前言：中文期刊网精心挑选了政策性金融机构的功能范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
政策性金融机构的功能范文1
关键词：政策性金融；商业性金融；金融体系
文章编号：1003－4625(2008)02－0011－05 中图分类号：F830.31 文献标识码：A
一、政策性金融学的提出
政策性金融(Poliey-oriented Finance，POF)与商业性金融是现代金融体系中相互对称、平行、并列和互补的两大基本金融中介。目前，中国的政策性金融已处于改革与发展的关键时刻和历史转折点，无论是从理论上还是在实践中，都有许多基本而重大的问题亟待拨乱反正、整顿梳理。而创建政策性金融学科，重新认识、界定和全面深入地研究科学的政策性金融理论，并据此确立政策性银行的职能定位和深化政策性银行改革，重构或再构造中国的政策性金融体制，从而按科学发展观实现政策性金融可持续发展，已经势在必行。
古今中外，政策性金融的实践活动一直持续和延伸着。政策性金融与商业性金融的共生共存，不仅是一个自然历史规律，也是一个必然的经济金融规律，有着一般的经济金融理论基础和现实意义，具有深刻的基本经济学和金融学含义。金融史专家孔祥毅教授认为(2003)，一部金融史就是商品经济发展且受市场规律支配的历史，也是政府干预的历史。政策性金融作为政府适度介入和干预的一种有效手段，在金融发展的历史长河中十分悠久。据史料记载(宋则行、樊亢，1993)，国外最早出现的政策性银行，可能是1462年在意大利帕鲁奇亚市开业的第一家由政府低利向穷人贷款的“公立银行”(monti dipieta)。但真正开始引人注目是在20世纪40-60年代，即二战后政策性金融机构在世界范围内蓬勃兴起，被称为政策性金融发展的“黄金时期”。1997年的亚洲金融危机发生以后，政策性金融的作用再度为人们所认识和重视。不仅遭受危机的国家政府再次要求政策性银行发挥重要作用，重整本国经济，而且在国际上，世界银行和亚洲开发银行等国际政策性金融机构也在发挥作用，援助和拯救发生金融危机的国家。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷要求组建政策性金融机构，他们相信，无论是在工业化时期还是在经济转轨时期，政策性金融都与经济发展直接相连。目前，世界各国、尤其是每一个发展中国家，几乎都建立了不同类型的政策性银行或非银行政策性金融机构，有的国家，如日本、美国、法国、印度、巴西等，甚至设有若干家不同类型的政策性金融机构。
在我国，早在先秦时期，就出现了办理政府信用业务、也就是办理政策性金融业务的机构“泉府”，经营政策性“赊贷”业务。泉府也可以说是我国政策性金融最早的组织形式。此后的一两千年来，中国的政策性金融一直以各种形式、在不同的历史时期存在着而从未间断过。传统计划经济体制下的政策性金融，则是一种不规范的“超政策性银行业务”(白钦先，1999)。1994年，随着三大政策性银行的组建，政策性金融业务逐步从各类金融机构或政府部门中分离分立出来，中国的政策性金融进入了机构专营的新的历史发展时期。13年来，尽管目前我国政策性金融发展的还不是很充分，但我国的政策性银行在贯彻落实政府的产业政策、区域政策、“三农”政策、对外政治经济政策等方面，为国家的经济改革和发展做出了有目共睹的业绩。然而，近年来，由于一些人和机构出于自己的局部利益需要，刻意或故意曲解科学的政策性金融理论，误导了有关决策部门，不仅造成政策层面的混乱，而且导致政策性金融的结构性失衡。主要表现在立法失衡(政策性金融立法严重滞后)、监督失衡(政策性金融机构监督及绩效评价体系缺失)、区域失衡(欠发达地区政策性金融缺位)、产业失衡(农业政策性金融功能错位)、机构失衡(在住房、存款保险等领域有待建立必要的政策性金融机构)，以及政策性银行的业务行为缺位和越位并存等，影响了政策性金融的可持续发展，也使得决策层不得不做出深化政策性银行改革的政策主张。另外，有的政策性银行，做的主要是政策性金融业务，中央及国家金融监管部门也早已明确其为政策性银行，但在理论上却不明确承认自己是政策性金融机构(曾康霖，2004)。所以，建立健全政策性金融学科理论体系，深入系统地研究政策性金融科学理论，以更好地规范和指导我国政策性金融的实践活动，则具有迫切的现实针对性。
在政策性金融理论研究方面，国内外许多专家学者从多种视角进行了一些探索。其中，作为政策性金融学科及理论研究的开创者和中国政策性金融机构首倡者的白钦先教授做出了突出的贡献。自20世纪80年代初以来，白钦先(1999)在诸多相关系列性研究成果中，比较系统地研究了政策性金融的内涵、六大特有功能和理论依据，将政策性金融提到基本经济学金融学基础理论的高度，揭示了其深刻的经济学和金融学含义，并明确提出了在金融体系中，政策性金融与商业性金融是相互对称、平行和并列的两大金融族类。曾康霖(2004)认为，按科学发展观审视我国金融事业的发展，需要多元化的金融制度安排。现阶段我国金融制度需要四类金融，即商业性金融、政策性金融、互金融和扶贫性金融。郭刚(2002)从财政学与金融学相结合的视角并以准公共产品为重要切入口，探讨了政策性金融若干基础性的理论问题。谭庆华(2005)基于金融功能观，分析了政策性金融功能的实现机制。国家开发银行提出的开发性金融理论(2004)，虽然没有明确而全面地界分开发性金融的概念，但也是对政策性金融理论的深化和发展。在国外，一般认为政策性金融是弥补市场经济缺陷的需要而必然产生和发展的(Gary ClydeHuPnauer&Rita M.Rodriguez，2001)。W.G.谢波德(W.G.Shephard,1975)从产业组织论的角度分析了在金融业寡占的情况下，设立政策性银行可以提高金融业的整体效率。在当今世界各国政策性金融改革发展的浪潮中，许多知名的政策性金融机构仍然一如既往地声称并坚持其政策性金融的本质属性(KDB，2004)。目前，日本政府也要求改组后的新的政策性金融机构，必须树立鲜明的政策性金融的旗帜，充分发挥其先导性作用(张舒英，2007)。
国内外对政策性金融概念也有不同的表述，对政策性金融也有多种称谓，如国家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、财政投融资等(白钦先，1999)。这种多称谓、不确定性和不规范性表明，各国对这一领域尚缺乏系统的全面的研究。笔者认为，政策性金融质的规定性，应该是指在一国政府的支持
和鼓励下，以金融资源配置的社会合理性为目标，以政府政策性扶植的强位弱势产业、强位弱势地区、强位弱势领域、强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存贷款利率或信贷、保险(担保)的优先可得性及有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而进行的一种特殊性资金融通行为。这里，所谓的“强位”，是指关乎国计民生而需政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊战略性的重要地位；所谓“弱势”，是指这些政策性融资对象由于自身的和历史的种种原因，造成其在市场经济条件下、在激烈的市场竞争中始终处于劣势和特别弱势的状态。所以，对强位弱势的产业、地区、领域和群体的金融支持，既符合并执行了政府的产业政策、区域发展政策、外经外贸政策和社会发展政策等宏观调控政策，也是政策性金融的“政策性”的集中体现和主要标志。作为一种制度，政策性金融业务的经营主体有多种方式，既可以由专门组建的政策性金融机构独立经营，也可以通过公开招标，委托其他金融机构兼营。国内外的相关实践证明，采取政策性金融机构专营政策性业务，效果会更好(王伟，2006)。
总之，目前学术界对科学的政策性金融理论研究，缺乏整体性、全面性、系统性、深入性的探究，也没有从一个学科发展的理论高度，系统地构筑政策性金融理论体系和学科架构。理论要联系实际，但理论更要超前于实践，未雨绸缪，以体现理论对实践的引导性、指导性作用，避免在改革发展中出现头痛医头、脚痛医脚及亡羊补牢等方法论上的失误。因此，在我国建立和完善有中国特色的政策性金融理论体系，促进政策性金融学科建设和发展，已经迫在眉睫、刻不容缓。
二、政策性金融学的研究对象及任务
根据以金融资源论为基础的金融可持续发展理论(白钦先，1998)，作为政策性金融学研究对象的政策性金融资源，包含着基础性核心金融资源、实体性中间金融资源和整体功能性高层金融资源三个层次的内容。
第一，从基础性核心政策性金融资源来看，政策性金融学研究政策性货币资本或资金量的高效筹集、融通和合理分配、利用。融资的高效性，体现于资金来源的充足性、优惠性、可得性和稳定性，这是政策性金融机构赖以发挥其功能作用的前提和基础。微观层次或基础层次上政策性金融资源的合理配置，集中体现于对需要政府政策性扶植的强位弱势产业、弱势地区、弱势领域和弱势群体，按照信用原则和特殊的金融规则提供贷款、保险、担保和投融资服务。
第二，从实体性中间政策性金融资源来看，政策性金融学研究政策性金融组织体系和金融工具体系两大类，大体上与戈德史密斯(1969)所称的金融结构相一致。作为政策性金融制度形式的政策性金融机构，是政策性金融资源配置的宏观主体，实现的是资源配置的宏观社会合理性目标。所谓政策性金融机构，是指由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植的，不以利润最大化为其经营目标(但并非不盈利)，以国家信用为基础，按照特殊的金融规则(如非主动竞争性盈利规则等)运作，专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内直接或间接地从事某种特殊政策性投融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的金融中介机构。
发挥政策性金融对经济发展的积极推动作用，要求实体性中间政策性金融资源保持一个合理的结构。这体现于对商业性金融资源没有或很少涉足配置的落后地区和领域，应及时建立健全政策性金融机构。李扬(2006)在“政策性银行改革与转型国际研讨会”上指出，目前中国最该有政策性金融机构的地方却没有政策性金融机构，比如住房领域，就应当有政策性金融机构。同时，政策性金融机构也要在金融工具和金融产品创新方面突出特色，引领金融创新的浪潮。在这方面，如出自法国进出口政策性金融机构的“混合贷款”和“网上信用评级”业务，就是在商业性金融领域绝无仅有的金融创新。我国的政策性银行也是国内率先引进现金流量表的，体现出政策性金融应该具有的超前诱导性特有功能。
第三，整体功能性高层政策性金融资源，是政策性货币资金运动与金融体系、政策性金融体系各组成部分之间相互作用、相互影响的结果。如果说上述两个层面的政策性金融资源是政策性金融资源的“硬件”，那么政策性金融整体则为政策性金融资源的“软件”。政策性金融功能的优化和健全越来越成为经济发展和金融发展的重要方面。政策性金融主要是针对商业性金融功能作用的不足和缺陷而发挥自身特有的功能，特别是对商业性金融的首倡诱导与虹吸扩张。通过功能互补来提高金融的总体功能效应，强化整体功能性高层金融资源合理开发和利用的效能。当前，我国应该尽快建立健全独立的政策性金融法律法规体系，因为良好的金融法律生态环境是维系政策性金融与商业性金融二者协调有序运作的基石和可靠保障。
政策性金融学的研究对象与政策性金融学的任务有着密切的关系。政策性金融学的对象制约着政策性金融学的任务，政策性金融学的任务实现着政策性金融学对象的要求。政策性金融学的任务，就是揭示政策性金融这一宏观现象的产生、发展及运动的规律。具体地说，政策性金融学任务的内容主要包括：(1)揭示政策性金融质的规定性，划清政策性金融与商业性金融的界限，阐明政策性金融与其相近学科的关系。(2)揭示政策性金融的产牛、确立和发展的客观条件和理论根基，阐明政策性金融活动的基本原理，明确政策性金融活动的基本规则。(3)阐明政策性金融资源配置的结构规律和内在矛盾，为正确处理政策性金融业内部关系提供理论指导。(4)阐明政策性金融与政府及国民经济中相关部门之间的关系，明确政策性金融在国民经济中的特殊地位和作用。(5)揭示政策性金融资源配置的一般规律在其业务经营中的体现，为制定和调整金融产业政策，促进政策性金融的可持续发展提供理论依据。
三、政策性金融学的研究内容：POF-SFE框架
下面，借鉴金融效率研究的SFE方法(沈军，2006；白钦先等，2007)，把政策性金融学的研究内容整合在政策性金融结构(Policy-oriented FinanceStructure)、政策性金融功能(Policy-oriented FinanceFunction)与政策性金融效率(Policy-oriented Fi，nance Efficiency)(简称POF-SFE框架)的系统视角内进行一般分析。
(一)政策性金融功能是政策性金融学研究的基轴
政策性金融功能是联结政策性金融与经济发展和金融发展的关节点，也是联结政策性金融结构与政策性金融效率的桥梁。任何金融体系的主要功能，都是为了在一个不确定的环境中，帮助不同的地区
或国家在不同的时间配置和使用经济资源。金融机构的形式、监管机构的形式都应该基于功能观点进行重新整合。(D.B.Crane,R.Merton,Z.Bodie,etc.,1995)基于功能观视角分析金融中介，不仅是金融分析范式的重大转换，也是研究政策性金融的理论根基。金融功能不仅包括一般金融功能和商业性金融功能，而且也包括政策性金融的特有功能。不同类别的金融功能既相互对立、又有机统一于金融总体功能之中而相得益彰，而金融总体功能的优化和健全也越来越成为经济发展的重要方面。否则，对金融功能的研究将会是不全面、不完整的，对金融理论的认识也将是片面的，对金融实践也是有害无益的。所以，我们应该首先从理论上重视对政策性金融特有功能或个的研究。只有首先深入系统地研究政策性金融的基本功能、核心功能和衍生功能，也才能更好地认识政策性金融，从而进一步探究政策性金融功能的实现机制和政策路径。当然，与功能有正相关与负相关一样，政策性金融功能也有正功能(显功能)与负功能(隐功能、反功能)之分。其正功能体现在适度的、优化的政策性金融结构，从而可以促进金融发展和经济发展；负功能则会延滞金融发展，进而延滞经济发展。
(二)政策性金融结构是政策性金融学研究的主体
政策性金融结构是政策性金融体系功能的主要体现，不同国家和地区政策性金融体系的区别也主要是表现在其政策性金融结构之间的差异方面。政策性金融结构作为衡量各国和一国不同地区政策性金融发展最直观的外在表现形式，自然也就成为政策性金融学研究的主体。自从美国著名的金融学家戈德史密斯最早提出“金融结构”这一概念以来，国内外经济金融学者对金融结构理论进行了广泛的考察和分析，也提出了不同的金融结构观。在此基础上，本文所指的政策性金融结构，是政策性金融相关要素的组成、相互关系及其量的比例。政策性金融相关要素具有高度的多样性、复杂性与层次性。例如，国内政策性金融与国际政策性金融、地方政策性金融与国家政策性金融、商业性金融与政策性金融、政策性银行金融与非政策性银行金融、政策性金融机构与政策性金融工具、政策性金融机构与金融市场、政策性金融资产与政策性金融负债、政策性金融负债中政府融资与市场融资、政策性金融与经济发展、政策性金融功能与金融发展、政策性金融理论发展与政策性金融发展……都是政策性金融的相关要素。它们之间可以有太多的排列与组合，都可以形成一种这样或那样的关系；许多可计量的政策性金融要素，还可以在此基础上形成量的比例或比率(如政策性金融相关率PFIR等)，从而形成一种政策性金融结构。
(三)政策性金融效率是政策性金融学研究的归宿
金融效率是一个全球性论题，也是金融基础理论中亟待深入探讨的重大课题。政策性金融效率问题也应该成为政策性金融理论研究的出发点和落脚点。既然政策性金融是一种资源、一种稀缺而特殊的国家战略资源或政府资源，那么政策性金融效率即为政策性金融资源配置效率。政策性金融效率是政策性金融正功能的直观体现，能够比较好地兼顾公平与效率原则的有机统一。因为，一方面，政策性金融支持的是强位弱势产业、弱势地区、弱势领域和弱势群体，体现了社会的公平合理性要求。这也可以说是政策性金融资源配置的宏观效率。另一方面，政策性金融活动严格遵循信用的有偿性原则和特殊的金融规则，体现了一种金融资源有效配置的效率性目标。这也可以说是政策性金融资源配置的微观效率。所以，政策性金融效率包含了宏观与微观两个层面的效率。同时，政策性金融效率也是政策性金融质性发展与量性增长的有机统一。这种质性发展实际上是指在“六大协调均衡”基础上的政策性金融可持续发展(白钦先、王伟，2004)，而政策性金融的可持续发展与科学发展观也具有内在的统一性；量性增长则体现了以虹吸诱导为导向的政策性金融与商业性金融协调发展的量的比例关系。
四、政策性金融学的学科体系结构
政策性金融学的学科理论体系，可以从不同的视角进行分析和创建。这里，从基础理论、机构运作和国际借鉴三个层面来进行构建。如图所示。
第一部分为基础理论篇，分别论述政策性金融质的规定性，政策性金融外延与政策性保险，政策性金融与商业性金融的区别与联系，政策性金融与开发性金融的理论辨析，政策性金融机构含义及特征；政策性金融历史演进探源，制度变迁理论与政策性金融演进的自然历史规律，国内外政策性金融的产生与发展，中国政策性金融制度的永恒性与现实性；政策性金融的理论根基，包括市场失灵理论、资源配置理论、公共产品理论、不完全竞争市场理论、政府与市场关系理论，以及政策性金融的基本经济学和金融学含义；金融功能观与金融范式理论，基于市场原则的政策性金融功能观，政策性金融的主导性核心功能，政策性金融功能的实现机制；产权理论与政策性金融治理模式，政策性金融立法特征及内容，政策性金融监督机制与权力结构，中国政策性金融立法的实证分析，中国政策性金融治理结构的完善；政策性金融机构外部关系，包括政策性金融机构与政府及其相关部门的关系、与其他金融机构的关系、与其客户的关系，以及政策性金融机构相互之间的关系。
政策性金融机构的功能范文2
关键词：政策性金融；商业性金融；投资
一、政策性金融产生的理论基础和经济基础
政策性金融，是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。
政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。
二、我国政策性金融的功能评价
我国政策性银行几年来的实践表在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。例如国家开发银行自1994年4月开始运行到现在已经7年多了，成立时间不长，而贷款的余额已达数千亿元，有力地支持了我国的经济体制改革。
政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能：
(一)政策
主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，支持力度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
(二)诱导
指政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20％-30％，并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制。
(三)区域经济梯度整合的功能
政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。
(四)补充
政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。这表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。
三、我国政策性金融的现状、问题与完善思路
我国的政策性银行运行以来，较好地完成了原定目标，政策性银行的贷款余额占全国金融机构贷款额的比例稳定在10％以上，达万亿元。这对我国国有专业银行转制、提高资金使用效益、调节地区间经济发展不平衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立时间短、经验不足，在自身经营管理和外部经营环境方面都还存在许多问题，影响其功能的有效发挥。
(一)我国政策性银行目前存在的问题
1．内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重。
政策性银行一方面强调资金的来源与运用都是有偿的，需要实现自我循环；另一方面，还要体现政策，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好、贷款回收期长的项目。这种天然的矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款一边，忽视了盈利性。加之与政府及其部门的关系不规范，缺乏经营经验，对放出的款项监管力度不够，而且因为有财政的支持，责权利不明确，贷款随意性较大，对款项回收的力度不强。这些都不可避免地造成政策性银行信贷资产质量的低下、潜在的金融风险日趋严重的现实。如农发行在1997年净亏损25亿元，1998年在财政补贴156亿元的情况下仅盈利1亿元。
2．资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。
在中央财政财力有限，资本金迟迟不能到位的情况下，政策性银行主要是通过向中央银行融资和发行金融债券来满足其资金需求。有关数字表明，我国三家政策性银行(国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行)主要的单一融资渠道筹资占其全部资金来源的80％以上，并有逐步扩大的趋势，这加大了对中央银行基础货币的倒逼机制，影响货币政策的独立性、有效性；金融债券的大规模发行不但增加了筹资成本，而且严重制约了资金的长期使用，最终不得不陷入发新债还旧债的境地。
3．委托制度弊端颇多。
从我国政策性银行业务运营的现状看，由于没有分支机构或分支机构尚未建立，在相当长的一段时期内，其业务将委托商业性金融机构代办。但这种委托制度由于双方在经营目标、经营宗旨、核算体系、财务管理制度上都存在根本的区别，而双方间的具体职责、权限、违约的法律责任等方面又没有具体明确的规定，结果无法形成直接的信贷经济约束，致使信贷资产质量难以保证，形成较大的体制性风险。主要表现在：委托关系缺乏竞争性和选择性，客观上存在行“漫不经心”，轻率放贷等现象，使政策性银行信贷资产的质量大受影响；政策性银行的资金严重漏损，时常被行和其他相关单位挤占挪用；由于结算传递渠道梗阻，各政策性银行总行对系统内各地区之间资金的调度能力较低，资金闲置和资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。
4．从外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障。
由于政策性银行业务活动的特殊性，许多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定，而我国至今连一般性的政策性银行法规都没有，使得政策性银行的经营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，都处于一种进退失据的状态。随意干预、变更政策性银行经营活动的事情时有发生，政策性银行自身的“寻租”、逐利等异化行为也屡见不鲜。
(二)我国政策性银行改革和完善思路
1．明确定位政策性金融，完善其内部经营机制。
政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特征。其财政性表现为，财政必须为其提供资金或是为其寻求资金创造条件，政府必须在其中起主导作用，政策性银行必须按国家的产业政策从事业务活动，不以盈利为目的；其金融性表现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务范围，不计成本，不求效益，又不能允许其经营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从理论上明确政策性金融的实质，才能在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位，为政策性金融的运行造就一个良好的理论基础。
2．拓宽筹资渠道，优化负债结构。
财政部门要量力而行，根据每年实际拨付给政策性银行的资本金或补贴退税额来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行一定的自，增加其筹资渠道。如借鉴日本经验，开发邮政储蓄存款、基金融资等渠道，加大向国外筹集政府优惠贷款的力度，研究面向社会公众发债的可行性。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。由于财政拨付资本金数额巨大、稳定、且无偿付红利或股息的后顾之忧，因此要建立财政拨付资本金的固定化、合法化机制，这是最主要的低成本资金来源。
3．完善既有政策性银行的组织机构体系，改革委托制度。
政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。一是改变过去那种认为政策性银行无需设立分支机构的想法，要明确是否设立分支机构，应视业务发展的情况和需要而定，本着精简、高效的原则设立或撤并。二是改变由政府指定行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定行，同时制定相应的规则，严格规定行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。只有这样，才能提高委托质量，降低委托费用，消除“寻租”现象。
4．尽快组建国民经济发展不可缺少的新的政策性金融机构。
目前我国一些急需政策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小企业金融机构，环境银行，政策性保险公司，政策性住宅金融机构，科技开发银行等等。对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，政策性金融应积极承担起政策性的义务，在这些领域内建立政策性银行，完善政策性金融体系。
政策性金融机构的功能范文3
关键词：政策性金融；商业化改革；专业化运作
中图分类号：F832.0 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2010)12-0048-09
目前中国正在进行政策性金融体系改革，这一改革的价值取向与路径选择将在未来很长一段时间内影响中国政策性金融的发展状况，进而影响社会资金配置框架的重新规划，影响国民经济转型与可持续发展政策的实现，必须慎之又慎。在此过程中，我们需要做的一项重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的国际潮流，从中总结政策性金融改革的一些基本规律和原则，为解决困扰中国政策性金融改革的一些重大问题提供思路和线索。
一、政策性金融机构发展简史及20世纪90年代以来的变化
政策性金融机构以资金的有偿使用为手段来实现政策性目标，是政府调控经济的重要工具，已成为现代金融体系中不可或缺的组成部分。自19世纪初期产生以来，政策性金融机构在世界各国经济发展和社会进步中一直发挥着重要而独特的作用，并通过制度安排和管理技术等方面的不断改革，使政策性金融体系顺应时展的客观需求。
(一)20世纪以来政策性金融机构的简要历史沿革
20世纪以后，政策性金融机构经历了两个大规模蓬勃兴起的时期。一是20年代至30年代，为应对各种经济危机和大萧条，美国、德国、法国、英国等国由政府出资先后在农业、进出口、小企业、住房等领域成立了各种形式的政策性金融机构；二是二战之后到20世纪60年代，政策性金融被广泛应用于各国经济复兴计划或经济赶超战略，日渐成为国家及国际金融体系中不可或缺的组成部分。在这一时期，不仅日本、韩国、印度等赶超型国家迅速建立了覆盖领域非常广泛的政策性金融体系，而且出现了世界银行、国际开发协会等国际性的政策性金融机构。
经过上述两个时期的大发展，政策性金融机构不仅在宏观层面上支持了国家战略目标的实施，包括经济赶超、对外扩张、区域开发、粮食安全等重要战略目标，而且在微观层面上对于满足农民及中小企业等群体的金融服务需求、弥补商业性金融服务缺陷、维护社会公平、支持就业等都发挥了重大作用。
鉴于政策性金融机构的重要作用，许多国家的政府高度重视它们的发展，政策性金融体系的规范和健康程度已成为影响国家竞争力的重要因素。尤其是在现代市场经济和全球化国际竞争条件下，其实没有哪一个国家会忽视或摒弃政策性金融体系的重要作用，而且越是市场经济成熟高的发达国家，其政策性金融体系的立法和覆盖领域越是完备，运作程序、治理结构和监督管理越是规范，如美国、德国、日本等。
同时也要指出，20世纪70年代以后，各国不仅顺应时展调整了政策性金融体系的业务重点和机构布局，而且经历了股权多元化、运行机制市场化、经营服务方式日趋多样化和专业化等系列改革。在私有化浪潮和“华盛顿共识”大行其道的情况下，世界金融危机之前的最近一波改革潮流，是20世纪90年代以后，日本、韩国、新加坡、德国、巴西、印度等国对一些政策性金融机构进行的商业化改革。
(二)20世纪90年代以后部分政策性金融机构的商业化改革
20世纪90年代以来，经济与金融全球化的加深不仅提升了各国市场经济的成熟度，为各国带来了充裕的资金，而且极大地加剧了金融市场的竞争。在此背景下，政策性金融机构的发展面临着经营效率提高、业务领域调整、优惠待遇减少、资金来源变化等诸多挑战。为了适应变化，一些国家对本国政策性金融机构进行了商业化改革，突出表现在以下三个方面。
1.部分政策性金融机构对股权结构进行了商业化转型或调整。随着经济发展和国家政策目标的调整，一些政策性金融机构的股权结构由单一政府股东转向多元化，或完全商业化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡发展银行、斯里兰卡开发银行、印度产业发展银行等政策性金融机构，被认为已完成了历史使命而逐步转变为商业性金融机构；日本政策投资银行(前身是日本开发银行)退出面向大企业、骨干企业的融资领域，要求在2016年前完全民营化。
2.部分政策性金融机构进行了运作机制的市场化改革。运作机制的市场化改革涉及资金来源、经营管理、政府补偿、监管等各业务环节。例如，政策性金融机构的资金来源由国家全包模式向市场筹资模式转变。2003年，韩国产业银行客户存款在全部负债中的比例达到13.1％，金融债券比重达到45％；2001年，日本政策投资银行开始发行非政府保证债，等等(郑波，2006)。在经营机制上，政策性金融机构引进现代公司治理制度和国际化标准，建立风险管理系统，注重稳健经营和提高效率；同时随着政策性金融机构经营能力的提升，政府适当减少了对政策性金融机构的优惠政策，管理方面更为透明，监督管理方式适当借鉴对商业银行的监管要求等，促使政策性金融机构实现其财务可持续性。
3.部分政策性金融机构的经营服务方式实现了商业化转型和专业化运作。主要表现在业务种类不断增多，业务范围不断扩大，成为兼营商业性业务的政策性金融机构。这类代表性的政策性金融机构包括：德国复兴信贷银行、巴西社会经济开发银行、韩国产业银行、韩国输出人银行、泰国农业与农业合作银行等。同时，为避免道德风险和不公平竞争，这类综合经营的政策性金融机构一般采取分账户管理或建立母子公司的方式进行不同业务的专业化运作。
从国别来看，在此轮商业化改革的国际潮流中，以日本政策性金融体系改革力度最大(白钦先、耿立新，2005)。以下简要回顾日本政策性金融体系改革的具体情况(见表1)。
二战后，日本政府为了促进国民经济的协调发展，贯彻国家政策，在几乎每一个产业领域都设立了政策性金融机构。从1947年建立“复兴金融公库”起，几经演变，到1971年形成了“两行十库”的政策性金融格局，为日本经济高速增长提供了巨额资金支持。直到20世纪90年代初期，其格局也仍然是稳定的。
这时，日本经济和社会发展总体上达到较高水平，资金供求由短缺转向过剩，政策性金融机构贷款业务出现了“一般化”态势，如深度介入本该由民间金融经营的领域，与民间金融机构形成竞争关系等。与此同时，泡沫经济破裂后，政策性金融机构与民间金融机构都出现了大量不良资产。面对形
势变化和自身困境，日本对政策性金融体系进行改革和重组。1999年10月，政府适当精简了政策性金融机构，合并了其职能。经过改革，演变成“两行六库”的格局，以降低运营成本，使政策性金融体系更能适应国内外形势发展的需要。
在财政投融资制度下，邮政储蓄资金是政策性金融机构的主要资金来源，约占其全部资金来源的90％。邮政储蓄是政策性金融业务的资金“人口”，“两行六库”则是政策性金融业务的资金“出口”。2005年10月日本通过了邮政民营化改革法案，邮政改革使政策性金融资金来源失去了保障。同时，政策性金融体系自身也存在继续改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融机构贷款余额仍占全部金融机构贷款余额的20.3％(张韶华、郭常民，2006)。政策性金融机构规模和投资范围的扩张使之与商业性金融机构产生了激烈竞争，影响了日本银行业的盈利水平。
2006年日本通过《行政改革推进法》，确定了政策性金融机构改革的最终方案。日本政策投资银行和商工组合中央金库于2008年10月实行股份公司化，并将于2016年3月前将政府拥有的股份全部卖出，以最终实现民营化。废止公营企业金融公库，将其业务移交地方管理。国际协力银行被分解为日元贷款部门和国际金融部门，前者并人日本国际合作机构，组成新的开发援助机构；2008年10月，后者与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为政策性金融机构――日本政策金融公库；冲绳振兴开发金融公库将保持现状，并将于2012年并人日本政策金融公库。经过1999年和2008年两次大规模改革，日本政策性金融体系进入统一机构的新阶段。
二、对近年政策性金融演化国际潮流的基本认识
从上述情况看，进入20世纪90年代后，一些国家确实对部分政策性金融机构进行了商业化改革，不仅通过商业化改革和机构整合来实现政策性金融业务覆盖领域的调整，压缩或退出原来支持的某些重点行业或者落后地区的开发性金融业务；还通过引入商业运行模式，提高政策性金融机构的自主经营能力。研究经济问题要透过现象看本质，如果深入到这些国家政策性金融改革的动因和具体效果层面考察，我们就会发现，这些国家进行各种形式的商业化改革并没有抛弃设立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些职能反而得到了相当程度强化，而且政策性金融的发展潮流并不仅仅是单纯的商业化改革所能够概括的。因此，分析政策陛金融改革的国际潮流，需要厘清几点基本认识。
(一)政策性金融机构的商业化改革是对政策性金融体系的局部调整，并不是对政策性金融的根本否定
要客观地评价政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的动因和实际效果。目前引发政策性金融改革潮流的主要动因有以下三个方面。
1.国家金融体系设计的整体思路在新阶段发生了变化。例如，日本政策性金融改革的一个重要原因就是作为其主要资金来源的邮政储蓄系统的改革需要。
2.提高政策性金融业务的针对性，降低政策性金融带来的不利影响。
3.提高政策性金融机构的资金配置效率，降低运转成本。
从上述三种动因看，无论哪种动因，其初衷都是为了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服务；也没有使商业性金融机构直接进入政策性金融领域，而是通过政策性金融的部分退出，扩大商业性金融的运作范围。
从实际效果看，部分政策性金融机构的商业化改革，一方面缩减了政策性金融的覆盖范围，消除了“四面出击”现象，将商业性金融能够解决的融资领域还给商业性金融机构，政策性金融机构在仍然需要政策性支持的领域运营，故政策性金融的目标更加明确，业务范围更加专一，在保留领域的专有作用得到强化。另一方面，通过对政策性金融机构的合并重组，明确了政策性金融机构的职责，降低了多个政策性金融机构相互之间的业务重叠，减少了与商业性金融机构的摩擦，有利于提高政策性金融对社会资金的配置能力、对政策性业务的支持能力以及政策性金融机构的内部管理运作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融机构，更不是要取消政策性金融，而是对政策性金融业务“有保有压”的调整，使政策性金融的作用空间更加明确，业务功能更加完善，对政策性对象的支持力度更有保障。
(二)政策性金融改革之后，政策性金融机构的效率得到提高，功能目标更加明确
通过改革，合并撤销一些政策性金融机构，一是在一定程度上减少了人浮于事的现象，降低了运营成本；二是被保留的政策性金融机构在管理运作机制上更加贴近市场，可以减少层层审批和内部扯皮现象，减少“黑箱操作”，提高整体资产质量；三是可以进一步明确政策性金融与商业性金融的边界，减少两类金融机构之间的业务摩擦，形成两类机构相互配合、相互补充的良性循环。
实践中，一些国家的政策性金融机构经过合并，确实得到了缩减，管理运作日益规范，运作效率不断提高，而且政策性目标更加明确，业务范围更加专注于保留的政策性业务，资产质量得到了明显提高，在一定程度上提升了政策性金融机构的地位。国家财政对各政策性金融机构的资金封闭供给体系被打破，并不意味着政府支持力度的减弱，而是在新形势下转换了形式与渠道，在一定程度上鼓励其以国家信用为基础，在国内外资本市场上越来越优化地筹集更多的长期性低成本资金，因此政策性金融机构离市场更近了，压力加大了，活力也增强了。
但是，从政策性金融改革的国际潮流来看，政策性金融机构内部治理结构和管理机制的改革，都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。只有这样，政策性金融机构才能在特定政策目标约束下，比较得心应手地开展各项筹资和资金运用业务，切实加强风险控制能力。
(三)政策性金融机构在商业化改革之后，政府仍然会以某种形式承担经营失败的损失
商业化改革后，政策性金融机构的基本业务领域仍然会集中于原来所从事的政策性金融领域。在这些领域的市场化程度不够的情况下，从事该领域金融业务的收益不会发生根本性变化；也就是说，商业化的政策性金融机构所从事的业务，可能仍然是具有较低收益空间的金融领域。随着商业化之后所带来的利润考核压力的加大，这些政策性金融机构必然会在维持其基本业务范围的同时，不断拓展存在较高风险的业务以提高收益。但在相应的风险控制机制跟不上的时候，随着高风险业务的增加，一旦经济形势发生变化或者是社会资金状况出现改变，这些风险就很有可能会爆发，给它们带来巨大损失，导致这些金融机构面临经营困境，甚至可能面临破产倒闭。而这些金融机构原来所从事的政策性业务，往往与影响国民经济走势的最基本领域或与人们的生产、生活密切相关，因此，这些金融机构出现问题之后，会给整个经济运行或者社会稳定带来巨大的负面影响，政府最终将不得不为它们的损失“埋单”。像美国房地美与房利美两大商业化的政策性金融机构，在“次贷”危机中遭受巨大损失，美国政府就不得不出巨资重新购买其股权。
(四)如何防止“设租寻租”和提高绩效是与政策性金融共始终的重要问题
政策性金融机构具有政府支持背景，业务带有政策优惠特征， “设租寻租”、效率低下等问题常为人诟病，也出现过因这些或有弊端而失败的案例，如20世纪50年代的日本复兴金融公库、20世纪80年代拉美国家的一些政策性金融机构等。因此，如何防止“设租寻租”和提高经营绩效，始终是政策性金融发展过程中必须着力解决的两个问题。不少国家通过改革和完善政策性金融体系，对这些问题进行了诸多探索，积累了有益的经验。在考察政策性金融机构发展国际潮流的过程中，关注和汲取这些经验，有助于推进中国政策性金融体系的规范发展。
在防止“设租寻租”方面，日本、美国等发达国家的政策性金融机构已经形成了一些行之有效的做法。
1.专家集体决策。世界银行于上世纪90年代总结日本政策性金融经验时强调了这一原则。1999年日本政策性金融体系大规模改革后，日本政策投资银行等机构进一步完善了专家评审和集体决策机制，由内外部专家构成贷款决策委员会，专门评审限定规模以上的政策性金融贷款项目，从中立、公平的立场审查项目的政策意义和效果、事业主体的项目完成能力、项目效益等，总体而言，比较有效地降低了由于政策性金融机构个别领导掌握项目审批权限而产生的“设租寻租”风险。
2.严密的内外多重审计制度。这是世界银行总结的另一条基本经验。日本政策投资银行、美国进出口银行、德国复兴信贷银行等运作较为成功的政策性金融机构，普遍建立了以内部审计与监察、注册会计师审计、政府部门评估、预算审批监督以及国家审计机关不定期审计等为基础的内外多重审计制度，对政策性金融业务开展及项目评审工作进行层层监督。实行这种内外多重审计以及形成比较高的透明度，目的就在于把寻租行为压制到最低限度。
此外，一些国家还不断优化政策性金融机构经营项目的制度设计，从业务流程上降低“设租寻租”的可能性。例如，美国为鼓励风险投资的发展，允许成立私人经营的小企业投资公司(SBICS)，向小企业提供风险资金或者长期贷款，并且政府规定SBICS的发起人每投入1美元到风险投资项目中，便可从联邦小企业署(SBA)得到4美元的仅为2％的低息贷款。由于SBICs可从SBA那里得到低息贷款，利息差的诱惑以及还贷的压力，诱使一些SBICs倾向于向那些已有现金流人的处于扩展期以后的公司提供债权融资以博取利差，而不是为那些处于种子期的初创企业提供股权融资，诱发了大量的寻租行为。1992年美国对《小企业投资公司法》进行了修改，规定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分担风险的同时分享利益，促使SBICs的支持方式由债权向股权转化，、从而在制度设计上避免了上述“设租寻租”问题。
提高绩效也是历次政策性金融改革所追求的目标。商业化改革单一导向虽然有助于提升政策性金融机构的效率，但也意味着政策性金融机构要退出政策性金融体系，失去了政策，因此，商业化改革仅适用于根据国情判断不需要政府再提供政策性金融支持的领域。对于仍然需要政策性金融支持的领域，各国改革的举措并不是单纯的商业化，而是不断推进政策性金融机构的“市场化运作”，即在政策性金融机构经营运作的微观层面越来越多地引入市场机制，尊重市场并面向市场，通过增强约束机制和改进管理方式来提高绩效。20世纪90年代以后的政策性金融机构改革的国际潮流更是如此。
仍以日本为例。2001年，日本对政策性金融体系进行了大刀阔斧的改革，目标是想继续保持政策性金融积极的一面，消除其弊端。核心内容有：一是取消原先可获的来自邮政储蓄和养老金的强制性存款制度，政策性金融机构的资金筹措需要遵循市场化原则；二是引入政策(补贴)。成本分析，实质性地扩大公开性，以保证政策性金融机构受到约束和监督；三是贷款利率将以同期限日本政府债券的市场利率为基础(贾康，2002)。H这些改革措施促使政策性金融机构以更贴近市场化的模式运作资金筹集、资金运用等业务环节，从机制上促进了政策性金融机构采取有效率的方式实现政策性目标；同时，也促使政策性金融机构的业务信息和财务信息更加透明，便于接受各方面的监督和评价，增强了政策性金融机构自律的内外部压力和约束力。
只要政策性金融存在，金融双轨制便存在，“设租寻租”的可能性也就存在，以“政策性亏损”掩盖绩效管理水平的动机也很难避免。所以，动态优化地把政策性金融控制在合理规模和必要领域之内，并防止“设租寻租”和努力提高绩效水平，是与政策性金融共始终的机制建设与管理监督问题。只要措施得当，便能处理好与之相关的“不把小孩子和洗澡水一起泼出去”的问题，发挥政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。
(五)政策性金融是国家经济发展的长期工具，商业化并最终消失不是政策性金融改革国际潮流的全部，也不是政策性金融发展的终极目标
事实上，世界各国政策性金融机构无论经过何种合并重组，执行政策性金融业务的金融机构始终是存在的，同时，政策性金融业务更是始终存在于某些历久弥新的领域，如进出口、农业、中小企业等领域。
美国对政策性金融体系采取低调处理、充分利用的策略。美国虽然没有宣称要发展政策性金融机构，但事实上从20世纪初期开始，它就建立了相当数量的政策性金融机构，在农业、小企业、进出口、住房等领域拥有功能齐备、组织发达的政策性金融体系，尤其是在农业领域的政策性金融体系更是相当完善，形成了全方位、多层次的立体支持网络。
美国政策性金融体系在其近百年的历史中，最大的变动当属对住房领域政策性金融机构的改革。20世纪70年代对住房领域政策性金融机构的私有化改革，实际上是20世纪90年代政策性金融商业化潮流的一个前奏。但是，美国政策性金融的商业化改革并没有泛化，其他的政策性金融机构仍然存在着，并且一直发挥着重要作用，特别是金融危机冲击到来后，更彰显了其功能。比如，2008年发生金融危机以后，美国联邦小企业署为帮助小企业渡过经济衰退，临时放松了贷款标准，直至2010年9月。再比如，美国进出口银行是联邦政府全资所有的独立执行机构，长期以来一直秉承1934年成立时的宗旨： “通过支持出口支持美国就业”。近年来，美国进出口银行提供的金融服务规模一直在120亿美元以上，类型包括担保贷款、直接贷款和出口保险等。同时，美国进出口银行在经营管理和自身财务可持续性方面非常成功。2001年以来，该行共获得68亿美元的净收入；这些净收入除部分用于审慎性准备金外，其余全部上缴财政部。
美国拥有高度发达的政策性金融体系，美国是否也曾担心政策性金融机构会成为政府负担而要对它们进行私有化改革呢?这种担心和争论在政策性金融体系构建之初就存在，但是，除了必要的商业化改革以外，政府采取的解决思路是通过加强立法、管理和监督来控制此类机构，充分发挥它们无可替代的重要职能。例如：1945年美国出台了《政府公司控制法案》；1990年出台的《联邦信贷改革方案》要求政府改进信贷项目会计，为贷款项目评估提供了一整套程序，使联邦政府的信贷运作建立在
更好的财政基础上；1996年出台的《政府债务收集改进法案》加强了政府追回欠款的能力。更值得关注的是，美国把发展政策性金融体系作为政府的长期责任，把政策性金融业务可能带来的经营损失列入政府预算以支出弥补。
日本也是不断深化政策性金融改革的国家，但是其历次的改革过程中，无论怎样合并、撤销或者是商业化，始终存在执行基本政策性金融功能的政策性金融机构；其保留的统一机构――政策金融公库的功能仍然完整地涵盖进出口、中小企业、农业三大领域。虽然政策性金融公库经营仅半年的时间就出现了6554亿日元(约合66亿美元)的亏损，但日本政府仍然保留这样的政策性金融机构。
那么，为什么注重发挥市场作用进而大规模商业化改革的日本还要心甘情愿地承担如此巨额的亏损呢?为什么美国政府对政策性金融如此重视与支持呢?这些问题是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。认真研究政策性金融上百年的历史，我们就会发现，政策性金融的存在自有其深刻的经济与政治原因，其需求是客观长期存在的，即便我们在总结其他国家出现的政策性金融改革中看到了商业化趋势，但必须认清的是，商业化并不是政策性金融发展的全部，也并非某种确立的终极目标!大多数国家仍然存在很多继续恪守政策性金融业务规则的“传统”政策性金融机构。
三、中国政策性金融改革与发展面临的抉择
经过10多年的运转，中国政策性金融机构也面临着改革。2007年的全国金融工作会议，正式确立了政策性金融特别是对三家政策性银行改革的原则和思路。其中，国家开发银行将全面推行商业化运作，主要从事中长期业务；进出口银行和农业发展银行则按照分类指导、“一行一策”的原则，深化内部改革。对政策性金融业务，今后将通过实行公开透明的招标制来展开。从目前的整体改革思路与方向看，是政策性金融改革商业化潮流在中国的某种具体化。那么，在政策性金融改革国际潮流中，中国是否应该随波逐流?未来的政策性金融之路应该如何走下去?这些问题的答案应该在清楚地认识政策性金融改革国际潮流的实质之后，结合中国政策性金融的实际情况加以分析。
(一)结合国情，实事求是地借鉴政策性金融改革的国际经验
20世纪90年代以后，世界范围内政策性金融的发展呈现出一种多样化的状态，其中确实存在政策性银行向开发性银行转型和政策性银行商业化改革的潮流。但是，这种潮流只是政策性金融发展的一个局部特征，而不是整体特征，不宜泛化。即使对政策性金融机构进行商业化改革，也正处于不断试验之中，其理论基础并不成熟，改革的出发点并不完全一致，最终的结果更是难以预料。在这种充满不确定性的潮流中，我们若简单地试图以单一维度从中总结出经验，并且用于指导中国政策性金融改革的实践，不仅由于未来较大的不确定性导致选择面临诸多困难，而且还可能会不切合实际，使整个改革误人歧途。
在政策性金融改革过程中，不论哪个国家和地区对其政策性金融体系进行何种改革，其在确定政策性金融改革目标的过程中，都是结合自身的经济发展状况、金融体系建设与完善情况、政府能够发挥的作用、社会公众的反应等具体情况确定的，政策性金融发展的国际潮流在此过程中只能作为一种参考。因此，在确定政策性金融改革的目标与思路时，我们不能忽视国情和自己的特定发展阶段，把有着诸多背景因素和前提条件的国际经验，直接搬过来应用到中国政策性金融改革的实践之中。
如果仅仅按照追逐商业化潮流的模式来改革中国政策性金融体系，那么在有些领域，中国政策性金融体系的发展可能会面临“没有开始，就要结束”的局面。这种局面对于中国这样一个幅员辽阔、三大差别较为严重的发展中的人口大国，无论从经济发展角度还是社会进步角度来看，都是不合时宜的。为了更好地促进经济发展和社会进步，实现中华民族复兴，我们在学习国际先进经验时，一定要坚持结合本国国情和历史发展阶段的原则。
(二)要从战略与长远的角度看待中国政策性金融改革
从政策性金融的发展历程看，中国对政策性金融体系的认识从一开始就并不清晰，对政策性金融的发展定位也存在明显错位，仅仅将政策性银行当作专业银行商业化改革的“副产品”，其功能只是承担各专业银行留下的某些特定政策性融资业务包袱，基本上没有从国家经济发展战略角度规划政策性金融的长远发展问题；另外，对三家政策性银行所从事的政策性业务范围的界定也始终不清晰。这种情况不仅影响到政策性金融体系构建的完整性，而且也影响到决策层对政策性金融存在必要性的判断。
基于此，设计中国政策性金融体系改革思路，需要具备战略思维，从长远的眼光看待这一问题。从政策性金融体系的发展角度而言，根据中国经济发展所处阶段和政策性金融需求的实际情况，政策性金融体系所包括的领域应该是非常广泛的，而现有政策性金融机构的业务范围是远远不能包含的。因此，要从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义，从长远角度考虑中国政策性金融体系的设计，充分重视发挥政策性金融的作用，合理规划政策性金融发展的业务领域，不断完善政策性金融体系，增强政策性金融机构的作用；同时，不能片面强调政策性金融机构造成的不公平竞争、利润化导向不等负面问题，更不能仅将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。
(三)中国政策性金融体系需要积极建设：合理发展、长期存在
政策性金融是需要长期存在的，发达市场经济国家也存在比较强大且种类多样化的政策性金融服务，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然坚持专门政策性金融机构负责的政策性金融业务。
对于处在“战略机遇期”的中国，政策性金融的存在，首先要满足其在进出口、农业、中小企业等领域产生的政策性金融业务这一传统需求目标；其次，在锁定“全面小康”和“三步走”战略目标的情况下，还要以政策性金融贯彻落实统筹兼顾的科学发展观，大力促进经济结构调整和发展方式转变，落实赶超战略。中国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融职能；恰恰相反，我们要通过政策性金融改革，进一步增强政策性金融体系的建设和发展，完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。同时，从发达国家的实践看。由于社会资金配置的“市场失灵”现象将会长期存在，中国政策性金融的需求也具有长期性。在未来很长一段时间内，即使中国经济得到快速发展，工业化、城镇化、市场化水平进一步提高，但在农业、中小企业以及促进国内大型产品进出口等方面，中国仍然长期需要相应的政策性金融支持。
(四)需要提高政策性金融机构运作机制的市场化水平和风险管理水平
政策性金融机构的功能范文4
关键词：农村;政策性金融;发展
1 农村政策性金融概述
农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区
域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。
农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。
2 我国农村政策性金融的现状分析
目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：
（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。
（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。
（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。
3 我国农村政策性金融的发展思路
（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。
（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。
（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。
政策性金融机构的功能范文5
论文关键词：金融功能，金融体系，新农村
1问题提出
解决农村“三农”问题是每一届政府施政的最大重点和难点。农村劳动力的转移和农业的持续发展均需农村金融的支持(林毅夫，2003)。中国农村仍然是一个资金高度稀缺的经济地域，农业是资金要素过度稀缺的产业，阻碍农村经济发展的主要问题是资本高度稀缺(温铁军，2001)。据统计，近年来通过金融渠道和邮政储蓄渠道每年实现的农村资金净流出总额约为4000亿元左右(何广文、欧阳海洪，2003)。农村资金的大量外流使农业和农村经济发展受到严重制约（何广文，2009）。缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务、无法满足农村经济主体的融资需求构成当前农村金融发展的困境，也是造成农民收入增长缓慢的主要原因之一。
国内外学者多从强化供给，完善体系等方面提出解决途径，如闫先东、魏晓丽（2009）提出需强化金融机构政策性功能，同时深化信用社改革，积极培育民间信贷组织，允许和引导农民发展资金互助组织。王彬（2008）从农村合作金融功能异化角度提出合作金融形式的重构金融论文，提出通过强制性的农村信用社制度改革来满足农村合作金融需求可行性不高，必须打破原有的农村合作金融体系，因地制宜地发展新型农村合作金融机构。目前关于中国农村金融体系构建的研究较少，大部分研究农村金融问题主要是着眼于金融总量、结构、制度等方面，而把农村金融体系作为农村经济的一个子范畴，从金融功能的视角研究各种金融体系构建的还比较少，当前我国农村金融体系的弊端有哪些?如何构建创新型农村金融体系？对于这些问题本论文将进行进一步的深入研究和探讨。
2 农村金融体系功能异化的现状
本文就金融体系的设立对象及设立目的不同，把农村金融体系分为政府设立非营利性政策性金融体系；民间自发设立非盈利性合作性金融体系；盈利性商业性金融体系。
2.1农业政策性金融功能异化的现实问题
我国农业政策性金融目前的功能状况，与农业政策性金融所应该具有的功能以及农业经济发展的实际需要极不相称，出现了“农业发展银行难以支持农业发展”的现象。这是当前我国农业政策性金融功能的最大的缺陷。
目前农业发展银行的筹资功能弱化，资金来源渠道单一，资金来源过度依赖于中央银行再贷款，难以获得足够的资金，特别是无法获得发放农业生产方面的中长期资金，不适应农业政策性金融长期发展的需要。1993年和1996年，农业银行成为国有商业银行后， 其涉农贷款余额占总贷款余额的比重更是逐年降低，其在农村金融市场上的重要地位大大弱化。
2.2商业性金融功能异化的现实问题
（1）对于商业银行，一方面由于农村金融业务稀少单一，成本高收益低，各商业银行出于经济效益考虑不愿在农村投入资金。另一方面，商业银行对农村资金的“倒吸”，使大量资金由农村流向城市。
（2）邮政储蓄方面，国家《邮政体制改革方案》出台以及邮政储蓄小额存单质押贷款业务试点工作的开展之前，邮储是“只存不贷”，使得大量农村存余资金大量集中于政府手中被用于其他行业而非农业。
（3）民间金融方面，由于其自身固有的缺陷，使得民间金融在一定程度上又不适应农村经济的发展需要。民间金融大都追求资金的高时间价值，容易引发“高利贷”的出现金融论文，使得农村的融资成本高，农民承担不起。追求自身利益的最大化，使得民间金融并不能很好地支持新农村建设。
（4）农业保险方面，我国的农业保险也有过长足的发展，但农业保险的发展严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展，表现为“三高三低”，即高风险、高亏损、高需求和低覆盖率、低供给、低投保率。商业性保险机构的盈利性目标最终不堪承受高风险低回报的压力，纷纷撤离农业保险市场。政策性农业保险则是保险基金规模较小，理赔及风险补偿机制建立滞后，为农保险制度不尽完善。这些都是得使得农业生产没有充足的保障，农业发展艰难。
2.3合作性金融功能异化的现实问题
农村信用合作社作为合作性金融已经失去了其合作的性质。当前我国大部分农村信用合作社转型为农村银行，实行商业化管理，致使大量资金外流，由于非农化倾向不断加强，农户间互助合作的性质不断减弱。
民间资金互助合作社受参与人员的资金、信誉等方面的限制，成员规模及适用范围局限性很大，实际运行中由于资金互助社的业务定位有问题，一些互助社也面临着吸存难、内部管理混乱、合作性减弱、内部人控制初露苗头以及外部环境制约发展等问题。
3 农村金融体系功能异化原因分析
政策性金融体系、商业性金融体系、合作性金融体系作为农村金融体系的主要构成并没有发挥降低农业投资风险，提高农业资金有效配置的功能，究其原因主要在于农村金融投资风险收益不对称、国家长期政策发展导向、农村金融机构自身服务方面的缺陷等方面。
4.1 农村金融投资风险收益不对称
（1）农民信誉问题导致农村金融投资风险高。我国农民整体素质较低，一些农户的和农村经济组织信用观念淡薄，加之金融机构没有健全的?突信用体制，导致农村金融机构的不良资产巨大，金融机构出于自身利益的考虑，不愿涉足信用状况不佳的农村市场，农村经济的融资渠道进一步缩小?
（2）农业边际收益低导致金融收益无法提高。农业较低的边际收益使得金融产品的成本无法提高，在市场经济条件下，伴随着我国各大政策性银行、商业性银行的改制，各经济主体均以追求经济利润为最终目标金融论文，依据比较利益来分配资源，使得农业自身积累的资金很大部分通过商业银行、邮政储蓄等渠道流向工业领域和城市，出现所谓的“抽水机效应”。
4.2 国家长期倾向的工业化政策
对于发展中国家而言，发展本国经济、加快工业化进度是提升本国竞争力的核心。我国经济发展很大一部分原因在于农业对工业给予的资金支持。计划经济体制下，国家动用一切力量来支持工业化进程，不断压挤农村剩余资金达到以农促工的目的。而在改革开放以后，国家仍可通过国有金融机构的资金调拨来增加其在工业领域内的投资。国家的这种长期政策性倾向造成了农村金融匮乏，资金支持严重不足的历史烙印。
4.3农村金融机构自身服务方面的缺陷
农村金融机构在服务功能、管理机制、人员素质等方面远落后于城市金融机构。农村金融机构受人才、交通、通讯、技术、资金等因素制约，其资金利用率低，金融服务产品单一，科技含量低，给客户带来诸多不便，使得农村经济组织及农户纷纷跑到商业银行开立账户，流失了大量资金。
5 基于功能论的金融体系重构相关政策建议
只有通过体系重构来加强农业金融业务的利益性，同时通过担保来降低农业风险才能提高金融机构对“三农”的服务力度，加快新农村建设的进程。以下从五个方面来分析：
5.1创新“银银”合作方式加强金融机构间功能整合
（1）创新贷款方式。根据农业政策性金融生产扶持功能的内在要求，借鉴国外政策性金融的先进经验，考虑逐步实行农业政策性金融与商业银行联合贷款的办法，即政策性银行通过对投资项目发放基础性贷款，使之符合商业银行的贷款条件，诱导商业性金融的进入。
（2）创新担保机制，动员商业银行及其它社会资金流入。通过为农户和中小企业贷款提供信用担保，为商业金融、合作金融信贷资金投入农业和农村创造条件，促进农村信用体系建设，改善农村社会信用环境，从而以少量的资金动员和吸引更多的社会资金流入农业和农村。同时还可以考虑设立风险基金，鼓励农村信用社等农村金融机构发放农户贷款，共同促进农村经济发展。
（3）创新贴现和转贴现业务模式，促进农业政策性金融生产扶持功能充分发挥。一是对农业生产者和农业企业所持有的与农业政策性金融扶持对象相关的短票据进行贴现。二是对商业银行或者其它金融机构所持有的上述票据进行转贴现。三是商业银行因向农业生产领域发放符合农业发展银行信贷政策和条件的贷款而持有的票据进行贴现。
5.2创新“银企”合作方式促进金融体系功能实现
（1）研究和利用好“市场需求—利益主体”互动联系机制金融论文，通过“公司/协会+基地+农户”等模式，促进“其他职能机构+农信社”合作模式的发展。以扶持龙头企业为重点，积极开展商业性信贷业务，稳步推进农村城镇化和重点基础设施项目的建设，支持县域中小企业和个体工商户发展。
（2）在条件成熟的情况下，将部分金融业务通过外包形式给非金融企业，如将信贷营销职能转包给信贷经纪公司等，探索“银企”间的金融合作方式。
5.3创新“银政”合作方式保障金融体系功能运行
（1）利用地方政府拥有信息网络等资源优势，建立农村村民信用体系与信用评估，以期降低农村贷款风险。加强法律建设，加大对失信行为的打击力度，大力加强信用教育，建立客户信用档案，完善诚信体系构建，促进农村金融环境的良性循环。
（2）加大对农村金融机构的扶持力度，通过完善合理的税收优惠政策，鼓励、引导商业银行为农业和农村经济提供金融服务。
参考文献：
[1]何广文.农村信用社制度变迁:困境与路径选择[J].经济与管理研究,2009(1)
[2]李树生、施慧洪.论金融本质与农村金融创新[J].经济与管理研究,2009(1)
[3]闫先东、魏晓丽.在新形势下我国发展现代农村经济政策研究[J].经济与管理研究,2009(1)
[4]张兴旺.关于我国农产品市场问题的几点认识与思考[J].农业经济问题,2009(1)
政策性金融机构的功能范文6
关键词:农业 政策性贷款 市场化运作
所谓“政策金融”,目前还没有统一的定义。很多研究者将政策金融定义为公共部门所从事的金融活动,还有人根据金融中介理论,认为政策金融应是指公共部门所从事的金融中介活动。日本学者小滨裕久、奥田英信等人在比较一般的意义上将政策金融定义为“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段”,也即为了培育特定的战略性的产业,在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠,并有选择地提供资金。政策金融并不仅仅是由政策性金融机构提供资金(即狭义的政策金融),商业性金融机构在政府的引导下为特定产业政策提供资金也包括在内(即广义的政策金融)(小滨、奥田等,1994)。基于这种观点,我们认为农业政策性金融是一个内容涵盖比较广泛的概念,它不仅限于农业政策性银行的贷款,还包括享受政府政策优惠、享受政府资助和担保的商业性金融机构贷款。从目前我国农业政策性贷款的发放情况来看,农业发展银行提供的农业政策性贷款由于业务范围和业务规模狭小,已越来越难以满足我国支农政策的需要。充分利用金融市场资源,拓展我国农业政策性贷款实现形式,提高我国农业政策性贷款的支农力度和效果,是当今农业政策性金融亟待解决的一个重大课题。
一、当前农业政策性贷款的运作现状
目前,我国农业政策性贷款业务主要由农业发展银行承办。采取以政府主导的运作模式,即在政府或政府部门的支持和策划下,以国家信用为基础,通过政策性金融机构,按照规定的范围、对象,用直接或间接的方法,向特定的群体发放贷款,并对贷款损失给予相应的财政补偿。这种运作模式曾在增加农产品供给、稳定农产品价格、促进农业生产力提高等方面发挥了重要的保障和支撑作用。但随着粮棉油市场化体制改革和农村经济的快速发展,农业发展银行政策性金融功能不断弱化,难以满足当前农业和农村经济发展的需要。
1.信贷品种单一,与农村经济的多元化需求不相适应。当前农村经济发展对农业政策性贷款的需求逐步多元化,涵盖了农村经济发展生产、流通、居民生活、基础设施建设的各个环节。然而从供给上看,我国目前的农业政策性贷款主要是农副产品收购贷款,贷款对象主要倾斜于流通环节,不能满足农业发展的多元化需求。虽然农业发展银行于2004年以后逐步开办了农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款业务。但新开办的农村基础设施建设贷款支持的范围仅限于农村路网、电网、水网、信息网建设、农村能源和环境设施建设;农业综合开发贷款支持范围限于农田水利基本建设和改造、农业生产基地开发与建设、农业生态环境建设、农业技术服务体系和农村流通体系建设。
2.信贷方向偏离,与农村经济的需求重点不相适应。从各国农业政策性资金运用规律来看,发展中国家农业政策性金融的支农业务重点多偏重于农业产前和产中领域,只有当经济发展到一定阶段后,才逐渐将其资金运用向流通领域转移。然而在我国1998年农业发展银行业务调整之后,目前在农业发展银行的信贷资产中,除了极少量用于简易建仓等小型基本建设外,其余均投向粮棉油流通环节。从粮棉油收购资金流程中可以看出,以收购贷款的注入形成的粮棉油商品物资运动,其本身并没有体现农民与农业发展银行之间的任何债权和债务关系,只是以间接的资金再循环方式作用于农业再生产过程,使得政策支农贷款实际上脱离了农村系统的资金运动。因而,当前农业政策性贷款的信贷支农功能在很大程度上被淡化了。
3.信贷效率低下,与农村经济可持续发展不相适应。当前农村经济发展对资金需求具有长期性特征。但农业政策性信贷供给效率不高,不能满足农村经济可持续发展的需要。一方面,表现为信贷质量不高。政策性贷款不良贷款占比明显高于商业性金融机构和合作性金融机构。贷款大都缺乏相应的库存商品物质保证或被不合理占用。另一方面,表现为信贷资金使用效率低下。从期限上划分,农发行现有的粮棉油收购贷款应当属于短期性资产,按农发行现行办理贷款的有关规定,粮棉油收购、调销、储备贷款的期限都不得超过1年。但在实际运营中,由于粮棉企业受收购商品供过于求、销售困难等情况的制约,致使贷款一再展期,形成了短期贷款被企业长期占用,使用效率低下。
二、农业政策性贷款市场化运作的模式选择
农业政策性贷款运中面临的各种困境,归根结底是由于当前农业政策性贷款运作模式的过于僵化。改变当前政策性贷款运作模式,实现农业政策性贷款的市场化运作,是当前农业政策性金融改革的必然趋势。
(一)转变农业发展银行经营管理模式,实现农业政策性贷款的市场化运作。一是农业发展银行资金来源的市场化。除财政每年在预算中专门安排相应数量的资金补充农业政策银行资本金外,农业发展银行可以通过市场化的手段拓展资金来源:如国家对农发行实行优惠税收政策,通过免征农发行的所得税、提高税前风险拨备比例等税收激励措施扩大其资本金来源;考虑发行股票由中央财政或有关商业银行和地方政府定向购买参股,增加其资本资来源;制定有关法规,适当拓展农发行吸收存款的范围,拓展农发行参与同业拆借市场的范围,扩大资金来源渠道。二是农业发展银行资金使用的市场化。首行,作为政策性银行,农业发展银行要利用市场化手段拓展政策性业务。深化对政策性业务的理解,不能只局限于原有的农业政策性业务范围,可将政策性贷款项目分为纯政策性贷款项目和准政策性贷款项目和地方政策性贷款项目,可以对这些不同的项目采取不同的信贷支持政策。其次,适应市场化运作和可持续发展需要,拓展商业性业务。当前在继续做好粮食收储业务,确保国家粮食安全的基础上,重点可放在支持农业和农村基础设施建设、农村公共事业、农村综合开发、农业生产资料、农业小企业、农业科技创新和转化、开展扶贫开发以及农产品流通加工等方面,可考虑开办农业保险和贷款担保等保障性业务。
(二)通过特定操作或政策组合,推动商业性金融与政策性金融业务的结合。在现有金融机构的基础上,通过不同机构之间的政策搭配来实现农业政策性金融功能。其实所谓的组合搭配,主要是指宏观和微观上的搭配,即宏观上为实现一定的政策目的或战略目标,但在微观运作上仍然发挥市场机制的基础作用。在这个过程中,发挥宏观指导作用的主要是政府及财政部、中央银行等政府部门,而微观行为主体就是一般的商业性机构。例如对于中小企业的发展,宏观政策上可以规定各商业性金融机构必须有一定的比例的资金是贷放给中小企业的,至于贷放给哪一家中小企业,则是在市场机制作用下由商业性金融机构进行自主的理性选择。具体来说,可以规定任何商业银行必须把自己贷款的40%贷放给中小企业,超过这个比例的由政府财政给予补贴或奖励,达不到该比例必须交纳罚款或接受其他的惩罚措施(包括在后续时间规定更高的比例)。这就有效地发挥了政策金融的补充和引导功能,市场机制不能完成的,在政策的引导下可以得到有效补充。其实这里并不需要一定由政府来承担政策性金融活动的损失,政府只是给出方向并做好相应的配套措施和制度建设,那么一方面可以保证有发展潜力的中小企业得到足够资金支持,另一方面可以促使各商业性金融机构去选择更有发展前途的中小企业。
三、推动农业政策贷款市场化运作的政策措施
农业政策贷款市场化运作的核心在于利用市场机制去自发实现政策性金融目的。在当前农村信贷产品单一、市场化手段较少的情况,通过适当的政策引导,促进农村金融机构加大信贷创新力度,推动农村金融市场机制的建立,是当前农业政策性贷款市场化运作模式得以确立的关键。
(一)建立农村资金回流强制机制,增强拓展农业政策性贷款业务的压力。以法律的形式规定县域商业银行必须将存款的一定比例投放到当地,可将县域经济按照发展的水平和质量划分为ABC三类,确定不同类别县域的最低存贷比例。运用经济手段,同时辅之以必要的行政手段,对未达到存贷比例的县域金融机构实行缴存特种存款,提高准备金率、提高营业税等惩戒措施,对达到最低存贷比例的金融机构实行相应的激励手段。建立国家农业投融资委员会,强化支农资金管理。建议成立国家级农业投融资委员会,将国务院各涉农部门的农业项目财政资金以及各级政府的财政支农资金,农发行、开发银行、农行、农信社以及其他各商业银行的支农信贷资金统一归集到该委员会统筹管理,确保各项支农资金及时足额到位,提高使用效率。通过建立农村资金回流与稳定机制,倒逼农村金融机构不断拓展农业政策贷款业务。
(二)充分发挥政策杠杆作用,增强拓展农业政策性贷款业务的动力。对农村金融机构继续实行差别存款准备金制度,并在再贷款、再贴现等方面结合支农贡献给予优惠政策。建立科学的县域金融机构的分类监管制度,建立一套因地制宜、因行制宜的县域银行监管考评体系和指标,适当放松对中小农村金融机构存贷比例的最高限制,放松对农村信贷创新产品的管制,对农村信贷服务开展较好的机构在机构设置、并购、业务范围、监管费用减免等方面给予支持。对支农信贷投入力度大、信贷产品创新多的农村金融机构给予部分税收的减免。
(三)建立风险补偿与分散机制,激发拓展农业政策性贷款业务的潜力。尽快建立政府农业信贷风险基金,发挥对农业经济的补偿作用,对出现因大面积自然灾害等引起的农村信贷风险的金融机构直接给予一定补偿。加快农业保险制度建设,建立农业风险分散机制,完善政策性农业保险机构职能,鼓励商业性保险机构开发农业保险业务,建立银行与保险业在农村金融中的协作机制。健全农村各类信用担保体系,面向农户和农村中小企业设立农业担保机构,发展农村互助担保组织,建立担保基金,鼓励各类信用担保机构进行金融创新,积极拓展农村担保业务。
参考文献:
[1]于雷,徐东风等;资金总量与效率:发达地区农业贷款市场研究[J];金融研究,2003第11期。
[2]中国人民银行上饶中心支行课题组;农业产业结构调整与政策性金融支持的理论及实证分析[J];金融研究,2006年第10期。
[3]邓晶;农村扶弱金融的外部效应与市场化运作的制度选择[J];农业经济问题,2007年第12期。
[4]梁栋康,黄秀瑞;拓展农业政策性贷款业务须解决七个问题[J];金融理论与实践,2007年第6期。
[6]张令骞;我国政策性金融理论与实践的审视与反思[J];经济研究导刊,2008年第4期。
[7]黄人杰;政策性金融改革的市场化方向研究[J];现代管理科学,2008年第8期。
