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社会保障制度的发展史范文1
关键词：统筹；城乡；农村社会保障制度；成都
农村社会保障制度的完善关乎“三农”问题的解决；关乎城乡一体化的进程；关乎我国实现全面建设小康社会的推进。党的十七大在《决定》中指出农村基本生活保障、基本医疗卫生服务关系广大农民幸福安康，必须尽快惠及全体农民，要建立贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。而城乡统筹发展作为新时期党和政府提出了一项重要发展战略，决定了城乡间的社会保障制度必须实现统筹发展，按照城乡有别，逐步完善，逐步过渡的方式最终实现城乡一体化社保制度的建设。成都市自2007年被列为“全国筹城乡综合配套改革试验区”，经过几年的统筹发展，成都农村社会保障制度取得了阶段性的发展。
一、成都市关于农村社会保障制度的成绩
随着统筹发展理念的进一步深化，成都市农村社会保障制度得到了跨越性的发展。成都市在城乡社保发展上遵循制度构架城乡统筹、待遇标准城乡衔接、机构设置城乡统一、经办操作城乡一致的思路，探索建立统筹城乡社会保障体系，基本形成了城乡群众共创共享的社会保障机制。
（一）打破城乡户籍制度，土地制度等壁垒
2010年11月成都市出台《关于全域成都城乡统户籍实现居民自由迁徙的意见》，其中提出了推进户籍改革，彻底破除城乡居民身份差异，实行一元化管理。“双放弃换社保”及“土地承包经营权换社保”是成都市打破以往土地制度，通过土地换保障的方式极大的调动了成都广大农民参保积极性，促进了城乡社保一体化发展。
（二）广覆盖，保基本，求均等
近几年来，成都市城乡居民无论从养老方面、医疗方面，还是从低保方面，参保率及享受的保障待遇比以往都有很大提高。其中，养老保险参保168.5万人；失地农民社会保险参保79万人、参保率100%；城乡居民基本医疗保险参保712万人、参保率97%；农民工综合社会保险参保133.3万人。这种广覆盖、保基本的保障制度深受广大农民青睐。另外，成都进一步调整了城乡低保、社会救助体系，以实现城乡低保居民享受同等教育、医疗及其他救助。通过增加财政投入补贴、医疗报销比例、大病互助补充医疗保险等方式，以实现城乡居民享受社保待遇的均等化。
（三）以政府为主导，可持续的财政投入
成都近些年农村社保的发展与政府的主导作用密不可分。政府通过制定和调整相关政策，并通过经济手段对社保做进一步的监管。在推进经济社会城乡一体化发展过程中，不断加大统筹城乡社会保障投入，2010年财政用于社会保障的投入占财政一般预算的比重达到12. 4%。同时，政府还大力挖掘更多集资方式，动员更多社会力量，以实现社会保障事业的连续性和可持续性。
（四）规范社会保障管理体制
2006年，成都将新型农村合作医疗、少儿住院互助金工作从卫生部门整体划转到劳动保障部门管理，实现了社会保险公共服务资源有机整合。2007年，成都市和区（市）县两级分别设置并成立了医疗保险管理局，形成了劳动保障部门统一管理、相关部门各司其职的城乡医疗保险体制。同时，成都市在保障基金方面也进一步规范了相关的管理措施，明确了各级的管理权限。通过这一实施，基本做到了全市社保制度管理的统一及统筹发展。
二、成都市关于农村社会保障制度的挑战
成都经验无论从观念上的勇于创新，制度上的大胆革新还是从其他配套措施上，其成绩都是可圈可点的，但同时也面临诸多问题。归结起来主要表现在：
（一）农村社保覆盖面及水平与城市社保差距仍然很大
农村社保还处于起步阶段，农村居民每月领取的养老金仅仅是城市居民每月领取养老金的七分之一（166元），这远远不能满足农村居民的生活需求。横向对比来看，成都农村社保还远远落后于很多发达地区农村社保水平。
（二）部分农民的社保在城乡转接方面仍存在很大不便
农民工群体返乡后，其社保转接还存在很多问题，被征地的低收入农民还未被纳入城镇社保制度，其保障权益受到严重损害。其次，根据《成都市农民工综合社会保险并轨接转城镇职工基本社会保险办法》，全市当前参加农民工综合保险中涉及养老保险人数70万人如果按国家政策有关转移基金的规定计算，资金最大化缺口达7亿元。
（三）制度的碎片化仍是城乡社保统一的障碍
成都模式虽在一定程度上处于全国的前列，但其制度的总体框架和对接中仍存在很大问题，渐进型改革和补丁式发展的特点导致了制度的碎片化，从而影响城乡社保的统一发展。
农村社会保障制度法治化欠缺，进而影响到社保基金的管理与全国其他地区同样存在的普遍问题，即因缺乏法律的监督使得保障基金管理存在一定漏洞，再加上市场作用的不确定性，导致了社保基金风险难以很好的控制。
三、基于成都实践，统筹城乡发展中农村社会保障制度的对策
成都关于统筹城乡社会保障制度的发展离城乡一体化的目标还有一定距离，但其丰富的实践经验对我国中西部大多数城市在统筹城乡社会保障制度上提供了极大的借鉴意义。
（一）以统筹发展为理念，进行体制创新
对于市场化、城市化局面下的农民身份多元化趋势，户籍问题及土地问题是当前城乡统筹发展中的最大壁垒，必须对农民工群体的身份做一个新的界定作为城乡社保衔接的接口，为农民工制定一套过渡性保障制度，以医疗制度和养老制度作为主要保障内容，实行个人、单位和国家各负担的统筹机制，逐步与城市社保并轨。对于失地农民群体的土地进行合理补偿，并尽快将失地农民纳入城镇社保系统中。
（二）从实际出发，因地制宜，构建分类分层的农村社会保障制度
基于城市与农村及发达地区与贫困地区的经济落差，在短时间内构建统一的社会保障制度显然不合时宜。这意味着在城乡社保衔接的过程中，农村社会保障制度应从保障类型和保障层次方面，依据不同地区的经济水平和农民的经济及心理承受能力，实施多类多层次的农村社会保障制度。对于较发达的地区，应尽快实现城乡之间的社保衔接；对中等地区，应从保障覆盖面和覆盖水平上做进一步调整，主要以医疗和养老保障方面为主要发展；对西部落后地区，应尽可能扩大和提高低保范围和低保标准，建立和完善合作医疗保险大病统筹制度。
（三）发挥政府主导作用，积极推进农村社保的发展
首先，政府应进一步强化社会救助体系，承担起社保建设中最基础的职责。在农村地区建立更广的低保制度，配合扶贫手段，以最大限度的减少农村的贫困人口。其次，在推行农村医疗保障制度中，政府应适时加入强制性手段。再次，政府应在农村养老保障方面发行更多有助于农民参保、享保的积极政策，对落后偏于地区，政府可考虑通过土地政策来改善农村老人的生活；对发达地区，可通过社会化养老方式，进一步与城市养老保障制度接轨。总之，国家应以“人人平等”为原则，尽其职责与义务，根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会保障制度建设。而绝不能将应尽的责任视为可推卸的“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖于生存的基础。
（四）加大对农村社保的资金投入，并发掘多种筹资渠道
有学者认为，中国60岁及以上的老龄人口可能在2040年左右达到高峰——4亿人，如果保守一点，按城乡各半，就有2亿人。如果今后我国的财政收入平均每年增长5%，到2040年就是20万亿元左右。按目前的标准，资金来源完全不用担心。政府应尽其所能加大对农村社保的财政投入。与此同时，应该广辟渠道，借鉴国外模式，发掘多种方式筹集社会保障资金，如开征社会保障税、发行国债和社会保障彩票、征收个人所得税及部分国有资产和国有企业收益等等。
（五）进一步完善法律机制，合理规范监督管理机构
法是国家意志的体现，是一种制度得以健康而有效持续运行的根本依据。因此，加强农村社会保障的立法，形成一个有机统一的法律制度体系，是规范推进农村社会保障工作的必由之路。与此同时，加强农村社会保障制度制衡机制建设，对其进行规范管理，强化监督也是农村社会保障制度能顺利运行的关键。如加强农村社会保障管理机构建设；建立全国统一、权威的农村社会保障管理机构；完善农村社会保障的监督体系，加强农村社会保障机构队伍建设。
（六）加大社保宣传力度，提高农民参保意识
要通过宣传教育，使广大农民认识到家庭保障与社会保障的关系及社会保障事业的未来发展，充分发动农民参保的积极性。对于东部地区，鉴于其投保条件已成熟，可实现强制性投保机制，从而逐步扩大投保规模；对于中西部地区，对有投保意识的农民可实行自愿性投保机制。
参考文献
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社会保障制度的发展史范文2
1．我国当前亟需巨额的社会保障资金
随着我国社会主义市场经济体制改革的继续深化，以及工业化、城市化、科技现代化、人口老龄化速度的加快，我国面临巨大的社会保障资金需求。
在公有制企业转变为独立的市场经济主体，国家与企业的分配关系转变为征纳税关系后，客观上必然要求社会保障资金。随着市场经济体制改革的深化，国有企业改革将产生1500万人的下岗大军，加上现有的失业人口，共计3000余万职工将失去工作岗位；“九五”期间，农村新增劳动力加剩余劳动力为2．14亿人，但市场只能消化7700万人。如何在不引发通货膨胀的情况下解决失业问题，将成为新世纪对我国经济的最大挑战。加快建立社会保障、保险制度、再就业制度，使其成为社会安定的”稳压器”，在目前的中国显得尤为迫切与重要。另外，中国即将步入老龄化社会，1997年，我国60岁以上的老年人已达1．2亿人，占全国人口总数的10％，而2010年以后，我国将大步跨入人口老龄化的高峰期，退休职工将剧增，现实的老人赡养压力或“养老”问题，对每个人来说，都已不再是遥远的话题。而且，计划生育这一基本国策的真正落实，也在较大程度上取决于全社会老年社会保险制度的建立。
2．政府是社会保障的当然主体
现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利三个层次的保障同时并存，为社会成员提供了三层安全网。一般来说，受财力的制约，在不发达国家，政府只能为社会成员提供较低层次的社会保障。但是，不论保障层次高低、范围宽窄，都只有政府才有能力提供，即提供社会保障应该是一种政府行为。而我国原有的社会保障办法全盘复制前苏联模式，实行与就业高度重合的社会保障制度，也就是某种程度上的以企业为主体的社会保障制度。显然，企业作为微观经济实体；不可能长期承担社会职能，也不应担负为本企业职工提供社会保障的责任，况且，由于企业时时要面对激烈的市场竞争所带来的风险，也往往负不起这一责任。因此，政府是社会保障的当然主体，社会保障是现代政府的内在职能。
3．社会保障税是筹措社会保障资金的有效途径
我国现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比率的方式。其弊端是：由于筹资的方式、制度多以部门、行业规章的形式出现。缺乏应有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏刚性的情况下，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。受企业自身利益的影响，社会保障的扩面工作十分艰难。而且，在实际执行中，这种筹资方式造成了不同地区、行业、企业之间的负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动。正是由于我国现行社会保障资金的筹集方式存在的缺陷，使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障，其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。而开征社会保障税将在如下方面显示较大的优越性。
第一，有利于加强社会保障基金的征收力度。社会保障资金的筹集采用税收的形式进行，而税收的强制性和规范性特征将克服资金筹集过程中的种种阻力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象，为真正意义上的社会保障资金的筹措提供强有力的手段。
第二，有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性。
第三，有助于降低制度运行成本。在我国，开征社会保障税可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，从而可以大大提高社会保障资金的筹资效率。
第四，有助于减轻企业负担，促进企业保险向社会保险的转变。
第五，有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。
第六，有助于在中国加入WTO后为各类企业创立公平的竞争环境。
二、国际社会的基本做法及值得借鉴的经验
自19世纪末德国首创社会保障(险)税以来，国际社会进行了广泛的实践，这种实践表明，正是社会保障税自身的优越性，促进了这一税种在世界范围内的迅速兴起和发展。
1．基本做法
社会保障作为现代社会政府必须承担的基本职能，其共同性使各国社会保障税的做法有许多共通之处。
第一，社会保障税的课税范围
社会保障税的课税范围通常是参加本国社会保险，并存在雇佣关系的雇主和雇员在本国支付和取得的工资，薪金及不存在雇佣关系的自营业主的所得，雇主和雇员的纳税义务一般以境内就业为标准，即凡在征税国境内就业的雇主和雇员，不论国籍和居住地何在，都必须在该国承担社会保险纳税义务。而对于本国居民为本国居民雇主雇佣但在国外工作取得的工资、薪金，则除个别国家外一般不列入课税范围，
第二，社会保障税的课税对象
与社会保障税的课税范围相适应，其课税对象主要是雇主支付的工资薪金额、雇员取得的工薪收入额及自营业主的事业纯收益额。在具体实施中，尽管各国社会保障税的模式不同，课税对象规定有所差异，但其基本内容是相同的。一是课税对象不包括纳税人工资薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇员工资薪金以外的投资所得、资本利得等所得项目，但作为税基的工资薪金既包括由雇主支付的现金，还包括具有工资薪金性质的实物性及其他等价物的收入。二是应税工资薪金通常规定最高限额，超过部分不缴纳社会保险税。三是一般不规定个人宽免额和扣除额。因为社会保险税实行专税专用原则，筹集的保险基金将全部返还给纳税人。
第三，社会保险税的税率
大多数发达国家社会保险税实行分项比例税率，针对退休、失业、伤残、医疗等具体项目需要的社会保险支出量，规定高低不等的差别比例税率。但也有少数国家，如英国采用多种税率形式并举的制度。
第四，社会保险税的征收方法
由于社会保险税主要纳税人为雇主和雇员，因而雇员税款大多实行源泉扣缴法，即由雇员所在公司负责扣缴，雇主应纳的税款由公司直接缴纳；而对于自营业主及其社会成员应纳的社会保险税，则实行纳税人自行申报缴纳的方法。
从总的情况来看，发达国家的社会保障税一般都由多个税种组成，这些税种各有不同的税率、税目和使用方向，不同的税种针对不同的社会保障项目设立。因此，发达国家的社会保障税实际上是独立的一个税类。和其他税类相比，其主要特点是该类税收自成收支体系，虽然划入财政收支盘子，但专款专用。
2．值得我国借鉴的经验
国际社会的社会保障实践已逾百年，为我国社会保障制度的建立与完善提供了许多宝贵的经验，其中，以下五个方面是特别值得我国借鉴的。
(1)社会保障税名为税或费，但不能用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。
从国际经验来看，各国社会保障筹资手段的名称不尽相同，比较常见的有社会保障税、社会保障缴款(社会保障费)、工薪税三种。尽管名称不同，但实质上并无根本差别。都具有强制性、基金性等基本特点。而且，无论是社会保障税，还是社会保障费，其实质均不同于税或费的原有含义。社会保障费作为一种特殊的缴费，是在政府的法律强制规定下为自身需要进行积累，并带有一定程度互济性质的缴款，它不同于公民为直接交换某种政府服务而付出代价的一般财政收入中的规费；社会保障税的专用性与直接返还性也是一般税收所不具有的，因而也不同于一般税收。因此，无论在理论上和实践上都不应该用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。
(2)严格规定社会保障的主要目标与界限是维护福利国家的最佳方式。
就社会保障制度建立的区域而言，欧洲建立社会保障的时间较早。这是工业化和市场化推进较早的综合结果，因为恰恰是工业化的推进造就了产业工人大军，而市场化的推进则集中了生产资料的所有权，形成了生产资料所有者和劳动者的对峙。在发展中国家，同样由于市场经济体制的建立及向工业化的迈进，致使市场需求与劳动力供给之间的矛盾日益突出，使得失业救济和退休养老问题摆上议事日程。而这些问题的解决主要只能依靠政府。各国政府，尤其是发展中国家政府，在建立和完善社会保障制度时必须始终坚持足够的工作收入是福利的根本基础这一原则。
(3)社会保障的内容因生产力发展水平而异。
从国际社会来看，尽管现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利三层保障同时并存，但是，由于经济发展水平及国情的不同，各国社会保障内容与范围有很大差别。在发达国家，特别是所谓的福利国家，如瑞典、英国等，实行“从摇篮到坟墓”的社会保障办法，保障对象遍及全民，保障项目贯穿人生的各个方面，如养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险、家庭津贴、住房津贴、职业培训、公益性社会服务等，社会保障项目十分广泛而全面。相反，受经济实力的制约，发展中国家提供的社会保障项目相对较少。而且，即使是经济发达国家，其社会保障内容的深度和广度也是随着生产力水平的提高而不断扩大与调整的。
(4)社会保障是现代社会公民应享有的一种权利。
在社会保障制度的发展史上，以二战为分水岭，战前、战后的社会保障制度发生了巨大的变化。其中，最主要的变化一是战后公民权利的范围大为扩大，享受现代文明福利生活成为新的权利内容。二是从最初针对少数经济困难的个人实行社会救助，发展到对生、老、病、死、伤残和失业均有社会保障，又进一步发展到社会全体成员均有权享受国家给付的各种福利待遇。三是战后开始随着物价、工资波动而调整年金，以保障劳动者和公民不致因物价上涨而降低生活水准，以保证一切公民都有权分享经济成长的果实。
(5)多支柱体系，分散风险。
随着人口老龄化问题的日益严重，养老保险的需求将不断扩大，对此，世界各国养老保险体制改革的经验是，无论是发展中国家还是发达国家，今后养老保障体制改革的趋向应为三大支柱：一是强制性公营的以税收为资金来源的支柱。二是强制性私营的完全积累的支柱，用于储蓄。三是自愿性储蓄支柱，用于那些有资金也有愿望储蓄，并想在老年时得到更多保护的人。这三大支柱构成养老保障的多支柱体系，可共同抵御老年人面临的多种风险，而且，这种多支柱体系共同担负着防范未来经济和政治不确定性的总体风险，如政府和市场崩溃、财政来源枯竭，投资策略偏差等。
三、我国开征社会保障税应注意的几个问题
我国社会保障制度尚处初创阶段，现存的较低的生产力发展水平，与巨大的社会保障需求，将对社会保障资金分配产生极大的压力。为最大限度地实现我国现有的社会保障资金供给与需求的均衡，我国社会保障税的开征应注意以下四个方面的问题。
1．明确社会保障功能的定位是保障而不是公平
社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。
2．增强社会保障的权利意识
传统的社会救助，不承认救济事业是一种社会义务和责任，不承认要求社会救济是一项公民权利。英国在19世纪上半叶颁布并实施的《济贫法》，作为现代社会保障制度萌芽阶段的标志，首创了认定要求社会救助属于公民合法权利，社会救助是应尽义务的新准则。中国社会保障工作的起步较晚，树立社会保障的权利意识，有助于明确一个观念：即社会保障不是我国经济体制转型期的权宜之计，而是现代政府必须长期承担的义务，是一项积极的福利举措。也因此必须从长计议。
3．社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则
各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。
4．建立社会保障的同时，必须重视传统的家庭养老
我国社会保障制度的发展方向是，既要满足市场经济发展对社会保障的需要，发挥社会保障的功能作用，又要从我国生产力水平落后，脱贫致富的任务还相当严重的现实出发，抓住主要矛盾，解决主要问题。就中国目前的情况而言，尽管当前建立失业保险制度最迫切，但从长远来看，涉及面最广、影响最大、影响时间最长的项目，将首推养老。由于保险易升不易降，因此，在我国创建包括养老在内的社会保障制度时，不仅应积极借鉴国际社会的经验教训，而且尤其应重视中国的现实与传统。其现实在于：中国人口多、人均国民收入水平较低，但已提前进入老龄化社会。其传统是指中国的家庭养老。
社会保障制度的发展史范文3
从"消极的不干预"到"积极的不干预"
纵观香港近百年尤其是第二次世界大战以后的发展史，可以发现，尽管香港在经济方面确实获得了持续高速发展，并早就成为西方市场经济体系中的合格成员，但在社会保障方面却与英国"福利国家"的取向相差甚远。在20世纪70年代以前，港英当局对福利事务一直采取消极的不干预政策，即当局只管经济增长与发展，而不问市民的福利与保障，除公务员能够享受到优厚的福利保障待遇外，人们很难看到政府在居民收入分配及生活保障中的调节作用。香港居民的社会化保障需求主要依靠遍布全港的慈善机构和社会服务团体满足，或者通过市场方式等获取。形成这种状态的原因，首先是当局采取效率至上的政策取向，害怕背上财政包袱，同时，香港的社会团体众多，能够从海外获得较多的慈善资源用于为港人服务。
进入20世纪70年代以后，鉴于香港社会问题的恶化，加之来自西方的慈善资源日益枯竭，一些社会团体在经费方面日显短缺，而港人对基本生活保障与服务需求的不断增长，迫切需要政府承担起相应的责任，香港当局不得不仔细考量政府介入社会保障领域，并开始承担起保障市民最低生活和提供相关社会服务的重要责任。此后，香港政府陆续制定相关政策，大幅增加用于社会福利方面的财政拨款，完成了由70年代以前"消极的不干预"到70年代以后"积极的不干预"政策的转变。这种转变的实质在于，政府介入社会保障事务不是要替代原有的由社会团体及市场提供的保障服务，也不是要减少市民对自己的保障责任，而只是在市民有迫切需要且没有其他方式可以替代时才出面提供相应的保障或服务。因此，当时政府介入社会保障事务只想起到补缺作用，而积极推动社会团体与市场机制发挥作用仍然是港府对待社会福利保障的基本政策取向。可见，香港的社会保障从民间慈善事业转向正式制度安排，从政府"消极的不干预"到"积极的不干预"，客观上经历了一个渐变的过程。
政府、社团、市场的三位一体
在香港，社会保障一般仅指政府直接负责的综合援助方案，其他的社会性保障措施则被称为社会服务等。如果根据内地对社会保障制度的界定去观察香港现行社会保障体系的架构及其运行模式(香港的大社会保障概念)，可以发现，香港的社会保障既不是工业化国家由政府包办或积极主导的福利国家模式或社会保险模式，也不似一些发展中国家那样放任不管而由家庭及市场来提供或个人完全积累模式，而是一种政府、社团与市场三结合体制，这在当今世界上具有独特性。
政府独立承担的社会保障在香港的社会保障体系中，第一大部分即是由政府独担责任的社会保障事务，它在运行中表现出鲜明的官设、官管、官办特色，主要有综合援助制度与公务员保障制度，以及在医疗、房屋、教育方面的福利安排，它们事实上构成香港社会保障体系的主体。综合援助制度由香港社会福利署主管，其经费全部来源于政府财政拨款，并由遍布各区的官方社会保障办事处具体实施，其职责是对香港贫困线以下的贫困市民提供经济援助，其内容包括了生活救济、相关服务津贴、学生交通津贴等20多个小项目。据统计，生活在贫困线下的香港居民约占全港人口的14％左右，这意味着每年有数以万计的家庭申请综合援助，港府社会福利署近几年这一方面的预算约在140亿港元左右。可见，综合援助制度确实是香港社会保障体系中的第一大支柱。
为公务员建立优厚的福利保障制度，是过去港英当局持续了多年的做法，现在依然保留，其目的在于将社会精英吸引到公务员队伍中来。根据该制度，香港的公务员能够享受到退休养老保障、免费医疗及多种相关福利待遇，成为香港居民中受保障最全面的一个群体。此外，受到香港当局保障的福利项目还包括：香港的初、中级教育；通过预算安排和公立医院，建立面向全港居民的医疗保障系统；通过建造公共房屋并以适当的价格租给居民，以解决收入不高的市民的居住问题。据统计，香港迄今仍有49％的人口居住在公共房屋。
社会团体提供的社会服务系统由慈善及社会团体提供的社会服务系统，它在运行中表现出典型的民设、民办、官助特色，并限于提供各种服务保障。鉴于香港地区慈善事业与社会服务团体十分发达，加之这些服务团体承担为港人提供各种服务的历史传统与经验，香港政府在建立自己的社会保障制度时不仅未损害其发展，而且从财政上给予强有力的支持。据香港社会服务联会资料，近十年来，全港慈善及社会服务机构年度财政80％以上来源于政府拨款，这意味着原来主要依靠海外及港人捐献的慈善财政主导已演变为政府财政主导。不过，政府虽然为慈善及社会服务团体提供强有力的财政支援，却不干预其具体事务，社会福利署通常将这些团体视为合作伙伴，慈善及社会团体自主决定举办服务项目并在严格自律的情形下运行，它们提供的主要是各种社会服务，包括老年服务、残障服务、妇女儿童服务、青少年服务以及其他社会服务等，如著名的东华三院就为穷人提供着各种免费医疗服务。尽管香港的慈善及社会团体在社会保障领域的地位与作用，较20世纪70年代以前独立承担香港地区社会保障责任时有所下降，但仍然对香港社会保障贡献极大，并在香港地区具有十分广泛、不可替代的影响。
保险公司承担的社会保障服务借助保险公司等力量来实现有关社会保障目标的措施，它在运行中表现出典型的官设、官督、民营(即市场化运作)特色，是又一种类型的社会化保障系统。目前采用这种方式的主要有两种制度安排：一是行之已久的雇主责任保险制度，二是于2000年12月开始实施的强制性公积金制度。前者借助香港十分发达的保险市场，以香港劳工赔偿法为依据，强调雇主应对雇员在工作中的伤害负责，并通过强制实施方式由雇主向商业保险公司投保专门的雇主责任保险来加以解决，保险费完全由雇主承担；后者以强制性公积金计划条例为法律依据，强制规定雇主应为雇员建立养老公积金制度，缴费标准为雇员薪金的10％，由雇主与雇员各分担50％，实施方式则是通过开放式基金的形式成立强积金，由符合资格条件的基金公司负责管理并运营，以达到公积金增值的目的，目前已有近200万就业人士参加强积金制度。在这类社会保障措施中，政府只负责相关政策、设定保障目标并依法监督，但具体实施却完全由保险公司与基金公司等按照市场规则进行，从而是官设、官督、民营的混合型机制。
由政府、社团、市场相结合的社会保障体制共同织就了一张社会安全网，并在香港近30年尤其是近十年来得到不断健全和完善。在社会安全网的覆盖下，越来越多的香港居民得到了越来越多的保障。
代表了未来社会保障制度的发展趋势
从香港社会保障的发展及现状出发，我们不仅可以看到其鲜明的特色，而且亦能够透过这种独特的制度安排，发现一些有益的启示：
首先，对社会保障采取渐进式的扩张较跳跃式的发展更具有持续性。社会保障具有刚性特征，尽管政府原来不干预尤其是消极的不干预政策可以认为是失职，但香港迄今在提供较多保障的同时仍未构成对政府的压力这一事实表明，渐进发展较跳跃发展更具可持续性。
社会保障制度的发展史范文4
[关键词]社保基金；监管；综述
一、国外研究综述
纵观各国社会保障基金研究文献，但凡实现社会保障制度的国家，社会保障基金监管都有比较完善的法律体系，并且对社会保障基金的监管常常是立法与制度同时实施，甚至立法先于制度实施。例如美国于1909年颁布的《美国联邦刑法典》和经多次修订于1974年颁布的《雇员退休收入保障法案》；英国1986年的《金融服务法》和1995年的《养老保险法》；新加坡1955年的《中央公积金法》,2000年爱尔兰建立国家储备基金，同时实施《国家养老储备基金法》2001年新西兰建立养老基金，同时通过《养老金法案》勤等等国家的法律法规。这些国家的法律法规在社保基金运营与监管制定上都非常详尽与规范，法律所提供的制度依据保证了管理体制，机构设置，基金征收、使用、运营与监管的严肃性，尤其对侵占养老金与福利基金等违规事件的处罚规定非常严厉，从而在很大程度上保证了社会保障基金的安全性。
在监管组织体系上，各国监管部门分工明确，各尽其责。例如瑞典社会养老金强制性个人账户基金管理下设的养老金管理局、国家税务局、国家社会保险委员会和国家金融监管局等多个部门，其中税务局负责征收全部供款，把资金转交给国库，向国家社会保险委员会提供信息；养老金管理局负责记载个人账户，登记个人基金选择，提供保险等；国家社会保险委员会负责向养老金管理局提供信息，整理信息给大众，监督养老金管理局；国家金融监管局，主要职责是给在瑞典运营的市场基金发放执照，并对他们的基金安全运营活动，审核运营报告等正常业务进行监管，同时监督养老金管理局的业务活动等。法国的社会保障日常管理由政府组织承担，政府对社会保障事物保持强有力的干预和控制，其职责有：制定和颁布法律法规，制定社会保障基金财务制度，决定基金行政费用总额，实施财务监督和行政决策等。社会保障费的征收和管理由社会保障和家庭津贴征收联盟负责，该联盟具有公共职能的私营机构。社会保障费缴到征收联盟后，在国家社会保障管理局的严格控制下拨给各基金会使用。法国的社会保障基金监管的一个明显特点是行政管理与基金运营相分离，各尽其职。此外，有些国家的雇主、雇员代表也参与到社会保障基金的监督与管理。还有不少国家聘请了外部的精算、审计专家对社会保障基金的安全运营管理进行监督，促使基金管理、运营机构进一步改进服务，提高效率，同时做到防微杜渐。
在近些年国外研究文献中，对社会保障基金的研究逐渐从宏观转向微观，从制度、体制的研究到具体的基金风险控制，社保基金和资本市场的良性互动等等。如世界银行著名专家英国学者Robert Holzmann(1997年)就智利养老基金对金融市场深度的影响进行模型分析和实证分析，结论支持两者之间存在良性互动，并提出了养老基金对资本市场流动性和竞争程度的影响仍需进一步研究。对社会保障基金监管的研究最初都是从各国的养老保险制度改革方面入手，探讨养老保险基金在投资运营中如何建立有效的监管体系来保证基金的安全运行。如英国学者Paul Myners(2001年)就目前英国提出一序列新退休基金管理观念，其中几个主要的论点为：第一，退休基金之投资资产选择的改变。基金资产的选择不在只寻求高报酬之资产，而是以能与基金负责之波动和高相关性的资产类别为选取之基础，利用策略性资产配置达成基金投资组合最小风险暴露。第二，基金管理制度需要有一套明确且标准化基金提拔制度以便反应基金账户之到期负债结构。第三，基金绩效评估方法的改变。在Myners之前，一般退休基金管理实务上极少处理讨论退休金负债结构，而是以投资组合最大目标为最大化预期报酬或超越一般预定水准绩效。Myners的报告主要为引导一套根据不同基金制度特色和其基金参与者风险之态度来配合基金资产之策略性资产配置。美国学者Arun s，Muralidhar(2004年)深入探讨了如何测度投资管理人或共同基金的绩效，尤其是如何根据风险来调整绩效。他根据风险调整绩效的测度方法被扩展用来测度养老基金参与者所面临的独特风险。只要存在委托一问题(如监督委员会监督内部投资官员，内部投资官员监督投资管理人)，也许就不适合根据波动性差异进行调整，投资者必须明白风险(跟踪误差)是如何产生的。他通过考察发现，管理人绩效与他们的基准并不是高度相关的风险，不但开发了一种与评估技能的简单方法相一致的根据风险进行调整的方法，而且提出了关于通过积极管理和消极管理来构建资产组合的指导意见。
日本学者Takashi Oshio(2004年)以简单的交叠世代模型为基础分析了在面对逐渐严峻的人口老龄化形式影响下，政府应该采取什么措施建立一个有效的社会保障基金信托机构来对社保基金进行安全性监管。作者表明：由于人口老龄化的逐年影响，政府通过一些措施手段改良社保基金信托机构的不规范行为使其具有良好的行业行为准则，从而来达到抵销PAY-G0系统所带来的消极影响。
此外，在价格因素占主导地位的封闭经济体系当中，运用信托基金模式来缓冲人口老龄化现象的影响可能会导致代际之间不平等的进一步扩大。作者还探讨了在面临全球日益严峻的人口老龄化影响下，政府采取征收固定税和良好的信托基金模式机构等一些政策手段会对日本社会保障制度改革的产生深远的影响。希腊学者Nikolaoa T，Milonas，George A，Pa―pachristou和Theodore A，Roupas(2009年)研究分析了希腊社会保障制度的特征并且深入探讨了养老基金管理中所存在的问题。作者以实证研究重点分析了采取怎样灵活有效的投资组合方式(包括股权投资)可以减轻希腊公共养老金所面临的运营效率低下等问题，并且怎样降低这种灵活性投资方式所带来的风险影响。该文的最终实证结果证明，在允许的财务风险范围内实施高效的社保基金储备管理可以带来基金投资运营的额外收入。然而，事实上采取一些灵活多变的养老金管理方式并不能解决一切社会保障制度固有的弊端问题。
二、国内研究现状
目前，国内对社会保障基金运营的安全性监管问题研究较少，在我国为数不多的研究文献中，大多注重从基金日常监管组织体系和投资运营监管方面的研究，能系统全面地从构建社会保障基金内外双重监管体制的创新来保证基金运营安全的研究不多。值得一提的是中央财经大学保险学院刘钧教授编写的《运行与监管――中国社会保障资金问题分析》(2003年)，该书论述了社会保障资金运行与监管的一般理论，提出了确定社会保障水平的理论依据，对我国社会保障资金的收支状况做了平衡匡算，结合中国社会保障资金的运用状况、问题和监管方式，提出了解决问题的办法。湖南师范大学商学院刘子兰教授
编写的《社会保障基金和企业年金管理》(2007年)在社保基金监管研究上也具有很高的参考价值，该书探讨了全国社保基金的运行机制、资产配置策略、委托投资最优管理费率等理论问题，在借鉴国外公共养老储备基金管理经验的基础上，还重点介绍了国外企业年金运行的新模式，对企业年金委托投资效率进行了实证研究，并就如何有效监管企业年金提出了政策建议，为我国建立一个安全性的社保基金运营监管体系提供了可行性的研究方案。
其他关于社会保障基金运营的安全性监管研究散见于一些杂志报告等。如中国社会科学院拉丁美洲研究所郑秉文教授在《英国职业养老金监管体制的发展历程》(欧洲研究，2008)中论述了英国职业养老金监管体制的发展历程，将其概括为“一个核心、两次转变、三个阶段”。一个核心是指信托制度；两次转变分别是指养老金监管从协议退出计划的配套工作转变为独立工作与养老金监管从被动反应模式转变为积极主动模式。这两次转变恰好构成了英国职业养老金监管体制的三个发展阶段。作者在梳理英国职业养老金监管体制发展史的基础上详细分析了各个阶段的特征、面临的问题及解决方法，并为我国在社会保障基金监管的实践经验上提供了一定的借鉴意义。作者重在从英国国情的视角分析研究养老金监管问题，未从我国的具体国情角度上全面考虑社保基金监管的普遍适用性，也未从构建内外双重监管体制保障基金运营的安全性角度来谈。
社会保障制度的发展史范文5
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社会保障制度的发展史范文6
〔关键词〕 社会保险立法，被保障主体，社会共同责任机制，收入分配再分配机制
〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）06-0116-05
由于我国社会保险制度还处于改革过程，2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）只能遵循“先基本法、后精细化”的立法路径；同时，社会保险法将内容、原理、结构明显存在差异的五项社会保险制度囊括其中，本身就只能是综合性、原则性、原理性、方向性、支架式、授权式立法；五个险种均只占十多个条款，宣示性条款很多，刚性权利义务条款不足，操作性较弱，因此必须进一步制定单行实施细则式的立法，①才能保证五项社会保险制度的刚性操作。目前，除了《工伤保险条例》和《失业保险条例》已制定和修订外，“基本养老保险条例”、“基本医疗保险条例”、“生育保险条例”等实施性立法，由于复杂性和争议性，还迟迟不能出台。剖析三项社会保险条例制定的纷繁争议，主要聚焦于社会保险立法相关“宏观”经济社会关系问题的解决，以及社会保险多元主体“微观”权责义的可操作性规范上。“对国家而言，社会保障是社会经济发展进程中的维系、和稳定机制，属于国家宏观调控机制的范畴…… 因此，社会保障理论的核心即是讨论社会保障制度与社会发展、经济发展、现实政治乃至道德文化之间的相互关系，而社会保障实践的关键无疑是尽可能地妥善处理好这些涉及全局与整体的宏观关系。” 〔1 〕 （P179 ）自然，作为社会保障基础性制度的社会保险立法，首先得着眼于社会分层、收入分配和再分配、公共财政、公共管理等宏观经济社会关系问题的解决；然后得着重将宏观社会关系问题细化成社会保险多元主体的“微观”权责义，“细节”至被保障主体社会保险权利享受的标准、条件、程序、期间等可操作性规范中。20世纪世界四位最伟大的建筑师之一密斯·凡·德罗反复强调“宏观”与“细节”的紧密联系：“不管你的建筑方案如何恢弘大气，如果对细节的把握不到位，就不能称之为一件好作品。细节的准确、生动可以成就一件伟大作品，细节的疏忽会毁坏一个宏伟的规划。”② 社会保险法具体规范的设计也如此，需要围绕社会保险法律关系的多元主体、“基金筹集、待遇项目及标准、享受待遇资格、待遇给付等基本构成要素”，〔2 〕 （P109 ）将宏观经济社会关系问题“细化”、“细节”至社会保险多元主体的“微观”权责义及其可操作程序中去。
一、以社会分层为依据确立被保障主体及其范围
社会保险被保障主体的确定，即“保障谁”的问题，是社会保险制度建设的出发点，也是社会保险立法首当其冲的问题。被保障主体是社会保险法认可或创设的社会保险法律关系的主要当事人，即社会保险法保护的权利人，是有权取得社会保险待遇的自然人。社会保险制度建设的宗旨是减弱、解决社会风险造成的贫困，而社会风险是某类社会群体、社会阶层的个人风险、家庭风险的社会化，这种与社会风险相关的社会阶层划分是经济发展的必然结果。因而，社会保险的被保障主体都是拥有共同社会风险的“具体社会阶层”的人。社会保险法“坦率地承认人在各方面的不平等及其后果所产生的某种人享有富者的自由而另一种人遭受穷人、弱者的不自由。根据社会的经济地位以及职业的差异把握更加具体的人，以对弱者加以保护。” 〔3 〕 （P186 ）
社会保险被保障主体范围的大小是一个历史发展的过程，全体社会成员享有社会保险权是每个国家追求的目标。人类历史上社会保险制度最为发达的德国等西方国家，社会保险被保障主体的确定，都是在具体的社会分层基础上，经历了先保障职业团体、后保障全体社会成员，先保障城市居民、后保障农村居民的过程。“德国的社会保障法起源于俾斯麦政府的社会保险立法，是建立在保险原理之上，以缴费为前提，属职别做区分的团体性社会保险，只有雇员（职员）才能获得保障。” 〔4 〕 （P2 ）历经两次世界大战后，步入和平民主的德国，随着经济发展和繁荣，以创制“社会法治国”③为理念，社会保险被保障主体范围才逐步扩大，最终覆盖全民。德国社会保险被保障主体范围的发展过程深刻影响着后起发展中国家社会保险被保障主体的选择。各国的社会保险被保障主体由工业人口顺延到农业人口，由城市职业团体拓展到乡村居民，由正式从业者扩展至灵活从业者，一般都经历了漫长的过程，存在一个很长的时间差。“如日本城乡社会保险制度建立的时间差为34年，加拿大为10年，中国台湾地区为44年。” 〔5 〕 （P67 ）此外，“社会保险的统一性和广泛性决定了其必须考虑社会不同阶层的不同生活方式，适合每个参保人群的各种不同保障需要和情况，分门别类以适合不同人群。” 〔6 〕 （P96 ）为此，不同国家根据不同时期社会群体社会风险的不同特点、不同表现形式和不同保障需求，通过社会学调查和社会讨论的过程对社会分层达成社会共识，再通过法律确定社会保险项目以及被保障主体和范围。各国社会保险被保障主体的立法规范设计，一般以职别、或者以户籍、或者以居住地为标准，来具体明确社会保险的被保障主体及其范围。
我国五项社会保险制度由计划经济时期国家（单位）社会保险制度的改革和转型而来，适应“二元”经济社会条件，以职别和城乡二元户籍双重标准确立了各项社会保险制度的被保障主体。特别是在基本养老和基本医疗社会保险制度内，按职别、按城乡户籍双重标准划分被保障主体，分别单列制度，构建了“三三制”④、多元化、碎片化为特征的覆盖城乡居民的基本养老和基本医疗社会保险制度体系。随着城乡“一体化”进程加快，人口结构快速变化，基本医疗和基本养老保险制度体系面临难以克服的“三个重复、三个不利”弊端：“居民重复参保、财政重复补贴、各地重复建设机构和网络，不利于体现公平、不利于人力资源流动，不利于制度可持续”。〔7 〕当下，我国正处于向城乡经济社会“一体化”加速发展时期，城乡多元社会保险制度需要整合，以正在构建的城乡“一体化”户籍制度改革⑤为基础，以“居住地”为标准确定社会保险被保障主体，以统筹地区范围确定被保障主体的范围，在学术界已基本达成共识。五项社会保险实施条例的法律规范设计应该明确，以“居住证”为标准确定被保障主体，使非户籍人口和户籍人口享受同等待遇，对于无户籍人员，通过身份采集认定后，在居住的统筹地区参加各项社会保险。
二、以社会共同责任机制确定保障主体及其种类
社会保险制度构建的第二个问题就是“谁来保障”的问题，即社会保险法规定的承担保障被保障主体社会保险权实现的义务主体——保障主体。在“谁来保障”的问题上，“个人、家庭、社会、国家和政府先后成为讨论的对象” 〔8 〕 （P105 ） ，“社会中的人们必须相互作用和相互依赖，为实现共同需要彼此之间相互援助。一个人若在社会生存中出现问题和困难，这并不仅仅是他个人的问题和困难，也是社会每个人的问题和困难，每个人都有义务帮助解决问题和困难，有义务照顾社会所有的人……照顾社会所有的人，既是个人的义务，也是社会的责任。” 〔9 〕 （P142 ）社会连带法学创始人法国法学家狄骥曾经深刻阐述道，人类群居，共生共存的社会连带是个先验命题，是公理，无需证明也无法证明，“社会连带是一个永恒不变的客观事实，人们必须生活在社会中，必然具有社会连带关系。” 〔10 〕 （P100 ） “社会连带产生合作理性，合作理性即广义的社会理性，包括互利合作——经济理性和互助合作——社会理性。” 〔11 〕 （P44 ）各国社会保险制度就是在社会连带、互相合作的社会理性基础上，嫁接商业保险筹资组合的技术，劳动者为自己和无劳动收入的家庭成员连带缴费，雇主为雇员连带缴费，国家为雇员以及无能者连带缴费等等。并且，尽量扩大互助共济范围直至一个国家的范围，以最大限度地分散和分担社会风险。在人类历史上首创社会保险制度的德国，通常就认为“社会保险本质是对大的生活风险（疾病、老年等）给予保护的带有强制性质的共同承担责任的社会联盟。” 〔12 〕 （P6 ）社会保险的本质直观地告诉我们，社会保险制度以“社会共同责任机制”确定社会保险的保障主体，即社会保险需要“社会”共同参与，“国家（有关国家机关）、各种社会组织（以营利为目的的企业和不以营利为目的的第三部门）、公民个人” 〔8 〕 （P110 ）都是社会保险的保障主体。各类社会主体按社会责任理论被分类作为社会保险的保障主体，需要广泛的社会参与和社会讨论。
具体到社会保险保障主体法律地位划分及其职责内容的法律规范设计上，社会保险立法一般将社会保险主体按职责划分为具有不同法律地位的主体，诸如社会保险主管机构、经办机构、基金经营机构、监督机构等。其一是社会保险的筹资主体，由国家、各种社会组织、个人分摊缴纳社会保险费。其二是社会保险主管机构，法律地位上属政府机构中主管社会保险事务的机关。立法应规定其主要职责有：负责社会保险项目的统筹规划、行政法规起草、执行政策制定、社会保险法律法规政策的贯彻实施和监督检查。其三是社会保险经办机构，立法应首先明确经办机构的法律性质是执行社会保险法律法规的专业服务机构；其法律地位定位为政府委托的独立公共服务机构，是公益性事业法人，“政府相关决策部门对其具有指导和协调责任，不得直接干预其人、财、物和服务流程的制度安排；” 〔13 〕 （P79 ）其部分经办服务可以采取服务外包形式委托民营机构办理；其主要职责应当包括：负责社会保险费的征缴、社会保险被保障主体登记、资格审查和待遇发放、社会保险基金的日常财务管理等。其四是社会保险的基金经营机构，是依照社会保险法律法规组建的专门负责社会保险基金的投资运营和保值增值的、具有基金管理机构特征的独立法人机构。其五是社会保险监督机构，是“对社会保险事务的整体情况进行全面监督的由来自不同方面的人员组成的专门监督机构。” 〔9 〕 （P299 ）立法规范应着重依据不同监督机构的法律地位赋予其不同的监督责任和监督手段。
三、通过收入分配与再分配机制取得筹资
从筹资角度来说，社会保险制度就是国家通过立法组织“社会”筹资，并将资金公平分配给被保障主体。“社会保障资金来源于包括税收、缴费、捐献等多渠道，又被支付给受保障者与需要者，这种分配机制其实是一种风险分散或共担机制，风险共担本身即以互助为基石并在互助中使风险得到化解。” 〔1 〕 （P255 ）社会风险共担，社会共同责任的承担催生法制，从政府、各种社会组织和个人三方处筹集社会保险基金，就必须是一种法律确定的强制性的社会互助。典型社会保险制度国家的社会保险基金一般以保险费征缴方式筹集，属收入分配与再分配机制，这在一定程度上剥夺了个人对财产的处分权，需要按法律的强制规定，以保险费征缴方式在国民收入的初次分配、再分配、三次分配中切割资金。具体包括：个人（雇员）缴费（属初次分配范畴）是社会保险互助共济的当然部分以及道德风险防范的有效机制；工业化和城市化使雇主（各种社会组织或者称为用人单位）取代家庭成为社会经济生活的基本单位，是劳动者生存日益依赖的社会组织，因此，雇主（各种社会组织、用人单位）交纳的社会保险费（属初次分配范畴）是企业人工成本的组成部分，是劳动者必要劳动的一部分；政府是社会的总代表，是所有人的依赖，其财政支持是社会保险的兜底和补助（属再分配范畴）；慈善（第三次分配范畴）则是社会保险基金的有益补充。
社会保险不仅要求充足的筹资，更要求稳定、持续的筹资，即社会保险筹资制度的设计要兼顾公平与效率、兼顾公平分配与经济效率。公平分配和经济效率的关系是市场经济下常争常议的话题，无论如何争议，公平分配和经济增长的互促与互制关系是历史事实和社会发展现实，“经济增长不会自动地满足全体国民对公平分配和公平保障的需要，甚至离消除不公平还相距甚远。因此，我们需要利用分配和再分配机制，通过社会保障等措施来促进公平，最终使整个社会获得持续、协调的发展。” 〔1 〕 （P207 ）社会保险作为收入分配与再分配的重要制度，在初次分配、再分配、三次分配中切割资金要做精细设计，既不能损伤经济发展效率，又要促使社会在公平稳定环境中为经济可持续发展提供动力，并为社会保险提供充足的财源。因为，医疗、养老等社会风险原本是个人和家庭承担的责任，只是市场经济削弱了个人和家庭的保障功能，需要政府和社会帮助而已。但是，“削弱不是消除，个人和家庭的保障功能还存在；帮助并非取代，应当在个人和家庭承担责任的基础上实施帮助。而且政府的责任主要体现在通过社会保险契约的形式组织社会互助共济。” 〔14 〕 （P38 ）可见，社会保险是作为支持面临社会风险个人能力的不足而存在的，鼓励个人首先为自己负责，社会保险的被保障主体应最大限度地互助共济；同时，“还意味着在正常情况下，政府只能在互助共济共同体的范围内，调整费率，既不能挪用、侵占参保者的共有资金，也不该随意注入财政资金。” 〔14 〕 （P44 ）总而言之，社会保险中被保障主体以及各类保障主体的保费分摊以及动态调整，不仅涉及初次、再次、三次收入分配领域，还涉及一国人口结构、社会阶层结构、家庭结构以及劳动力市场变化和就业结构变化，为此，一国社会保险保费政策以及社会保险费率的合理确定，就需要社会契约式的民众参与制定规则；同时，相关社会保险的公共财政预算、中央与地方财政分责问题，还需要代表民意的立法机关的充分论证。
一般来说，社会保险法中社会保险费的社会化筹资机制通过社会保险费的来源、保险费率的确定、保险费筹集方式等展开具体法律规范。具体法律规范设计应该注意的问题有：首先，应当明确社会保险费主要来源于劳动者、雇主和政府财政的多元社会分摊。大多数国家除工伤保险基金完全由雇主交纳保险费外，其他社会保险项目的保险费的分担大体上可分为“个人、企业和国家共同分担、企业和国家分担、个人和企业分担三种方式。” 〔2 〕 （P111 ）我国社会保险法已经明确，城镇职工基本医疗保险费、城镇职工养老保险费、工伤保险费、生育保险费、失业保险费主要由企业和个人分担；城镇居民社会养老保险费、城镇居民基本医疗保险费、新型农村合作医疗保险费、新型农村社会医疗保险费主要由个人和国家分担。其次，关于社会保险费率的确定，国际劳工组织102号公约确立的原则是：第一受保职工分担的费用不应超过全部所需费用的一半；第二要避免低收入者负担过重；第三要考虑本国的经济状况。我国相关五项社会保险制度的法规政策明确城镇职工基本医疗保险、城镇职工养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险企业和个人按工资总额的一定比例缴费；应当讨论和纠正当下企业和个人五项社会保险费的过高负担。城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、新型农村社会医疗保险通过“政府财政补贴形成了低收入和无收入农村居民参加社会保险的缴费能力，由此创新了社会保险的运作模式。” 〔15 〕 （P18 ）其中，农民筹资和政府补助各交多少采取了“低水平起步、定额缴纳，逐步探索增长”的策略，当下法律规范的设计，急需下大力气规范筹资调整的非制度化、随机性决策问题。再次，保险费的筹集方式，我国根据上述正式从业者和非正式从业者（包括无业者）的收入特点，正式从业者个人和单位保险费缴纳方式采取强制性的工资代扣缴费制；非正式从业者采取个人保险费自愿定额缴纳，各级财政补助则是强制划拨制。
四、社会保险的实施需要社会化的公共管理强制推行
现代社会保险制度是政府主导、以政府为主要责任主体的强制性公共事业。社会保险基金的筹集、基金管理、待遇支付属社会收入分配和再分配的重要制度，需要调整不同社会阶层的利益格局，因此，社会保险制度运行的核心问题是政府主导社会保险待遇给付的公平与公共管理的善管问题。这需要充当主要责任的政府来建立高效率的社会保险决策机制、管理机制和服务机制，需要服务型的政府管理部门细化社会保险的决策规则、管理规则和服务规则。所以，“社会保障管理对社会保障制度而言，较之法制系统、实施系统等更具形象代表色彩，同时是社会保障责任主体履行自己责任的象征，因此，现代社会保障制度不仅要求建立起相应的社会保障管理机制，而且要求建立健全高效率的社会保障服务机制。” 〔1 〕 （P416 ）国家一般通过法律确定具体的政府部门和社会组织承担社会保险的管理。“在将社会保险费及待遇支付直接纳入国家财政范畴的条件下，政府必须承担起对社会保险事务的直接管理责任；在将征缴的社会保险费列入单独账户的条件下，既有完全由政府机构直接管理的，也有交由半自治机构（如新加坡的中央公积金局和欧洲一些国家的保险协会等）管理的，还有交由民营或私人机构（如智利、香港的公积金制度）管理的。” 〔1 〕 （P417 ）不同的管理方式各有利弊，各国需要立法机关根据本国的经济社会发展状况、法律、文化和历史传统等具体国情来确定社会保险的具体管理机构。当下，我国社会保险制度因为碎片化特征，社会保险管理最为人诟病的是管理分制，叠床架屋，并进一步导致社会保险服务分割和效率缺乏。因此，整合社会保险管理，推动社会保险服务专业化、信息化，也是社会保险实施性立法规范的重要内容。
社会保险公共管理的核心制度是社会保险的待遇支付制度，具体包括待遇项目、待遇标准、待遇保值、被保险主体享受待遇的条件、待遇给付等具体规范。待遇项目规范主要包括向社会保险被保障主体支付的津贴种类。待遇标准规范着重设计保险待遇的数量和质量指标。待遇保值主要明确规定受保障主体抵御通货膨胀和分享社会经济进步成果的规范，即“社会保险津贴调整的程序、方法和时间间隔，使各项津贴标准自动调整。” 〔2 〕 （P114 ）被保险主体享受待遇的条件具体包括待遇享受的积极条件、消极条件，申请待遇的地点、程序、期间。待遇给付的规范主要明确现金给付、实物给付、劳务（服务）给付的形式、方法等。
总之，一国社会保险法的具体规范要与其宏观经济社会关系相适应，既是经济社会权衡，也是政治决策，这些宏观关系解决不好，社会保险法很难做到微观具体规范，或者规定出来难以操作。因此，社会保险立法需宏观“着眼”，“着眼”捋顺相关社会分层、收入分配和再分配、公共财政、公共管理等宏观经济社会关系问题；进而从微观“着手”设计法律规范，着重围绕社会保险法律关系多元主体、基金筹集、待遇项目及标准、享受待遇资格、待遇给付等关键性构成要素，细化社会保险法律关系多元主体资格及其义务承担、权利享受的标准、条件、程序、期间等具体规范。
注 释：
①理论上一般以风险类别和所提供的保险待遇对社会保险作出分类，它是制定社会保险专项法的依据，通常在其单行立法名称中就有反映，如“失业保险条例”、“工伤保险条例”等。各项社会保险的风险原理、保障目标、保障内容、筹资方式、基金管理、给付标准、操作程序等制度体系明显存在差异，单行立法的灵活性适应了社会保险项目及其制度体系差异的需要。总体而言，各国在社会保险法领域都遵循着制定成文法这一途径，单行立法的存在是各国的共同点，且构成社会保险立法体例的主流。
②转引自杨燕绥、阎中兴等著：《政府与社会保障——关于政府社会保障的思考》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第1页。
③与马克思几乎同时代的德国学者史坦恩构建了“社会国理论”，他认为国家生活应该是非常人性化的，国家必须经营有机的生活，国家保险与社会有机互动，各司其职、各尽其能，这样才是一个健康的国家。这一理论是德国构建社会保险制度的理念，二战结束后，德国基本法第20条第1项规定：“德意志共和国是一个社会法治国”，以及第28条第1项规定：“各联邦之宪法秩序需符合基本法所定之法治为基础之社会国家之原则。”转引自郑尚元：“德国社会保险法制之形成于发展——历史沉思与现实启示”，载《社会科学战线》2012年第7期，第195页。
④覆盖城乡“三三制”的基本养老制度体系包括：城镇职工养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度。覆盖城乡“三三制”的基本医疗保险制度体系包括：城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度。
⑤ 2002年后，我国开始进入城乡经济社会化一体化加速时期，户籍改革进一步深化。2010年，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。
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