不同的资金交付方式和缴费标准；建立集体、社会等外部资金的支持体系，同时在农村，对于有经济条件的，可以加入商业保险，参保方式可以实行多样化的模式；对于保障资金的保值增值方面的问题，应该结合中国农村的金融市场改革与政策的调整导向，明确农村社保基金的投资渠道，资金的运行模式和有关部门对资金的监督管理模式。
4.工作要循序渐进、逐步实现一体化。实现城乡社会保障制度的一体化要求高度的社会保障统筹层次，从面对的客观问题出发，必须循序渐进。首先，在农村，可以根据农民的经济条件和认识程度，有差别的进行社会保障的推行和实施，然后带动符合条件的和有能力的农村居民参保。其次，对于失地农民的社会保障，由于城市的社会保障水平高，但是社会保障的缴费水平也高，很多人不愿参保，因此有必要降低城市的社会保障水平，相应的降低社会保障的缴费标准，逐渐的实现城乡社保制度的一体化。最后，由于农村居民一直受小农意识的限制，将土地作其唯一保障，对于社会保障的意识比较淡薄，需要在广大的农村地区加大对社会保障的宣传工作，提高农村居民的社会保障意识。
参考文献：
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社会保障制度特征范文2
一 社会保障中政府作用的必要性分析
政府是现代社会保障制度中最重要的制度主体，在社会保障各关系主体中，政府处于不可或缺的关键环节。社会保障要获得持续的发展离不开政府的支持，同样，政府要充分实现自身的职能，社会保障更是不可或缺的，这是由两者的性质所决定的。
首先，社会保障的公共物品属性决定了政府介入社会保障的必要性。社会保障作为一种特殊的物品，同时具有私人物品属性和公共物品属性，其中公共物品的属性特征更为强烈。正因为社会保障具有如此强烈的外部性，由国家之外的其他社会组织或私营企业来承担这项社会职能都是不现实的，既非其所愿，亦非其所能。
其次，社会保障的社会性要求政府介入。社会保障是社会化大生产的产物，具有显著的社会性特征，要求必须有一个统一的管理体制，统一的资金收取与支付的标准，按照相关法律制度来运行，而只有政府通过其政府权威与强制性手段才能满足社会保障社会性的要求。
第三，政府的介入是社会保障领域市场失灵的结果。社会保障所具有的一定的公共物品属性与市场缺陷的存在是导致社会保障中市场失灵的主要原因，这也是政府介入社会保障领域的基本理由。社会保障领域中的市场失灵的本质原因是由于社会保障的公共物品性，对公平的追求与以竟争和优胜劣汰为核心的市场经济机制不相容。
第四，政府权威及其强制力使其在社会保障领域具有一定的成本收益优势。社会保障是一项复杂的系统工程，单纯依靠市场机制来实施社会保障，必然会产生巨大的交易成本。而通过政府的强制力对社会保障资金的征收、管理、运营、支付各方面通过法律法规形式进行强制性的规定，就能减少过高的成本，获得较高的经济效率。同时，国家财政具有较好的风险防御能力，能更好的克服财务上的困难。
第五，政府的财政支持是社会保障制度持续发展的保证。社会保障是长期性的社会工程，涉及几代人的资金管理与保值增值问题。政府之外的其他社会组织很难有能力在如此长的时段内抵御住社会系统风险和市场风险，投保人也难以相信其给予的长期承诺。因此，只有依靠政府财政支持，才能保证社会保障制度的长期持续性的运行。
第六，社会保障是现代政府职能的重要内容，在现代社会中政府职能的充分实现不可缺少社会保障内容。社会保障是政府社会职能的重要内容，是政府干预社会经济生活的有效手段之一，也是政府经济职能的一项重要表现。
综上所述，社会保障制度的可持续发展需要政府的千预，而政府要充分实现其自身职能也必须要介入社会保障，两方面的因素共同决定了政府在社会保障制度中的主导性作用。
二 社会保障对政府职能的要求
虽然各国政府在社会保障中发挥的作用各异，但在承担社会保障制度设计、法律制定、监督管理、财政支持与推动制度变革等基本职能方面还是一致的，只是由于介入程度的不同，在政府职能的实现方式上存在着一定的区别。总体而言，政府在社会保障制度中承担的基本职能包括如下几项:
首先，政府是社会保障制度的设计者与建立者。在现代社会，社会保障是一项涉及久远、关乎民生的重要社会经济制度，绝非个人、群体所能负担和承受的，只有对社会公共事务承担管理职能的政府才能成为这一制度设计的主体，才能在如此复杂的环境下达成各方面的均衡与妥协，并通过政府权威与强制性来建立社会保障制度。
其次，政府是社会保障法律体系的建立者。无论是被视为近代社会保障先驱的德国社会保障制度，还是被视为现代社会保障典范的美国社会保障制度，无不都是立法先行，借助法律手段来实现的。在现代国家，立法资源是由政府统一掌握的，只有政府部门通过一定的立法程序，才能制定出正式的法律。
再次，财政支持与“最终付款人”。社会保障制度是一项重要的社会经济制度，涉及到大量的资金流转，这种资金流转具体表现为社会保障基金的筹集、运营和发放。政府对社会保障的财政支持与财政兜底责任是社会保障财务稳定的重要保证。
第四，政府承担着社会保障的管理与监督职能。社会保障管理，是指通过一定的机构与程序，采取一定的方式、方法和手段，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制及监督的过程，具体包括社会保障行政管理、社会保障业务管理和社会保障基金管理等。
最后，政府还是社会保障制度创新的主导者与实施者。社会保障制度作为协调社会经济关系的一种制度安排，随着社会经济环境的变化也需要不断改善以与之相适应，从而就会发生社会保障制度的制度创新与变革。在社会保障制度变迁中，政府主导的色彩会更为强烈。
因此，在社会保障制度变革时期，政府是制度创新的主导者，在设计新的社会保障制度、推进社会保障制度转换和承担转制成本等方面都需要政府发挥主导性作用。
三 我国政府行使社会保障中职能的缺陷
到了80年代，随着改革开放政策的执行，我国开始了以城市为中心的经济体制改革，旧的社会保障制度越来越难以适应新体制的要求，存在的问题逐渐暴露出来。主要问题有下列几个方面：
第一，覆盖范围过于狭窄。我国传统的社会保障制度只涵盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，而城镇部分集体企业职工、个体经营者、私营企业和外资企业中的中方职工以及占人口大多数的农民没有得到社会保障。
第二，专业化管理和服务程度偏低，企业负担过重。一方面增加了企业的生产成本，影响了企业的竞争力，另一方面也使得一部分职工因企业的破产倒闭而无法享受原本应享受的法定社会保险待遇，从而增加了社会的不稳定因素。
第三，社会保险费用来源单一。自改革开放以来，我国的社会分配制度已经发生了很大的变化，国家对工资制度进行了全面的改革，职工工资水平有了很大的提高，完全有能力为自己缴纳社会保险费用。继续沿用传统的保障缴费方式，既不能体现社会保障权利与义务相对等的原则，又加重了国家和企业的负担。
第四，管理体制混乱，缺乏有效监督。长期以来，我国没有形成统一完整的社会保障体系，社会保障管理体制混乱。造成各部门之间相互推诿的现象，混乱的管理体制，使社会保险基金难以统筹使用，造成社会保险失灵。我国社会保险方面的法律、法规不健全，国家监督不力，造成社会保障基金被挪用甚至贪污、浪费的现象时有发生。
总体来看，社会保障制度在由旧的制度安排向新的制度安排转换的过程中，我国社会保障中政府责任“越位”、“不到位”和“缺位”并存，它的总体效率还比较低，还不能真正适应社会主义市场经济体制建设的需要。
四 我国政府在社会保障中的职能定位
政府在社会保障中应承担的一般责任是什么？在我国社会特殊的转型时期，在社会保障制度完善和改革的过程中，政府应该如何履行自身责任、实现社会保障制度的整合与重构？现对我国政府在社会保障制度中的职能定位提出一些原则性的政策建议。
一，应当坚持和增强我国政府在社会保障制度中的主导性地位。我国的社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导型为宜。从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具有较高的权威力，社会成员对政府的认同度也较高，由政府来推行和发展社会保障阻力较少，效率较高;从现实国情来看，我国政府规模比较庞大，由政府来负责社会保障制度具体实施，成本也较低;尤其是我国目前处于经济体制与社会保障制度的双重转型时期，政府在社会保障中的主导性作用和所需承担的职能不仅不能削弱，反而需要增强。
二，我国政府在社会保障中的职能定位必须与我国的经济发展状况相适应。一方面我国整体经济发展还处在较低的水平、国民收入与对社会保障的需求也较低这个基本国情的墓础上，社会保障也应该保持低水平；另一方面，我国经济发展还具有地区发展不平衡、城乡发展不平衡的特点，这就要求政府在对社会保障制度进行集中管理和统一协调的同时还要尊重这种经济发展差异性，根据不同的保障需求采取不同的政府干预形式、承担不同的职能。
三，我国政府应该加快建设一个比较全面的社会保障法律体系的步伐。从我国社会保障发展的实践来看，立法滞后是制约其发展的重要因素。我国的社会保障目前仍为政策主导型，这与社会保障作为一项基本社会制度的地位极不相符。条例、政策和规定没有法律的强制力和约束力，使社会保障的相关规定难以落到实处，对于违规者无法可依，难究其责；政策、条例执行起来有较大的灵活性和回旋余地，阻碍了社会保障制度化、规范化进程；缺乏社会保障相关法律，人们对未来生活预期悲观；从社会保障法律文本的历史渊源来看，其阐释和规定已不能适应和涵盖社会发展的要求。
四，我国政府在转型期应承担更多的社会保障职能。目前我国正处于经济体制改革与社会保障制度改革的双重转型期，需要政府加大对社会保障的干预力度，以保证社会秩序稳定，化解改革阻力，保证体制改革与社会保障制度改革的顺利进行。我国政府在社会保障制度改革中应该承担的职能主要包括推进制度创新、承担改革成本和采取临时性的非制度保障措施三方面内容。这都需要政府在尽快健全社会保障体系的同时，采取适当的临时的非制度性的社会保障措施加以弥补，尽可能的减少体制转型所带来的新的社会问题。
五，加大资金投入力度，承担财政出资责任。稳定的资金来源是社会保障良性发展的基础。政府是社会保障资金主要承担者之一。长期以来，社会保障资金不足一直是制约其发展的一个难题，资金来源是社会保障的核心内容。近年来，由于我国社会保障制度改革的进程加快，国家对它的投入逐年增加。尽管如此，但投入比例仍然明显偏低。因此，政府必须调整各级财政的支出结构，提高社会保障在中央财政总支出中的比重。
六，在政府管理体制方面，我国政府应当分清中央与地方政府责任，共同承担社会保障的管理职能。目前我国中央与地方政府在社会保障中的财政负担是上重下轻。中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡，导致中央政府负担过重、地方政府没有承担或没有完全承担，这严重影响了社会保障制度的进一步发展。因此，我国政府应当尽快理顺中央与地方的社会保障责任，在分税制基础上，根据事权与财权相统一的原则确定各级政府在社会保障中应该承担的职能与责任。
七，根据我国社会经济发展的二元社会特点，我国政府在城乡社会保障中应该承担不同的职能。我国城市与农村在生产力水平和生产方式上都存在巨大的差异，从而形成了城乡不同的社会保障需求结构，这就要求政府在城乡承担不同的社会保障职能。应该建立一种和目前实际需求相吻合又便于向城乡整合目标过渡的社会保障体系，以社会保险为核心，采取家庭保障、集体帮助、国家补助与个人储蓄相结合的方式为农民提供生活保障，对部分农村贫困人口的帮助也应从目前的不规范的救济制度逐步过渡到规范的最低生活保障制度。
八，我国政府应该重视家庭保障在我国社会保障中的重要作用。我国政府应该重视家庭保障在社会保障中的重要地位，采取适当的制度安排，鼓励和支持家庭保障发挥作用，在目前我国政府财力有限、社会保障水平不高的情况下，家庭保障可以对政府在社会保障制度中的作用起到重要的补充作用。
我国正处于新旧社会保障制度的过渡阶段，我们应该汲取西方国家的经验和教训，以我国现有的条件为基础，确立符合我国国情的社会保障制度的国家责任。既不能照搬“福利国家”无限扩大社会保障国家责任的做法，也不能将社会保障看成是国家的负担而全面否定。在推进建设我国社会保障领体系过程中，只有政府承担起社会保障的主导责任，我国才会顺利地建立起一个长远健康的社会保障体制。
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社会保障制度特征范文3
中国社会保障制度自20世纪80年代末以来，经过不断地改革与完善，已经建立了较为完备的、功能多样的社会保障体系，发挥了弥补市场缺陷、保障社会稳定的积极作用。随着社会转型和市场经济体制的进一步发展，社会保障体系的进一步完善却面临着相当严峻的现实困难，社会各方面对社会保障的强烈需求与社会所能提供的实际保障供给存在难以逾越的鸿沟。社会保障增进社会福利的前提是具体的经济条件和社会文化环境因素的制约。我国的社会保障模式的选择，决不是现收现付、部分积累及完全积累模式的孰优孰劣或简单的“菜单式搭配”，或者是当前通过国有股减持募集资金，解决个人账户“空账”的燃眉之急。从实际的情况观察，在我国的收入分配领域，由于“制度内”差距的日益缩小，资源配置和分配体制运行所产生的效率突出，而在再分配领域，由于“制度外”的收入差距急剧扩大，社会保障的体系构造陷入传统体制和国有改革思路的困境，又未能在更大程度和范围内推行公平的理念，导致社会收入差距急剧扩大，因失业、年迈、疾病等社会风险引致的社会保障问题日益突出。
一、社会保障政策的调整必须适应于过渡经济期的社会发展状况
过渡经济是指这样一种经济社会转化的状态，即传统的计划经济实行经济制度转轨，最终实行市场经济的一种经济过渡状态。中国经济与社会体制改革的目标是实现社会主义市场经济体制，在大规模的市场转型发生之前，政体和主导性的意识形态都会发生根本性的转变，这样就为大规模的、以国家立法形式进行的市场转型提供了可能性。中国经济与社会的过渡时期是社会结构转型过程中必然表现的一种状况。适应于过渡经济的要求，由经济制度和社会制度组成的社会各个系统之间需要相互协调地共同发展，减少系统内部组成部分以及系统与系统之间的负面作用是整合社会发展潜力的基本条件。一般而言，过渡期经济社会条件有其内在的规定性。发展经济学家阿瑟·刘易斯在其论著（经济增长）中对此有过精辟的论述。对于这种由一种生活方式向另一种生活方式转变的变革，刘易斯认为虽然我们不能防止，但是可以加快或阻止变革，并且把这种变革的最大制约因素限定为社会态度和制度。刘易斯显然涉及到两个十分不同的问题：其一，过渡经济是不可避免的，并且将这种过渡经济同时理解为包括生活方式在内的过渡社会形态；其二，十分清晰地把社会态度和制度限定为最大制约因素，这实际上是指出了制度因素和非正式制度因素在过渡经济中的关键作用。刘易斯对社会过渡问题的论述对于中国过渡经济时期的社会保障制度建设有十分重要的意义。社会保障的双重社会效应是比较复杂的，作为一种社会制度和经济制度的复合体，我们有理由说明要加大对社会保障的社会供给，但同样有理由说明应该限制社会保障的社会需求，如果不是在过渡经济理论背景的基础上进行比较，就很难得出较为一致的结论。值得注意的是，刘易斯所说的过渡问题是从传统社会过渡到资本主义的市场经济，这是与我国目前的社会转型与经济转轨是有差距的，但是并不排除其理论的合理性。
从纯粹经济的角度而言，中国过渡期社会保障的关键问题是确定适度保障水平。社会救济的对象和待遇的决定是这样，养老保险替代率的决定也是这样。然而，在纯粹经济的原因背后，决定一个社会的社会保障状况的最根本原因是社会发展制约性。社会发展对社会保障体系的制约性体现为多层次的综合作用，既包括经济的因素，也包括文化的（社会心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起着更重要的作用。所以，任何单纯从经济上解释社会保障制度与体系建设的结构范式都是不妥当的。
综合来看，过渡期社会保障的政策选择受社会发展制约的表现有如下4个方面。（1）表现为经济条件的决定性。社会财富的积累、社会生产力的整体水平以及社会结构的整合程度、社会阶层的分布状况等等因素是改革与完善社会保障制度的基本条件，但不是唯一起决定作用的因素。（2）表现为社会意识形态的决定性。一定的社会思潮、经济理论导向等主观的影响因素都会推动政府和社会公众迅速达成较为一致的社会经济改革方案，进而改变社会经济的整体状况。社会意识形态层面的因素可以独立地发生作用，但依赖于社会经济条件所允许的改革路径和改革可能实现的目标范围。（3）体现为社会保障调整的阶段性。随着社会经济条件的实际发展状况的变化，社会保障体系的调整是社会所需要的。在社会经济状况趋于上升的时期，社会保障的范围就倾向于扩大，保障水平也倾向于提高，反之亦然。同时，合理的社会保障体系的构成应包括由低到高的多层次分布的社会保障水平，或者说是由基本的保障到补充的保障共同构成的一个体系，形成由收入保障和社会服务保障等多项保障相互配合的格局。（4）体现为个人与集体或社会之间，在社会保障关系上有一个合理的分工。社会保障是社会所需要的，但社会保障不能理解为全民的社会安全，也不等于将个人的责任转嫁于任何一个集体或社会。在开始的时候，个人必须为自己负责，只有当个人负责还嫌不足或者必须停止时，国家或社会才需要发挥义务。社会发展的制约性意味着没有全能的政府，进一步讲，社会政策实施的目的并不是使每一个人从一出生就得到全部的保障。二战后任德国经济部长后任总理的艾哈德十分精辟地指出：如果社会保障“绝对没有任何风险，那么就不可能指望他们的精力、才干、创业精神和其它优秀品质得到充分发挥，而这些品质对民族生存和未来都是至关重要的”。
从中国社会保障制度改革的政策选择分析，中国在借鉴吸收国外发达国家社会保障的成功经验时，并没有比较充分地结合中国社会发展的实际状况，合理构建中国社会保障制度体系的长远规划，因而出现了较多的政策性失误，社会保障各个项目的具体制度和职能并不清晰，需要进一步加以改革与调整。从这个意义上讲，中国社会保障改革与完善的理论必须尽快跟上，剖析中国社会发展状况对建立社会保障体系的制约机制，提供符合社会发展需要的中国社会保障可持续发展的制度体系是至关重要的。
二、吸收借鉴国外社会保障的理论与实践经验应区别国情差异性
迄今为止，社会保障制度已经不同程度地在世界上150多个国家建立了，它发挥着保障人们生活、稳定经济发展等重要的社会职能。完善的社会保障制度越来越成为衡量社会发展文明程度的一种指示器，然而，在如何确立适当的社会保障制度以及怎样有效地实施社会保障方面，世界各国的实践又是丰富多彩的，没有一个统一的模式。回顾社会保障制度发展的，从德国政府正式建立现代社会保障制度以来，社会保障制度的内涵与体系安排远非当初建立时期所能比，已经成为现代社会经济制度的当然组成部分，也是社会文化须臾不可缺少的一个基本成分。
一般而言，西方发达国家社会保障的发展历经两个明显阶段，而且这两个阶段均一致地体现了社会发展的历史制约性。第一阶段是从二战后到70年代中的黄金时期，社会保障制度在世界各国都得到极大的发展。各国政府用于社会保障的开支也急剧地增加，最高者如瑞典社会保障开支占政府总支出的60％左右，一般的OECD国家也达到30％一40％不等。由于有快速发展的经济支撑，社会保障的范围极大地扩张，一时间对社会保障的埋怨之声销声匿迹。至于西方国家对社会保障进行社会福利型和投保自助型的划分，只是在社会保障制度的具体选择时增加了社会文化因素而产生的变异，本质上并不违背社会保障的扩张性发展。
第二阶段是指进入70年代中后期以后的改革与调整时期。各国社会保障状况受到世界经济发展停滞的影响，纷纷走上改革的道路。英国、瑞典甚至因为社会保障制度引起的经济发展和社会生活方面的诸多问题而被称为“英国病”、“瑞典病”。这种事实说明，继续维持已经持续膨胀的社会保障支出已为社会经济条件所不允许，因而不得不对社会保障制度体系进行一系列的调整，包括保障范围、支出标准、社保基金管理等各个方面作出不同程度的变革，以适应促进就业，振兴经济的要求。
西方国家社会保障制度两个阶段的转换，政府需要克服的一个主要阻力是公众的舆论。政府必须付出很大的努力来说服公众支持社会保障制度的改革。在难以与公众达到一致意见的情况下，政府仍然需要推进社会保障的改革。上世纪80年代初英国政府是如此，现在的美国布什政府也是如此。布什政府沿袭上届克林顿政府社会保障的改革动议，正在寻求新的社会保障改革方案，力图走出经济疲软的阴影。回顾社会保障制度发展与改革的过程，一个基本的事实就是，社会保障的需求与供给，从最一般的意义上讲，总是存在一个事实上的缺口，这个缺口既体现于社会心理方面，也体现于政府的财政支持方面。社会公众总会对社会保障产生较高的欲望，而且，受福利刚性上升心理预期的影响，在经济增长迟缓甚至经济衰退的情况下，就会使政府面临极大的压力。我们知道，社会保障制度的实施是一种综合性的社会政策的体现，它必定要配合经济政策的调整而有所改变，这是西方国家社会保障制度发展的一个基本。
吸收借鉴国外社会保障的理论与实践，对于中国建立和完善社会保障制度体系具有十分重要的意义。目前学术界有学者在吸收借鉴的问题上有过于简单化的倾向，比如只是将中国与某些西方国家的社会保障开支比例进行粗略的比较，就得出结论说中国的社会保障制度应该如何，而没有细致分析中国社会发展的实际情况对建立和完善社会保障政策体系的客观制约性。因此，要避免这种不妥当的倾向。国外的社会保障制度的产生与发展，毕竟受制于各自国家社会发展状况的制约，其理论与实践不可避免地具有“地方性”的特征，用于中国的国情时必须要十分谨慎。
首先必须注意的问题是社会的不同发展阶段对社会保障政策选择的客观规定性。现代社会保障制度是社会发展到一定阶段的社会需要，它具体体现为某一特定社会发展状况的阶段性约束。国内外的社会保障实践的发展历程概莫能外。英国最初实行的（济贫法），其最为典型的特征是设立济贫院，适应于当时资本主义生产关系蓬勃发展的现实要求，社会只是救助非常有限的贫困者，并且附带有严格的约束个人自由的措施。从现代社会保障的社会理念来看，这种做法有违扶困济贫的社会理想。现代社会保障的一个基本立足点即是，遭遇社会风险的个人有权也应该获得社会的帮助，这种帮助不需要附带有损于个人自由和尊严的约束条件。中国也是一样，建国之后在计划经济体制下逐步建立起来的庞大的社会保障体系（显然主要对就业的城市人口），最终因为社会供给难以满足社会需求而陷于难以为继的境地。如果用影子价格的原理来估算一下社会保障制度的资源投入与收益比例，相信产出投入比一定是过于微小。整个政府既是生产的组织者，也是社会城镇就业人员生老病死各种各样社会需求的服务中心。这种超前的、膨胀的、社会受益极不平衡的社会保障体系明显成为社会整体发展的障碍，成为不得不进行改革的对象。
其次，借鉴国外的理论与实践必须注意社会保障制度多样性的基本特征。一个制度体系，尤其像社会保障这种由社会政策支撑的制度，必然反映本民族本国家的社会文化发展状况，移植到其他地区其他国家就可能会存在运用条件、文化背景、制度依赖性等差异的制约，甚至仅仅是技术条件的约束，因而导致制度运行的失真乃至失误。中国目前已引进了不少国家的社会保障理论与实践，但运用于中国的实践之后，总是难以达到预期的政策目的。比如介绍美国社会保障制度，已有的著作和文章往往忽略了一个重要的内容差异。美国社会保障制度的“私有”概念井非仅指职工个人所有，而是职工个人与企业参与的一种混合形态的概念，甚至企业的成份占得更多一些。我们在介绍美国的社会保障制度时，区分这一差异是十分必要的。
再次，对政府在现代社会保障制度的建立与发展的过程中的作用要有一个客观的界定。虽然说，没有政府的加入，现代社会保障制度的建立就不会出现，但公共选择理论阐明，政府并非一个抽象的组合体，它也有自身的效用函数。政府在处理社会经济发展与社会保障的关系上，也因为政府自身价值取向的不同而呈现出多种多样的政策组合。政府致力于建立社会保障制度，或者是为缓和社会阶级矛盾的紧张局面（如德国），或者是作为扩大内需的手段，阻止经济危机的深化（如美国），也出现了所谓的福利国家（如瑞典、英国）等。从制度的产生和政策调整来看，政府始终处于提供社会保障制度的关键环节，并且发挥着特定的社会作用。
三、我国过渡期保障的政策选择
社会保障制度特征范文4
【关键词】社会保障制度 矛盾 解析 政策选择
一、我国社会保障制度发展中的矛盾解析
1、社会保障制度的公平性不足：困难群体的社会保障问题已成为公平的核心问题
我国正处于全面转型的关键时期，困难群体现象及带来的社会问题日益凸显，呈现出范围扩大、程度加深及连锁反应性等特征，成为影响社会安定、社会和谐的重要隐患，因而也受到社会上越来越多人的关注。中国经济体制改革研究会会长高尚全指出：再分配要着力解决困难群体的社会保障问题，这已是社会公平的核心问题，也已成为全社会普遍关注的焦点。
一个健全完善的社会保障制度，无疑是保护困难群体的有力武器。正像一位经济学家所形容的那样，“在人们争先恐后爬梯子的时候，社会保障就像一张大网，保证那些从梯子上掉下来的人们不会摔着”，社会保障能够在很大程度上缓解困难群体的基本生存问题。但由于我国的社会保障政策还处于选择之中，是一个残缺的、有漏洞的安全网，即使建立了最低生活保障制度和社会救助制度，对困难群体的保障仍然显得有些力不从心。我国的城镇低保制度给最低生活制定了一个标准，只有在这个标准以下的贫困人群才能享受。显然，这种标准的机械划分，实际掩盖了部分社会的不公平，因为那些接近标准即家庭收入略微超过标准线以上的边缘人群未能得到社会救助，而他们的生活困难程度并不比标准以下的人群轻。此外，缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法，传统的定期定量救济工作力度有限，很多农村贫困人口的温饱问题没有从根本上得到解决。
2、社会保障制度发展的均衡性较差：农村社会保障制度建设相对滞后
我国的人口与社会经济发展有着极其独特的地方，不仅人口老龄化来势汹涌，而且由于历史和现实的原因，“二元制”城乡保障结构事实存在，且发展不均衡。在城市社会保障事业稳步推进的情况下，农村社会保障仅显雏形，真正意义上的社会保障制度在广大农村地区仍是一片空白，以农村养老、医疗为重点的社会保障仅在小范围内实行，没有在全国大范围大面积推广，制度仍处于探索阶段。到目前为止，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县不同程度地开展了农保工作，5442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金；截至2006年3月底，合作医疗已覆盖我国农村4.7亿人口，占全国农业人口的53.44%。但与构建和谐社会发展的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有较大差距。郑功成教授提出，我国已处于后改革开放时代（即注重公平、正义、理性、和谐文明，追求全面的协调发展的时代），因此，农村社会保障制度建设已经事不宜迟，一个没有惠及广大农民群众的社会保障制度是不完整的，也是与我国全面协调发展的战略目标不相符的。
3、社会保障制度服务的公共性较弱：政府职能相对弱化，医疗服务可及性较差
为了化解疾病风险，保障我国居民基本健康权利，我国从20世纪90年代开始，就在全国范围内进行医疗体制改革，直到今天，改革仍在继续。我国的医疗体制改革确实给我们的生活带来了很大的变化，也带来了不少矛盾，其中“看病难”、“看病贵”的现象就日益严重。根据卫生部2005年的统计，我国目前近一半的居民有病不就医，近三成病人应该住院而不住院。此外，医疗卫生费用上涨的趋势尚未得到有效遏制，医疗保险的成本效益较差仍是目前医疗体制仍然存在的问题。对于我国的医疗体制改革，政府有难处，医院有苦衷，医生有怨言，广大群众更是不满，国务院研究报告中心曾指出，中国的医疗体制改革是基本不成功的。
回顾和反思我国医疗体制改革走过的路程，出现今天的困境局面应该说原因是多方面的，有人认为是医改过多的依靠市场，忽视了政府的主导作用和医疗的公共服务性质，因而使得医疗服务的可及性丧失；有人认为是在中国资源有限的情况下，医疗走了一条资本密集性发展道路，医疗资源用在了少数大医疗机构的高精尖设备和高价的新特药品上，而医院又把高额的医疗设备和新特药品的成本和使用收益转嫁给患者，使得患者在经济上不堪重负，对医院是望而却步；有人认为是广大人民群众决策权力的缺失使得政府无法真正站在人民的立场来考虑问题，医疗体制改革缺乏科学性和公平性。
从医疗服务的公共性质和政府职责角度来讲，政府职能相对弱化使得政府投入不足、医疗资源配置不合理、
医疗服务的可及性差，是现阶段我们医疗体制改革中亟需解决的问题。
二、加强社会保障制度建设，实现促进社会公平的政策选择
如果说中国目前社会保障制度存在的首要问题是社会保障制度改革和发展的先天被动性和滞后性，那么，今后社会保障制度改革的思路就应该放在提高主动性和适应性上。我们要围绕社会保障发展的规律，针对提高当前社会保障制度的公平性和均衡性等问题，进行不断完善，为促进社会公平发挥其最大的制度功效。
1、建立新型的城乡社会救助体系，全面提高困难群体的生活质量
建立新型的城乡社会救助体系，其关键是社会救助标准的合理确定。社会救助标准，即什么样的家庭（人）该被救助，该得到多少救助，如果救助标准太低，达不到保障最低生活的目的；救助标准太高，则会产生“福利病”。总体说来，科学、合理的社会救助标准应包含以下几层意思：一是社会救助的对象不仅包括绝对困难的群体，而且包括相对困难的群体，因为绝对贫困人口在急剧减少，而相对贫困人口逐渐成为社会救助对象中的主体部分。二是救助标准应不仅满足救助对象的基本生存需要，而且要满足发展的需要，为困难家庭提供子女教育救助、医疗减免、低廉住房等，让他们从根本上改善生存状况，脱离贫困。三是由于我国的现实国情，城乡之间、地区之间经济发展不平衡，社会救助标准要与当地的经济发展水平和生活水平相适应，合理的拉开差距，即“城乡一体，标准有别。”城镇的救助标准一般要高于农村，经济发达的地区其救助标准要高于相对欠发达的地区。如在上海市，郊区、海岛农村与城镇之间低保标准比例分别为1：1.5：1.7，同时还建立了救助标准的动态调整机制，别的城市可以借鉴上海的做法，在农村、城镇之间建立一个合理的标准比例，并建立动态调整机制。
新型的城乡社会救助体系既是中国社会发展进步的要求，也是中国社会发展进步的重要标志，同时也是再分配功能强化与增进社会公平的表现。和谐社会不能消除贫困，但能通过有效的保障机制来缓解困难群体的基本问题，体现对困难群体的关怀，保证社会的底线公平，实现人的全面协调发展。
2、采取渐进式发展策略，推进农村社会保障制度建设
所谓“渐进”，就是要按照社会经济不同的发展阶段，对社会保障实施不同的发展水平、发展内容和发展要求。实行渐进发展，可以避免因不思进取和安于现状而带来的发展滞后，更可以避免因急功近利和草率行事所造成的严重后果。伴随着我国农村经济和社会的深入发展，农村社会保障制度的建设已成为我国建设社会主义新农村的重要内容，成为建设和谐社会的客观要求。然而，对于现阶段农村社会保障制度的政策选择，社会上却有许多不同的观点。有人认为应直接采取城乡社会保障一体化模式，一步到位，实现城乡社会保障体系一体化目标；有人认为我国的二元格局很难打破，农村社会保障制度只能在二元体制下自我完善和发展。显然，前者是带有激进色彩的跨越式发展，后者是带有消极色彩的封闭式发展。推进农村社会保障建设应以我国的现实国情和社会保障的发展现状为基点，有重点的、多层次的，渐进发展和完善。
从社会保障的内容来讲，一个健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、社会优抚五个方面。考虑到各方面的因素，农村社会保障工作不能全面推进，均衡发展，而是重点推进农村最低生活保障制度，新型合作医疗制度及农村养老保险制度的建设，因为这能解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的基本需要。对于农村最低生活保障制度，前面我们已经提到过，可以并入城乡社会救助体系中解决。对于农村养老保障制度，尽管少数经济较发达地区正在探索和实行农村养老保险，但就其形式而言，并不能称之为完全意义上的社会养老保险，所以对于农村养老保障制度直接采用城镇社会养老方式不现实。现阶段仍应采用国家保障为主，“土地保障”、“家庭保障”、“商业保障”为辅的农民养老保障体系。随着经济的进一步发展和制度的进一步成熟，再在农村范围内建立统一的农村基本养老保险制度，最后考虑与城镇基本养老保险制度接轨，使养老制度的城乡鸿沟真正填平。新型农村合作医疗是为解决农村居民因病致贫、因病返贫问题而制定并实施的一项重大战略决策。现阶段的农村合作医疗应继续推进试点工作，制定良性的互动机制和反馈机制，最后以点带面，形成制度，使农民真正能够“病有所医”。
社会保障制度特征范文5
关键词：社会保障，伦理，道德
社会保障制度是各种具有经济福利性的社会化的国民生活保障系统的总称，是现代社会发展和文明进步的产物。伦理道德作为调整社会关系的基础性手段，可以直接影响国家的制度安排，有些内容还能够上升到法律规范的层面，从而对一个国家或一个民族的发展产生不可替代的影响。对于社会保障制度而言也是如此。可以说，社会保障制度是国家和社会对社会成员的基本生活予以保障的伦理性的社会安全制度。
社会保障制度具有深厚的伦理内涵，主要体现为以下几点：首先，它是一种公私利益的观念集合。社会保障权力主体和社会保障对象受主、客观因素的影响，它们面对公共利益与特殊利益、公共利益与个人利益的选择时会产生冲突，双方伦理道德的选择就成为难以回避的问题。这时，摒弃特殊利益和个人利益，维护公共利益是双方唯一正确的选择，也是对双方最基本的伦理要求。其次，它是一种权利义务关系的集合。由于公共利益至上的本质规定，作为权力主体的公务人员只有履行了应尽的义务，社会保障对象才能享有相应的权利。因此，权力主体必须以义务为本位，履行公共职责。而社会保障对象要享受社会保障的权利，也必须先履行应尽的义务，如缴纳社会保障费，以及在享受社会保险时的如实告知等义务。再次，它是一种公平与效率的集合。从伦理层面讲，制度的安排要坚持公平与效率相统一、相协调。公平与效率作为理念，不仅贯穿于社会保障制度的始终，而且也是社会保障制度在内容上力求充分展现的层面。效率是社会保障制度的主要伦理原则，社会公平则是效率的核心价值。最后，它是一种特定的伦理性的管理文化。社会保障制度在运行过程中，制度本身会产生一定的伦理价值，而社会保障主体也会形成一定的道德积累，久而久之，这些伦理价值和道德积累会形成一定的伦理风尚，并在实践中不断锤炼成特有的文化氛围，这种文化氛围是特定的心理定势、文化积淀和潜移默化所形成的道德意识、道德习惯和伦理传统的集合体。
一、社会保障制度反映伦理的特质
1.社会保障制度的起源具有伦理色彩
社会保障的产生和发展是人类社会扶危济困的道德力量发扬的结果，是人类社会为了促使人与人之间的关系更符合人道的标准，使现实社会更加人性化而进行不懈努力所取得的重大成就。社会保障制度的起源，无论是宗教团体或官方或民间的慈善活动，都含有乐善好施的慈善观念和人道主义的影子。社会保障就其本质来说，是为丧失劳动能力的人和需要某种特殊帮助者提供物质和货币保护，这就使这一制度从一开始就具有浓厚的伦理色彩。从资本的原始积累与工业国家最初的残忍，到现代社会日益重视对人权的保护，从有限的慈善活动与济贫事业，到现代健全的社会保障体系，它所揭示的并非只是制度的变迁，同时也是人道主义的不断发展”。可以说，伦理道德是建立社会保障制度的重要前提之一。
2.社会保障制度的对象体现人道精神
社会保障的对象是社会弱势群体，充分体现了社会保障制度的人道精神。这个弱势群体包括老年人、患病者、残疾人、失业者、遭遇灾害面临生活困难者等。每个人在一生中都会面临生、老、病、死等问题，也难免会碰到疾病、伤残和自然灾害等不幸事件。而以公平和效率为根本特征的市场经济的竞争机制，由于人先天的智力、体力、家庭等客观条件的不同，必然带来优胜劣汰，甚至导致贫富差距。竞争中的失败者、失业者因失去收入而陷入贫困和生存危机。目前，这一弱势群体在任何国家和地区都是存在的，也是最需要关怀和帮助的。社会保障制度通过为这个弱势群体提供人道精神的基本生活保障，使遭到不幸、遇到困难的人渡过难关，重新鼓起生活的勇气，达到实现社会公平和维护社会稳定的目的。
3.社会保障制度的内容体现互济性、福利性和公益性
社会保障的内容主要是对社会弱势群体的物质生活的扶助，充分体现了社会保障的互济性、福利性和公益性。就保险业而言，目前养老、医疗和失业保险是我国社会保障制度改革的重点。这三种保险是由国家、单位和个人三方承担资金，对劳动者年老、疾病、失业、工伤等风险实行强制性投保。另外，我国的保险还包括各种商业保险，如财产保险、“中国职工互助保险”等。投保的人很多，但是在实际生活中，不可能每个投保人都遇到疾病、失业、工伤等风险，因此，这些保险大都体现互济的特点，即由多数人“共济”少数人的损失和风险。而社会救助、社会福利、社会互助和优抚安置这些社会保障项目是国家和社会对不同类型的人所给予的物质上的支持和抚慰。它们的资金来源一是国家财政，二是个人捐助，基础都是承认他人需要和利益的合法性，是对他人感情和思想上的理解、物质和道义上的支持。从社会心理基础和动力机制来说，这是一种道德同情，前者属社会道德同情，后者属个体道德同情。正是社会保障这种人道性、互济性、福利性和公益性的利益调解机制，营造了全社会的道德氛围。同时，也对不同社会群体的收入进行再分配的调节，使市场经济中的效率和公平矛盾、贫富差距矛盾得到缓解，促进社会公平和安定团结。
二、社会保障制度体现制度伦理的发展成果
制度伦理主要是指以社会基本制度、结构和秩序的伦理维度为中心主题的社会性伦理文化、伦理规范和公民道德体系，如制度正义、社会公平、社会信用体系、公民道德自律等等。任何制度都要以一定的价值认识、价值判断和价值取舍为前提，都要以一定的伦理精神为底蕴，社会保障制度也不例外。社会保障制度尤其需要制度伦理的支撑，具体地说，社会保障制度并不是人的物质生产活动的必然结果，它无处不以一定的伦理思想和伦理价值为圭臬，因此必须经过受一定的生产力状况所制约的人的伦理精神的关照。它不仅需要以其有效性来证明它自身，也同样需要以其道德伦理的正当合理性来证明自己，从而使社会对社会保障制度的创制和选择具有充分正当的理由和普遍有效的社会合法性。
对社会保障制度伦理层面的研究与制度伦理本身是部分与整体的关系，前者是制度伦理中相对独立的一部分，与后者有着亲缘关系，二者起源上同根同源，内容上相互渗透，功能上相互支撑，特点虽有异处而又义理相通。基于此，制度伦理为·社会保障制度伦理层面的研究提供伦理依据，而对社会保障制度伦理层面的研究则是制度伦理发展的重要成果。具体来说，一方面，制度伦理所确认的基本价值目标是实现社会正义，罗尔斯在其《正义论》和《政治自由主义》两部代表作中反复强调的一个主题思想就是，对于一个值得人们欲求的现代民主社会来说，正义、效率和稳定(秩序)是三个既相互联系、又具有同等意义的价值目标。制度伦理的研究主题就在于，社会的制度化实践过程是如何体现、且在多大程度上体现这三大价值目标。而这三大目标正是社会保障的制度安排所追求和力求实现的。在这一层面上，制度伦理是社会保障制度伦理层面研究的直接理论依据。另一方面，20世纪70年代以后，以罗尔斯的正义理论为标志的当代规范伦理学的复兴使得社会制度伦理的研究成为现代社会伦理文化的合理期待和现实课题。而制度伦理研究的兴起又成为对社会保障制度伦理层面研究的先兆。它为社会保障制度体系的建构提供了必要的基本价值理念、道德论证和社会伦理资源，成为对社会保障制度进行伦理审视的伦理依据。与此同时，作为制度伦理的一个分支；对社会保障制度伦理层面的研究也促进了制度伦理学的蓬勃发展。
转贴于 三、社会保障制度与伦理道德互动发展
1.伦理道德支持社会保障制度的建立和运行
一方面，伦理道德支持社会保障制度的建立。罗尔斯曾指出，人们对社会制度的选择，“不仅建立在经济基础上，而且建立在道德和政治基础上”。社会保障制度作为一种制度，与人类其他制度形式一样是在一定思想指导下建立起来的，这些思想除了政治思想、经济思想外，还包括道德思想。从社会保障制度发展的历史来看，伦理道德是社会保障制度建立的基础。首先，建立社会保障制度的最终目标是为了实现社会公平，因此，伦理道德的基本原则——公平原则也就成为社会保障制度建立的基本原则，它可以在一定程度上促进人们在社会竞争中的起点、过程和终点的公平。其次，人类社会源远流长的扶弱济贫、友谊互助道德观念，产生了作为社会保障制度雏形的英国的《济贫法》和“友谊社”，而后各国相继建立起的社会保障制度也在很大程度上体现了对弱势群体的个体同情和社会同情。可见，没有伦理道德的支持也就不会有各国的社会保障制度。
另一方面，伦理道德支持社会保障制度的运行。目前，社会保障制度建设早已上升到法律层面，个人捐献作为社会保障活动的主要财政来源也已经被国家税收或强制性征缴保险费所取代。社会保障制度也由国家制定一定的法律、法规，并通过国家强制力来保证实施。但是任何一项法律、法规和国家政策都不能忽视道德因素的作用，因为只有得到普遍的道德赞扬和道德认同的法律、法规和国家政策才能被社会群体所接受，比较容易实施，否则恰恰相反。而社会保障制度正是获得了社会普遍的道德赞扬和道德认同，因此得到了社会群体的广泛支持。此外，社会保障制度又是由在一定道德观念支配下的社会群体来实施的，社会群体的道德状况构成了社会保障制度实施的外在环境，成为它得以实施的重要条件。
2.社会保障制度推动伦理道德的进步和发展
首先，社会保障制度推动个人伦理道德的发展。仁爱道德和扶危济困的精神都是中国人的传统美德，强调人应当爱护自己的同类，同情人、帮助人。社会保障制度内在本质也是一种互济互助。推动个人伦理道德的发展，加强自我保障意识建设，是社会保障的基础性思想道德建设。我国计划经济体制下的社会保障制度是由政府包揽了全部社会保障义务。这种“大锅饭”制度使职工只有“等、靠、要”的惰性思想，而没有自己的道德责任，缺乏自保意识。我国当前的社会保障制度主要是建立社会统筹与个人帐户相结合的筹资模式，强调劳动者应当对自己负责，积极交纳社会保障金，为年老以及万一出现的灾难、风险储备解困资金。这就在强调政府、社会的责任时，把个人责任置于前所未有的地位，使道德责任变得更加广泛和深刻，这有利于提高劳动者的责任意识，促进个人责任道德的发展。
其次，社会保障制度推动社会伦理道德的进步。社会保障制度以一种人类社会迄今为止最为公平的制度形式出现，坚持一视同仁，所有人不分性别、年龄、等级在享受社会保障权益方面是平等的，这就使人们在享受社会保障公平权益的同时，也受到公平道德的教育，促进了公平道德的发展；现在，社会保障制度作为一项最具人道主义的事业，突破了以往慈善活动的局限，使其空间更为广泛、时间更为持久、形式更为多样。除了捐献钱物之外，
还包括捐献身体器官、无偿献血、提供法律帮助、智力服务等。这些行善活动不仅对行善者和接受者，而且对所有社会成员都是—种道德教育，从而推动了整个社会人道主义的发展，促进社会伦理道德的进步。
四、正义是社会保障制度伦理意蕴的核心
正义是公共行政伦理的首要原则，一项体现正义的制度安排就是使其最大限度地实现社会的公共利益，即社会的公平、公正、合理。政治的产生起源于公正分配利益的需要，凡是与政治相关的制度建设都必须将“正义”作为首选的评价标准，因此，它也被看作是制度安排的主要原则凹。罗尔斯在其《正义论》一书中开宗明义地强调：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”，按照的观点，正义涉及政治、经济、法律、道德等领域，并辐射到人类生活的各个方面，是特定的历史与社会的经济结构所派生的意识形态的一个组成部分。体现正义的制度在特定历史阶段是符合人性的需要，有利于生产力的发展的。社会保障制度作为市场经济制度体系的重要组成部分之一，是社会分配正义的延伸，在其创新和完善的过程中要把正义原则作为首要原则。
社会保障制度特征范文6
关键词：农民工；社会保障制度；政府责任；“两低一高”
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0114-04
引言
在中国城乡二元户籍制度下，农村户籍的农民工群体长期被排除在城市职工的社会保障体系之外，农民工的社会保障问题日益引起社会的普遍关注。随着农民工群体的不断扩大，如果这一问题长期得不到解决，必将成为中国社会经济建设当中的巨大隐患和不安定因素，同时也有悖于中国社会主义和谐社会的建设。近年来，农民工社会保障问题虽然得到了政府和社会各界的高度重视并采取了相关措施与行动，但实施效果很不理想，问题仍然很多。同时，许多地区关于社会保险制度的尝试由于多种模式并存而陷入相对混乱局面。总而言之，农民工的社会保障权益并没有得到明显改善，农民工社会保障制度的建设也没有达到预期的目标，实际情况不容乐观。
一、研究综述
作为目前学术界所关注的热点问题，众多学者对农民工社会保障制度进行了广泛而深入的研究。对于目前农民工社会保障制度尤其是社会保险制度的主要困境，大多数学者在这一问题上已经达成了共识，即“两低一高”：农民工社会保险参保率低、社会保障待遇低、社会保险退保率高；而在造成“两低一高”这一困境的影响因素上则出现了不同的观点。一些学者从城乡分割的户籍制度出发，认为以户籍制度为基础的二元社会保障制度是造成农民工社会保障制度“两低一高”困境的根本原因。不可否认的是，农民工的产生与存在是城乡隔离的二元体制和户籍管理制度的产物。但是，目前的城乡二元体制与户籍管理制度是在中国经济社会长期发展过程中所形成的，其改革过程是一个复杂和长期性的工程，短时间内无法改变；而农民工社会保障问题是中国目前城市化过程中的一个过渡性问题，农民工社会保障制度的建设与改善刻不容缓，因此，将城乡分割的户籍制度作为造成“两低一高”困境的主要影响因素去解决不符合现实的迫切需要。此外，城乡二元体制与户籍管理制度虽然在一定程度上制约了农民工社会保障制度的建设，但随着社会主义市场经济的不断发展以及相关体制与政策的不断完善，户籍身份作为准入条件的情况越来越少，这一影响和制约程度完全可以控制在很小的范围之内。有的学者则把造成这一困境的主要原因归结于农民工群体的巨大规模及其构成的多样性、复杂性和高度流动性。这一观点虽然有一定的合理之处，但是农民工群体的上述特性所造成的困难和问题完全可以通过制度的重新设计、技术的改善以及相关操作性的增强来解决。因此，它并不是造成“两低一高”困境的根源。学术界还有一类较为普遍的观点则把更多的焦点聚集在农民工自身问题上，将农民工参加社会保险的主观意愿低、受教育水平低、对社会保障制度不了解不信任、维护自身权利的意识淡薄等因素作为首要原因考虑。但是，一个国家的社会保障制度作为社会和个人的安全防护网，本身就应该具有规避受保障群体身上一系列缺陷的功能和作用。如果中国的农民工社会保障制度能够真正保障农民工的基本权益、提高农民工的生活水平并且使农民工从中受益，那么，农民工群体无论自身有多少缺陷，仍然会信任这一社会保险制度并主动加入到这一制度中来。由此可见，中国农民工社会保障制度“两低一高”的困境有其更深层次的影响因素。事实上，在中国特殊国情和具体实际的决定下，政府始终是任何重要制度建设与改革的核心力量。因此，本文将不同于上述理论视角，试图从政府责任的角度深入分析和探讨农民工社会保障制度的这一困境。
二、当前农民工社会保障制度的主要困境：两低一高
从总体上来说，在中国，完整的社会保障制度应包括缴费性的社会保险项目和非缴费性的社会救助、社会福利项目。但是，就目前的农民工社会保障制度而言，非缴费性的社会救助、社会福利项目由于户籍制度等长期性的体制因素而基本处于空白状态，农民工在城镇所获得的社会救助和社会福利非常有限，相关法规、政策建设落后，并且在短期内难以解决。对此问题，本文不再深入讨论。笔者认为，现阶段的农民工社会保障制度中最为重要且最急需改革的方面是缴费性的社会保险项目。目前，以社会保险为核心的农民工社会保障制度的运行效果不容乐观，陷入了“两高一低”的尴尬困境。具体而言，首先，农民工社会保险参保率低。关于农民工社会保险的参保率，政府和相关研究机构都进行了许多详细的调研。从调查结果看，农民工的参保率普遍处于较低的水平；其次，农民工社会保障待遇水平低。以深圳市农民工合作医疗为例，深圳市农民工合作医疗制度是该市2005年推出的一项医疗保障制度。参加农民工合作医疗的总人数为124万人，平均每个人从基金中获得的医疗费用仅为14.5元。这样的情况在其他险种以及全国其他地方都普遍存在；最后，农民工社会保险退保率高。农民工的高退保率常年居高不下。农民工退保现象首次出现于2004年，是从率先在全国推广农民工保险的广东省出现的。有研究表明，广东省农民工退保率有的地区高达95%以上。
三、“两低一高”困境的影响因素分析：基于政府责任的视角
在公共经济学中，公共物品是与私人物品相对应的一个概念，公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，消费具有非竞争性和非排他性特征。所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用，即在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。公共物品一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。而社会保障作为一种公共物品，政府担负有不可推卸的责任。此外，在中国长期以来政府主导政策制定与制度建设以及“大政府，小社会”的背景下，政府责任在农民工社会保障中所体现的重要地位更是不言而喻。因此，笔者认为有必要从政府责任的视角对农民工社会保障制度的“两低一高”困境进行深入分析和讨论。
（一）从政府在制度设计和政策制定的责任上看
首先，目前在全国层面上缺乏统一的有关农民工社会保障的相关制度和政策来支撑农民工社会保障制度的建设。社会保障相关制度的设计和相关政策的制定，是政府必须履行的重要职责之一。虽然有的部门和地区已经出台了相关的制度和政策，但这些制度和政策要么只是暂行办法、要么只适用于某一个地区，再加上各部门、各地区的做法不一样，彼此之间存在不协调甚至有冲突，使得这些以社会保险为核心的农民工社会保障制度不够科学、执行力不强，实施的效果也不够理想、问题不断。在这种混乱的情况下，农民工社会保险参保率低、待遇低和退保率高的问题在所难免，政府负有不可推卸的责任。
其次，全国各地的农民工社会保障制度的建设多种模式并存、相对混乱，但政府制定与出台这些农民工社会保障制度及模式的出发点和意图不明确，甚至容易让人产生怀疑。以直接扩面型为例，众所周知，在中国社会保障的改革过程中存在转轨成本的问题，而中国政府的具体做法则是选择回避偿还这一转轨成本，在统账结合的养老保险制度下通过转嫁的方式从个人账户中进行填补。但是由于人口老龄化和退休人员的不断增多，养老金的支付压力越来越大，个人账户透支现象日益严重，从而导致个人账户的“空账运行”。在直接扩面型模式下政府虽然能暂时缓解或推迟上述压力，但却将农民工纳入到了个人账户空账运行风险的承担者行列。这种缺乏责任的行为，不但没有使农民工群体的社会保障权益得到多大改善，反而让本身就处境艰难的他们再增添这样一份巨大的风险，显然是农民工所难以接受的。因此，社会保险不受欢迎、参保率低、退保率高等现象的出现是理所当然的。又如，仿城型、独立型作为不同于城镇职工社会保险体系的模式，在政府将主要精力用于城镇职工社会保险的现实情况下，往往显得形式大于内容、实际作用很小。此外，这种相对独立的社会保险体系在一定程度上继续强化了城乡二元分割所形成的社会不公。
此外，政府在制定农民工社会保障制度及模式时往往“一刀切”，缺乏人性化，没有顾及农民工群体的特点和多样性需求。具体而言，鉴于农民工的来源地域不同、层次不一，对社会保险的需求也存在较大差别。大致可将他们分为三类：一是完全市民化的农民工；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工；三是市民化程度较低的农民工。对于第一类完全市民化的农民工，比较适合直接扩面型模式；而对于后两类农民工，他们显然更适合相对独立的社会保险供给模式。然而，事实上，目前中国各地方政府制定和出台农民工社会保障制度时都选择了回避这些重点，只是单一地采取了一种模式，缺乏相应的组合，而且无论是哪一种模式都不够成熟。因此，面对政府所提供的社会保障制度与自身需求并不相符时，农民工自然不会参保，即使参保了也会很快发现自身并没有获益而选择退保。
（二）从政府制定相关法律法规的责任上看
社会保障权作为公民权的重要组成部分理应得到法律的承认和保护，政府有责任制定维护公民社会保障权的相关法律法规。最早将社会保障权视为一项普遍的公民权并对之进行系统阐述的是英国社会学家马歇尔。社会权利是马歇尔公民权思想的核心内容。他认为，社会权利包括使社会成员获得足以维持生计的收入、拥有工作、获得健康服务、拥有能够满足基本需要的住房以及享受基本的义务教育等权利。发展社会权利既是为了使具有公民资格的社会成员拥有上述保障，也是为了应对并最大限度地降低存在于现代社会中的贫困、严重的不平等等问题。显然，马歇尔所说的社会权利对应的正是我们通常意义上的社会保障权利。此外，中国宪法明确规定了公民应当享有社会保障权这一基本权利，作为中国社会保障制度核心的社会保险也受到了《劳动合同法》等相关法律的保护。作为中国公民，农民工群体理应享有与城镇职工平等的社会保障权。但是，政府却没有履行相应的立法职责，中国农民工社会保障相关立法严重滞后，相当于空白。目前仍没有一部能够统领和调整所有农民工社会保障法律关系的基本保障法，只有少部分临时性、地方性的法规，但都缺乏足够的法律约束力和可操作性。已经有学者指出，农民工在权益受到侵害时，并不是缺乏制度化的利益表达和追逐渠道，而在于保障他们权益的法律法规以及他们诉求侵犯权益的制度和渠道不具备有效性。目前的农民工社会保障制度，由于缺乏足够的法律约束和保护，使农民工的社会保障权得不到有效保障，因此很难吸引农民工加入进来，也很难留住已经加入进来的那部分农民工。
（三）从政府的财政责任上看
充足的资金支持是社会保障制度有效运行的重要前提。尤其在中国，任何重要制度的建设和运行都离不开政府的财政投入。因此，政府有责任也十分有必要为农民工社会保障制度提供足够的财政支持。长期以来，中国政府在社会保障项目上的经费一直十分紧缺，虽然近年来国家开始重视社会保障的建设并加大了投入力度，但政府将主要的精力和财力放在了城镇职工社会保障体系的建设和改革上，给予农民工社会保障制度的“关怀”少之又少。2011年，全国社会保险基金收入26 194.53亿元中，单位缴费、个人缴费、财政投入和其他投入分别为12 614.91亿元、7 177.96亿元、5 391.48亿元和1 010.18亿元，分别占48.16%、27.40%、20.58%和3.86%。在整个社会保险基金收入中，政府的财政投入比例有20.58%，但是这些资金主要投入到了城镇职工社会保险等项目，用于农民工社会保险项目的资金十分有限。此外，政府监管下的社会保险基金的收益状况并不理想，很难对农民工社会保险项目给予资金帮助。在农民工社会保障制度缺乏政府应有的财政支持以及政府对社会保险基金运营不力的情况下，最直接的后果就是：无论在哪种模式下，农民工社会保障待遇水平都普遍十分低下。而低待遇意味着农民工真正所关心的切身利益得不到改善、生活水平得不到提高，因此他们对农民工社会保障制度缺乏信心，自然不愿意参保，已经参保的农民工也会因为待遇低而考虑退保。
（四）从政府间的职责分工与协调上看
政府作为公共权力的行使者，有责任和义务维护公民的基本权益。因此，不同级别、不同地区的政府之间在进行职责分工和协调时应当以如何使公民所获得的公共利益最大化为前提和准则。但是在农民工社会保障制度的建设过程中，实际情况却与这一前提和准则大相径庭，政府间缺乏良性的合作机制，各部门和政府都以各自的利益为重，职责分工与协调十分混乱。具体而言：
一方面，中央政府与地方政府之间的职责分工应当是地方政府积极响应中央政府关于改善和维护农民工权益的相关号召和政策，全力支持与配合农民工社会保障制度的建设，确保农民工的社会保障权利得到有效落实。然而，事实上地方政府更关心的是当地经济的发展问题。偏重经济发展状况的政绩考核制度，与依赖企业所得税的地方税收，自然使地方政府更重视企业的利润而轻视包括农民工社会保障在内的公共事业的发展。因此，地方政府在建设农民工社会保障制度时往往应付了事，甚至不会去建立这种制度。在这种情况下，农民工得到的社会保障待遇很低，自身权益得不到改善，自然不愿意进入到这一制度中来。
另一方面，地方政府之间的职责分工应当是加强沟通与协商，为建立更有效、更合理的农民工社会保障制度而共同合作努力。然而，事实上各地方政府间不但没有建立良性的合作机制，反而为了各自的地区利益而使农民工社会保障制度增添了许多人为的障碍和困难。农民工流出地政府与流入地政府之间相互推脱责任，缺乏沟通与协调，职责分工模糊，造成农民工社会保障制度的建设过程中出现政府职责的缺位，从而导致农民工的参保率低、退保率高，甚至出现无法参保的现象。
（五）从政府的“赋权”与农民工的“增权”方面看
农民工社会保障制度的建设需要政府对农民工“赋权”以及帮助农民工“增权”。美国学者芭芭拉·所罗门在1796年出版的《黑人增权：受压迫社区中的社会工作》中首次对“增权”理论进行了系统的论述。“增权”理论虽然主要被应用于社会工作领域，但在社会保障尤其是农民工这一弱势群体的社会保障中同样适用。简单来说，“增权”就是为案主赋予权力，挖掘其内在的潜能。而农民工在社会保障上的“增权”就应当是政府赋予农民工相应的权力，使农民工的角色从受助者或者弱者向权力的拥有者转变。由于中国的特殊国情，尤其是在“强政府，弱社会”的大背景下，政府几乎掌握着全部的社会资源，农民工在社会保障方面的“增权”更适合采取自上而下的模式，通过外力即政府推动的途径来实现。由此可见，政府在整个过程中扮演着十分关键的角色，对农民工实现在社会保障上的“增权”负有不可推卸的责任。然而，目前农民工群体的处境仍然是“经济上的部分接纳”与“社会保障制度的整体性排斥”并存，政府在农民工社会保障制度的建设过程中很少考虑甚至基本忽略了对农民工进行“赋权”，农民工在现有制度下缺乏实现“增权”的相关条件和途径，甚至出现了无法被“赋权”反而被“剥权”的现象。因此，在这种情况下，不仅会存在社会保障制度排斥农民工群体，而且农民工群体也会主动排斥现有的农民工社会保障制度。
结语
在上述分析和讨论中，笔者简单介绍了目前以社会保险为核心的农民工社会保障制度“两低一高”的困境，并从政府责任的视角出发，具体通过五个主要方面对农民工社会保障制度的这一困境进行了深入的分析和探讨。由此不难看出，目前如果想要尽快解决农民工社会保险“两低一高”的困境，必须紧抓政府责任这一关键点，充分围绕政府责任来制定和设计相关措施，以在较短的时间内缓和目前的困难局面。在这里，本文更多的是从中国的特殊国情和当前的迫切需求出发，并且仅限于对目前农民工社会保障制度中的“两低一高”这一困境进行讨论。而对于农民工社会保障体系乃至整个社会保障制度的彻底改革与建设，政府责任只是众多着力点和侧重点之一，还需要综合考虑包括城乡二元分割的户籍制度在内的一系列治理难度大并且十分复杂的长期性问题。这些问题的解决涉及到多个领域、多个部门以及多个阶段，需要完整、合理的顶层制度设计。因此，要使农民工能够真正从社会保障体系中获益并且使这种受益状况能够一直持续下去，我们国家需要建立一套能够符合中国不同发展阶段的具体国情需要、类似于贝弗里奇报告那样具有高瞻远瞩性质的长期性、分步骤的社会保障综合规划蓝图，而且必须将其严格地执行下去。
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