前言：中文期刊网精心挑选了政策性金融机构的特征范文供你参考和学习，希望我们的参考范文能激发你的文章创作灵感，欢迎阅读。
政策性金融机构的特征范文1
关键词：政策性金融；监督制度；比较金融；政策建议
政策性金融监督机制体现的是一种特殊的监督关系，即依据各个单独的政策性金融机构法所形成的一种特殊的监督机制和权力结构。监督的目标是实现政府的政策意图，提高金融资源公平合理的配置。这种特殊的政策性金融制度监督内涵主要表现为：由政府相关部门和权威专家或其他行业人员代表国家和公众的利益组合而成的特殊的董事会或理事会的权利制衡结构或治理结构，并由董事会(理事会)对机构行使最高的决策、协调与监控的职能权力；由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期的专门审计监督，从而从机构外部对政策性金融机构进行控制、组织、约束、协调、保障的特殊监督机制。这样，就从政策性金融机构的外部和内部两个层面上，构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。
一、政策性金融监督机制的国际比较
(一)日本政策性金融监督制度
日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。
(二)德国政策性金融监督制度特征
讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。
(三)美国政策性金融监督制度特征
美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。
二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议
借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。
(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规
实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。
(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构
通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。
(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系
政策性金融机构的特征范文2
不同国家的政策性金融各具形式,而且一些国家的政策性金融经过了长期的实践,并日益普遍发展壮大,在实现政府的特定政策目标方面起着不可替代的重要作用。借鉴他们成功的政策性金融制度和活动经验,对于构建中国欠发达地区的政策性金融体系非常具有现实意义。美国、日本、印度、巴西、法国等各个国家的农村政策性金融机构有效地支持了农业和农村经济的发展,尽管各具形式,但总的看来有以下一些特点:
1形式多样,目的明确
各国政策性金融机构的形式多样,如:美国有对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴的农民家计局,有对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款点农村电气化管理局,有对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴点商品信贷公司,还有为融资困难的小企业提供信贷援助的小企业管理局等等。日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库,向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款和各种农业贷款。印度的政策性金融机构有三类:国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司,每一类机构的目的和任务非常明确,法国的农业非常发达,法国农业信贷银行系统在农业发展过程中贡献最大,它是由总行、地区和基层三级机构组成的。尽管各国政策性金融机构的名称不同,但是,他们的服务范围非常明确,在执行政府的政策上富有效率。
2农业政策性金融机构的资金来源多样化
主要有政府资金,政府担保债券、向央行和其他金融机构借款、吸收存款等方式。如:美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资,是一种政府出资的形式,然而,美国的农业合作信贷机构的筹资方式是发行统一政府担保债券。由于有政府信用作为支撑,所以很受欢迎,筹资能力较强,这种做法可以适应中长期的资金需求。法国农业信贷银行则是以吸收活期、定期、储蓄存款的形式补充资金。日本的农林渔业金融公库开始是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的,后来的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。还有一些发展中国家一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”,向中央银行或其他金融机构借入资金。如泰国就采用了这一做法。
3农业政策性金融的法律制度健全
各个国家大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障,目前,美国和日本等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融的监管严密规范,如美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》,日本的《农林渔业金融公库法》等,都是关于农业政策性金融机构的专门法律,除此之外,还有农业信贷法,农业信用保证、保险法等关于农业信贷、信用保险的专门法律。同时,在政策上提供许多优惠,如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度,鼓励和保护农村政策性金融机构,来促进农业政策性金融支农作用的发挥。
4政策性金融机构层次明晰,支农范围宽泛
各个国家的政策性金融机构各自有具体的支农范围,而且,支农的领域很广,和农业有关的融资都可以找到对应政策性金融机构。这些支农领域涉及到生产领域贷款,如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款,日本农林渔业金融公库的农业综合设施贷款等,流通领域贷款,如美国商品信贷公司,不仅发放粮食收购贷款,国家储备贷款、农场主自主储备贷款,还提供出口信贷,加工领域贷款,如法国农业信贷银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款,扶贫贷款,如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民和边际农民等贫困人口的扶持贷款;农业担保和保险业务,如美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。
5各国注重建立支农政策性金融中的农业保险制度
农业保险制度是化解转移农业风险的一个重要手段。如美国的农业保险非常发达,美国在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》,其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。法国是的农业保险体系基本上由私有保险公司组成,政府只是提供必要的政策支持。
二、政策性金融是指为了满足政府特殊的政策性取向,在一国政府支持下,为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策,以国家信用为基础,严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象,运用各种特殊的融资手段,以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为,农业政策性金融显然属于政策性金融的范畴,基于此,农业政策性金融,就是在国家和政府支持下,以国家信用为基础,运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率,严格按照国家政策的界定,以支持农业发展为主要职责,直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。
从上述界定内容看,农业政策性金融有三个特征:政策性,主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段,金融性,是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为,优惠性,即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。
农业是高风险、收益率较低的弱势产业。由于资本的逐利性,不仅城市的、发达地区的资金不往农村流,农村的资金还会往外流,这样关系人类生存的农业问题却得不到资金的支持,当市场这只看不见的手不能发挥作用的时候,就需要政府的手来弥补这个作用。因此政策性金融的产生、存在与发展是有深刻的经济金融与社会根源,它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。农业政策性金融的这三个特点恰恰体现了政府的作用所在,尤其对于经济欠发达地区农业的发展来说,政策性金融的作用是非常重要的。
三、中国欠发达地区农村政策性金融的定位
1完善农村政策性金融的立法工作
可以借鉴国外立法的经验,规范政策性金融机构的经营行为,使其行为有法可依,摆脱外部干预,维护自身的合法权益,保障资产的安全。同时,要加强对农业政策性金融的监管,发挥和完善中国银监会的监管作用。
2拓宽农业政策性金融的资金来源
农发行的资金来源除了财政拨款的资本金以外主要就是人民银行的金融债券,目前中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题,这主要是因为随着农村经济的发展,对资金需求的规模在逐渐扩大,然而农业政策性金融的资金来源已经不能够满足这种需要。欠发达地区支农的金融支持需要充足的资金来源,因此,扩大农业政策性金融的融资渠道是关键,日本做法值得借鉴,日本的政策性金融机构不直接吸收存款,而是间接的利用率邮政储蓄的资金作为农业政策性金融机构的重要资金来源。我们可以参照这一方法,中国的邮政储蓄在农村吸收了大量存款,其中的大部分都存入了央行,造成央行负担很重。在2006年底挂牌成立邮政银行后才开始有了贷款业务,因此,借鉴日本的经验,把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源,解决农业政策性金融机构的资金来源问题。还可以,利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息低资金成本的优惠贷款等等。
3拓展农发行的业务范围
2004年农发行转型以来,形成了以粮棉油收购贷款业务为主体,以农副产品生产加工贷款为一翼,以支持农业和农村发展的中长期贷款的一体两翼的支农新格局,有选择性的支持农业产业化经营和农村基础设施建设。但是,农发行的支农格局与欠发达地区的支农需求的不相匹配的,欠发达地区的农村很少有农产品的加工产业和农业产业化的经营项目,而往往是单个农户分散,小额和急需的资金的需求。这种资金的需求是商业银行所不愿支持的,必须要有政策性的金融来承担。
4发挥农信社的作用
农信社在农村覆盖面广,与三农接触最多,这些都具备了服务三农的基础,因此,通过对农村信用社的改革,将农村信用社建成产权关系明晰、可持续发展的支农型社区金融机构是可行的。农村社业务可以分为两部分,一部分走商业银行的道路,另外一部分是支农服务,规定支农的比例和最低的底线,针对社区农民的需求来确定金融产品,以微利为前提,办理扶贫、开发贷款业务、农副产品的种植、收购、加工贷款等各项业务。关键是要贴近农民,了解需求,提供快捷的金融服务。
5建立有效的合作金融和合作信用担保体系
对欠发达地区农村分散而且经济实力弱小的农民来说,通过合作金融的形式融资是一种必然选择,正是由于农民、农户没有自己的合作金融组织为其服务,就造成了大量县城金融市场的真空,也就产生了大量的民间借贷、地下钱庄等灰、黑色金融。实践证明互助合作性质的农业信贷机构是一种具有效率的组织,如法国的农业信贷银行是一种“上官下民”的所有制模式,它的中央机构国家农业信贷银行是公有性质的,由政府所有,而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质,由个人及成员入股组成,按合作制原则经营,为农民提供了大量的与农业生产有关的普通和优惠贷款。这种将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来的支农形式可以为我们所借鉴。在政府的主导下,积极支持农民自主参与的各种形式的资金互助,自担风险、自己出资、自我管理的合作金融组织,以改善农村金融的服务供给,同时,主导的政府部门可以给予必要的指导和监督。
6完善与支农金融相配套的农业保险和农业担保机制
中国自1982年开办农业保险,由于种种原因,农业保险自1992年开始逐渐萎缩,2004年中国农业保险业务不仅保费收入减少,农业保险的险种也在不断减少,已由最多时的60多个项目下降到目前的不足30个。2004年保监会启动了农业保险,有了安信、安华和阳光三家不同经营模式的专业性农业保险公司,开展保险公司与政府联办,为政府代办,以及直营等多种形式。如何在试点基础上逐步完善支农金融相配套的农业保险和农业担保机制有待进一步的研究。
政策性金融机构的特征范文3
关键词：政策性金融；商业化改革；专业化运作
中图分类号：F832.0 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2010)12-0048-09
目前中国正在进行政策性金融体系改革，这一改革的价值取向与路径选择将在未来很长一段时间内影响中国政策性金融的发展状况，进而影响社会资金配置框架的重新规划，影响国民经济转型与可持续发展政策的实现，必须慎之又慎。在此过程中，我们需要做的一项重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的国际潮流，从中总结政策性金融改革的一些基本规律和原则，为解决困扰中国政策性金融改革的一些重大问题提供思路和线索。
一、政策性金融机构发展简史及20世纪90年代以来的变化
政策性金融机构以资金的有偿使用为手段来实现政策性目标，是政府调控经济的重要工具，已成为现代金融体系中不可或缺的组成部分。自19世纪初期产生以来，政策性金融机构在世界各国经济发展和社会进步中一直发挥着重要而独特的作用，并通过制度安排和管理技术等方面的不断改革，使政策性金融体系顺应时展的客观需求。
(一)20世纪以来政策性金融机构的简要历史沿革
20世纪以后，政策性金融机构经历了两个大规模蓬勃兴起的时期。一是20年代至30年代，为应对各种经济危机和大萧条，美国、德国、法国、英国等国由政府出资先后在农业、进出口、小企业、住房等领域成立了各种形式的政策性金融机构；二是二战之后到20世纪60年代，政策性金融被广泛应用于各国经济复兴计划或经济赶超战略，日渐成为国家及国际金融体系中不可或缺的组成部分。在这一时期，不仅日本、韩国、印度等赶超型国家迅速建立了覆盖领域非常广泛的政策性金融体系，而且出现了世界银行、国际开发协会等国际性的政策性金融机构。
经过上述两个时期的大发展，政策性金融机构不仅在宏观层面上支持了国家战略目标的实施，包括经济赶超、对外扩张、区域开发、粮食安全等重要战略目标，而且在微观层面上对于满足农民及中小企业等群体的金融服务需求、弥补商业性金融服务缺陷、维护社会公平、支持就业等都发挥了重大作用。
鉴于政策性金融机构的重要作用，许多国家的政府高度重视它们的发展，政策性金融体系的规范和健康程度已成为影响国家竞争力的重要因素。尤其是在现代市场经济和全球化国际竞争条件下，其实没有哪一个国家会忽视或摒弃政策性金融体系的重要作用，而且越是市场经济成熟高的发达国家，其政策性金融体系的立法和覆盖领域越是完备，运作程序、治理结构和监督管理越是规范，如美国、德国、日本等。
同时也要指出，20世纪70年代以后，各国不仅顺应时展调整了政策性金融体系的业务重点和机构布局，而且经历了股权多元化、运行机制市场化、经营服务方式日趋多样化和专业化等系列改革。在私有化浪潮和“华盛顿共识”大行其道的情况下，世界金融危机之前的最近一波改革潮流，是20世纪90年代以后，日本、韩国、新加坡、德国、巴西、印度等国对一些政策性金融机构进行的商业化改革。
(二)20世纪90年代以后部分政策性金融机构的商业化改革
20世纪90年代以来，经济与金融全球化的加深不仅提升了各国市场经济的成熟度，为各国带来了充裕的资金，而且极大地加剧了金融市场的竞争。在此背景下，政策性金融机构的发展面临着经营效率提高、业务领域调整、优惠待遇减少、资金来源变化等诸多挑战。为了适应变化，一些国家对本国政策性金融机构进行了商业化改革，突出表现在以下三个方面。
1.部分政策性金融机构对股权结构进行了商业化转型或调整。随着经济发展和国家政策目标的调整，一些政策性金融机构的股权结构由单一政府股东转向多元化，或完全商业化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡发展银行、斯里兰卡开发银行、印度产业发展银行等政策性金融机构，被认为已完成了历史使命而逐步转变为商业性金融机构；日本政策投资银行(前身是日本开发银行)退出面向大企业、骨干企业的融资领域，要求在2016年前完全民营化。
2.部分政策性金融机构进行了运作机制的市场化改革。运作机制的市场化改革涉及资金来源、经营管理、政府补偿、监管等各业务环节。例如，政策性金融机构的资金来源由国家全包模式向市场筹资模式转变。2003年，韩国产业银行客户存款在全部负债中的比例达到13.1％，金融债券比重达到45％；2001年，日本政策投资银行开始发行非政府保证债，等等(郑波，2006)。在经营机制上，政策性金融机构引进现代公司治理制度和国际化标准，建立风险管理系统，注重稳健经营和提高效率；同时随着政策性金融机构经营能力的提升，政府适当减少了对政策性金融机构的优惠政策，管理方面更为透明，监督管理方式适当借鉴对商业银行的监管要求等，促使政策性金融机构实现其财务可持续性。
3.部分政策性金融机构的经营服务方式实现了商业化转型和专业化运作。主要表现在业务种类不断增多，业务范围不断扩大，成为兼营商业性业务的政策性金融机构。这类代表性的政策性金融机构包括：德国复兴信贷银行、巴西社会经济开发银行、韩国产业银行、韩国输出人银行、泰国农业与农业合作银行等。同时，为避免道德风险和不公平竞争，这类综合经营的政策性金融机构一般采取分账户管理或建立母子公司的方式进行不同业务的专业化运作。
从国别来看，在此轮商业化改革的国际潮流中，以日本政策性金融体系改革力度最大(白钦先、耿立新，2005)。以下简要回顾日本政策性金融体系改革的具体情况(见表1)。
二战后，日本政府为了促进国民经济的协调发展，贯彻国家政策，在几乎每一个产业领域都设立了政策性金融机构。从1947年建立“复兴金融公库”起，几经演变，到1971年形成了“两行十库”的政策性金融格局，为日本经济高速增长提供了巨额资金支持。直到20世纪90年代初期，其格局也仍然是稳定的。
这时，日本经济和社会发展总体上达到较高水平，资金供求由短缺转向过剩，政策性金融机构贷款业务出现了“一般化”态势，如深度介入本该由民间金融经营的领域，与民间金融机构形成竞争关系等。与此同时，泡沫经济破裂后，政策性金融机构与民间金融机构都出现了大量不良资产。面对形
势变化和自身困境，日本对政策性金融体系进行改革和重组。1999年10月，政府适当精简了政策性金融机构，合并了其职能。经过改革，演变成“两行六库”的格局，以降低运营成本，使政策性金融体系更能适应国内外形势发展的需要。
在财政投融资制度下，邮政储蓄资金是政策性金融机构的主要资金来源，约占其全部资金来源的90％。邮政储蓄是政策性金融业务的资金“人口”，“两行六库”则是政策性金融业务的资金“出口”。2005年10月日本通过了邮政民营化改革法案，邮政改革使政策性金融资金来源失去了保障。同时，政策性金融体系自身也存在继续改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融机构贷款余额仍占全部金融机构贷款余额的20.3％(张韶华、郭常民，2006)。政策性金融机构规模和投资范围的扩张使之与商业性金融机构产生了激烈竞争，影响了日本银行业的盈利水平。
2006年日本通过《行政改革推进法》，确定了政策性金融机构改革的最终方案。日本政策投资银行和商工组合中央金库于2008年10月实行股份公司化，并将于2016年3月前将政府拥有的股份全部卖出，以最终实现民营化。废止公营企业金融公库，将其业务移交地方管理。国际协力银行被分解为日元贷款部门和国际金融部门，前者并人日本国际合作机构，组成新的开发援助机构；2008年10月，后者与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为政策性金融机构――日本政策金融公库；冲绳振兴开发金融公库将保持现状，并将于2012年并人日本政策金融公库。经过1999年和2008年两次大规模改革，日本政策性金融体系进入统一机构的新阶段。
二、对近年政策性金融演化国际潮流的基本认识
从上述情况看，进入20世纪90年代后，一些国家确实对部分政策性金融机构进行了商业化改革，不仅通过商业化改革和机构整合来实现政策性金融业务覆盖领域的调整，压缩或退出原来支持的某些重点行业或者落后地区的开发性金融业务；还通过引入商业运行模式，提高政策性金融机构的自主经营能力。研究经济问题要透过现象看本质，如果深入到这些国家政策性金融改革的动因和具体效果层面考察，我们就会发现，这些国家进行各种形式的商业化改革并没有抛弃设立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些职能反而得到了相当程度强化，而且政策性金融的发展潮流并不仅仅是单纯的商业化改革所能够概括的。因此，分析政策陛金融改革的国际潮流，需要厘清几点基本认识。
(一)政策性金融机构的商业化改革是对政策性金融体系的局部调整，并不是对政策性金融的根本否定
要客观地评价政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的动因和实际效果。目前引发政策性金融改革潮流的主要动因有以下三个方面。
1.国家金融体系设计的整体思路在新阶段发生了变化。例如，日本政策性金融改革的一个重要原因就是作为其主要资金来源的邮政储蓄系统的改革需要。
2.提高政策性金融业务的针对性，降低政策性金融带来的不利影响。
3.提高政策性金融机构的资金配置效率，降低运转成本。
从上述三种动因看，无论哪种动因，其初衷都是为了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服务；也没有使商业性金融机构直接进入政策性金融领域，而是通过政策性金融的部分退出，扩大商业性金融的运作范围。
从实际效果看，部分政策性金融机构的商业化改革，一方面缩减了政策性金融的覆盖范围，消除了“四面出击”现象，将商业性金融能够解决的融资领域还给商业性金融机构，政策性金融机构在仍然需要政策性支持的领域运营，故政策性金融的目标更加明确，业务范围更加专一，在保留领域的专有作用得到强化。另一方面，通过对政策性金融机构的合并重组，明确了政策性金融机构的职责，降低了多个政策性金融机构相互之间的业务重叠，减少了与商业性金融机构的摩擦，有利于提高政策性金融对社会资金的配置能力、对政策性业务的支持能力以及政策性金融机构的内部管理运作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融机构，更不是要取消政策性金融，而是对政策性金融业务“有保有压”的调整，使政策性金融的作用空间更加明确，业务功能更加完善，对政策性对象的支持力度更有保障。
(二)政策性金融改革之后，政策性金融机构的效率得到提高，功能目标更加明确
通过改革，合并撤销一些政策性金融机构，一是在一定程度上减少了人浮于事的现象，降低了运营成本；二是被保留的政策性金融机构在管理运作机制上更加贴近市场，可以减少层层审批和内部扯皮现象，减少“黑箱操作”，提高整体资产质量；三是可以进一步明确政策性金融与商业性金融的边界，减少两类金融机构之间的业务摩擦，形成两类机构相互配合、相互补充的良性循环。
实践中，一些国家的政策性金融机构经过合并，确实得到了缩减，管理运作日益规范，运作效率不断提高，而且政策性目标更加明确，业务范围更加专注于保留的政策性业务，资产质量得到了明显提高，在一定程度上提升了政策性金融机构的地位。国家财政对各政策性金融机构的资金封闭供给体系被打破，并不意味着政府支持力度的减弱，而是在新形势下转换了形式与渠道，在一定程度上鼓励其以国家信用为基础，在国内外资本市场上越来越优化地筹集更多的长期性低成本资金，因此政策性金融机构离市场更近了，压力加大了，活力也增强了。
但是，从政策性金融改革的国际潮流来看，政策性金融机构内部治理结构和管理机制的改革，都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。只有这样，政策性金融机构才能在特定政策目标约束下，比较得心应手地开展各项筹资和资金运用业务，切实加强风险控制能力。
(三)政策性金融机构在商业化改革之后，政府仍然会以某种形式承担经营失败的损失
商业化改革后，政策性金融机构的基本业务领域仍然会集中于原来所从事的政策性金融领域。在这些领域的市场化程度不够的情况下，从事该领域金融业务的收益不会发生根本性变化；也就是说，商业化的政策性金融机构所从事的业务，可能仍然是具有较低收益空间的金融领域。随着商业化之后所带来的利润考核压力的加大，这些政策性金融机构必然会在维持其基本业务范围的同时，不断拓展存在较高风险的业务以提高收益。但在相应的风险控制机制跟不上的时候，随着高风险业务的增加，一旦经济形势发生变化或者是社会资金状况出现改变，这些风险就很有可能会爆发，给它们带来巨大损失，导致这些金融机构面临经营困境，甚至可能面临破产倒闭。而这些金融机构原来所从事的政策性业务，往往与影响国民经济走势的最基本领域或与人们的生产、生活密切相关，因此，这些金融机构出现问题之后，会给整个经济运行或者社会稳定带来巨大的负面影响，政府最终将不得不为它们的损失“埋单”。像美国房地美与房利美两大商业化的政策性金融机构，在“次贷”危机中遭受巨大损失，美国政府就不得不出巨资重新购买其股权。
(四)如何防止“设租寻租”和提高绩效是与政策性金融共始终的重要问题
政策性金融机构具有政府支持背景，业务带有政策优惠特征， “设租寻租”、效率低下等问题常为人诟病，也出现过因这些或有弊端而失败的案例，如20世纪50年代的日本复兴金融公库、20世纪80年代拉美国家的一些政策性金融机构等。因此，如何防止“设租寻租”和提高经营绩效，始终是政策性金融发展过程中必须着力解决的两个问题。不少国家通过改革和完善政策性金融体系，对这些问题进行了诸多探索，积累了有益的经验。在考察政策性金融机构发展国际潮流的过程中，关注和汲取这些经验，有助于推进中国政策性金融体系的规范发展。
在防止“设租寻租”方面，日本、美国等发达国家的政策性金融机构已经形成了一些行之有效的做法。
1.专家集体决策。世界银行于上世纪90年代总结日本政策性金融经验时强调了这一原则。1999年日本政策性金融体系大规模改革后，日本政策投资银行等机构进一步完善了专家评审和集体决策机制，由内外部专家构成贷款决策委员会，专门评审限定规模以上的政策性金融贷款项目，从中立、公平的立场审查项目的政策意义和效果、事业主体的项目完成能力、项目效益等，总体而言，比较有效地降低了由于政策性金融机构个别领导掌握项目审批权限而产生的“设租寻租”风险。
2.严密的内外多重审计制度。这是世界银行总结的另一条基本经验。日本政策投资银行、美国进出口银行、德国复兴信贷银行等运作较为成功的政策性金融机构，普遍建立了以内部审计与监察、注册会计师审计、政府部门评估、预算审批监督以及国家审计机关不定期审计等为基础的内外多重审计制度，对政策性金融业务开展及项目评审工作进行层层监督。实行这种内外多重审计以及形成比较高的透明度，目的就在于把寻租行为压制到最低限度。
此外，一些国家还不断优化政策性金融机构经营项目的制度设计，从业务流程上降低“设租寻租”的可能性。例如，美国为鼓励风险投资的发展，允许成立私人经营的小企业投资公司(SBICS)，向小企业提供风险资金或者长期贷款，并且政府规定SBICS的发起人每投入1美元到风险投资项目中，便可从联邦小企业署(SBA)得到4美元的仅为2％的低息贷款。由于SBICs可从SBA那里得到低息贷款，利息差的诱惑以及还贷的压力，诱使一些SBICs倾向于向那些已有现金流人的处于扩展期以后的公司提供债权融资以博取利差，而不是为那些处于种子期的初创企业提供股权融资，诱发了大量的寻租行为。1992年美国对《小企业投资公司法》进行了修改，规定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分担风险的同时分享利益，促使SBICs的支持方式由债权向股权转化，、从而在制度设计上避免了上述“设租寻租”问题。
提高绩效也是历次政策性金融改革所追求的目标。商业化改革单一导向虽然有助于提升政策性金融机构的效率，但也意味着政策性金融机构要退出政策性金融体系，失去了政策，因此，商业化改革仅适用于根据国情判断不需要政府再提供政策性金融支持的领域。对于仍然需要政策性金融支持的领域，各国改革的举措并不是单纯的商业化，而是不断推进政策性金融机构的“市场化运作”，即在政策性金融机构经营运作的微观层面越来越多地引入市场机制，尊重市场并面向市场，通过增强约束机制和改进管理方式来提高绩效。20世纪90年代以后的政策性金融机构改革的国际潮流更是如此。
仍以日本为例。2001年，日本对政策性金融体系进行了大刀阔斧的改革，目标是想继续保持政策性金融积极的一面，消除其弊端。核心内容有：一是取消原先可获的来自邮政储蓄和养老金的强制性存款制度，政策性金融机构的资金筹措需要遵循市场化原则；二是引入政策(补贴)。成本分析，实质性地扩大公开性，以保证政策性金融机构受到约束和监督；三是贷款利率将以同期限日本政府债券的市场利率为基础(贾康，2002)。H这些改革措施促使政策性金融机构以更贴近市场化的模式运作资金筹集、资金运用等业务环节，从机制上促进了政策性金融机构采取有效率的方式实现政策性目标；同时，也促使政策性金融机构的业务信息和财务信息更加透明，便于接受各方面的监督和评价，增强了政策性金融机构自律的内外部压力和约束力。
只要政策性金融存在，金融双轨制便存在，“设租寻租”的可能性也就存在，以“政策性亏损”掩盖绩效管理水平的动机也很难避免。所以，动态优化地把政策性金融控制在合理规模和必要领域之内，并防止“设租寻租”和努力提高绩效水平，是与政策性金融共始终的机制建设与管理监督问题。只要措施得当，便能处理好与之相关的“不把小孩子和洗澡水一起泼出去”的问题，发挥政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。
(五)政策性金融是国家经济发展的长期工具，商业化并最终消失不是政策性金融改革国际潮流的全部，也不是政策性金融发展的终极目标
事实上，世界各国政策性金融机构无论经过何种合并重组，执行政策性金融业务的金融机构始终是存在的，同时，政策性金融业务更是始终存在于某些历久弥新的领域，如进出口、农业、中小企业等领域。
美国对政策性金融体系采取低调处理、充分利用的策略。美国虽然没有宣称要发展政策性金融机构，但事实上从20世纪初期开始，它就建立了相当数量的政策性金融机构，在农业、小企业、进出口、住房等领域拥有功能齐备、组织发达的政策性金融体系，尤其是在农业领域的政策性金融体系更是相当完善，形成了全方位、多层次的立体支持网络。
美国政策性金融体系在其近百年的历史中，最大的变动当属对住房领域政策性金融机构的改革。20世纪70年代对住房领域政策性金融机构的私有化改革，实际上是20世纪90年代政策性金融商业化潮流的一个前奏。但是，美国政策性金融的商业化改革并没有泛化，其他的政策性金融机构仍然存在着，并且一直发挥着重要作用，特别是金融危机冲击到来后，更彰显了其功能。比如，2008年发生金融危机以后，美国联邦小企业署为帮助小企业渡过经济衰退，临时放松了贷款标准，直至2010年9月。再比如，美国进出口银行是联邦政府全资所有的独立执行机构，长期以来一直秉承1934年成立时的宗旨： “通过支持出口支持美国就业”。近年来，美国进出口银行提供的金融服务规模一直在120亿美元以上，类型包括担保贷款、直接贷款和出口保险等。同时，美国进出口银行在经营管理和自身财务可持续性方面非常成功。2001年以来，该行共获得68亿美元的净收入；这些净收入除部分用于审慎性准备金外，其余全部上缴财政部。
美国拥有高度发达的政策性金融体系，美国是否也曾担心政策性金融机构会成为政府负担而要对它们进行私有化改革呢?这种担心和争论在政策性金融体系构建之初就存在，但是，除了必要的商业化改革以外，政府采取的解决思路是通过加强立法、管理和监督来控制此类机构，充分发挥它们无可替代的重要职能。例如：1945年美国出台了《政府公司控制法案》；1990年出台的《联邦信贷改革方案》要求政府改进信贷项目会计，为贷款项目评估提供了一整套程序，使联邦政府的信贷运作建立在
更好的财政基础上；1996年出台的《政府债务收集改进法案》加强了政府追回欠款的能力。更值得关注的是，美国把发展政策性金融体系作为政府的长期责任，把政策性金融业务可能带来的经营损失列入政府预算以支出弥补。
日本也是不断深化政策性金融改革的国家，但是其历次的改革过程中，无论怎样合并、撤销或者是商业化，始终存在执行基本政策性金融功能的政策性金融机构；其保留的统一机构――政策金融公库的功能仍然完整地涵盖进出口、中小企业、农业三大领域。虽然政策性金融公库经营仅半年的时间就出现了6554亿日元(约合66亿美元)的亏损，但日本政府仍然保留这样的政策性金融机构。
那么，为什么注重发挥市场作用进而大规模商业化改革的日本还要心甘情愿地承担如此巨额的亏损呢?为什么美国政府对政策性金融如此重视与支持呢?这些问题是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。认真研究政策性金融上百年的历史，我们就会发现，政策性金融的存在自有其深刻的经济与政治原因，其需求是客观长期存在的，即便我们在总结其他国家出现的政策性金融改革中看到了商业化趋势，但必须认清的是，商业化并不是政策性金融发展的全部，也并非某种确立的终极目标!大多数国家仍然存在很多继续恪守政策性金融业务规则的“传统”政策性金融机构。
三、中国政策性金融改革与发展面临的抉择
经过10多年的运转，中国政策性金融机构也面临着改革。2007年的全国金融工作会议，正式确立了政策性金融特别是对三家政策性银行改革的原则和思路。其中，国家开发银行将全面推行商业化运作，主要从事中长期业务；进出口银行和农业发展银行则按照分类指导、“一行一策”的原则，深化内部改革。对政策性金融业务，今后将通过实行公开透明的招标制来展开。从目前的整体改革思路与方向看，是政策性金融改革商业化潮流在中国的某种具体化。那么，在政策性金融改革国际潮流中，中国是否应该随波逐流?未来的政策性金融之路应该如何走下去?这些问题的答案应该在清楚地认识政策性金融改革国际潮流的实质之后，结合中国政策性金融的实际情况加以分析。
(一)结合国情，实事求是地借鉴政策性金融改革的国际经验
20世纪90年代以后，世界范围内政策性金融的发展呈现出一种多样化的状态，其中确实存在政策性银行向开发性银行转型和政策性银行商业化改革的潮流。但是，这种潮流只是政策性金融发展的一个局部特征，而不是整体特征，不宜泛化。即使对政策性金融机构进行商业化改革，也正处于不断试验之中，其理论基础并不成熟，改革的出发点并不完全一致，最终的结果更是难以预料。在这种充满不确定性的潮流中，我们若简单地试图以单一维度从中总结出经验，并且用于指导中国政策性金融改革的实践，不仅由于未来较大的不确定性导致选择面临诸多困难，而且还可能会不切合实际，使整个改革误人歧途。
在政策性金融改革过程中，不论哪个国家和地区对其政策性金融体系进行何种改革，其在确定政策性金融改革目标的过程中，都是结合自身的经济发展状况、金融体系建设与完善情况、政府能够发挥的作用、社会公众的反应等具体情况确定的，政策性金融发展的国际潮流在此过程中只能作为一种参考。因此，在确定政策性金融改革的目标与思路时，我们不能忽视国情和自己的特定发展阶段，把有着诸多背景因素和前提条件的国际经验，直接搬过来应用到中国政策性金融改革的实践之中。
如果仅仅按照追逐商业化潮流的模式来改革中国政策性金融体系，那么在有些领域，中国政策性金融体系的发展可能会面临“没有开始，就要结束”的局面。这种局面对于中国这样一个幅员辽阔、三大差别较为严重的发展中的人口大国，无论从经济发展角度还是社会进步角度来看，都是不合时宜的。为了更好地促进经济发展和社会进步，实现中华民族复兴，我们在学习国际先进经验时，一定要坚持结合本国国情和历史发展阶段的原则。
(二)要从战略与长远的角度看待中国政策性金融改革
从政策性金融的发展历程看，中国对政策性金融体系的认识从一开始就并不清晰，对政策性金融的发展定位也存在明显错位，仅仅将政策性银行当作专业银行商业化改革的“副产品”，其功能只是承担各专业银行留下的某些特定政策性融资业务包袱，基本上没有从国家经济发展战略角度规划政策性金融的长远发展问题；另外，对三家政策性银行所从事的政策性业务范围的界定也始终不清晰。这种情况不仅影响到政策性金融体系构建的完整性，而且也影响到决策层对政策性金融存在必要性的判断。
基于此，设计中国政策性金融体系改革思路，需要具备战略思维，从长远的眼光看待这一问题。从政策性金融体系的发展角度而言，根据中国经济发展所处阶段和政策性金融需求的实际情况，政策性金融体系所包括的领域应该是非常广泛的，而现有政策性金融机构的业务范围是远远不能包含的。因此，要从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义，从长远角度考虑中国政策性金融体系的设计，充分重视发挥政策性金融的作用，合理规划政策性金融发展的业务领域，不断完善政策性金融体系，增强政策性金融机构的作用；同时，不能片面强调政策性金融机构造成的不公平竞争、利润化导向不等负面问题，更不能仅将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。
(三)中国政策性金融体系需要积极建设：合理发展、长期存在
政策性金融是需要长期存在的，发达市场经济国家也存在比较强大且种类多样化的政策性金融服务，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然坚持专门政策性金融机构负责的政策性金融业务。
对于处在“战略机遇期”的中国，政策性金融的存在，首先要满足其在进出口、农业、中小企业等领域产生的政策性金融业务这一传统需求目标；其次，在锁定“全面小康”和“三步走”战略目标的情况下，还要以政策性金融贯彻落实统筹兼顾的科学发展观，大力促进经济结构调整和发展方式转变，落实赶超战略。中国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融职能；恰恰相反，我们要通过政策性金融改革，进一步增强政策性金融体系的建设和发展，完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。同时，从发达国家的实践看。由于社会资金配置的“市场失灵”现象将会长期存在，中国政策性金融的需求也具有长期性。在未来很长一段时间内，即使中国经济得到快速发展，工业化、城镇化、市场化水平进一步提高，但在农业、中小企业以及促进国内大型产品进出口等方面，中国仍然长期需要相应的政策性金融支持。
(四)需要提高政策性金融机构运作机制的市场化水平和风险管理水平
政策性金融机构的特征范文4
关键词：政策性银行 金融机构改革 国家开发银行 商业化
一、政策性金融机构的定位
政策性金融的界定：政策性金融是指在一国政府的支持和鼓励下，以金融资源配的社会合理性作为最大目标，以政府政策性扶植的强位弱势产业、地区、领域、群体为金融支持对象，以优惠的存贷利率或信贷，保险（担保）的可得性和有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而实行的一种特殊性资金融通行为和制度安排。因此政策性金融兼具政策性和金融性。①
1、政策性
从政府和国家的角度看，政府通过注资，财政补贴，税收减免等手段，为政策性金融机构提供优惠政策，国家为其提供信用支撑，从而为其执行政府经济政策提供必要的保证；从政策性金融机构角度看，政策性金融机构按照国家和政府意图，代表国家和政府进行金融资源开发与服务，享受一系列其他商业性金融机构难以获取的政策倾斜，执行政府经济政策、产业政策、区域发展政策，发放政策性贷款等，其业务范围、资金投向、信贷政策等受到严格限制。
2、金融性
政策性金融机构也具有普通金融机构的一般特征，必须遵循商业性信用中介机构的一般经营原理与方式，通过筹集资金并按照一定原则将资金有偿提供方给资金需求方，并收取利息，保持一定盈利水平。政策习惯金融机构作为信用中介者，在资金需求者和供给者之间进行融通，其运行方式一级所使用的融通工具都具有明显的金融性特征。
二、国外开发银行的定位及发展模式
全球范围内，很多政策性银行在其发展过程中被动或主动地进入了商业银行业务领域，与商业银行进行竞争，但是经营模式并没有好坏之分，只是是否适合当时国家的宏观环境和社会发展的需要，是否能适合银行所具有的经营特性。
（一）日本政策投资银行
日本政策投资银行的一直是做纯政策性业务，是严格配合国家政策向导的政策性金融机构。一旦其决定对某一行业进行投资，民间商业性金融便会对其产生兴趣，这种情况下日本政策投资银行就会减少在该行业的政策性资金份额而让给民间商业性金融，转而投向其他产业。这反映出日本政策投资银行是密切配合政府经济政策的，形成了一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的扩张性诱导机制，是政策性金融对商业性金融的诱导补充，实现其纯政策性业务的宗旨。
（二）韩国产业银行
韩国产业银行采用的是混合经营模式，立足于政策领域基础上，积极开展投资业务，并致力于成为世界领先的投资银行。即将政策性业务和市场业务混合经营，只是成立不同的业务部门进行经营，并分开核算。但是其仍然是以国家信用为依托，享受低成本的融资等这些原有政策性银行所享有的优势，不可避免的是，在这种享有特殊优势下的情况与其他商业性金融机构竞争，导致破坏市场竞争秩序。
（三）德国复兴信贷银行
德国复兴信贷银行定位于采用分离模式的经营方式，经历了两个阶段的改革，第一个阶段采取的是在2004年-2007年之间将与商业银行竞争的出口信贷和项目融资业务独立出来成立子公司经营，作为行中行进行经营，进行独立试运作；而在2008年的开始德国复兴银行信贷银行成立了法律上独立的由其全额出资设立的子公司，该子公司不再享受国家优惠待遇而是作为商业银行进行运作。这就使得德国复兴信贷银行不至于处于利用国家优惠政策与商业银行进行竞争的尴尬境地，而且其经过较长时间建立并有一定竞争优势的市场业务又能得到保留。它的改革即充分利用优惠政策和国家信用定位于纯粹的政策性银行，同时又保持了优异的经营业绩而且产生的利润又扩大了其自身实力更有利于政策性业务的开拓。不得不说是一种在目前看来较为完善的政策性金融机构的转型案例。
（四）新加坡星展银行
与德国复兴信贷银行一样新加坡星展银行定位于采取分离的经营模式，其选择的是将政策性业务完全分离出来，大部分政策性业务由财政直接拨款实现，除此之外还是一家全能的商业银行，银行受股东利益驱动和支配，金融服务完全商业化，完全不享有国家信用，政府以市场化的方式对其进行监管。它将成为一家区域性商业银行作为目标，并竭力为股东创造最大化价值。
三、我国国家开发银行转型改革建议
参照德国、日本、新加坡、韩国等国的一些做法，这些国家都是通过"法律"的形式来规范相应政策性银行的运行，我们借鉴国外的成功经验可以在以后的发展道路上少走弯路。
1、组织形式
按照现代银行的基本组织架构，成立董事会、监事会和高级管理人员，但是要设立代表国家控股人身份的开发银行管理委员会以及代表独立意见发表人身份的地位超脱的咨询委员会。管理委员会是推举董事会成员的银行权力机构，负责执行国家宏观政策和确定经营方针，保障所有者权益。咨询委员会是管理委员会和董事会提供咨询和建议的机构。董事会的主要职责是对银行进行经营管理，完成政府委托的任务并兼顾银行自身利益，服从管理委员会的重大决定。监事会是开发银行内部的监督机构，主要负责对董事会和高级管理人员的业务运作进行监督。高级管理人员是从事日常经营管理和业务运作的银行高层职员。国家开发银行的法定代表人是行长。
2、金融监管
金融监管一般是指国家的外部强制性监管，是外部强制性监督管理与控制调节，是国家代表公共利益对追求利润最大化的机构与市场的强制性监管。②监管对象一般不包括各种类型的政策性或开发性金融机构。但是随着开发性金融的日益市场化和金融市场的日益法治化，对其实施法定监管已成必要。因此需扩大金融监管的范畴。参照世界范围内的做法，对商业性金融的监管一般是由中央银行或专门的金融监督管理机构实施，对开发性金融的监管则由财政部门或其他专设部门实施。如：德国复兴信贷银行的监管机构是德国财政部；韩国产业银行接受财政部和金融监管部门等的联合监管，以财政部为主；日本开发银行的监管机构是大藏大臣，其在业务方面不受中央银行监管。③
四、结束语
截至2006年底，国开行资产余额达22711亿元，当期和累计本息回收率分别为100.22%和99.73%，资本充足率为8.3%，不良贷款率为0.72%，连续28个季度保持国际先进水平。2006年全年实现利润总额291亿元，上缴税收185亿。这一骄人的成绩预示着我国国家开发银行的第二次转型是能够将我国的金融带上新的起点，但是在改革的过程中我们还会面临许多的问题和困难，经济全球化趋势已经让我们不得不在困难中抓住机遇，与商业银行在盈利性业务和政策性业务上寻找共同的利润增长点和合作契机，打破政策性业务的垄断，起到优化资源配置的作用。
注释：
①王伟，白钦先。灾后恢复重建离不开政策性金融机构强力的支持[J].金融理论与实践，2009，（1）：8-11
②白钦先，耿立新，关于国家开发银行和中国进出口银行战略定位与立法若干问题[J]，中国金融，2005，（19）：51
③郑新华，黄剑辉，国外发达国家开发性金融经验借鉴[J]，经济研究参考，2005，（62）：21
参考文献：
[1]王伟，白钦先。灾后恢复重建离不开政策性金融机构强力的支持[J].金融理论与实践，2009，（1）：8-11
[2]郑芳媛，政策性金融发展改革的国际经验及启示，《时代金融（上旬）》期刊，2010年11月，总第428期
[3]郑新华，黄剑辉，国外发达国家开发性金融经验借鉴，《经济研究参考》2005年第62期（总第1926期）
[4]余结伢，吴莹，新形势下政策性银行转型的模式选择，青海金融期刊，2009
政策性金融机构的特征范文5
关键词:金融抑制;金融支农;正规金融;非正规金融
一、引言
国外一些学者通过对发展中国家的研究发现,许多发展中国家普遍存在金融抑制现象。主要表现在:一些发展中国家为了早日推进工业化,政府往往对金融市场进行干预和抑制,包括实施低利率政策、普遍的信贷配给和明显倾向扶持行业部门及国有大型企业的选择性信贷政策。因此,经济学家建议,发展中国家应积极采取适合本国国情的金融深化措施,构建多层次农村金融体制,为农村经济提供有效的金融支持。
大多数学者的理论和实证研究表明,我国农村经济发展中也普遍存在金融抑制现象。而随着我国工业化、城市化进程的不断推进,农村金融问题日益成为影响着中国社会与经济稳定发展的重要因素。深化农村金融改革,加大金融支农力度,无疑是当今中国的一项重要课题。本文试图从金融抑制角度分析目前我国农村金融体系存在的主要问题,并相应对我国农村金融体制改革取向提出一些建议。
二、我国农村金融抑制的典型特征
从农村金融市场培育和发展的角度看,目前我国农村金融抑制的典型特征可以概括为政府失灵、市场失灵和功能缺失三个方面。
(一)政府主导下的制度安排导致金融供给不足——政府失灵
我国的农村金融制度安排一直以来是由政府主导的,即政府办金融的发展道路。国有银行、农村信用社等都是国家所有的金融机构,主要服务于尽快实现我国工业化、城市化的战略。在农村支持城市、农业支持工业、农民大量进城务工的现实影响下,农村金融市场随着环境的恶化和制度安排的先天市场条件不足而日益走向扭曲和衰弱,金融支持“三农”力度逐步弱化,金融供给严重不足。一方面,农村金融机构供给不足。近年来,国有商业银行开始从县域经济实行战略性撤退,纷纷撤并县及县以下分支机构。1998年至今,四大国有商业银行共撤并了3.1万个县及县以下机构(李勇、孙晓霞、陈景耀、韩向荣,2005)。作为开展政策性支农业务的农业发展银行则囿于粮棉油收购贷款,县域业务逐步萎缩。而前些年活跃于县域和农村地区的合作基金会等民间金融机构,由于经营不善、风险较大和管理混乱等原因被政府关闭或取缔。邮政储蓄机构只存不贷,没有信贷供给能力。因此,农村信用社成为信贷供给事实上的垄断者,农村金融市场的信贷供给严重不足。另一方面,农村资金严重外流。首先,受国有银行纷纷撤出及权限上收的影响,国有银行吸收的农村资金逐步集中到大、中城市。其次,邮政储蓄利用网点多、深入农村的特点,大量吸收农村储蓄并转存中央银行,导致农村资金大量外流。再次,作为农村金融服务主力军的农村信用社,经营出现非农化倾向,为追求利润最大化,许多资金流向城市。
(二)利率不能正常发挥资源配置作用——市场失灵
政府金融管制的一个重要方面就是利率管制,我国一直以来长期执行的统一利率管制不仅难以弥补农村金融机构的经营成本,再加上通货膨胀的影响,导致上世纪90年代中期前的实际负利率状态。90年代开始逐步推行的农村利率市场化改革试点,扩大农村信用社利率上浮区间,逐步放松的利率管制措施,虽收到一定效果,但单纯针对农信社的政策扶持并没有对农信社提高定价能力、改善经营机制产生积极作用。而且由于政策性业务和商业性业务混合,农信社缺乏破产约束,政府对农信社的支农贴息政策道德风险严重(谢平、徐忠,2006)。同时,由于对农信社实行差异利率政策,也导致国有银行农村分支机构生存更加困难继而纷纷退出。同时,由于邮政储蓄转存央行利率高于其他金融机构的政策倾斜,也成为农村资金通过农村邮政储蓄大量外流的直接诱因。总而言之,农村利率市场化改革方向并没有错,但选择性的信贷政策所带来的利率扭曲,事实上造成了当前农村金融市场的农信社垄断局面,且由于缺乏有效竞争,相应带来了农信社经营效益差、效率低下、成本高昂、道德风险严重的状况。
(三)扭曲的农村金融“二元性结构”——金融功能缺失
按照金融功能论的观点,金融功能相对于金融机构更加稳定,金融组织可以通过竞争的方式生存下来,从而发挥一定的金融功能(Merton&Bodie,1995)。而目前我国农村金融市场存在扭曲的“二元性结构”,一方面正规金融机构或大量退出、或经营效率低下,没有充分有效的竞争促进其发挥正常的金融功能;另一方面,作为非正规金融机构的民间借贷屡遭打击的情况,却长期存在,无法弥补了正规金融在农村金融市场的空缺。我国农村正规金融的功能缺失,主要表现为农村金融服务品种少、水平低、质量差。农村金融服务主要以存贷款为主,资金结算、银行卡、个人理财、投资咨询等中间业务开展很少,效率低下。如农村地区资金结算仍以现金为主,农村居民的银行卡持有量很少。另外,我国农村保险体系尚未建立,农村、农业保险服务几乎是空白。
三、我国农村金融深化的政策取向
(一)建立多层次的农村金融体系
我国农村金融体系存在问题的根本原因是政府办金融以及过度管制导致农村金融市场缺乏活力,因此必须对农村金融体系进行大的调整。总体而言,应在政府政策引导下,着眼于构建一个商业金融和政策性金融、合作金融相结合的竞争性农村金融市场。
一是充分发展商业性金融。重点是要在明晰产权的基础上,将农信社改造成为县域中小商业性金融机构,应该成为商业金融支农的主力军。因为从农信社改革试点情况看,农信社已不具备改造成为合作金融机构的可能性,而转为政策性金融机构则将与现有的政策性金融机构角色重叠,改制为商业性金融机构相对容易被接收和支持(李勇、孙晓霞、陈景耀、韩向荣,2005)。应该适当保持农业银行在县域的存在,通过市场细分、错开经营,在支持农业产业化龙头企业的大额资金需求方面确立竞争优势。同时,应考虑在加强监管、控制风险的前提下,鼓励在县域建立多种所有制的社区金融机构,大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。逐步在农村金融市场形成农村信用社、农业银行、小额贷款组织以及其他种类的金融机构合理分工、有序竞争的局面。
二是继续发挥政策性金融的积极作用。要对现有金融机构的农村政策性贷款业务进行整合,将现有的农村政策性贷款业务集中到农业发展银行一家专门机构。即拓宽农发行的政策性业务范围,解决农村金融市场贷款规模大、风险较高、回收期长,商业性金融不愿介入的大额资金需求问题;同时,应改进扶贫贷款贴息运作模式,建立农村扶贫小额贷款担保基金,解决农村金融市场贫困人口的小额资金需求问题。作为金融支农的重要一环,建立农业保险体系也刻不容缓。要采取自上而下与自下而上相结合的办法,逐步建立健全政策性的农业保险体系,地方政府主导设立政策性保险机构,中央政府设立再保险基金或再保险机构。
三是大力发展面向广大农户的合作金融组织。理论分析和国际经验表明,合作金融机构因自身制度设计的特点,使得为社员服务方面具有交易成本低、效率高的内生优势,在农村金融市场发挥着重要作用,在有的国家(如孟加拉国)甚至发挥着主导作用。因此,我国也应大力发展面向广大农户的合作金融组织。如由农户自愿发起的资金互助组织。这种资金互助组织(或称农民资金互助合作社)应是真正意义的合作制组织,社员之间互相监督,社员代表参与合作社决策,建立社员大会控制下的法人治理机构,有效建立其自我约束和自担风险的经营机制。
四是逐步规范和引导民间金融。民间金融存在有其必要性和合理性,加强对民间金融的合理引导和规范而非简单地清理打压已成为共识。规范民间金融的主要方向是引导其向正规化、合法化方向发展,通过给予金融机构的组织身份,明确设立条件,加强金融监管和自律,逐步将目前存在于农村地区的合会、基金会、互助会等民间金融组织纳入到合法化轨道中来,或转为小额贷款组织,或组建社区金融机构,或规范管理,防止高利贷、乱集资现象和携款潜逃等案件的发生。
(二)建立支农资金良性循环机制
建立支农资金良性循环机制,要从资金的回流、投入和上下联结三个层面着手。即一方面要引导县域金融机构吸收的资金有效回流农村,减少农村资金外流;另一方面要探索国家财政支农资金投入的新方式,增加农村资金供给;同时,还要探索建立政策性金融和合作金融、商业性金融,正规金融和非正规金融资金联结的方式和途径,增加面向广大农户的资金供给。
首先,要建立资金回流机制,主要是引导县域金融机构资金回流农村。我国应借鉴国际经验,制定社区再投资法,强制规定县域金融机构必须将吸收自本县内的一定比例的存款,用于在当地发放贷款,这包括全国性金融机构的县支行和农信社。同时,国家应积极引导邮储资金回流。政府可采取奖励或补贴等方式,采取自愿、互利和市场化的原则,加强邮储和政策性银行、小额贷款机构的合作,引导资金回流农村。在此过程中,国家可研究给予政策支持,鼓励邮储资金回流农村。
其次,要探索国家财政支农资金投入的新方式。可以借鉴美国的做法——其政府在合作金融机构建立初期,通过入股合作金融机构,为合作金融提供初始发展资金,扶持合作金融的发展;在合作金融不断壮大以后,不断转让政府股金,减少政府对合作金融的干预,最终实现合作金融组织的自主经营、自主管理。也可以考虑地方政府适当参股社区中小金融机构,扶持其发展壮大,积极将资金投向县域经济和“三农”。
再次,要建立正规金融和非正规金融之间资金的联结。在农村金融市场,正规金融资金充裕,具有规模经营带来的成本优势,而民间借贷等非正规金融直接面对广大农户和中小企业,具有信息优势,但由于仅以自身资金或集合资金放贷,资金相对短缺。建立正规金融和非正规金融的联结,是金融体系发展的一个有前途的战略(世界发展报告,1989)。通过正规金融将低价的信贷资金提供给非正规金融,即贷款给非正规金融组织,增加非正规金融的资金供给,可以改善广大农户和农村中小企业面临的贷款条件,提高农村金融需求的满足度(左臣明、马九杰,2006)。
政策性金融机构的特征范文6
关键词：中小型农业基础设施；农业政策性金融；融资
作者简介：费振国(1977－)，男，山东德州人，西北农林科技大学经济管理学院博士研究生，主要从事农业技术经济与项目管理研究。
中图分类号：F323．9 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2007)02－0114－03 收稿日期：2006－12－09
一、中小型农业基础设施的准公共产品属性及融资特征
(一)中小型农业基础设施的准公共产品属性
保罗・萨缪尔森把公共产品定义为每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品，也就是具有非竞争性和非排他性的产品。严格地讲，只有同时具有这两种特征的产品才是公共产品。但在实际中，在消费上具有完全非竞争性和非排他性的产品并不多，大多数是消费上具有有限非竞争性和非排他性的产品，也就是准公共产品。
中小型农业基础设施具有受益的区域性，只有社区以内的农户才能获得它提供的服务，因此具有一定程度的排他性。每个农户对既定数量和质量的中小型农业基础设施消费的效用都是其他农户消费该基础设施的减函数，也就是具有一定程度的非竞争性。同时它提供的服务既有私人效益也有社会效益，社会效益就是其外在性的重要体现。因此，中小型农业基础设施从总体上讲应属于准公共产品。中小型农业基础设施分为两类：一类是有规模、有联系的基础设施，具有一定的自然垄断性，具体包括县级中小型水利与农田基础设施、农业科研与实验、农业技术推广、农产品质量管理、动植物检疫等基础设施；还有一类是优效型基础设施，也就是农户无论收入水平如何都应该消费或得到的基础设施，具体包括动植物繁育、农产品加工、大型农业机械、农业教育与培训等基础设施(乔延清、吴秋景，2006)。
(二)中小型农业基础设施建设项目的融资特征
中小型农业基础设施的准公共产品性质，决定了它在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用。按照公共产品理论，需要有政府的干预，采取政府提供或政府资助、市场提供的方式。但政府财政机制的非价格性或者说财政分配的基本无偿性，无法避免中小型农业基础设施因财政提供而产生的内部直接经济效益的损失，也就是“政府失灵”，尤其是对中小型农业基础设施的外部间接效益缺乏评价的标准，更容易造成财政资金使用的低效，违背了经济学对资源配置的基本要求。
在金融资源配置过程中，市场机制虽然起着基础作用，但由于外部性、垄断、信息不对称、交易成本等原因，导致金融领域中的市场机制同样存在作用边界和失效现象(董青马、向天雁，2006)。鉴于中小型农业基础设施资金回收期长、盈利低等不利条件，商业性银行不愿意提供中小型农业基础设施建设所需资金，因此完全依靠市场机制无法培育出一个农业基础设施所需的金融市场。
中小型农业基础设施的不可或缺性和市场机制与政府机制无法单方面有效提供的局面，决定了其资金来源的有效途径是市场机制“无形之手”和政府机制“有形之手”的有机结合。这种政府机制与市场机制相结合的机制，在金融资源配置领域表现为农业政策性金融机制。设立农业政策性金融机构可以有效地促进财政资金和信用资金的相互配合，从而满足政府的农业发展政策和银行资金运动规律双方的要求，更有效地推动经济的发展。
二、农业政策性金融支持与中小型农业基础设施融资
农业政策性金融是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府的社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农业收入稳定增加的一种特殊金融活动。在我国中小型农业基础设施资金投入不足的情况下，农业政策性金融作为财政投融资的表现形式，可以有效地促进财政资金和信用资金相互配合，克服财政资金无偿提供所造成的效益低下，以及弥补资本市场的缺陷，加快中小型农业基础设施建设。
(一)缓解财政投入资金的不足
当前我国政府在农业基础设施投入方面的“政府缺位”和“政府失灵”与体制外供给，导致财政投入的严重不足。根据《中国统计年鉴》的数据计算，国家财政用于农业基本建设的投入虽呈逐渐增加的趋势，投入总量从1996年的141．51亿元增加到2003年的527．36亿元，但农业基本建设投资在基本建设支出中平均占比在6％左右，这与农业在国民经济中的地位以及农业为社会所做的贡献很不相称。农业政策性金融通过财政提供的资本金和贴息，利用金融的财务杠杆原理，以国家信用为后盾，能筹集到若干倍于财政资金的信贷资金投入中小型农业基础设施，从而有效缓解中小型农业基础设施发展资金不足的局面。
(二)提高财政资金的使用效率
中小型农业基础设施主要由县、乡(镇)政府提供。在取消农业税后，县、乡(镇)财政收入不足，在缺乏有效民主监督的情况下，上级拨的中小型农业基础设施专项资金被挪用的情况屡见不鲜。另外，财政资金也存在管理不善、利用效率低下、投资浪费等现象。
农业政策性金融的资金虽主要来自财政资金，但按照银行的方式而不是财政的方式为中小型农业基础设施提供贷款，保证了资金的有偿使用、专款专用及按期收回；遵循信贷资产安全管理的基本原则，提高了资金的流动性和安全性；通过建立和完善风险管理机制，对提供贷款的项目进行严格审查，降低贷款的风险程度，大大提高了财政资金的使用效率，因此是一种高效的支持方式。
(三)弥补资本市场的缺陷
农业政策性金融作为财政职能和金融职能的有机结合，其根本职能和核心边界之一应该是弥补市场机制的缺陷，满足农业基础设施对资金的需求。农业政策性金融资金与商业性金融资金运用的最大区别在于，后者是完全市场化的运作，追求利润最大化，而农业政策性金融可以发挥其示范和引导功能，通过自身的政策性融资活动间接地吸引、诱导商业性金融机构和民间金融机构资金投入中小型农业基础设施，对中小型农业基础设施项目的投资形成一种乘数效应，以达到以较少的资金推动更多的资金投入中小型农业基础设施建设的
目的。
三、农业政策性金融支持农业基础设施建设的国际经验
(一)各国农业政策性金融支持农业基础设施建设的具体做法
综观世界各国，没有哪个国家能避免对农业直接或间接的扶持。在农业支持措施中，金融支持占据着重要的地位，其中农业政策性金融在金融支持中占有绝对的比重。目前，发达国家已经形成了相对稳定和完善的农业政策性金融体系，建立起体系完备、规模庞大的金融集团，实现了对政策性金融资源的总体管理。部分发展中国家也建立起了相对独立、专门的农业政策性金融机构，并且随着经济的发展，不断加以调整和完善。各国通过农业政策性金融机构，贯彻对农业的支持政策，实现了对农业的综合支持，提高了农业的综合竞争力(白钦先，2006)。同时针对农业基础设施投资周期长、风险大、利润率低、对外部资金缺乏吸引力、融资难等问题，各国纷纷利用农业政策性金融机构，向农业基础设施建设项目提供低息贷款，弥补基础设施建设的资金缺口。各国政府通过农业政策性金融提供的资金极大地提高了基础设施的建设水平，在兴修水利、整治土地、农村道路等农业基础设施建设方面发挥了重要作用。例如日本把政策性金融提供的资金用于土地改良和水利建设，迅速实现了农业生产的水利化，极大地提高了水稻单产和总产量。
(二)农业政策性金融支持农业基础设施建设的经验借鉴
1．成立体系完备的农业政策性金融组织体系。美国于1935年成立的电气管理局，是美国农业部下属机构，对农村电业合作社等借款人发放贷款，用于架设电线、组建农村电网、发展通讯等基础设施的建设，提高农村电气化水平。日本农林渔业金融公库主要为土壤改良、林间道路等生产性基础设施建设提供资金支持。印度的农业中间信贷和开发公司于1963年成立，附属于印度储备银行，其贷款主要用于兴修水利、推广使用农业机械、土地开发等较大农业基础设施项目。
2．采取各种优惠措施，提供中长期贷款。世界各国农业政策性信贷在对农业基础设施进行扶持的过程中，采取低利补贴等各种优惠政策，为农田水利设施、大型机械工具、农场道路等提供贷款，保证农业政策性信贷的有效投入。为确保贷款的有效投入，各国农业政策性金融机构对基础设施提供的贷款进行严格的控制和管理，以防挪作他用。针对农业基础设施建设周期长的特点，各国的农业金融机构为农业基础设施提供中长期贷款。例如，印度的农业中间信贷和开发公司为农业基础设施项目提供的贷款期限分为两类，中期为3～5年，长期为15～20年。日本农林渔业金融公库为生产性基础设施建设提供的贷款利率较低，偿还期为10～45年。
3．通过各种渠道筹集资金。从国外的经验来看，各国均采取不同的措施以确保农业政策性金融的资金来源。如法国农业信贷银行既可以从信托储蓄银行借入资金，通过发行债券筹集资金，还可以充分利用活期存款、定期存款等方式广泛吸收存款；日本农林渔业金融公库资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险，金融改革后还拟发行金融债券解决资金来源问题；韩国政府则明确规定要把邮政储蓄作为其农业政策性金融机构的重要资金来源；法国农业信贷银行资金来源于吸收存款和借入金融市场资金；印度则规定国家农业和农村发展开发银行可以从国外借债以补充资金。
4．加强农业政策性金融立法。农业政策性金融作为一种特殊的金融形式，应当受到法律的保护、制约与规范。世界各国大都通过立法对农业政策性金融机构给予支持和保障。如美国1923年颁布了《农场信贷法》，以后又进行不断修改和完善；法国政府早在19世纪就颁布了《土地银行法》；印度1963年颁布了《农业信贷和开发公司法案》；泰国1960年颁布实施了《农业和农业合作社银行条例》。
从以上分析可知，大多数国家的农业政策性金融机构都为农业基础设施的发展提供了强有力的支持，为缓解农业基础设施的资金瓶颈制约起到了积极的作用。我国应借鉴这些国家的做法，积极建立完善的政策性金融体系，以实现对中小型农业基础设施的资金支持。
四、农业政策性金融支持中小型农业基础设施的政策建议
(一)强化农业政策性金融的服务导向
在WTO框架下，各国政府对农业的支持应从流通领域转向生产领域，作为“绿箱政策”重要内容的中小型农业基础设施应成为农业政策性金融支持的重点。为此，农业政策性金融应为投资小、见效快的小型基础设施项目提供5年以下的短期贷款；为供电供水、农村道路交通、雨水集蓄利用工程、种子工程等小型基础设施提供5～10年的中期贷款；为农田改造、更新改造农机化设备、中型水库和中小河流治理等工程提供更长期限的贷款。
(二)重构农业政策性金融组织体系
针对我国农业政策性金融体制功能萎缩、服务体系不健全的现实状况，有必要对农业政策性金融的组织体系和运行模式进行重新构建，使其更加符合国家支持农业发展的战略要求。基于农业政策性金融支持农业发展任务的艰巨性，中国农业发展银行以收购粮棉为主，农村信用社已经“异化”为一种商业性组织，无法承担农业政策性金融的职能，以及各级政府都有责任、义务承担中小型农业基础设施建设的内在动机等因素，建立相对分权的中央级、省级、县级和乡镇级等四级机构的运行模式可能比较适合我国的国情(白钦先，2006)。中央级为中国农业政策性金融总公司，负责制定有关政策，包括支持政策、业务范围、支持重点以及业务的监督和评价等。省级机构为总公司的子公司，有独立的业务能力和财务能力，负责国家农业政策性金融政策的分解和执行，可以承办大额政策性金融业务。在县城设立分公司、乡镇设立办事处的依据是最大程度地满足当地农业发展、支持中小型农业基础设施的建设，没有必要全面设立。
(三)拓展农业政策性金融机构的筹资渠道，增强其融资能力
作为支持农业基础设施建设的农业政策性金融，其资金来源的重要特征应是成本费用低、量大集中、相对稳定和可用期长。我们应借鉴其他国家的做法，实现农业政策性金融机构融资渠道多样化和融资方式市场化。其资金来源主要有以下几种渠道：(1)加大财政支持力度。为了体现国家对中小型农业基础设施建设的政策、意图，财政应向农业政策性金融机构提供资本金。今后这部分财政无偿拨款应成为财政预算中经常而稳定的支出项目。(2)邮政储蓄是一种特殊的兼业形式，筹资成本较低，它利用的是邮局在地理空间上的分布优势，在一些人口过疏的地区，开展银行无法开展的储蓄业务，可以有效吸收社会闲置资金。它可以作为农业政策性金融机构一项长期稳定的资金来源。(3)社会保险和保障基金可让渡使用权的时间跨度较长，并且随着社会保险和保障制度的完善，其数量也会不断增长，它也可以成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金来源。(4)发行农业政策性金融债券。在发行债券时，可采取免征税等优惠条件，吸引更多的认购者。(5)面向国际社会筹资。承揽境外国际金融机构、国际开发协会和亚洲银行对中国的农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷，积极争取外国政府的低息优惠贷款。
(四)完善融资利益补偿机制
农业政策性金融是政府执行农业政策的特殊工具，离不开政府的支持，这一点无论从理论上还是从实践角度讲都是有其合理性的。特别是中小型农业基础设施建设，属于低盈利性项目，这决定了农业政策性金融机构的资金盈利水平极为低下，甚至低于资金的筹集成本，因此在资金运用和资金来源之间必然会产生缺口。为此，要借鉴其他国家的做法，建立一个完善的财政补贴机制，通过建立利差拨付、确立合理经营费用补贴、提高呆坏账准备率等利益补偿机制，对政策性金融从事低盈利、亏本性投资所造成的政策性亏损，给予及时弥补，实现农业政策性金融机构的保本经营(朱东辉，2004)。
(五)建立健全农业政策性金融的法律、法规
时至今日，我国尚无关于农业政策性金融的专门法律，很难规范农业政策性金融机构的业务活动，这容易造成政策性金融偏离其正常的轨道以及地方政府部门对其不应有的干预。为此，我国应借鉴其他国家的先进经验，尽快制定出适合我国国情的农业政策性金融法规，从法律上对农业政策性金融的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范。明确政府、财政、中央银行等有关部门的关系，使农业政策性金融机构有法可依、有章可循，为农业政策性金融创造宽松、和谐的法制环境。
